Chapitre X. Les réformes entravées
p. 365-406
Texte intégral
1Dans d’autres domaines, extrêmement importants également, les velléités des ministres réformateurs se sont heurtées par contre à l’opposition acharnée d’une grande partie des élites (noblesse de robe, haut clergé, propriétaires seigneuriaux). Ceux-là même qui baignaient pourtant dans la culture des Lumières et s’affirmaient par ailleurs des esprits éclairés, tournés vers le progrès et la modernité, ont tout fait pour empêcher les tentatives de réformes structurelles souhaitées par la monarchie dans quatre domaines essentiels : la justice, les assemblées représentatives, la fiscalité et les finances publiques.
Réforme de la justice et du droit des gens
2L’histoire a légué au royaume une mosaïque de territoires, possédant chacun leurs propres jurisprudences modelées au fil des siècles, soit au total une soixantaine de droits coutumiers. Pour ne pas déclencher de résistance ou de révolte dans les provinces annexées, la monarchie a toujours pris grand soin de respecter ces traditions judiciaires, englobées souvent sous le terme de « privilèges » ou de « libertés », comme une sorte de contrepartie à leur rattachement. Cette situation contribue grandement au maintien des identités régionales et des particularismes locaux. Mais une telle diversité pose de multiples problèmes à l’Administration et s’avère désormais préjudiciable à l’unification du royaume. Elle crée également des situations inextricables lorsque des affaires mettent en concurrence deux coutumes différentes ou opposées. Dès le début du XVIIe siècle, certains juristes avaient évoqué la possibilité d’une loi unique s’appliquant à l’ensemble du royaume. Louis XIV lui-même avait imposé quelques grandes ordonnances royales (1661, 1667), mais sans chercher à supprimer toutes les disparités. Progressivement, la jurisprudence du Conseil royal tend néanmoins à s’imposer aux provinces. Sous Louis XV, les tentatives se multiplient pour forger un droit pénal plus rationnel et unifié, réclamé d’ailleurs par une partie des magistrats. Cette idée fait son chemin dans les bureaux ministériels. Il n’existe pas encore un grand recueil de lois officiel et « national », mais on commence à y songer.
3En cette époque des Lumières, où triomphent la raison, le désir d’efficacité et le fameux « esprit de géométrie », de nombreux auteurs considèrent qu’une justice complexe et peu efficace apparaît indigne d’un grand État moderne. La tendance, durant tout le XVIIIe siècle, est donc à l’homogénéisation du droit. Sous la pression économique des négociants, mais aussi du parlement de Paris (dont le ressort s’étend sur plus du tiers du royaume), la coutume de Paris s’impose progressivement de plus en plus loin des limites du Bassin parisien, sans qu’il soit besoin d’arrêts du Conseil ni de déclarations royales. Elle tend à devenir la « maîtresse coutume », utilisée par la jurisprudence pour combler les lacunes des autres coutumes régionales (dans les territoires américains de la Nouvelle-France ou dans les « Isles », c’est elle qui est également adoptée). De nombreuses ordonnances, sous le règne de Louis XV, uniformisent en outre tel ou tel point précis. Le chancelier Henri François d’Aguesseau (1668-1751) parvient par exemple à unifier certains points de législation : les donations (ordonnance de 1731) ou les testaments (1735). Des jurisconsultes, tel Robert Joseph Pothier, s’efforcent aussi, patiemment, de dégager, sous les formulations diverses des droits coutumiers, des traits communs ou de grandes tendances. L’uniformisation de la loi et de la jurisprudence progresse donc, mais très lentement. Les rédacteurs du Code civil s’inspireront plus tard de ces tentatives.
4Chacun le sent bien, la recherche d’une modernité politique et d’une amélioration de la société passe, en effet, par la réforme de la justice. Le très célèbre Dei delitti e delle pene [Traité des délits et des peines] (1764) du marquis Cesare Beccaria (1738-1794) est traduit en français par l’abbé Morellet dès 1766, à la demande de Malesherbes ; il ne connaît pas moins de sept éditions en dix mois. La même année, Voltaire publie son Commentaire sur les délits et les peines. Comme bien d’autres, il réclame la rédaction d’un code de loi unique, clair et pratique, qui s’appliquerait à l’ensemble du royaume. Là encore, le pouvoir n’est pas insensible à cette demande. Lamoignon nomme ainsi le brillant avocat et célèbre jurisconsulte Guy Jean-Baptiste Target, esprit très éclairé, au Comité de législation chargé de proposer des réformes. Pourtant, bien que l’Administration y soit globalement favorable, le pouvoir royal recule finalement devant cet énorme chantier. Il mesure trop bien l’obstacle insurmontable des particularismes provinciaux. Il faudrait aussi que l’État s’immisce dans les domaines ultrasensibles de la vie privée (mariage, dot, succession, etc.) et surtout affronte de plein fouet les refus prévisibles des parlements. Le monde judiciaire, dominé par la noblesse de robe, défend en effet farouchement ses privilèges et ses pratiques, entravant toute réforme ministérielle qui risquerait de porter atteinte à ses avantages et à ses statuts. Enfin, l’opinion ne semble pas mûre : on doit remarquer à ce sujet que les cahiers de doléances demanderont souvent l’unification des poids et mesures, mais presque jamais celle des lois… Une fois encore, ne voulant pas risquer une levée de boucliers générale, la monarchie renonce donc à une refonte radicale et soudaine du droit français.
5Incontestablement, une réforme des institutions judiciaires serait également nécessaire. Aux yeux de l’opinion, la justice apparaît à la fois complexe, lente, coûteuse, vénale (épices ou pots de vins sont alors courants et parfaitement licites). Un personnel pléthorique vivote ou s’engraisse, selon les cas, sur le dos des plaignants. Arrestations arbitraires, internements sans procès pour des durées indéterminées, procédures bâclées ou au contraire interminables, erreurs judiciaires sans nombre, pratique légale de la torture, lieux de détention immondes et mortifères pour les plus pauvres… On n’en finirait pas de décrire l’état obsolète et la dégradation d’une justice si peu digne de l’époque des Lumières. La question déborde déjà largement sur le terrain « politique », d’autant que de plus en plus de gens ont à faire, un jour ou l’autre, aux tribunaux.
6Les institutions judiciaires revêtent aussi l’aspect d’un maquis impénétrable. Les ressorts des différents tribunaux se chevauchent parfois confusément, tant du point de vue territorial (il existe de nombreuses enclaves) qu’au niveau de leurs compétences ou attributions. Bailliages ou sénéchaussées, prévôtés, présidiaux ne sont compétents, au civil, que pour des affaires ne dépassant pas un préjudice estimé à telle ou telle somme. Certains tribunaux ne sont aptes à juger que telle ou telle catégorie sociale, telle corporation ou telle sorte d’affaires. Les communautés de métiers possèdent souvent des justices spécifiques, de type consulaire ; de nombreuses circonscriptions « administratives » comme les bureaux des traites, les greniers à sel ou les grueries forestières disposent également de leurs propres tribunaux. Les plaideurs exploitent bien entendu l’enchevêtrement inextricable des justices seigneuriales, ecclésiastiques, urbaines, provinciales, royales. Les plus au fait de ces subtilités excellent d’ailleurs à choisir le « meilleur » tribunal, c’est-à-dire celui auprès duquel ils obtiendront gain de cause. En Bretagne, « il peut arriver qu’un justiciable ait à franchir cinq degrés de juridiction avant de pouvoir porter son appel devant un juge royal » (J. de Viguerie). Toute une petite bourgeoisie de justice (procureurs chargés de représenter leurs mandants, avocats, greffiers…) s’ingénie à faire traîner en longueur les procédures dont elle vit.
7À l’image de cette mosaïque juridictionnelle, les lieux de détention présentent également une variété extrême de situations : prisons royales, seigneuriales, municipales, militaires, ecclésiastiques, privées même. La plupart se trouvent dans un état de profond délabrement, faute de moyens, et offrent des conditions de vie très précaires. Personne ne veut payer pour les emprisonnés : s’ils désirent autre chose que le pain et l’eau, eux-mêmes ou leurs familles doivent contribuer à leur entretien.
8De nombreux représentants des cours de justice dénoncent l’existence et le fonctionnement des prisons d’État, au nom de la défense des libertés et de la lutte contre les juridictions d’exception. La plus célèbre d’entre elles, la vieille forteresse de la Bastille à Paris, devient dans l’imaginaire collectif des décennies 1760-1780 un véritable archétype, un mythe entretenu par des rumeurs infondées et de nombreux libelles et pamphlets (cf. chap. vii, « Censure ou liberté d’impression ? »). On retiendra surtout les diatribes de l’avocat Linguet : « affreux donjon », « prison féodale », etc. Curieusement, le fort de Vincennes est beaucoup plus épargné par les critiques. Sensible à celles-ci, Louis XVI envisage d’ailleurs, en 1784, de faire détruire la Bastille (un architecte propose même d’édifier à la place un jardin et une statue du roi foulant aux pieds des chaînes et « étendant une main libératrice » vers une unique tour en ruine qu’on laisserait subsister comme témoignage d’un passé révolu !). Mais le projet est différé, faute de moyens financiers… On ferme néanmoins la prison du donjon de Vincennes, pour des raisons d’économies budgétaires.
9Contrairement à une légende noire, soigneusement entretenue pour en faire – avant mais surtout après 1789 – un symbole de l’absolutisme, les études montrent que la Bastille, en réalité, ne comporte guère plus de 40 geôles. De l’avènement de Louis XVI à la Révolution, on y enregistre une moyenne annuelle d’une vingtaine d’entrées seulement ; 60 % des prisonniers y restent moins d’une année (C. Quetel). Seuls 45 individus sont internés dans cette forteresse sous son règne pour des raisons « politiques » (essentiellement des délits de librairie, c’est-à-dire d’édition ou de commercialisation d’ouvrages interdits). Elle accueille donc de moins en moins de prisonniers et prend parfois, avec l’arrivée de certains hôtes de marque, des allures d’hostellerie. (« N’y entre pas qui veut », plaisante l’historien J. de Viguerie.) Les détenus, pour la plupart assez fortunés, paraissent plutôt y avoir été logés en pensionnaires, faisant chercher leurs repas chez le traiteur, dînant à la table du gouverneur, se faisant accompagner parfois de leurs domestiques ou de leur chien, meublant leur « cachot » ou même s’aménageant une bibliothèque. Selon les archives de la forteresse, le taux de décès (1,5 %) y était inférieur à celui de toutes les autres prisons (sans parler des hôpitaux généraux) et identique à celui de n’importe quelle collectivité.
10Mais les mythes ont la vie dure. Le marquis de Sade essaie aussi d’en jouer le 10 juillet 1789, lorsqu’il tente d’ameuter la foule depuis la fenêtre de sa cellule, en criant qu’on y égorge des prisonniers. Cette grossière affabulation lui vaut d’être aussitôt transféré à Charenton et donc de manquer la gloire historique d’être présent sur place et libéré le 14 juillet ! La foule qui délivre les prisonniers ce jour-là n’y trouve d’ailleurs que sept détenus, dont quatre faussaires et deux déments (qui furent réincarcérés dans d’autres lieux). Le dernier s’appelait le comte Hubert de Solages, embastillé depuis 1784 ; il avait été enfermé sur lettre de cachet, à la demande de son père, dans diverses prisons successives depuis 1765, pour de sombres affaires familiales (la rumeur évoquait des relations incestueuses avec sa sœur). Il fut libéré, conduit à l’hôtel de ville et fêté par la municipalité. Mais aucun détenu politique ne fut donc trouvé dans la forteresse. Néanmoins, pour justifier la « légende noire », et achever de faire de ces lieux un symbole de l’absolutisme, les vainqueurs de la Bastille s’attacheront à exhiber des chaînes et quelques ossements, affirmant même la découverte d’instruments de torture.
11Les autres prisons d’État, tels le château d’If, Saumur, le château d’Angers, la forteresse de Pignerol, Pierre-Encize à Lyon, offrent également des conditions de vie somme toute plutôt correctes ; seul le Mont-Saint-Michel est réputé plus dur. Mais dans les prisons d’État, sous l’Ancien Régime, les prisonniers ne sont pas astreints au travail forcé.
12Selon Necker, il y aurait au total un peu plus de 10 000 prisons en France, dont beaucoup très petites, voire inoccupées. Elles paraissent, dans l’ensemble, archaïques et vétustes. Partout l’argent manque pour construire, agrandir, réparer. Alors, on entasse les prisonniers ou l’on réquisitionne de vieilles maisons voire des chambres d’hôtel. Les geôliers prenant à ferme leur charge, ils monnayent en conséquence leurs services, voire leurs complaisances. Dans les petites localités, il arrive que le gardien loue sa propre chambre à des prisonniers (quitte à dormir lui-même en cellule !). La situation apparaît en revanche très préoccupante dans les prisons des grandes cités, où règnent violence, corruption, promiscuité, mauvaises conditions d’hygiène et forte mortalité. Les « pailleux » y croupissent parfois à plus d’une centaine dans la même salle fétide. Plus les établissements sont importants (c’est le cas à Paris, où le Grand Châtelet et la Conciergerie abritent chacun plus de 500 prisonniers), plus les conditions de survie y paraissent lamentables : un décès par an pour 28 à 30 prisonniers (soit un taux de 33 à 35 ‰), selon un rapport de l’Académie des sciences en 1777. Pourtant, le philanthrope John Howard (1726-1790), qui a parcouru les prisons d’Europe au XVIIIe siècle et en a laissé des descriptions détaillées, ne tarit pas d’éloges sur les geôles françaises, comparativement à celles des autres pays…
13Il existe en outre, à la veille de la Révolution, plus de 500 maisons de force (parfois très importantes comme Saint-Lazare à Paris, mais parfois minuscules), gérées en très large majorité par des ordres religieux. Les conditions de détention et le sort des prisonniers s’avèrent très variables de l’une à l’autre. Outre les captifs « sur ordre du roi », notamment ceux envoyés là par des lettres de cachet à caractère familial (qui forment la très grosse majorité des internés), on y trouve habituellement des hommes et femmes en attente de jugement, des « dettiers » (débiteurs que l’on veut contraindre à payer leurs dettes), des mendiants récidivistes, des vagabonds dont on veut vérifier la provenance, des prostituées, des mineurs délinquants.
14Les critiques à propos du système carcéral commencent à se multiplier à partir du milieu du XVIIIe siècle. Là aussi des architectes proposent, au nom de la modernité et de la rationalité, des plans de prisons modèles, combinant souci d’hygiène et fonctionnalisme (surveillance du plus grand nombre) ; ainsi le plan de Ledoux pour la nouvelle prison d’Aix-en-Provence (1776), qui ne sera cependant pas totalement terminée. Louis XVI le reconnaît officiellement en 1780 : la prison semble être l’école du crime. La même année, Lavoisier établit un rapport circonstancié sur celle du Grand Châtelet. On annonce une réorganisation générale des établissements ; elle n’aura pas le temps d’être menée à bien.
15Il faut bien voir que la prison en tant que peine est alors très peu utilisée par les tribunaux, notamment parce qu’elle coûterait trop cher à l’Administration ou aux collectivités. La population pénitentiaire semble donc très réduite : à peine un millier de détenus pour trois millions d’habitants en Languedoc (N. et Y. Castan). Les juges prononcent en général des peines immédiates, soit très lourdes (peine capitale, galères), soit plus légères (peines corporelles), soit de bannissement (de la ville, de la province, du royaume), mais très rarement des peines de réclusion. Cependant, on constate une certaine augmentation de la population carcérale, en raison de plusieurs facteurs. Tout d’abord, un édit de 1772 rend la justice plus rigoureuse. En outre, l’amélioration du maillage administratif, un renforcement des contrôles et le fait que les élites supportent de moins en moins le spectacle de la violence ou de la déviance, entraînent aussi une augmentation du nombre de délinquants arrêtés. L’évolution de la société (davantage de déracinés, de plus grands écarts de fortune, des rapports sociaux moins tempérés par les préceptes religieux) explique également le plus grand nombre de délits. Certes, la criminalité de sang ne semble pas avoir progressé à la fin de l’Ancien Régime ; la violence paraît même davantage contenue. En revanche, le nombre de vols augmente. Les contestations juridiques au sein des familles et entre particuliers (problèmes de rentes, de prêts, d’héritages, de propriété) se multiplient. La contestation des institutions et des autorités devant la justice devient également plus systématique. Tout ceci fait le bonheur des avocats et des magistrats. On note par ailleurs une évolution de la justice rendue : les tribunaux commencent ainsi à condamner davantage les violences intrafamiliales et la violence conjugale. (On assiste en ce domaine à l’« émergence d’une parole féminine » selon S. Jahan.).
16Face à ces évolutions, un certain nombre de juges, pour mieux ménager une gradation des sanctions ou lorsqu’il existe des doutes sur la culpabilité, commencent à recourir à des peines privatives de liberté (le plus souvent à la charge des familles). Néanmoins, la prison pénale n’apparaîtra véritablement dans la législation qu’en 1791. L’idée, selon laquelle la prison devrait pouvoir amender le délinquant, progresse. On commence également à évoquer la réinsertion des condamnés en fin de peine.
17Sous la pression de l’opinion, le pouvoir s’engage par ailleurs dans un certain nombre de réformes ponctuelles, concernant l’abrogation des servitudes personnelles, la limitation de l’usage des lettres de cachet et l’abolition de la torture.
18On s’attelle ainsi à la suppression d’un certain nombre de vieilles survivances, tel l’antique « droit de suite » (droit de poursuivre tout paysan serf qui quitterait sa terre), que la jurisprudence du Parlement de Paris avait déjà supprimé dans l’étendue de son ressort mais que Louis XVI abolit pour l’ensemble du royaume. Dès 1739, le chancelier de France Henri François d’Aguesseau a demandé l’abolition des pratiques résiduelles de servage, mais des reliquats en subsistent toujours en diverses régions (en Lorraine, en Franche-Comté, en Champagne, dans certains secteurs du Massif central, en Nivernais ou Bourbonnais…). Les paysans serfs s’y trouvent toujours dans l’incapacité de se marier ou de changer de domicile sans l’autorisation de leur seigneur. Ils ne peuvent disposer par testament des biens qu’ils tiennent de lui ; leurs héritiers doivent payer un droit de rachat à chaque mutation pour pouvoir continuer à en disposer, sinon la manse servile lui revient. Faire disparaître les traces de ce statut de non-libre, datant d’un autre âge, ne représente pas une mince affaire, en cette période où les propriétaires se crispent sur leurs droits et privilèges. Dans les années 1760-1770 des avocats, tel Louis Damours (1720-1788), attirent l’attention de l’opinion, par leurs factums, sur le sort des mainmortables, notamment de plusieurs villages dépendant du chapitre cathédral de Verdun, à propos du procès intenté par un laboureur, privé de l’héritage de sa tante au prétexte du droit d’échute. L’avocat n’hésite pas à écrire que « dans tous les temps, les corps ecclésiastiques se sont montrés les plus empressés à s’arroger le droit odieux de servitude […] à l’exercer avec le plus de dureté ». Mais il perd finalement son procès et son client est même contraint de quitter le bailliage (T. Bressan). Un autre procès, celui des « serfs du Mont-Jura » contre les chanoines du chapitre de Saint-Claude, voit cette fois-ci l’intervention de Voltaire, qui multiplie les libelles à ce propos entre 1770 et 1777, et de l’avocat au parlement de Besançon Charles Gabriel Frédéric Christin (1741-1799) : la procédure s’étire au total de 1764 à 1778 mais s’achève finalement au bénéfice des chanoines.
19L’idée, très symbolique, de l’abolition du servage sur les domaines de la Couronne, est reprise très opportunément par Necker en 1779 : Louis XVI accepte cette décision et demande à tous les propriétaires nobles concernés d’en faire de même. Mais les parlements continuent à rejeter les requêtes de particuliers à l’encontre de seigneurs. En conséquence, le maintien de ces îlots de droit ancien donnera l’occasion à la Révolution de proclamer elle-même un affranchissement général – ô combien emblématique – par les décrets suivant la nuit du 4 Août 1789 et la fameuse « loi antiféodale » du 15 mars 1790.
20Dans de nombreux domaines, on l’a vu, la monarchie cherche visiblement à s’engager dans une « politique d’encadrement réglementaire systématique des pratiques administratives » (M. Touzery). La contrainte par corps, prononcée pour des dettes civiles, est ainsi supprimée par un édit de 1786, l’Administration désirant abolir « ces restes d’une législation formée par des usages que nos mœurs et notre constitution actuelle devoient faire proscrire ». La question de l’utilisation, et de l’existence même, des lettres de cachet (ou « ordres du roi ») se trouve également posée. Beaucoup y voient un autre symbole de l’arbitraire et du despotisme. Le pouvoir royal peut, effectivement, arrêter et exiler de la sorte qui bon lui semble, sans passer par un jugement devant les tribunaux. Pour autant, tout le monde ou presque s’accorde à reconnaître aujourd’hui que la justice politique ne fut guère féroce sous le règne de Louis XVI. Contrairement à la légende, la plupart de ces lettres n’émanent d’ailleurs pas du pouvoir royal et ne visent pas des opposants ou des imprimeurs (C. Quétel). Elles semblent avoir été en très grande majorité délivrées, en fait, à la demande de familles soucieuses d’éviter le scandale et de mettre à l’écart un conjoint alcoolique ou trop brutal, une épouse dévoyée, un enfant voleur ou libertin. De nombreux particuliers, dans toutes les catégories sociales, y ont recours pour régler plus discrètement, plus rapidement, des affaires de familles, voire des problèmes conjugaux, en faisant l’économie d’une procédure judiciaire classique, forcément publique et donc attentatoire à leur honneur (A. Farge). Pour autant, cette pratique ne paraît pas discrétionnaire : les autorités diligentent une enquête de voisinage, réalisée par un commissaire de police (avec audition de témoins, recueil d’attestations auprès du clergé, etc.), avant de signer l’ordre d’incarcération, aux frais des plaignants.
21Néanmoins, les philosophes et l’opinion éclairée en font une question de principe, mettant en avant le système britannique et le célèbre Habeas Corpus Act de 1679, garant des libertés individuelles. Les parlementaires, qui n’ont pas oublié les arrestations consécutives au « coup de majesté » de 1771, dénoncent évidemment cette pratique. Malesherbes en demande la suppression dès 1770 dans les Remontrances de la Cour des aides à propos de l’affaire Guillaume Monnerat, puis à nouveau en 1775 dans ses Grandes Remontrances. Il réclame que chacun ait la possibilité de pouvoir présenter sa défense, que l’on vérifie plus attentivement les motifs d’incarcération et que « des personnes étrangères à l’administration et de l’intégrité la plus reconnue » inspectent périodiquement les détenus sur lettres de cachet. Devenu ministre de la Maison du roi en juin 1775, il s’attelle à leur suppression, mais il quitte ses fonctions un an plus tard sans y être parvenu.
22Sur cette question également, le pouvoir tient compte du mouvement d’opinion. Dans une circulaire de 1784, Le Tonnelier de Breteuil, ministre de la Maison du roi, invite les intendants à restreindre l’usage des lettres de cachet et à modérer la durée des peines (limitées désormais entre une et trois années) pour les faits de libertinage, de vols et d’abus de confiance au sein des familles ; l’année suivante il fait libérer toutes les personnes majeures détenues à la seule demande des familles. Un jeune avocat lorrain installé à Paris depuis 1778, Pierre Louis de Lacretelle, dont le Discours sur les peines infamantes a été couronné par l’Académie française en 1784, défend vigoureusement Jean François Joseph Geffrard de la Motte, comte de Sanois (1723-1799), noble breton interné à Charenton sur une lettre de cachet émanant de son épouse, pour avoir fui le domaine conjugal en 1785, avec le peu de biens du couple. L’affaire fait grand bruit ; mais il en est bien d’autres encore.
23Il est certain que les magistrats dénoncent les prisons d’État et la justice « extraordinaire » rendue directement au nom du roi sans passer par les tribunaux, au nom des grands principes (primauté de la justice, séparation des pouvoirs…) mais aussi pour protéger les intérêts de leur corporation. Le parlement déclare notamment, le 11 mars 1788, que « l’homme est né libre et son bonheur dépend de la justice. La liberté est un droit imprescriptible ». La campagne contre les lettres de cachet atteint alors son apogée. De nombreux écrits jouent habilement sur la crainte et les fantasmes : à cause d’elles chaque citoyen, affirme-t-on, se trouve en état d’insécurité permanente et susceptible d’être, à tout moment, arrêté et placé en détention sans jugement. C’est à la fois vrai en théorie (le roi peut certes faire arrêter n’importe qui), mais faux en pratique (nous l’avons vu, on n’incarcère pas sans motif et cette procédure d’exception obéit à des règles précises ; en outre, on tend à en limiter de plus en plus l’emploi). Là encore, il s’agit donc d’une survivance qui focalise les peurs et les critiques. Sensible à la pression de l’opinion, Louis XVI propose lui-même, en juin 1789, de prévoir l’abolition des lettres de cachet.
24La suppression de la torture judiciaire est aussi réclamée depuis le milieu du siècle par certains philosophes, qui l’assimilent à une marque du despotisme, ainsi que celle des peines infamantes (la flétrissure au fer rouge ne sera abolie qu’en 1832). Joseph Michel Antoine Servan (1737-1807), avocat général au parlement de Grenoble de 1769 à 1772, ami de Voltaire et admirateur de l’Italien Beccaria, n’hésite pas à dénoncer l’usage de la torture dans un de ses discours de rentrée. En fait, les juges y ont de moins en moins recours : en Bretagne, seuls 11 accusés y sont soumis de 1750 à 1780. La question préparatoire (c’est-à-dire la torture judiciaire, pratiquée à la requête du juge et en sa présence au moment de l’instruction et des interrogatoires) est finalement abolie par une déclaration royale en date du 24 août 1780. Mais subsistait encore la question préalable, destinée, juste avant l’exécution, à obtenir les noms de complices éventuels. La suppression en est décrétée par le garde des Sceaux Armand Hue de Miromesnil en 1787, puis imposée par un lit de justice le 8 mai 1788. Quant aux supplices divers qui venaient parfois s’ajouter à la peine capitale, ils ne sont plus guère demandés par les cours (il arrive fréquemment qu’une clause secrète du jugement prévoie par exemple que les condamnés au supplice de la roue soient préalablement étranglés).
25Certains remettent même en cause la peine de mort. Montesquieu d’abord, puis Voltaire, suivis de quelques magistrats, mènent campagne dans la seconde moitié du siècle pour en restreindre l’application. L’opinion commence à s’interroger sur son opportunité dans certains cas. À tous les niveaux du pouvoir, y compris parmi les parlementaires, les attitudes évoluent aussi très rapidement. On assiste à une accélération de la mutation des sensibilités. Le comte de Saint-Germain, secrétaire d’État de la Guerre, décide par exemple le 12 décembre 1775 que les désertions en temps de paix ne seront plus passibles de la peine de mort mais des travaux forcés.
26Un des grands arguments des opposants à la peine capitale consiste à dire qu’elle doit être, comme toute peine, utile. Or, elle semble injuste (on punit pareillement des homicides et certains vols), inefficace (elle ne contribue pas à faire diminuer la criminalité) et dangereuse (on risque des erreurs judiciaires irréparables). Par ailleurs, affirment-ils, un État sûr de sa légitimité et de ses fondements ne devrait pas avoir besoin d’y recourir. Rousseau écrit déjà dans le Contrat social (1762) : « la fréquence des supplices est toujours un signe de faiblesse ». Brissot de Warville remporte le premier prix de l’académie de Chalon en 1780, avec Le sang innocent vengé ou Discours sur les réparations dues aux accusés innocen[t]s, publié l’année suivante ; il fait également paraître en 1781 Les moyens d’adoucir la rigueur des loix pénales en France… Les partisans de la peine capitale, tel Pierre François Muyart de Vouglans (1713-1781), avocat au parlement, puis conseiller au Grand conseil, qui publie Les lois criminelles de la France dans leur ordre naturel (1780), s’appuient au contraire sur les Écritures et l’origine divine du « droit de glaive », ainsi que sur l’exemplarité de cette peine (« On ne saurait exécuter sans un terrible appareil, accompagné de tout ce qui est capable d’intimider la populace »). Selon eux, la sévérité des châtiments permet d’assurer la tranquillité publique, elle participe à la défense de l’ordre social. La peine capitale apparaît ainsi très liée à la légitimité monarchique ; il est difficile de toucher à l’une sans porter atteinte à l’autre (D. Muller). Montesquieu l’avait bien compris : contester les peines, c’est déjà contester le pouvoir royal.
27Cependant, là encore les autorités tiennent compte de l’évolution de l’opinion et de la sensibilité collective. On commence à penser que le spectacle public du supplice, attentatoire à la dignité du genre humain, ne fait qu’endurcir les mauvais sujets, en les dressant plus encore contre toute forme d’autorité, et qu’il risque de provoquer de la pitié ou de l’empathie chez les spectateurs. L’affaire de l’épicier Antoine François Derues, condamné à mort en 1777 pour empoisonnement, mais qui proclame son innocence et surtout se conduit jusqu’au bout avec la résignation la plus totale, émeut l’opinion. Le parlement, soucieux qu’on ne crie pas à l’erreur judiciaire, fait imprimer et distribuer par des colporteurs l’arrêt puis le relevé général des procédures, afin que soient bien connus les faits et les motivations du jugement.
28En cette fin de siècle, on enregistre une baisse progressive du nombre des crimes de sang, et d’une manière générale des manifestations de violence, que ce soit à la ville ou à la campagne. Du coup, la violence de la justice paraît elle-même de plus en plus insupportable. L’opinion éclairée commence à rejeter les supplices publics (échafauds, corps restant exposés sur les gibets à la vue des passants) ou les traitements ignominieux et barbares (le fouet, la roue, l’estrapade). Tout cela ne semble plus digne d’un peuple civilisé. Le refus grandit au nom d’une sensibilité nouvelle, qui tolère de moins en moins le spectacle du sang ou l’odeur des cadavres : à la même époque on éloigne du centre des villes les cimetières (cf. chap. ix, « Prémices d’une politique de santé publique »), ainsi que les écorcheries et les boucheries.
29En fait, la justice, si elle reste sévère par rapport à nos conceptions actuelles, ne semble plus aussi impitoyable et sanguinaire que par le passé, notamment pour les mères célibataires ayant supprimé leurs nouveau-nés ; les juges tiennent compte de l’évolution des sensibilités et des mentalités. On peut y voir également un aveu d’impuissance : les fonctions « intégratrices » (face à la société) et répressives de la peine capitale sont remises en cause, d’autant que la criminalité contre les personnes stagne ou régresse, tandis que progressent au contraire les atteintes contre les biens, pour lesquelles la peine de mort semble de plus en plus disproportionnée.
30Le nombre des sentences de mort prononcées, en appel, par le parlement de Paris – dont le ressort, faut-il le rappeler, couvre plus du tiers du royaume – culmine au début des années 1770. Pourtant, les magistrats commuent en d’autres peines plus de la moitié des condamnations capitales prononcées par des justices de première instance. Puis leur nombre diminue très rapidement : 52 exécutions en 1785 (soit seulement 4,7 % de l’ensemble des châtiments publics cette année-là selon P. Bastien), 29 en 1786, 7 seulement en 1787. La réforme de 1788 prévoit, en outre, qu’il faudra désormais trois voix de majorité dans les tribunaux (au lieu de deux) pour condamner à la peine capitale. Vexé de s’être vu imposer cette disposition par le pouvoir royal, le parlement ne prononcera aucune condamnation à mort durant l’année 1788, que ce soit à Paris ou dans ses environs.
31Par contre, le nombre des condamnations à perpétuité « aux galères » (plus exactement au bagne) augmente parallèlement : il y a donc bien un transfert de peines. En vérité, à l’époque de Louis XVI, les galères (sur lesquelles dissertent encore certains philosophes !), n’existent en fait quasiment plus. Cantonnées à la Méditerranée, mais déjà considérées comme militairement obsolètes, elles ont longtemps été utilisées comme pontons flottants, sur lesquels croupissaient des forçats inemployés. À la fin de l’Ancien Régime, désormais vides, elles achèvent de pourrir : on les évacue de Marseille et, en 1789, on n’en compte plus que quatre encore amarrées à Toulon. En fait, les galériens de Marseille ont tous été transférés à Brest en 1749. L’ère des bagnes commence alors : Toulon (dès 1748), Brest (où les prisonniers construisent leurs bâtiments en 1750) et Rochefort (ouvert en 1767) comptent, au total, entre 5 500 et 5 600 prisonniers. Les forçats sont répartis en classes, en fonction des types de délits et de peines (à terme ou à vie) et distingués par des tenues ou des bonnets de couleurs différentes (règlement de 1783). Ils travaillent essentiellement aux arsenaux, mais peuvent parfois louer leurs bras à l’extérieur et même vendre aux habitants le produit de leur artisanat.
32Au total, le bilan des avancées ou des améliorations dans le domaine judiciaire semble donc assez mince. Une grande réforme structurelle de la justice a cependant été tentée par le pouvoir royal à deux reprises, à chaque fois dans un contexte de conflit aigu avec les cours souveraines. En 1771, profitant de la dispersion du parlement de Paris (cf. chap. xi, « La lutte contre les cours souveraines »), le chancelier René Nicolas Charles Augustin de Maupeou (1714-1792) crée six conseils supérieurs fonctionnant comme des cours d’appel en matière civile et criminelle, à Blois, Châlons, Clermont-Ferrand, Lyon et Poitiers puis en Artois. Le ressort du nouveau parlement de Paris se limite désormais à l’Île-de-France, l’Orléanais, la Picardie et aux régions de Reims et Soissons. Mais, en même temps, le pouvoir saisit cette opportunité pour réformer profondément le système et les pratiques judiciaires. La vénalité et l’hérédité des charges sont abolies. Les magistrats recevront désormais un véritable traitement, mais ne pourront plus exiger d’épices. La justice devient donc officiellement gratuite.
33Certains avocats généraux, comme Séguier ou le procureur général Joly de Fleury, acceptent finalement de participer aux nouvelles institutions. Une partie des cours souveraines de province, inquiètes pour leur propre sort, entérine finalement le fait accompli. Quant aux parlements de Douai, Rouen, Toulouse, Metz, Rennes et Aix, qui ont parfois présenté de vives remontrances, ils sont supprimés et remplacés également par plusieurs conseils supérieurs (A. Zysberg). Une intense bataille de pamphlets et libelles, pro ou anti-Maupeou, se déroule parallèlement. Mais l’avènement de Louis XVI provoque la disgrâce du chancelier. Maurepas et le nouveau garde des Sceaux, Hue de Miromesnil, ancien premier président au parlement de Rouen, travaillent au rétablissement des parlements, officiellement réinstallés partout en novembre 1774, ce qui leur donne l’occasion d’organiser des rentrées triomphales sous les acclamations populaires.
34En mai 1788, Brienne lance à son tour une importante réforme de la procédure criminelle : suppression du cérémonial de la sellette et de la question préalable (juste avant l’exécution), garantie d’un avocat pour tout accusé, nécessité pour les juges de motiver leurs jugements, délai d’un mois avant toute exécution capitale. Surtout, l’organisation judiciaire est largement refondue, dans le sens d’une simplification et d’une unification. Les tribunaux d’exception sont supprimés. On réduit encore le rôle des justices seigneuriales, qui sont intégrées à l’édifice général, comme institutions de conciliation et d’arbitrage, au civil, et de police judiciaire chargées des premières constatations et des flagrants délits, au criminel (A. Follain). Les élections, les greniers à sel, les maîtrises des Eaux et Forêts perdent leurs compétences judiciaires.
35En outre, presque tous les bailliages et sénéchaussées sont érigés en présidiaux (une centaine au total), chargés de juger en première instance et en dernier ressort les affaires jusqu’à 4 000 livres. On crée également quelque 45 grands bailliages, jugeant en dernier ressort jusqu’à 20 000 livres. Cette multiplication des tribunaux offre à la population une justice plus proche, plus rapide et moins onéreuse. Mais la réforme apparaît avant tout très politique, dirigée principalement contre les parlements, qui perdent une grande partie de leurs compétence. Elle constitue également « une véritable redistribution du pouvoir judiciaire au profit de la bourgeoisie de robe » (P. Perdrix), que l’on récompense d’ailleurs en offrant aux magistrats des grands bailliages de pouvoir obtenir la noblesse à titre personnel, parfois transmissible à certaines conditions. La nouvelle « carte judiciaire » de mai 1788 est diversement appréciée. En Bresse par exemple, un grand bailliage est créé à Bourg, d’où la satisfaction des officiers du présidial et des membres du tiers état de la ville : la perspective de création d’une cour souveraine flatte les élites locales. Les parlementaires de Dijon, qui voient se réduire d’autant leur influence, protestent au contraire vigoureusement. Comme en 1771, le monde judiciaire se déchire à nouveau entre les parlementaires jaloux de leurs prérogatives, qui vilipendent l’infamie des renégats participant à la réforme, et les magistrats locaux qui acceptent de siéger dans les grands bailliages et dénoncent les « écrits incendiaires » et « l’esprit de sédition et d’égoïsme » de ceux qui cherchent à « soulever la nation ».
36Quant aux seigneurs, ils estiment qu’on les dépouille de la justice civile. Seuls les plus libéraux acceptent cette évolution, au nom du renoncement aux privilèges. L’assemblée du clergé proteste également contre ces édits. Finalement, l’hostilité des parlements a raison de cette ultime tentative de réforme. Devant le tollé de la noblesse de robe, toutes ces mesures ne seront finalement pas appliquées. Dès le 8 août, les activités de la cour plénière sont suspendues par le gouvernement, officiellement jusqu’à la réunion des États généraux. Le ministre Lamoignon se voit quant à lui renvoyé le 14 septembre et Necker annonce l’abandon de la réforme. La brusque volte-face du pouvoir prend à contre-pied tous les partisans de celle-ci et les expose aux mesures de rétorsion des parlements. Les cours souveraines en sortent renforcées. Politiquement, les parlements vont chercher à présent à arracher définitivement à la monarchie l’un de ses attributs principaux : rendre la justice.
37Dans les toutes dernières années de l’Ancien Régime, on décèle donc bien une réelle volonté de changement dans le domaine judiciaire. Les mentalités évoluent, souvent sous la pression des intellectuels puis de l’opinion, faisant déjà vaciller les structures et les institutions. Mais, en définitive, les tentatives de Maupeou puis de Lamoignon échouent globalement. Des améliorations importantes ont été apportées au système, mais aucune véritable transformation structurelle n’a pu être menée à bien. Certes, la situation n’est peut-être pas aussi calamiteuse que pourrait le laisser croire la « légende noire » répandue, à dessein, par Voltaire dans ses libelles (B. Garnot). Néanmoins, à la veille de la Révolution, la justice reste lente, chère et souvent inéquitable. Une véritable réforme en ce domaine déboucherait assurément, à terme, sur une profonde transformation de la société. Trop d’intérêts sont en jeu et s’y opposent. La refonte, en profondeur, des structures judiciaires s’avère impossible. La preuve est faite que l’autorité royale ne peut plus s’exercer désormais en dehors du bon vouloir des parlements.
Assemblées municipales et provinciales
38L’homogénéisation des structures administratives et représentatives constitue, pour les réformateurs de l’époque, un autre chantier majeur. Turgot réclame, dans un article de l’Encyclopédie, un redécoupage plus rationnel des généralités. D’autres, cédant à l’obsession de la pure géométrie, envisagent même, comme Robert de Hesseln dans sa Nouvelle topographie ou description détaillée de la France (1780), une division absolument méthodique : « neuf régions principales, chaque région subdivisée en neuf contrées, chaque contrée en neuf districts, chaque district en neuf territoires » (cité par O. Chaline) ; de tels projets préfigurent certaines propositions avancées en 1790 lors de la création des départements. À l’opposé, on a peine à imaginer aujourd’hui la complexité et l’enchevêtrement des circonscriptions existant alors au niveau local ou provincial, héritage des siècles précédents et des annexions successives. Chaque collectivité semble en outre éprouver une véritable phobie de tout changement et s’arc-boute sur ses acquis : les élites locales luttent farouchement pour s’opposer à l’immixtion de l’État et maintenir un statu quo qui leur semble préserver au mieux leurs avantages. Dans le Midi, on tient par exemple à préserver l’intégralité de la « constitution provençale » qui réunit les anciens privilèges accordés par les comtes de Provence et reconnus ensuite par la Couronne de France. Pour autant, ces assemblées ne s’appuient pas toujours sur les lois ou franchises anciennes des provinces. Les notables, qui tentent de s’en servir pour accroître leur pouvoir, utilisent ou condamnent celles-ci, en fonction de leurs propres intérêts. Par exemple, en 1773, pour obtenir la nomination des échevins des villes, les états d’Artois n’hésitent pas à abandonner en échange leur antique charte (M.-L. Legay).
39On peut interpréter bien sûr ces oppositions de deux façons. Si l’on se situe dans le sens de l’histoire, du moins celle qui mène au deuxième tiers du XXe siècle, ces résistances régionales à la construction d’un État moderne et centralisé apparaissent passéistes et conservatrices, voire réactionnaires. Cependant, à la lumière des récentes politiques de décentralisation, on peut y voir au contraire les origines lointaines de l’émancipation actuelle des régions, tant il est évident que nous jugeons sans cesse le passé à l’aune des évolutions de l’époque actuelle… La lutte opiniâtre que mènent les états provinciaux contre la centralisation (les intendants qui doivent faire face à ces assemblées très déterminées en savent quelque chose) révèle un mélange très complexe, à la fois de conservatismes (la défense des usages, des privilèges…) et d’anticipations, qui préfigurent la « déconcentration administrative » actuelle (on les voit ainsi se préoccuper, de façon assez nouvelle, du désenclavement ou du développement économique).
40Les provinces du royaume se partagent alors en trois grandes catégories : pays d’états, pays d’élections et pays d’imposition. La monarchie, au cours des XVIe et XVIIe siècles, a réussi à supprimer ou à laisser s’éteindre, faute de convocations, de nombreuses assemblées provinciales représentatives des trois ordres. Seuls subsistent encore quatre grands pays d’états (Bretagne, Bourgogne, Languedoc, Provence) et seize petits : dans le Nord (Artois, Cambrésis, Flandre wallonne), sur les marges de la Bourgogne (Bresse, Bugey, Mâconnais), dans les Pyrénées, correspondant souvent à de minuscules territoires (Béarn, Bigorre, Foix, Labourd, Marsan, Nébouzan, Basse-Navarre, Quatre-Vallées, pays de Soule), enfin en Corse (acquise en 1768) où une assemblée a été instaurée en 1775. Le nombre de sièges, les modalités de désignation, la périodicité, l’organisation et le fonctionnement de ces « états » résultent de conditions historiques très diverses et sont donc spécifiques à chacun. En général, les trois ordres y délibèrent séparément. Entre deux sessions, des institutions permanentes, appelées généralement bureau, assurent la continuité des affaires. Les états pyrénéens par exemple, très attachés au principe médiéval selon lequel le roi ne peut lever aucun impôt sans leur accord (M. Bordes), « consentent » après discussion aux impositions demandées par l’Administration royale (présentées comme un don volontaire) et sont chargés de leur recouvrement. Elles peuvent y ajouter leurs propres prélèvements pour agir dans certains domaines (travaux publics, assistance, enseignement). Enfin, les états peuvent rédiger des cahiers de doléances et les adresser au pouvoir royal.
41Au contraire, les pays d’élections sont en général des régions appartenant depuis beaucoup plus longtemps au domaine royal, dépourvues d’assemblées représentatives et donc davantage soumises à l’autorité du pouvoir central. Les élections sont au nombre de 178 à la veille de la Révolution. Il s’agit de circonscriptions à la fois fiscales (chargées de la répartition de la taille) et judiciaires ; les élus (cf. infra « Premières tentatives de réforme de la fiscalité ») sont en fait des magistrats titulaires d’un office, jugeant en première instance les conflits concernant la taille ou d’autres impositions ; il n’en existe pas dans les pays d’états, sauf de rares exceptions en Bourgogne.
42Enfin, les provinces périphériques acquises ou annexées aux XVIIe et XVIIIe siècles (Flandre, Hainaut, Alsace, Lorraine, Franche-Comté, Roussillon) constituent des pays d’imposition, dépourvus d’états et d’élections (les intendants y sont chargés de la collecte des impôts), mais elles ont monnayé le maintien de leurs institutions, de leurs droits coutumiers, de leur fiscalité parfois, et ont conservé une forte identité régionale.
43La monarchie a surimposé à cette structure hétérogène son administration proprement dite, divisant le royaume en généralités, placées sous l’autorité d’intendants, que ce soit en pays d’états, d’élections ou d’imposition. Leurs tâches s’avèrent multiples et ils sont aidés par des subdélégués, de plus en plus nombreux (30 en Provence, en fin de période ; 22 dans le Lyonnais) ; on en recense au total 705, choisis souvent parmi les notables locaux, « bien implantés et bénévoles » (O. Chaline). Ceux-ci représentent l’intendant dans le ressort territorial de leur subdélégation, l’informent et veillent à l’exécution de ses ordres. En revanche, on compte très peu d’employés ou de commis aux écritures aux sièges des généralités (ils s’avèrent parfois moins nombreux que ceux des cours épiscopales). L’Administration royale semble encore très légère.
44En cette seconde moitié du siècle des Lumières, il apparaît absolument nécessaire à de nombreux esprits éclairés d’uniformiser les circonscriptions administratives, pour des raisons d’efficacité et de rationalité. La construction d’un État moderne passe, à l’évidence, par la réalisation d’un maillage plus serré du territoire, accompagné d’une hiérarchisation et d’une redéfinition précise des compétences de chaque échelon. Certains plaident pour une totale égalité des sujets devant l’Administration, comme aussi devant la loi ou le statut fiscal, quelle que soit la région ou la localité de résidence. D’autres réclament enfin la constitution, en toute région, d’assemblées permettant une véritable représentation des habitants, qui contrebalanceraient le pouvoir des intendants. L’un d’entre eux, Chaumont de La Galaizière (cf. chap. viii), figure d’ailleurs parmi les premiers à demander que les pays d’élections en soient tous dotés.
45La question devient très à la mode. On en parle dans les salons, on l’évoque dans les publications, mais aussi dans les cercles du pouvoir. Des académies en font le sujet de leurs concours. Incontestablement, à partir des années 1760, l’État tente de développer le rôle des assemblées locales. Dès 1737, le marquis d’Argenson rédige un mémoire manuscrit intitulé Jusques où la démocratie peut être utile dans un gouvernement monarchique, édité seulement en 1764, plusieurs années après sa mort, sous le titre Considérations générales sur le gouvernement ancien et présent de la France. Il y propose déjà l’établissement d’une succession d’assemblées représentatives : assemblées de communautés (regroupant plusieurs villages ou bourgs), de districts et de provinces (une réédition, en 1784, inspira très certainement les concepteurs de la réforme de 1787). Le contrôleur général Bertin, en poste de 1759 à 1763, cherche également à s’appuyer sur des assemblées plus représentatives, afin de mieux organiser et gérer la fiscalité. D’aucuns évoquent, à cette occasion, la possibilité d’un vote par tête et le doublement des représentants du tiers état, afin d’équilibrer le poids des deux autres ordres. Son successeur L’Averdy (de 1763 à 1768) entérine la création de l’assemblée du Boulonnais (1766), qui met en place ces deux éléments (vote par tête et doublement). Il avait même prévu de convoquer, en octobre 1768, l’assemblée des « Grands États d’Aquitaine », qui aurait été composée de 18 représentants du clergé, 18 membres de la noblesse et 36 délégués du tiers, et songeait à réaliser la même chose en Provence et en Dauphiné. Mais sa disgrâce entraîne l’abandon de tous ces projets. Malesherbes réclame à son tour, en 1775, l’instauration de telles assemblées. Turgot la suggère également, dans le Mémoire sur les municipalités (1775), que le physiocrate Dupont de Nemours rédige vraisemblablement en son nom. On y avance l’idée d’une hiérarchie pyramidale d’assemblées municipales, provinciales, couronnée d’une « municipalité nationale », les unes et les autres élues sans distinction d’ordres. Le ministre n’eut pas le temps de mettre cette réforme en place. Mais l’auteur du projet montra plus tard le Mémoire à Calonne, qui s’en inspira pour son édit de juin 1787 (M. Bordes).
46Dans l’immédiat, Necker en reprend aussi l’idée (Mémoire sur l’établissement des assemblées provinciales, 1778) et engage la première tentative de réalisation. Des assemblées provinciales comportant des représentants des trois ordres (avec doublement du tiers et vote par tête) sont instaurées par arrêts du Conseil dans le Berry, précisément à Bourges (1778), puis en Haute Guyenne (1779). Cette dernière, installée à Villefranche-de-Rouergue, est présidée très habilement par Jérôme-Marie Champion de Cicé (1735-1810), évêque de Rodez depuis 1770, qui appuie la tentative de réforme et se révèle un grand administrateur. Son assemblée, comme celle du Berry (dont l’abbé de Véri est nommé l’un des membres ecclésiastiques de 1778 à 1783), fonctionne de manière fort satisfaisante. Composée de 52 députés – 10 pour le clergé, 16 pour la noblesse (souvent des libéraux) et 26 pour le tiers état – elle prend ses décisions au vote majoritaire et non par ordre. Elle doit se réunir tous les deux ans ; un conseil d’administration intérimaire est chargé de la gestion ordinaire et du suivi des dossiers dans l’intervalle des sessions. Chaque « département » (impositions, cadastre, routes, économie, justice, enseignement, charité) possède un secrétariat. L’assemblée s’attelle notamment à l’établissement d’un important programme routier, afin de désenclaver la province et de la relier plus facilement à Bordeaux et Lyon. Une autre assemblée est créée à Grenoble en 1779, mais ne pourra finalement siéger. En effet, les projets de Necker remettent en cause toute l’organisation traditionnelle du royaume. Il s’agit bien là d’une véritable révolution ! D’où de très nombreuses réticences et oppositions : cette réforme bouscule trop d’intérêts ou de situations acquises. La mise en place de nouvelles assemblées provinciales est stoppée en 1781 par le parlement de Paris, qui craint de voir limiter ses prérogatives : il refuse d’enregistrer la création de celle du Bourbonnais (prévue à Moulins), qui se situe dans son ressort. Le gouvernement recule et abandonne cette tentative.
47Calonne s’attelle à son tour au projet en 1786, en proposant une assemblée pour chaque paroisse, une assemblée de district par groupe d’une trentaine de paroisses et des assemblées provinciales avec délibérations communes aux trois ordres. Elles auraient pour mission essentielle d’organiser la levée d’un nouvel impôt, la subvention territoriale (cf. infra). Loménie de Brienne reprend cette réforme dès 1787, en tentant cette fois de l’appliquer dans les seuls pays d’élections, afin de ne pas mettre en cause les assemblées existant dans les pays d’états et d’éviter ainsi leur opposition. Il essaye en même temps de s’appuyer sur les élites locales, en autorisant une certaine décentralisation des prises de décision, tout en renforçant l’unité du royaume grâce à la mise en place d’une véritable structure pyramidale.
48À la base, on instaure des municipalités, jusque dans le moindre village. Elles sont regroupées en districts ou en départements (le terme est donc désormais employé dans le sens actuel), dotés chacun d’une assemblée comprenant 16 à 24 membres. Une assemblée provinciale sera élue dans chaque généralité au suffrage censitaire (le projet prévoit que seuls les contribuables payant au moins 10 livres d’imposition pourront participer aux assemblées d’élection qui désigneront leurs membres ; le seuil sera de 30 livres pour être élu). Il y aura égalité de sièges entre le tiers et les deux autres ordres. La distinction par ordre demeure mais les votes se feront par tête. Ces assemblées comportent entre 28 et 50 membres, selon la population ; leur président (dans tous les cas un noble ou un ecclésiastique) est nommé par le roi. Une commission intermédiaire de quatre membres assure la continuité des affaires courantes dans l’intervalle des sessions (G. Cabourdin, G. Viard). Surveillées par l’intendant, qui en tant que commissaire du roi ouvre et clôt les sessions, ces assemblées doivent s’occuper des affaires régionales et proposent les taxes additionnelles permettant de faire face aux dépenses projetées. Elles ressemblent donc aux assemblées d’états. Il s’agit bien d’une véritable révolution administrative, lourde de conséquences politiques au sens large du terme.
49Le pouvoir offre en effet aux élites la possibilité de participer aux affaires publiques, à travers des représentants qualifiés de « députés ». Tout un personnel politique se forme ainsi à la gestion des affaires régionales. Ces assemblées doivent s’occuper de la répartition et de la perception des impôts, mais aussi des routes ou des établissements de charité. Après l’accord de la première assemblée des notables (cf. chap. xi, « La réunion des États Généraux »), elles sont officiellement instaurées le 23 juin 1787 et installées dans 17 généralités sur 26 (certaines généralités, très étendues comme celle de Tours, sont dotées de deux ou trois assemblées). Comme prévu, on y vote par tête et le tiers état y possède un nombre de sièges équivalant à celui des deux autres ordres. Il s’agit donc d’une grande innovation, surtout à cette échelle. Cependant, les premiers membres sont nommés par le gouvernement et non pas élus, comme on l’avait d’abord annoncé. Trop dociles, ils ne parviennent pas à imposer des décisions importantes ou symboliques qui auraient rallié l’opinion publique. Leur première session (novembre-décembre 1787) se termine donc dans l’indifférence générale. Dupont de Nemours tente de ranimer le débat en publiant opportunément, en 1788, Des administrations provinciales, mémoire présenté au Roi par feu M. Turgot, mais en vain. Les parlements (notamment ceux de Grenoble, Bordeaux et Besançon) et les anciens états provinciaux mènent une résistance opiniâtre et forcent finalement le pouvoir à abandonner partiellement sa réforme. La deuxième session des assemblées devait s’ouvrir en octobre 1788 ; Necker la suspend finalement en raison des événements politiques. Leurs membres ne seront plus convoqués ; elles n’auront en fait siégé qu’une seule fois, sans avoir le temps de faire véritablement leurs preuves.
50Au niveau des villages, le pouvoir cherche également à faire des syndics de paroisse des relais pour les questions administratives ou fiscales. Ils servent en quelque sorte aux intendants de correspondants locaux (A. Follain). Leurs obligations sont fixées par des textes royaux ainsi que par les ordonnances des intendants (par exemple de Paris en 1781, de Rouen en 1782). Les syndics sont chargés de la levée des impôts (notamment des vingtièmes), de l’organisation de la corvée sur les routes royales, du service de la milice ou du logement des troupes passant dans leur région. Ils doivent informer également les subdélégués en cas de troubles à l’ordre public, d’incendie, d’épidémie ou d’épizootie et répondre à leurs enquêtes ou demandes de renseignements. C’est encore eux qui doivent s’adresser aux intendants ou à leurs subdélégués pour obtenir l’autorisation de lever des impôts additionnels afin de réparer ou reconstruire le clocher, le lavoir, un petit pont, etc. Mais les syndics ne sont pas suffisamment dotés de pouvoir pour imposer certaines contraintes aux autres habitants. Ils sont en principe élus par les chefs de famille. Des arrêts réitérés du Conseil, dans la période 1763-1776, interdisent – théoriquement – qu’ils soient nommés (ou démis de leurs fonctions) trop visiblement par les seigneurs ou les juges seigneuriaux ; mais rien n’empêche véritablement ceux-ci de faire pression pour que l’on désigne des hommes qui ont leur confiance… Mariés, intelligents, alphabétisés, ils doivent aussi être solvables et non indigents (un pauvre manouvrier dépendrait trop des gros fermiers). Lorsqu’aucun élu n’accepte ce rôle, l’intendant nomme d’office un membre de la communauté.
51Conformément à la grande réforme de Loménie de Brienne, des assemblées municipales sont aussi installées dans les campagnes en 1787, mêlant des membres élus et des membres de droit (seigneur, curé). Dans chaque village des registres de délibérations sont ouverts, on adopte les décisions à la pluralité des voix du conseil. Un début de démocratie locale se met donc en place, reprenant d’ailleurs les pratiques parfois anciennes des communautés d’habitants.
52Les villes conservent quant à elles leurs institutions propres, caractérisées également par une très grande diversité de situations, legs d’une histoire locale souvent mouvementée et de conflits pluriséculaires entre les communautés urbaines et les autorités seigneuriales, ecclésiales ou royales. Il existe de véritables constitutions municipales, fierté des cités qui en défendent jalousement l’application (Strasbourg, ancienne ville libre du Saint-Empire possède encore, à l’époque, ses statuts de 1482). Un peu partout, les anciennes assemblées générales d’habitants ne sont plus guère réunies, mais remplacées par des conseils de notables. Jusqu’à la fin de l’Ancien régime, les oligarchies urbaines, dans lesquelles la noblesse conserve fréquemment une part prépondérante, continuent à contrôler les institutions urbaines. Dans une quinzaine de villes privilégiées, l’exercice de charges municipales permet en outre de prétendre à l’anoblissement (c’est ce que d’aucuns appellent, par dérision, la « noblesse de cloche », par allusion aux beffrois des villes).
53Les membres des corps de ville (municipalités) sont cooptés ou élus par une minorité, avec l’approbation royale. Les fonctions de maires (ou mayeurs), de conseillers (appelés selon les régions échevins, consuls, capitouls ou jurats), de receveurs, de greffiers, etc. sont transformées souvent par le pouvoir en offices vénaux et héréditaires. La monarchie, par le biais notamment des intendants, s’immisce de plus en plus dans les affaires urbaines au niveau de la législation et du contrôle de la gestion financière. En 1764-1765 le contrôleur général L’Averdy lance une réforme ambitieuse, en supprimant les offices municipaux. Partout, des notables sont désormais élus par les principaux corps de ville et choisissent parmi eux les conseillers, en nombre proportionnel à la population des cités. Ceux-ci proposent à leur tour trois noms, parmi lesquels le pouvoir royal choisit le maire. Cette réforme se heurte cependant à bien des résistances, surtout dans les pays d’états, et se révèle inégalement appliquée : parlements et assemblées s’efforcent souvent d’obtenir des modalités spécifiques, qui en réduisent les effets. Elle est finalement supprimée dès 1771 et l’on en revient aux anciens systèmes : son successeur, l’abbé Terray, afin d’alimenter les caisses de l’État, fait en effet rétablir les anciens offices municipaux, que les élites doivent racheter en dépit de leurs protestations, refus d’obtempérer, demandes de rabais, lenteurs et tergiversations diverses. L’administration des villes s’en trouve souvent désorganisée durablement et, en de nombreuses cités, le pouvoir doit nommer finalement des municipalités par commission royale.
54La monarchie ainsi a cherché, opiniâtrement, à uniformiser l’organisation politique et administrative du royaume, afin de pouvoir mettre en œuvre une grande réforme fiscale (cf. infra). Les deux projets paraissent étroitement liés. Dans l’esprit de l’Administration, toutes ces assemblées nouvelles, de même que les attributions administratives et juridiques supplémentaires accordées aux états provinciaux, même si elles réduisent le rôle des intendants, ne constituent nullement une « décentralisation » (au sens où nous l’entendons aujourd’hui) ; elles ne visent pas à renforcer les « pouvoirs périphériques ». Il s’agit au contraire de prolonger l’action de l’État central en créant dans les provinces des relais plus efficaces. Néanmoins, sur le terrain, les frictions et les conflits de compétence se multiplient entre ces assemblées et les intendants. La lutte pour la cogestion des deniers publics semble incessante. Les parlements protestent également, car ces nouvelles assemblées réduisent le champ de leurs prérogatives. Enfin, les tenants de l’absolutisme y voient un partage intolérable du pouvoir et une limitation de la puissance publique, tandis que les réformateurs estiment que le contrôle de l’intendant sur ces assemblées demeure beaucoup trop grand…
55Le 12 novembre 1789, l’Assemblée nationale décida l’uniformisation de l’organisation et des modes de désignation des municipalités dans l’ensemble du royaume. Elle en fixa les modalités précises le 14 décembre suivant, supprimant d’un coup les institutions et privilèges des « bonnes villes » du temps jadis. Le 22 décembre, un décret de l’Assemblée organisa aussi l’administration départementale. La Révolution achevait ainsi, une fois de plus, une réforme que l’ancien pouvoir avait entreprise mais n’avait pu mener à bien.
Premières tentatives de réforme de la fiscalité
56Les gouvernements successifs tentent également d’ouvrir un autre grand chantier, celui de la fiscalité. Dès 1763, le contrôleur général Bertin fait réaliser une grande enquête sur les divers systèmes d’imposition en vigueur dans les États d’Europe, au Danemark, en Norvège, en Autriche, en Bohème, en Castille, dans le Milanais et le royaume de Piémont-Sardaigne. Trois facteurs contribuent à rendre urgent un réaménagement complet de la ponction fiscale. Tout d’abord une indéniable pression sociale, qui devient politique au sens fort du terme : le mécontentement va croissant dans la population, face aux inégalités devant l’impôt et aux privilèges ou exemptions des plus nantis. Parallèlement, le développement de l’« État-Finances », dans les dernières décennies de l’Ancien Régime, combine à la fois un souci de rationalisation comptable, le désir de connaître au plus près la richesse nationale et des besoins de plus en plus importants. Cela aboutit à une plus grande bureaucratisation ; le maillage se ressert autour du contribuable, fût-il privilégié. Enfin, la question du déficit budgétaire chronique se fait de plus en plus pressante (cf. infra « Quand les problèmes budgétaires poussent à la réforme ») et incite aux réformes.
57À première vue, le Contrôle général peut pourtant s’appuyer sur un personnel relativement compétent (mais qui ne compte pas plus de 150 agents à la veille de la Révolution). Ses méthodes de travail sont désormais bien rodées et les procédures strictement encadrées, notamment par la réforme de la comptabilité publique opérée en 1779. Les chambres des comptes effectuent les vérifications nécessaires et il ne semble pas y avoir de gâchis éhontés ni de grands détournements dans les finances publiques (ce qui ne signifie pas, bien entendu, qu’il n’y en ait aucun). Cependant, les prélèvements doivent tenir compte des multiples privilèges des ordres, des corps ou des territoires. L’extrême diversité et hétérogénéité des situations personnelles ne facilite pas non plus les choses. Là encore, la recherche d’une rationalisation pousse progressivement l’Administration à suggérer des réformes radicales, telle l’abolition des privilèges fiscaux ou une imposition proportionnelle aux revenus de chaque contribuable (revenus dont l’État aimerait se donner les moyens de connaître le montant exact). Dès 1763, on discute ainsi au sein des ministères de la possibilité d’instaurer en France un système cadastral, équivalant à celui déjà réalisé en Savoie par l’administration sarde durant les années 1730.
58Néanmoins, les questions fiscales se révélant très sensibles, la fonction des personnages en charge de ce dossier paraît continuellement très exposée et leur espérance de vie ministérielle très brève. Il suffit de rappeler la valse des contrôleurs généraux. Après Étienne de Silhouette (1709-1767), qui ne resta en poste que de mars à novembre 1759 (cependant son nom passa à la postérité non pas à cause de cette brièveté, comme on l’affirme souvent, mais parce qu’il s’amusait à dessiner des profils à partir de l’ombre des visages), se succèdent Bertin (de novembre 1759 à 1763), L’Averdy (1763-1768), Maynon d’Invault (en 1768-1769), l’abbé Joseph Marie Terray (décembre 1769-1774), Turgot (d’août 1774 à mai 1776), Clugny de Nuys (mort en fonction en 1776), puis Taboureau des Réaux en 1776, la réalité de la fonction étant en fait attribuée à Necker, nommé secrétaire du Trésor puis directeur général des Finances (de juin 1777 à sa démission en 1781). Necker fait supprimer dès son arrivée les six offices d’intendants des finances, membres de droit du Conseil, qui étaient pourtant beaucoup plus stables, par leur statut, que les ministres. Accèdent ensuite au poste de contrôleur général Joly de Fleury (de 1781 à 1783), Henri François de Paule Lefebvre d’Ormesson (1751-1807), de mars à novembre 1783, Charles Alexandre de Calonne (de novembre 1783 à avril 1787), Loménie de Brienne, nommé « chef du Conseil des finances » (mai 1787-août 1788) puis à nouveau Necker, « ministre d’État » jusqu’au 11 juillet 1789, enfin Joseph François Foulon de Doué (1715-1789), pour quelques jours qui lui coûteront la vie (cf. chap. xi, « La fin de l’Ancien Régime »). Necker est rappelé le 15 juillet puis nommé « premier ministre des Finances » en août, jusqu’à sa démission en septembre 1790. Louis XVI aura donc changé dix fois de contrôleur général des finances dans les quinze années de la période 1774-1789.
59Il convient de rappeler les grands traits de la fiscalité royale, en précisant que l’année fiscale court alors du 1er octobre au 30 septembre suivant. Les recettes de l’État sont composées des impôts directs (taille, capitation, vingtième) en régie dans les pays d’élections ou d’imposition, mais prélevés dans les pays d’états sous la responsabilité de leurs assemblées. Il faut y ajouter le produit des abonnements (à la capitation ou au vingtième notamment), souscrits par le clergé, la noblesse, certaines provinces (pays d’états) ou grandes villes, ainsi que les « dons gratuits » du clergé et de certaines cités, les baux de fermages des adjudications d’impositions indirectes et taxes diverses (gabelle, tabac, aides), enfin des ressources diverses (droit sur les cartes à jouer, droit de timbre, etc.)
60La noblesse, censée payer « l’impôt du sang » par sa participation à la protection du royaume, est théoriquement exemptée de taille, sauf pour les biens roturiers soumis à la « taille réelle » (cf. infra). Les officiers des cours, bureaux de finances et chancellerie (titulaires de charges conférant la noblesse au premier degré) sont également exemptés de la taille depuis 1766, dans la limite de quatre charrues (soit environ 120 hectares). Quant au clergé, il n’a pas besoin de racheter par l’impôt sa non-participation aux métiers des armes, puisque sa vocation l’en empêche. En revanche, il prétexte que les dons et legs qu’il reçoit, de même que les revenus de ses propriétés, sont consacrés au service divin ou à l’assistance aux pauvres et ne peuvent donc être imposés. Néanmoins, les deux premiers ordres ne sont pas totalement exonérés de contributions. Le clergé verse à l’État un « don gratuit » (dont le montant est agréé par l’Assemblée du clergé), variable selon les années : 10 millions de livres en 1771, 16 millions en 1775 ou 1780, 18 millions en 1785, mais seulement 1,8 million en 1788, le clergé manifestant ainsi sa vive désapprobation face à l’octroi d’un état civil aux protestants (cf. chap. xi, « Statuts des minorités religieuses »).
61Aux deux modes d’administration (pays d’états d’une part et pays d’élections ou d’imposition d’autre part) correspondent deux régimes fiscaux différents. Les pays d’états préservent jalousement leurs prérogatives, notamment le droit de répartir l’impôt : toute réforme fiscale imposée par l’État y semble carrément inenvisageable. Leurs assemblées ont conservé le pouvoir de consentir aux contributions. La somme fixée par le roi est discutée, dans une certaine mesure. Elles se chargent ensuite de la répartition entre les « diocèses fiscaux » et de la collecte, aucun agent du roi n’intervenant ici ; elles développent en conséquence leurs propres administrations fiscales. Les états de Bretagne, par exemple, se sont abonnés également à la capitation et au vingtième, dont ils assurent le prélèvement, de même qu’ils contrôlent les droits d’enregistrement, du timbre et des domaines. Dans les pays d’états, la taille est en outre « réelle », c’est-à-dire liée au statut de la terre. Ici « c’est le bien qui paie et non l’homme » (M. Touzery) : un noble contribuera donc pour une terre roturière. Le mode d’imposition n’y renforce pas la différence entre les ordres, au contraire. Dans les provinces du sud, profondément marquées par le droit romain, la tradition du cadastre antique s’est maintenue sous la forme de compoix ou d’estimes, répertoriant les terrains et leurs valeur. Néanmoins, les arpentages coûtant cher, certains de ces documents ont près d’un siècle et ne sont plus guère utilisables ; à partir de 1775, de nombreuses paroisses entreprennent leur réactualisation. La taille s’appuie ici sur des documents cadastraux.
62Les pays d’états passent, à l’époque, pour avoir une fiscalité plus intéressante. Leurs assemblées ont souvent souscrit des abonnements (à la capitation, au vingtième…) à des conditions très avantageuses. Les commissaires au vingtième ne peuvent y intervenir et l’État n’y a donc aucun contrôle sur les opérations fiscales. Enfin, on n’y recherche pas l’ensemble des gains personnels ; les revenus autres que fonciers échappent au fisc. Voltaire dénonce dans L’homme aux quarante écus (1768) le fait que les pauvres cultivateurs soient pressurés, tandis que les transporteurs ou négociants en grains échappent à l’impôt. Cependant (comme toujours sous l’Ancien Régime) on observe des exceptions et des enclaves : les généralités d’Auch et de Montauban, ainsi que les territoires d’Agen et de Condom, bien que situés en pays d’élections, appartiennent au régime de la taille réelle. Il existe aussi des régimes juridico-fiscaux spécifiques pour les provinces rattachées tardivement au royaume et ayant réussi à conserver leurs propres statuts (Bretagne, Bourgogne, Franche-Comté, ou encore Artois, Hainaut). La Corse bénéficie également – déjà – d’un régime fiscal particulier plus avantageux.
63Les pays d’élections comptent vingt et une généralités. On désigne alors par le terme d’élection une circonscription juridico-fiscale placée sous la responsabilité d’officiers royaux appelés élus. Ici domine le droit coutumier d’origine franque. Les biens n’y ont pas de statut spécifique ; c’est l’individu qui paie, ou non, selon qu’il soit privilégié ou non. La taille est donc dite « personnelle ». Elle se décompose en taille de propriété (payée uniquement par les roturiers) et taille d’exploitation (acquittée par les fermiers et métayers), dont les montants respectifs varient du tiers aux deux tiers selon les généralités ; les privilégiés sont exemptés de cette dernière jusqu’à environ 120 hectares (les fameuses « quatre charrues »). On prélève aussi dans ces régions une taille d’industrie et de commerce (même si ces revenus sont très difficiles à estimer) et parfois une taille d’occupation (sorte de taxe d’habitation payée par les propriétaires et locataires).
64Au total, seul un peu plus d’un tiers du royaume connaît un régime de taille réelle, le reste se trouvant sous le régime de la taille personnelle. La taille est un impôt de répartition. Le montant global du « brevet de taille » est fixé tous les ans, depuis 1767, en Conseil. Il croît de plus en plus et s’élève à 64 millions de livres en 1780. Chaque intendant reçoit instruction de prélever une somme correspondant à la richesse supposée de sa généralité, à charge pour lui d’en répartir le montant entre les communautés d’habitants. À son tour, chaque paroisse doit partager la somme qui lui est imposée entre les chefs de famille, en fonction de leurs revenus, les pauvres étant exemptés. La quote-part de chacun est établie par des collecteurs (« asséeurs »), élus ou désignés chaque année parmi les habitants. Un certain nombre de mesures visent à éviter les règlements de compte et les pressions (possibilités de contestation des contribuables devant la justice, interdiction de surimposer les collecteurs durant les trois années suivant leur exercice). Il convient, là encore, de se méfier des mots. Ainsi, la taille est dite « arbitraire » en pays d’élections, simplement parce que le montant par foyer est établi après arbitrage des collecteurs-asséeurs, une fois les revenus de chaque foyer estimés selon la « commune renommée ». On dresse ensuite le rôle de taille, dont le montant total doit être équivalant à la somme demandée. Théoriquement les collecteurs doivent rendre compte des non-paiements (« non-valeurs ») sur leurs propres deniers ; en pratique, la communauté et plus particulièrement ses notables sont responsables collectivement en cas de règlements incomplets. Les contribuables mécontents peuvent saisir les tribunaux d’élection et, en appel, la cour des aides de leur ressort. Les sommes récoltées sont remises à des receveurs des tailles (titulaires de leurs offices). Enfin, les accessoires de la taille sont des impôts additionnels, plus ou moins ponctuels, répartis proportionnellement à la taille elle-même. La perception de la taille ne coûte donc pas très cher à l’État, qui fait ainsi l’économie d’une administration fiscale.
65En principe, la taille ne touche que les non-privilégiés. Cela dit, un certain nombre de roturiers y échappent également, car le tiers état a aussi ses privilégiés : bourgeois de grandes villes franches ou exemptées, telles Paris, Lyon, Bordeaux mais aussi Beauvais, Blois, Bourges, Orléans, Poitiers, Tours et d’autres encore, qui ont réussi à la remplacer par des droits d’octroi pesant sur la consommation. Mais l’aspect « psychologique » rejoint la réalité politique : étendre la taille à tous, ce serait rabaisser les privilégiés au rang des « taillables et corvéables à merci » : impossible, inimaginable, dans cette société d’ordres et de privilèges. Cela reviendrait véritablement à remettre en cause toute la structure sociale. Ne pouvant espérer réaliser qu’une « réforme fiscale sans révolution sociale » (M. Touzery), les contrôleurs généraux successifs ne peuvent donc que chercher à améliorer les conditions de répartition et de perception de la taille. Une longue tradition historiographique a eu tendance à dénigrer ces tentatives d’instauration d’une taille personnelle : il s’agit pourtant de l’amorce prérévolutionnaire d’une fiscalité plus juste. D’ailleurs, un grand siècle plus tard, lors des débats houleux sur l’instauration d’un premier impôt sur le revenu, les adversaires du projet argueront du fait que ce serait revenir aux tentatives absolutistes de la taille tarifée ! (M. Touzery.)
66Sous la Régence, le duc Adrien Maurice de Noailles (1678-1766) avait déjà tenté d’instaurer en 1716-1718 une taille proportionnelle, en demandant pour la première fois aux contribuables de fournir une déclaration de revenus. On avait aussi envisagé d’instaurer une taille « tarifée » (Vauban en avait énoncé le principe dans son Projet de dîme royale, dès 1699), proportionnelle, établie en fonction des biens possédés ou des différents types de revenus estimés. L’abbé Charles Irénée Castel de Saint-Pierre (1658-1743) en peaufina durant des années les bases théoriques (Mémoire sur l’établissement de la taille proportionnelle, 1717 ; Projet de taille tarifée, 1723, réédité en 1739). Il proposait d’établir différents tarifs selon les types de revenus (en taxant par exemple davantage les revenus de la terre que ceux de l’artisanat ou du commerce) et de tenir compte de la situation familiale. Ses idées seront reprises en partie par le contrôleur général Orry dans sa tentative de réforme en 1733. Une taille tarifée est autorisée en Limousin en 1761 (où elle avait été expérimentée en fait dès 1738 par un intendant), puis en Champagne en 1762. L’Averdy en reprend les principes en 1768. Elle suppose la mise au point d’une procédure précise (déclarations des propriétaires, utilisation d’une grille d’estimation préétablie, etc.). Les cours des aides s’opposent en effet à l’intervention de commissaires chargés par les intendants de vérifier les déclarations. Seules quelques généralités (Limoges, Châlons-sur-Marne, Caen, Alençon, Tours, Bordeaux…) en adoptent le principe, mais celui-ci ne peut être étendu à l’ensemble du royaume. La situation varie donc en fonction de la détermination de chaque intendant et des rapports de forces locaux entre administration, notables et parlements. Du coup, ces diverses expériences (avec chacune des taux variables, une dose plus ou moins forte de progressivité de l’impôt et non plus seulement de proportionnalité) contribuent encore à renforcer l’hétérogénéité du système fiscal selon les régions. En fonction des intendants on observe des tarifs différents d’une généralité à l’autre, voire d’une paroisse à l’autre, car la taille tarifée et la taille traditionnelle coexistent souvent.
67L’idée est reprise puis perfectionnée dans la généralité de Paris par l’intendant Louis Bénigne de Bertier de Sauvigny (1737-1789), qui succède en 1776 à son père Jean Louis (en poste depuis 1744), après lui avoir été adjoint officiellement dès 1768. Il entreprend dès sa prise de fonction la réalisation d’un cadastre par grandes masses de culture ; cet énorme travail se poursuivra jusqu’en 1791. Après quelques essais, dès 1768, le système de la taille tarifée est autorisé dans sa généralité d’abord pour six ans en 1776, puis prorogé en 1781 pour dix années. Chaque canton (groupe d’une quinzaine de paroisses représentées chacune par un député) élit un représentant à l’assemblée du département de la taille, chargée de discuter et d’établir le taux de classement (donc d’imposition) de chaque village. Des circonscriptions plus vastes appelées arrondissements (environ 200 paroisses) sont placées sous la responsabilité de commissaires généraux des tailles. On observe, là encore, tout un vocabulaire qui sera réutilisé plus tard dans un autre contexte.
68La taille tarifée, qui obéissait à « un ensemble de règles objectives, clairement définies avant la levée de l’impôt » (M. Touzery), devait garantir l’homogénéité et donc l’égalité des opérations, jusque-là soumises au seul arbitrage des asséeurs. Mais elle n’en était pas pour autant parfaite. Une stricte proportionnalité empêchait finalement les asséeurs de reporter une partie des impôts des plus modestes sur les plus riches ; le système apparaissait donc trop rigide en certains cas. Seule une véritable proportionnalité aurait pu assurer une plus grande justice fiscale. Enfin, des économistes de l’époque soutenaient qu’être obligé de déclarer ses revenus allait multiplier les fraudes et surtout risquait d’entraver le développement économique. Les magistrats trouvaient quant à eux intolérable cette immixtion de l’État dans le secret des affaires ou des fortunes familiales…
69Passons plus rapidement sur la capitation, instaurée pour la première fois en 1695. Le tiers y est astreint selon les mêmes modalités que la taille, en général « au marc la livre de taille » : la somme est répartie proportionnellement aux versements effectués pour l’impôt précédent. Le clergé est parvenu à y échapper en versant le don gratuit. Quant à la noblesse, elle y est proportionnellement peu imposée. Les pays d’états obtiennent la possibilité d’abonnements. Il faut signaler que la Cour des aides récupère aussi, en 1761, les contentieux liés à la capitation, celle-ci figurant désormais sur les mêmes rôles que la taille.
70Un autre impôt direct, le vingtième, établi en 1749 en dépit de furieuses oppositions, équivaut à 5 % de tous les revenus annuels, qu’il s’agisse de biens fonciers, revenus mobiliers, commerciaux, industriels, revenus des charges ou offices ; seuls les salaires ne sont pas imposés. Il était prévu, à l’origine, sans exemptions ni privilèges. Mais le clergé résista farouchement, refusant carrément de communiquer la liste de ses biens ; en dépit d’une dissolution de l’Assemblée du clergé par lettres de cachet royales en 1750, il finit par en être dispensé en 1751. Un deuxième, puis un troisième vingtième ont été créés en 1756 et 1760 pour faire face à la guerre de Sept Ans, en dépit d’une violente opposition des cours, qui empêchent la révision des cotes et crient à l’inquisition. En effet, des contrôleurs du vingtième viennent enquêter dans chaque paroisse et demandent des déclarations de revenus. Dans la généralité de Paris, les commissaires aux tailles fournissent les renseignements sur les propriétaires non taillables mais néanmoins assujettis au vingtième. Le troisième vingtième est supprimé en 1764, mais réapparaît de 1782 à 1786 à la suite de la guerre d’Amérique. Certains pays d’états réussissent à s’abonner au vingtième, pour une somme fixe et moyennant un tarif souvent avantageux. Au total, les deux vingtièmes ne rapportent donc, finalement, que 51 millions de livres en 1789.
71Pour « bien imposer » les propriétés, c’est-à-dire avec à la fois justice et efficacité, il faut pouvoir disposer d’un véritable cadastre. Outre les vieux compoix du sud (sorte de cadastres très rudimentaires), il existait aussi un beau cadastre par masses de culture, réalisé en Alsace, dans les années 1750 sur plus de 75 % des paroisses. Faute de moyens, mais surtout d’une volonté politique, l’Administration se voit obligée de renoncer au projet d’un cadastre parcellaire généralisé, mis au point par Bertin en 1763. Celui-ci tente de procéder « au dénombrement et à l’estimation de tous les biens-fonds même ceux du domaine [c’est-à-dire du roi], des ecclésiastiques, nobles et privilégiés, sans aucune exception ». La réforme qui s’annonce remet en cause non seulement la fiscalité, mais aussi l’ordre social et politique de la société de privilèges. Elle est perçue comme une volonté de l’État de tout connaître des propriétés. Face au tollé des cours (celle des aides refuse son enregistrement même après un lit de justice, déclarant la séance nulle en droit), l’édit est finalement retiré avant la fin de l’année (or, en l’absence de cadastre, les contrôleurs du vingtième ne peuvent fixer précisément la quotité de chaque propriétaire). En Limousin toutefois, l’arpentage entamé dès les années 1740 se poursuit. Il s’agit d’un inventaire (matrice et états de section), sans plan parcellaire, donc moins coûteux à établir. En 1761, lorsque Turgot y devient intendant, 60 % environ des communautés sont déjà arpentées. Il tente d’abord de mettre en place un véritable cadastre parcellaire, en faisant appel à l’ingénieur topographe Pierre Cornuau (1740-1822), qui a travaillé à la carte de France des Cassini. Il s’agit bien, cette fois, d’une véritable anticipation du cadastre napoléonien. Mais Turgot ne fera dresser le cadastre que de trois paroisses, officiellement faute de moyens financiers, sans doute également parce qu’il se rend compte rapidement que l’opération risque d’amener un surcroît d’imposition sur les seuls exploitants taillables (que les physiocrates veulent au contraire ménager), alors qu’en l’absence de documents les collecteurs asséeurs peuvent au contraire ménager les plus pauvres en les sous-imposant. Profitant de l’occupation de la Corse, l’armée y réalise aussi, en 1770, un plan terrier complet. À noter que Dutillet de Villers, subdélégué d’Angoulême durant l’intendance de Turgot, puis de la généralité de Paris, publie en 1781 un Projet d’établissement du cadastre général dans le royaume, qui sera salué favorablement, notamment par Babeuf (alors commissaire à terrier), lequel travaille également à un projet de réforme fiscale et de Cadastre perpétuel, publié en 1787-1789.
72La fiscalité publique repose aussi sur de multiples taxes, tel le centième denier, droit de mutation pesant sur les biens meubles, immeubles et rentes foncières, sauf en cas de transmission en ligne directe. Perçu depuis 1703, en sus des droits seigneuriaux, il équivaut à 1 % de la valeur des biens ; ce droit est étendu en février 1771 à la transmission des offices, ce qui suscite la fureur des parlementaires. L’État dispose également de quelques « ressources de poche » : droits sur le tabac, les cartes à jouer (1751), les cuirs (1759), les chevaux de luxe (1759), la « poudre à poudrer » (1760), etc. Il faut y ajouter la création, en 1776, de la Loterie royale de France par le contrôleur général Clugny de Nuys, expédient visant à récolter des ressources supplémentaires.
73Le plus important, et le plus décrié, des impôts indirects est la fameuse gabelle qui pèse sur le sel. Là encore, on se trouve face à une grande variété de situations régionales. Les pays de grande gabelle, où le sel est le plus cher (12 généralités au total), sont approvisionnés par l’intermédiaire de 253 greniers à sel, constituant chacun une juridiction royale. La consommation d’une certaine quantité, fixée par ménage, y est obligatoire. Il existe cependant des exceptions : le Rethelois par exemple, mais aussi de nombreux ports et leurs arrière-pays immédiats bénéficiant d’un statut particulier. Dans les pays dits de quart-bouillon (une partie de la Basse-Normandie actuelle), où le sel est obtenu en portant à ébullition des sables gorgés d’eau de mer, un quart du prix revient au roi, qui ne perçoit donc pas de gabelle. Les pays de petite gabelle, desservis par 147 greniers (Sud et Sud-Est du royaume), bénéficient de tarifs moins élevés. Enfin, dans les provinces franches (telles la Bretagne, l’intendance de Bayonne, le Nord, quelques zones du Midi Provençal) les prix sont libres et non taxés. Les provinces redîmées (Auvergne, Limousin), qui ont racheté ce droit et peuvent donc obtenir du sel à bon marché, obéissent également à un régime particulier, de même que les pays de salines (Franche-Comté, Lorraine), où l’on extrait du sel gemme par ébullition et filtration des eaux souterraines.
74Le bail des gabelles est affermé périodiquement, pour une période de six années à la Compagnie des fermiers généraux. Le montant en est variable selon la conjoncture : 132 millions en 1768, 152 en 1774, 122 en 1780 ; le dernier, en 1786, atteint 144 millions de livres. La Ferme du tabac (cf. chap. ii, « De nouvelles cultures ») se trouve également réunie à la Ferme générale depuis 1747. Son bail culmine à 29 millions de livres en 1787 et 32 millions en 1790. La Ferme générale est un organisme privé, apparu pour la première fois en 1680, et qui fonctionne régulièrement depuis 1726. Il s’agit d’une compagnie de financiers, au nombre variable (87 en 1774, 53 en 1786, 51 en 1789), chargée d’une mission à caractère public : le recouvrement de la plus grande partie des taxes et impôts indirects. La Ferme salarie environ 28 500 employés. Son siège et ses bureaux centraux se trouvent à Paris, en l’hôtel des Fermes (ancien hôtel Séguier), avec des annexes sur les bords de Seine (hôtel de Bretonvilliers et hôtel de Longueville). Une autre partie de son administration se situe rue de la Michodière, à deux pas du siège du Contrôle général, lequel occupe pour sa part l’hôtel de Lionne-Pontchartrain. Son organisation apparaît très structurée (avec des directions au niveau national, des « départements », des bureaux locaux…) et très efficace (tournées d’inspection, rapports, etc.). Elle servira en fait de modèle aux futures administrations centrales de l’État.
75La Ferme offre des emplois stables, assez bien rémunérés, et de réelles possibilités de carrière. Le recrutement des cadres s’y effectue sur concours. On cite toujours l’exemple d’Étienne Marie Delahaute (1731-1799), entré comme simple copiste, qui réussit à gravir tous les échelons et devient fermier général en 1787. Jacques Joseph Brac de La Perrière (1726-1794), arrivé à Paris en 1753 sans fortune personnelle, parvient aussi au poste de fermier général en 1771, grâce à une habile politique de relations et de réseaux (O. Zeller). Au début du règne de Louis XVI, 64 % des fermiers généraux sont des nobles, en général plutôt de fraîche date, 18 % se targuent d’être titulaires d’un office de secrétaire du roi et 18 % (soit six d’entre eux seulement) sont des roturiers (Y. Durand). Leur fortune s’établit en moyenne à 3 millions de livres, mais atteint les 5 millions pour l’un des plus riches, Philippe Cerisy, en 1772. Par leur prodigalité vis-à-vis des artistes et des écrivains, par leur correspondance et leurs fréquentations, ces hommes participent également à la société des Lumières, à l’égal des grands aristocrates.
76Cependant la Ferme n’a pas bonne presse. Le mécontentement, voire la haine de la population, se focalisent sur les visites domiciliaires des gabelous, lesquels sont autorisés à perquisitionner partout et dressent parfois des procès-verbaux sur de simples présomptions, d’autant qu’ils touchent un pourcentage sur les amendes des personnes condamnées ensuite. Les fermiers généraux, qui font montre souvent d’un luxe tapageur, sont quant à eux qualifiés de « sangsues du peuple ». Malesherbes tonne aussi contre cette « monstrueuse régie », qui échappe en général à la justice des cours. Dénoncée par les contribuables, mais aussi de plus en plus par des économistes, la Ferme peut compter cependant sur de puissants réseaux d’influence, souvent occultes. De très nombreux privilégiés prêtent en effet discrètement de l’argent, directement ou par l’intermédiaire d’hommes de paille, à des fermiers afin de leur permettre d’acheter leurs « croupes », c’est-à-dire leur participation à la compagnie ; ils en retirent des gains annuels et ont donc intérêt à ce que ce système perdure, pour conserver cette source de revenus ou éviter le non-remboursement de leurs créances. L’État y voit quant à lui l’avantage de ressources garanties (même si les fermiers généraux conservent pour eux-mêmes tous les bénéfices réalisés au-delà du montant du bail), tout en faisant l’économie d’une administration. La Ferme générale offre enfin un écran commode, cristallisant sur elle, et non sur le pouvoir, les récriminations de la population.
77Au-delà des classiques doléances des contribuables, toujours enclins à se dire pressurés et à réclamer une réduction des taxes et impositions, tout le monde s’accorde à dire cependant que le système est réellement injuste, voire improductif pour l’État, sans cesse à court d’argent, alors que le pays semble incontestablement prospère. Malesherbes, qui cumule à l’époque les charges de président de la Cour des aides et de directeur de la Librairie, permet en 1760 – par sa non-intervention – à Mirabeau père d’éditer sa Théorie de l’impôt (cf. chap. vii, « Censure ou liberté d’impression ? »), fort critique à l’égard du système fiscal. Les « économistes », tel Gournay, blâment la Ferme et les impôts indirects. Ils prônent une imposition unique, prélevée essentiellement sur les produits de la terre, sans exemptions ni privilèges, ainsi que la diminution des taxes sur la consommation. Mais critiquer la Ferme n’est pas sans danger car l’État a besoin d’elle : le célèbre jurisconsulte Edme-François Darigrand (vers 1735-1771), pour avoir publié l’Antifinancier ou Relevé de quelques-unes des malversations dont se rendent journellement coupables les fermiers généraux… (1763), est enfermé durant presque deux mois à la Bastille, au début de l’année suivante. Pourtant les pamphlets et les attaques se multiplient par la suite, tel le Plan de suppression des fermiers généraux, des receveurs généraux des finances… (1789) de Jean Stanislas Mittié (1727-1795). De nombreux auteurs opposés à la Ferme demandent l’instauration d’une régie, sous tutelle des pouvoirs publics.
78L’abbé Terray, qui dirige le Contrôle général de 1769 à 1774, met en régie les hypothèques et les droits portant sur les ventes d’immeubles. Turgot, dès 1774, « met également en régie le recouvrement des rentes et recettes dues à l’État par les détenteurs de terres et de droits domaniaux engagés » (G. Cabourdin, G. Viard). Necker – très hostile à la Ferme – profite du renouvellement de son bail, en 1780, pour démembrer son monopole. Le conseil du roi crée trois « compagnies » distinctes. La Ferme générale demeure chargée de la perception des droits de douanes (« traites ») aux frontières du royaume et des provinces dites « étrangères » (Alsace, Franche-Comté…) ou « réputées telles » (Bretagne, Languedoc, Dauphiné…), ainsi que des octrois de Paris, des gabelles sur le sel et des droits sur le tabac. Une Régie générale des aides, placée sous la direction de vingt-cinq régisseurs généraux et employant près de 12 000 salariés, est chargée de la perception des droits pesant essentiellement sur les boissons. Enfin, une Administration générale des domaines et droits domaniaux se voit octroyer la perception de tous les recouvrements les concernant. En 1783 le contrôleur d’Ormesson tente d’aller plus loin encore et transforme temporairement la Ferme en régie. La Révolution donnera finalement à celle-ci le coup de grâce : les gabelles sont abolies en mars 1790 et la Ferme générale supprimée par un décret de l’Assemblée nationale en 1791. Épilogue sanglant, 31 fermiers généraux (dont Lavoisier) furent guillotinés durant la même journée, le 8 mai 1794.
79Ainsi donc, ni les modalités de recouvrement des impôts directs ni la perception des impôts indirects ne donnent satisfaction. Comment donc améliorer le système des prélèvements ? Une longue série de ministres tente, dès le règne de Louis XV, de modifier les choses. Jean-Baptiste Machault d’Arnouville (1701-1794) instaure par exemple le vingtième, impôt plus égalitaire, qu’il parvient à imposer à la noblesse au milieu du siècle, mais pas au clergé (cf. supra). François Véron Duverger de Forbonnais (1722-1800), économiste réputé, conseiller écouté des contrôleurs généraux, développe également des plans audacieux (on le retrouvera, plus tard, dans le comité des finances de l’Assemblée constituante). Dès 1760, les édits fiscaux du contrôleur Bertin doivent être négociés âprement avec les principaux représentants de l’opposition parlementaire, porte-parole des grands lignages riches et privilégiés de la noblesse de robe. C’est toute l’ambiguïté, en effet, de ces milieux de magistrats, qui bloquent chaque tentative de réforme, tout en dénonçant sans cesse le système existant. Les cours manifestent une défiance totale vis-à-vis de l’Administration, jugée trop coûteuse. Elles s’opposent aussi au rôle grandissant des commissaires des finances et des agents de la monarchie, cherchant ainsi à freiner le développement de l’État trop tentaculaire à leur goût.
80À la moindre mesure forte, elles crient au despotisme ministériel. Leur opposition tourne parfois au rejet complet de tous les impôts existants, sans esquisser cependant la moindre solution de remplacement. Les magistrats parisiens campent ainsi sur des positions fondamentalement réactionnaires et ultra-conservatrices (réaffirmation des privilèges et de la distinction des ordres, conceptions seigneuriales et féodales de la société). Hostiles au libéralisme économique, incompatible selon eux avec les structures traditionnelles de la société (ordres, corps, corporations), ils estiment que tout projet de réforme fiscale remettant en cause les privilèges impliquerait à terme un nouvel ordre social. Ils évoquent même un risque de « subversion sociale ».
81La Cour des aides multiplie aussi les attaques contre la façon dont l’État gère la fiscalité, à l’occasion de « remontrances » réitérées par son très actif président Malesherbes : en 1756 (à propos du vingtième), en 1759, 1761 et 1768 (sur la taille). Pourtant, lorsqu’il monte sur le trône en 1774 et restaure les parlements, Louis XVI rétablit aussi ce magistrat dans ses fonctions de premier président de la Cour des aides, son retour devenant le symbole de la victoire totale des parlementaires. Il propose même à cet homme très estimé de l’opinion publique, et dont il connaît parfaitement les prises de position politiques et les idées personnelles, de devenir garde des Sceaux ; en vain.
82De retour à son poste, Malesherbes n’hésite pas à rédiger à nouveau, en mai 1775, les Très humbles et très respectueuses remontrances que présentent au Roi notre très honoré souverain et seigneur les gens tenant sa cour des aides à Paris. Il s’agit d’une critique méticuleuse et impitoyable, véritable déconstruction impôt par impôt de l’ensemble du système fiscal ainsi que de ses modalités de perception ou procédures de recours. L’auteur dénigre, par exemple, à la fois la répartition et la collecte effectuée par des collecteurs-asséeurs désignés au sein de la population (au motif que ces individus peuvent être mus par des affinités ou des inimitiés personnelles et subir des pressions) et la répartition ou la collecte par des commis de l’administration (suspectés d’être insensibles et de méconnaître les situations locales ou individuelles) : on voit mal, dans ces conditions, comment l’État pourrait procéder… Le respect scrupuleux des droits du contribuable, les multiples procédures de contestation aboutissent, de fait, à la quasi-impossibilité de prélever des impôts. On aperçoit bien la même démarche intellectuelle lorsqu’il aborde la question du cadastre : il considère que risquer de soumettre les propriétaires à « l’autorité despotique » d’un commissaire « étranger » (dont il faudra payer les frais de résidence et d’arpentage) est inutile. Il affirme encore que « les gens du pays qui ont la science directe de la valeur de chaque pièce de terre n’ont pas besoin de ce travail », oubliant un peu vite qu’ils peuvent évidemment avoir intérêt à minorer collectivement les revenus de leurs biens, afin d’échapper à l’imposition. Au fond, c’est à l’immixtion de l’État jusque dans les villages, à sa capacité de connaître avec exactitude les biens et les revenus de chacun, que s’opposent les magistrats. Le secret des revenus fait le bonheur des propriétaires…
83Il en va de même en ce qui concerne le règlement des contentieux fiscaux entre l’État et le contribuable. Malesherbes conteste l’existence de procédures administratives et le droit d’évocation ou de cassation lorsque des procès ont lieu devant la justice régulière, reprochant à l’État d’être à la fois juge et partie. Mais, en même temps, il est évident que le monde judiciaire, des procureurs aux avocats, cherche à conserver ou à retrouver la compétence sur ces affaires qui décupleraient les activités de ses tribunaux. La Révolution tranchera sans état d’âme ce débat, renvoyant le contribuable mécontent devant la seule justice administrative, c’est-à-dire devant des représentants de l’État, et cela jusqu’à nos jours.
84S’il condamne toutes les impositions existantes, Malesherbes ne fournit pas pour autant de solution de remplacement. Il ne réclame pas non plus un impôt direct unique mais préconise néanmoins l’abolition de certains privilèges et la réunion d’une représentation nationale, afin de revoir l’ensemble des questions fiscales. Mais ses amis (Turgot, l’abbé de Véri) le pressent de devenir ministre. Il démissionne alors de la Cour des aides et devient, en juillet 1775, secrétaire d’État à la Maison du roi (on remarquera au passage la volonté de conciliation et la largesse de vue de Louis XVI, qui confie ce poste à l’un des ténors de l’opposition aux gouvernements précédents). Malesherbes dispose à ce poste de pouvoirs de police importants (ce qui peut sembler paradoxal pour un homme attaché aux libertés), mais il espère sans doute pouvoir faire évoluer les choses à ce poste-clé. Il s’attelle aussi, en accord avec Turgot, à la réforme du système fiscal.
85Le nouveau contrôleur général a dans l’esprit, en effet, une politique très audacieuse et en même temps très cohérente : à la fois libéraliser au maximum les activités économiques, au moyen d’une déréglementation dégageant de toute entrave les divers secteurs de l’économie, et en même temps engager une rénovation profonde de la fiscalité, afin d’en répartir plus équitablement la charge et d’en réduire les coûts de prélèvement. Turgot abolit, en janvier 1775, la « contrainte solidaire », déjà tombée souvent en désuétude : les quatre plus hauts cotisés de chaque paroisse étaient jusque-là responsables financièrement en cas du non payement intégral des impositions par la communauté. Il lui faut vaincre cependant l’opposition opiniâtre des parlements qui veulent la maintenir, notamment pour les frais de procès engagés par les communautés. Désormais, les corps municipaux que Turgot voudrait créer seraient responsables en partie du débit des collecteurs.
86En dépit du relatif échec de ses premières mesures (la libre circulation des grains débouche sur la guerre des Farines [cf. chap. ii, « Le rôle de l’État dans la modernisation de l’agriculture »]), il prépare la publication d’un « paquet » de six édits majeurs. Ceux-ci sont précédés d’une véritable campagne médiatique. Une brochure anonyme (Bénissons le Ministre, janvier 1776), rapidement attribuée à Condorcet, vante la suppression de la corvée des chemins royaux, remplacée par une imposition portant sur les propriétaires, en prédisant qu’elle annonce une abrogation des privilèges fiscaux. Cet écrit dénonce par avance l’opposition des parlementaires qui vont tenter de défendre leurs privilèges. Un autre libelle (Les inconvénients des droits féodaux, 1776) est attribué à Pierre François Boncerf (1745-1794), employé du Contrôle général : il critique les banalités, lods et ventes, corvées et rentes seigneuriales (son argumentation sera reprise en partie dans les décrets suivant la nuit du 4 Août 1789). Le parlement condamne aussitôt les deux publications et demande le « brûlement » de la seconde. Turgot doit interdire en personne au premier président de poursuivre les procédures entamées contre leurs auteurs.
87Le 9 février 1776 le ministre fait connaître ses six édits. Mais dès le 17, suite au rapport d’examen d’une commission, le Parlement décide de présenter des remontrances, approuvées le 2 mars et portées au roi deux jours plus tard. Défendant haut et fort la suprématie (et donc les privilèges) de la noblesse sur la roture, les parlementaires s’appuient sur l’adage « nul n’est corvéable s’il n’est taillable » pour rejeter le paiement par tous les propriétaires, y compris les privilégiés, d’un impôt pour l’entretien des routes remplaçant la corvée. Ils vont même jusqu’à affirmer que si l’impôt en argent venait à être remplacé, un jour, par une prestation en travail, les nobles y seraient donc astreints de facto… (La nouvelle imposition pour l’entretien des routes et chemins était estimée à 10 millions de livres pour les pays d’élections.)
88Tout en se défendant de vouloir « confondre les conditions », Louis XVI demande au parlement d’enregistrer les édits. La cour émet alors d’« itératives remontrances », obligeant le roi à la tenue d’un lit de justice le 12 mars. Mais Turgot est sans doute allé trop loin en évoquant, dans un Mémoire sur les municipalités adressé au roi, la fin de la distinction des ordres et l’éventualité de la rédaction d’une constitution. Le souverain cède à la pression d’une partie de son entourage. Le renvoi de Turgot, le 12 mai, provoque l’abrogation des édits. La corvée est officiellement rétablie le 11 août 1776, ce qui constitue une nouvelle victoire pour les parlements. En 1786 le gouvernement proposera, prudemment, de remplacer à nouveau la corvée par une contribution en argent (sous la forme d’une addition de taille), pour une période d’essai de trois ans, mesure acceptée finalement par l’assemblée des notables.
89Dans la société de la fin de l’Ancien Régime, où « l’argent devient comme l’étalon général » (J.-C. Perrot), il n’est pas étonnant que la question fiscale ait posé tant de problèmes et soit devenue en quelque sorte le nœud des tensions sociales et du blocage de la vie politique. Un certain nombre de scandales financiers achèvent de jeter le discrédit sur les élites, qui vivent dans un luxe outrancier, tandis qu’une grande partie de la population subit le poids des impôts. Ainsi la proclamation de la faillite, en 1782, d’Henri Louis Marie de Rohan, prince de Guéméné (1743-1807), neveu du cardinal de Rohan et de l’archevêque de Cambrai, grand chambellan depuis 1775, et qui avait contracté d’énormes emprunts pour mener un train de vie fastueux, révèle un passif de 33 millions de livres !
90La question fiscale apparaît sans conteste comme la plus centrale. Elle a toujours été présentée par les contemporains comme liée au caractère despotique et arbitraire du régime, ce qui est d’autant plus paradoxal que des études actuelles tendent à prouver que le poids réel des contributions était en fait plus élevé en Angleterre ou aux Provinces-Unies, pays dans lesquels des assemblées contrôlaient pourtant la ponction fiscale… La Révolution imposa l’égalité de tous devant l’impôt, mais cette idée avait en fait longuement mûri dans les dernières décennies de l’Ancien Régime, dans l’opinion comme dans les hautes sphères de l’Administration. On oublie ainsi trop souvent que 88 % des cahiers de la noblesse semblent d’accord pour renoncer aux privilèges fiscaux, « devenus, philosophiquement et sous le rapport des forces, indéfendables » (M. Touzery). Néanmoins, le système monarchique était trop lié à la société d’ordres et ne pouvait survivre à une telle modification.
Quand les problèmes budgétaires poussent à la réforme
91Tandis que les résistances des cours et des privilégiés bloquent les tentatives de réformes fiscales, les déficits de l’État continuent à se creuser. La France s’affirme globalement comme un pays riche (la deuxième économie au monde à l’époque) mais l’État doit paradoxalement y vivre d’emprunts et d’expédients.
92À première vue, la situation semble saine. Le stock monétaire passe de 1,5 milliard de livres tournois en 1763 – dont 655 millions en or, le reste en argent – à 2,1 milliards en 1789 – dont 740 millions en or – (J.-N. Barrandon, C. et C. Morrisson). La part du billon (petite monnaie de cuivre ou sous) représente quant à elle moins de 1 % de la valeur des espèces métalliques. Il s’avère par contre impossible d’évaluer la masse exacte des liquidités circulant sous forme de lettres de change. L’or des monnaies françaises arrive essentiellement de Colombie et du Brésil, l’argent du Mexique et de l’actuelle Bolivie, grâce aux importants bénéfices réalisés par le commerce extérieur avec les pays ibériques mais aussi les autres nations d’Europe (cf. chap. iv, « L’impulsion du grand commerce maritime »). La solidité du système monétaire français semble réelle : on n’observe pas d’inflation particulière ni de dévaluation depuis la refonte de 1726.
93En revanche, une nouvelle frappe monétaire devient indispensable en 1785. En effet, le rapport entre l’or et l’argent (fixé à 14,5) étant demeuré inchangé, l’évolution européenne du cours des métaux précieux provoque progressivement d’importantes sorties d’or vers des pays où il apparaît davantage coté. En conséquence, les pièces d’or, devenues bon marché, font l’objet de spéculation et sont vendues puis fondues à l’étranger. Calonne fait alors porter le rapport à 1 pour 15,5 et annonce une refonte complète. Aussitôt cette mesure a pour effet des rentrées importantes de métal précieux. Elle provoque aussi un certain mouvement de spéculation sur l’argent, désormais déprécié (J.-N. Barrandon, C. et C. Morrisson). De 1786 à 1788, les divers ateliers monétaires français refondent et refrappent ainsi pour 708 millions de livres de pièces d’or ou louis. Les services de la Monnaie s’aperçoivent d’ailleurs à cette occasion que la teneur en métal pur des anciennes pièces est légèrement inférieure au titre de 22 carats fixé par la loi ; il faut la rétablir, au détriment du Trésor. Les nouveaux louis valent désormais 24 livres tournois, en monnaie de compte.
94Si la monnaie s’avère solide, pour autant les caisses de l’État sont vides. L’abbé Terray, contrôleur général de 1769 à 1774, multiplie les banqueroutes partielles (moratoire sur les emprunts d’État), réduit autoritairement les intérêts des rentes dues par la monarchie, développe les expédients : rétablissement de la vénalité des offices municipaux, emprunts forcés exigés de diverses catégories d’officiers, dons gratuits prescrits au clergé, aux états provinciaux, impositions sur les bénéfices des fermiers généraux… Surnommé « Vide-Gousset », et très impopulaire (lors de son départ en 1774 la foule brûle son effigie et manque de le jeter à la rivière), il réussit cependant à rétablir un certain équilibre budgétaire. C’est un peu grâce à lui que Turgot peut promettre imprudemment : « point de banqueroute, point d’augmentations d’impôts, point d’emprunts ». Il ne reste donc que la voie des économies, effectuées notamment sur les effectifs et le train des Maisons civile et militaire du roi. Mais c’est finalement peu de chose par rapport au déficit global.
95Le grand rival de Turgot, l’ambitieux financier genevois Jacques Necker, installé à Paris depuis 1747 et qui est parvenu à accumuler une très grande fortune en quelques années, devient directeur du Trésor en 1776, puis directeur général des Finances le 29 juin 1777, sa double condition d’étranger et de protestant n’ayant pas permis qu’on le nomme contrôleur général. Son statut ne lui permet pas non plus d’assister aux séances du Conseil d’en haut. En outre, Louis XVI fait beaucoup plus confiance au vieux Maurepas, véritable mentor du souverain, logé juste au-dessus de ses appartements privés et qu’il consulte fréquemment en tête-à-tête. Désireux de rester populaire et de peaufiner l’image flatteuse diffusée par les habitués du salon que son épouse, Suzanne Curchod (1739-1794), tient depuis 1765, Necker promet aussi de ne pas augmenter les impôts. Ses prédécesseurs ont déjà multiplié les émissions de rentes viagères ou perpétuelles, les emprunts auprès des villes, des pays d’états, des collectivités, des corps (11 millions auprès de l’ordre du Saint-Esprit) ou bien encore les emprunts à l’étranger (7 millions de livres en Hollande en 1771, 6 millions à Gênes en 1775 puis à nouveau en 1777). Le nouveau ministre se lance à son tour dans une acrobatique politique d’emprunts (80 millions de livres de rentes viagères, placées à 10 %, dès 1778), que le Parlement rechigne à enregistrer. Necker a une approche beaucoup plus bancaire que fiscale : il pense que des emprunts suffiront à régler, au moins temporairement, les problèmes budgétaires et que l’on pourra ainsi éviter les turbulences d’une réforme fiscale.
96Il s’inspire des Remontrances de 1775 lorsqu’il démantèle en partie la Ferme générale (cf. supra « Premières tentatives de réforme de la fiscalité »), supprime les intendants de finances (1777) ou établit une sorte de droit de contestation du contribuable (1778). Il réduit également de manière drastique certaines charges : les offices de trésoriers et contrôleurs de l’extraordinaire des guerres passent ainsi de 217 à un seul pour la Guerre et un pour la Marine, les offices de trésoriers de la Maison du roi et de la reine de 19 à un. D’autres mesures très symboliques d’économies budgétaires concernent le train de vie de la Maison du roi, ses écuries, ainsi que les troupes affectées à la personne royale. On supprime en outre, à partir de 1786, le « voyage de Fontainebleau », c’est-à-dire le déménagement de la Cour qui avait lieu habituellement durant la saison de la chasse de la mi-octobre à la mi-novembre. Certes, Versailles vit encore dans le faste : les spectacles, réjouissances et banquets divers donnent toujours l’impression d’un luxe effréné, avec des effets désastreux dans l’opinion publique. Pourtant, l’intendant des Menus-Plaisirs du roi, Denis Pierre Jean Papillon de la Ferté (1727-1794), en poste de 1756 à la Révolution (il administre également l’Académie royale de musique à partir de 1780), cherche à limiter les dépenses ; désormais on recycle fréquemment décors et costumes ! L’État paie également avec retard ses fournisseurs : son luxe est à crédit. Pour autant, il ne s’agit pas seulement de gaspillage éhonté. Comme au temps de Louis XIV, les dépenses de la Cour ont aussi pour fonction plus politique d’assurer le prestige et le rayonnement de la France ; il convient d’impressionner les ambassadeurs et les visiteurs étrangers et de faire étalage de la richesse, donc de la puissance, du royaume.
97En 1780, Necker envisage à son tour une vaste réforme fiscale, avec perception directe de l’impôt par l’État, d’où l’hostilité de la puissante Ferme générale et de ses réseaux. Mais le pouvoir s’engage solennellement à ne réformer ni la taille ni la capitation sans passer par des lois dûment enregistrées par les parlements : cela revient à se lier les mains… La diffusion et l’accueil enthousiaste de son Compte rendu au roi (1781), permettent à l’opinion de découvrir le détail des comptes de l’État, mais les adversaires du ministre y repèrent bien vite des chiffres truqués ou des astuces comptables visant à présenter les comptes en excédent : un « conte bleu » disent-ils. Dans l’immédiat, ce document connaît cependant un phénoménal succès d’édition : on s’en arrache plusieurs milliers d’exemplaires à Paris. Necker y pointe en effet les gaspillages et règle ses comptes en dévoilant nominativement le montant des pensions importantes versées aux courtisans. Suite au tollé que cela provoque à Versailles, il doit finalement donner sa démission le 19 mai 1781. (En 1790, l’Assemblée ordonnera pareillement la publication du « Livre rouge » ou Registre des ordonnances au porteur, contenant le montant des pensions attribuées aux courtisans, avec les mêmes effets ravageurs.) Néanmoins, l’ex-ministre continue à bénéficier d’une extraordinaire popularité, ses diverses publications, tel son Traité de l’administration des finances (1784) connaissant un grand succès.
98La guerre d’Amérique, dont le coût est estimé entre un à deux milliards de livres, a pris des allures de gouffre financier et nécessite de nouvelles rentrées fiscales. Le nouveau contrôleur général Joly de Fleury (en poste de 1781 à 1783) instaure des taxes supplémentaires sur la consommation ainsi qu’un troisième vingtième en 1782 (cf. supra « Premières tentatives de réforme de la fiscalité »). Mais le problème budgétaire devient de plus en plus insoluble et il faut emprunter à nouveau sur le marché national ou bien à l’étranger, notamment auprès de financiers genevois : 100 millions de livres en 1782, 100 millions encore l’année suivante (à 9 %). Le contrôleur Lefebvre d’Ormesson lance à son tour de gros emprunts en avril puis octobre 1783.
99Nommé à la tête du gouvernement dans l’euphorie de la victoire, Calonne (ancien procureur général au parlement de Douai, qui a participé au procès contre La Chalotais et que les parlements détestent), a l’appui des milieux financiers. Il règle une partie des dettes de l’État pour ramener la confiance et entame une politique de grands travaux, financés également par de très gros emprunts, pour un montant estimé à 653 millions de livres en trois ans : 125 millions à 10 % en 1784, 80 millions en 1785… Ceux-ci s’additionnent aux multiples « petits » emprunts précédents sur les états de Bretagne (12 millions en 1781), de Bourgogne (5 millions), sur Paris (24 millions en 1786), auprès des fermiers généraux (30 millions), du clergé (14 millions), des notaires (7 millions) ou des administrateurs de la loterie royale (7,6 millions). Par lit de justice (le 19 novembre 1787) Louis XVI impose encore l’enregistrement d’un nouvel emprunt national de 420 millions de livres, échelonné sur cinq années. Le roi promet à cette occasion la tenue d’états généraux… en 1792. Au total, la dette publique triple en l’espace de quinze années. Cependant, cette injection massive ne provoque qu’une prospérité factice sans parvenir à relancer la croissance économique. En outre le traité de libre-échange avec l’Angleterre (cf. chap. iv, « Les débuts du libéralisme économique ») entraîne dès l’année suivante une violente crise industrielle.
100Pour limiter le taux d’endettement, l’État crée des Caisses d’amortissement, chargées de rembourser ses dettes, en émettant des billets. La première fonctionne, plutôt mal, de 1749 à 1759. On en crée une deuxième en 1764, alimentée par un nouvel impôt « le dixième de retenue » perçu sur toutes les sommes payées par le Trésor royal, à l’exclusion des gages des officiers de police et justice. Mais elle doit cesser son activité dès 1770, avant d’être totalement supprimée en 1775 par manque de fonds disponibles. Une troisième est instaurée en 1784, mais à nouveau insuffisamment alimentée. La Caisse d’escompte, censée servir à rembourser les dettes de l’État, lui prête finalement 70 millions en 1787, puis environ 120 millions à 5 %, 30 millions en 1788, 35 millions au début de 1789. De sa création à la Révolution, elle avancera discrètement au Trésor un total de 265 millions de livres.
101On assiste à une extension du crédit public à de plus en plus de personnes, impliquées dans les finances de l’État, par le biais des placements de rentes publiques, dans la noblesse, la bourgeoisie, mais aussi le clergé. Le ministère utilise également la solvabilité et la confiance du public dans les états provinciaux (qui eux-mêmes empruntent en gageant leurs créances sur leurs ressources fiscales), pour placer des emprunts par leur entremise. Leurs prêts représentent près de 10 % de la totalité des dettes de l’État à la fin de la guerre d’Amérique (M.-L. Legay). Mais le gonflement trop important de la dette suscite ensuite, à la fin des années 1780, une crise de confiance, d’abord des grands prêteurs et créanciers, en France mais aussi à l’étranger, puis de l’ensemble des « petits porteurs ». La question se déplace alors sur le terrain politique.
102Selon les chiffres publiés par Necker dans De l’administration des finances de la France (1784), les recettes de l’État s’élèveraient à 585 millions de livres. Dans le détail, 91 millions proviennent de la taille, 76,5 des vingtièmes, 41,5 de la capitation, 11 du clergé ; 166 millions sont versés par la Ferme générale, 51,5 par la Régie générale et 41 millions par l’Administration des domaines ; la Loterie royale rapporte 11,5 millions et les corvées ou impositions qui en tiennent lieu 20 millions environ. Les dépenses de l’État se montent à 610 millions dont 234,5 millions pour les seuls intérêts de la dette et remboursements divers (soit 38,4 %) ; l’armée représente une dépense de 105,6 millions, la marine 45,2 ; la maison du roi coûte 13 millions, les princes et frères du roi 8,3 millions, la reine 4 millions (on atteint près de 34 millions au total si l’on inclut divers autres frais ainsi que l’entretien des bâtiments royaux). Cependant, les prélèvements de l’État pèsent encore assez peu sur l’économie, à cette époque. Les dépenses publiques ne représentent guère que 10 % du produit brut des secteurs primaires et secondaires à la veille de la Révolution.
103En 1788, alors que le « budget » annuel (ce terme, tiré des finances anglaises, ne se répandra en vérité qu’après Thermidor et il n’existe pas encore de véritable budget prévisionnel) se révèle comme toujours gravement déficitaire (503 millions de livres de recettes et 629 millions de dépenses), le service de la dette atteint à lui seul 41 % du revenu annuel ! En outre, on engage chaque année pour quelque 200 millions d’« anticipations », c’est-à-dire d’engagements sur les recettes fiscales des années ultérieures, déjà affectées au remboursement d’emprunts avant même d’être perçues. Les frais militaires, même en temps de paix, représentant pour leur part près d’un quart des dépenses, on comprend qu’il ne reste plus grand-chose à l’État pour agir. Le trésorier général de la Marine doit d’ailleurs avouer sa faillite en 1787. L’endettement croissant et le creusement des déficits budgétaires rendent de plus en plus impérative la nécessité de modifier la fiscalité.
104Entre les deux termes de l’alternative (emprunts ou impôts), il existait peut-être une troisième voie, illustrée par le financier protestant Isaac Panchaud (1736-1789). Sa famille était originaire du pays de Vaud et son père marchand à Londres. Lui-même arrive à Paris en 1763. Il multiplie dès lors les entreprises commerciales ou industrielles et les spéculations financières. En 1776, il contribue à créer la Caisse d’escompte (cf. supra), société par actions en commandite, au capital de 15 millions de livres, réparti en 5 000 actions de 3 000 livres chacune. Elle doit amener une baisse des taux d’intérêt du crédit commercial et par là même entraîner la diminution des taux de rémunération des emprunts d’État. Elle est assimilée peu à peu à une banque du Trésor (esquisse de la future Banque de France). Après le départ de Necker, il devient l’un des conseillers financiers des contrôleurs Joly de Fleury puis Calonne. Tout le monde loue son intelligence et sa clairvoyance. Il propose un plan de sauvetage des finances, reposant sur la création d’une banque publique et d’un fonds d’amortissement de la dette, en vain. Seule la mise en circulation d’une solide monnaie de papier aurait peut-être pu permettre de redresser la situation. Mais l’expérience de la banqueroute de Law, au début du siècle, était encore trop présente dans les esprits.
105Dans un mémoire adressé au roi, Calonne présente en août 1786 un ambitieux projet de réforme fiscale, en dix-huit points : Précis d’un plan d’amélioration des finances. Il y propose notamment la suppression de la corvée et des douanes intérieures, et surtout un nouvel impôt proportionnel aux revenus, la subvention territoriale, « à lever sur tous les revenus des biens-fonds et droits réels du royaume, sans aucune exception, même des domaines de la couronne », qui devra donc être acquitté par tous les propriétaires. En échange les deux vingtièmes seront supprimés. C’était reprendre l’idée de l’« impôt territorial » réclamé par les physiocrates (ne touchant que les propriétaires et la rente foncière, mais épargnant les exploitants). Appliquée dans un premier temps aux seuls pays d’élections, une telle innovation remettrait néanmoins en cause la structure sociale du royaume tout entier, en brouillant l’image de la société d’ordres. Devant l’hostilité des parlements, le ministre tente de contourner l’obstacle en convoquant le 22 février 1787 une Assemblée de notables (cf. supra « Assemblées municipales et provinciales »). Celle-ci ayant rejeté le projet, Calonne essaie alors de s’appuyer directement sur le tiers état et l’opinion, en publiant ses projets et en dénonçant, au nom de l’égalité fiscale, les privilèges de la noblesse. Cela déplaît à Louis XVI, qui non seulement lui demande de donner sa démission le 8 avril 1787, mais en outre le fait exiler en Lorraine, afin de bien montrer son mécontentement.
106Loménie de Brienne, qui s’était pourtant violemment opposé au projet de Calonne à l’assemblée des notables, tente à son tour – une fois au ministère – de faire aboutir un projet similaire. Mais il faut un lit de justice, à Versailles, le 6 août 1787, pour obtenir l’enregistrement de l’édit sur la subvention territoriale (ce passage en force provoque d’ailleurs des manifestations à Paris le 20 août). Finalement, le gouvernement renonce le 13 septembre 1787 à la fois à « l’impôt du timbre » (proposé en juillet 1787) et à l’instauration de la subvention territoriale. Prenant en compte les doléances des prélats, l’assemblée des notables de 1787, a renvoyé la question de la subvention territoriale à l’examen par l’assemblée du clergé. Mais celle-ci, réunie en 1788 en session extraordinaire, refuse la contribution de 8 millions de livres, payables en deux ans, demandée par Brienne. Elle oblige finalement le gouvernement à confirmer ses immunités séculaires et ne verse volontairement, cette année-là, qu’une « aumône » de 1,8 million de livres, faisant ainsi payer au cardinal-ministre l’édit de tolérance de 1787. Cet échec entraîne son renvoi.
107Parallèlement, en août 1787, le duc d’Orléans fait parvenir à Louis XVI un long mémoire sur les finances (dans lequel il propose aussi la suppression des lettres de cachet ou la démolition de la Bastille, mesures symboliques propres selon lui à calmer l’opinion et à éviter une révolte). Il préconise surtout de congédier l’ensemble du ministère et de le nommer, lui, surintendant des finances et sans doute principal ministre. Mais le roi refuse d’abandonner de la sorte une partie du pouvoir entre les mains de son plus grand rival.
108Finalement, le 3 mai 1788, le parlement de Paris décrète que le vote de nouveaux impôts relève des États généraux, obligeant ainsi le pouvoir à s’orienter vers cette procédure, qui va bientôt apparaître comme l’unique voie de sortie de la crise. La situation devient en effet critique. C’est la banqueroute officielle : le 16 août 1788, l’État doit suspendre ses remboursements de capitaux et rentes. Gages et appointements sont désormais réglés à 50 % en papiers d’État… Le roi rappelle Necker, comme il rappelle également les parlements, dépouillés d’une partie de leurs prérogatives en mai 1788 (cf. chap. xi, « La lutte contre les cours souveraines »). Ils effectuent leur rentrée triomphale à Paris le 28 août, tandis que la foule brûle en effigies Loménie de Brienne et le chancelier Lamoignon. Un processus est enclenché, qui amènera la future Assemblée nationale à trancher dans le vif la question de la réforme fiscale…
109Mais il convient cependant d’observer que, sur des points importants, la Révolution (sous l’influence des nouvelles élites de la propriété qui prirent le pouvoir) resta en fait très en deçà de certaines innovations ou tentatives de l’Administration royale. Ainsi, au nom de la stricte égalité, le nouveau régime retint la proportionnalité de l’impôt et enterra les modalités de progressivité instaurées par exemple par Bertier de Sauvigny (lesquelles imposaient proportionnellement davantage les plus riches que les plus modestes). De même, la Révolution, qui semble s’être beaucoup inspirée des théories physiocratiques, ne conserva pas la déclaration de revenus (tentée précédemment en pays de taille personnelle) ni le principe de la quotité (imposition variable selon les individus en fonction de leurs propriétés et revenus, sans que le produit total de l’impôt, pour l’ensemble du pays, ait été fixé d’avance). C’était parachever le combat des cours souveraines, qui – sous prétexte de lutte contre l’absolutisme – avaient toujours rejeté l’idée d’un impôt de quotité capable de suivre au plus près l’évolution des revenus réels de chacun. Au nom de la liberté, de la protection de l’individu et du rejet du despotisme étatique, on ne chercha plus à connaître avec exactitude les revenus de chaque contribuable… Il est d’ailleurs piquant d’observer qu’à la fin du XIXe siècle, les adversaires de l’impôt sur le revenu accuseront les radicaux et socialistes de vouloir rétablir la taille tarifée, abolie en 1789 ! On s’en tint en outre à la fixité des contributions et à un impôt de répartition (entre les départements dès 1790, entre les districts, puis entre les foyers d’une même commune). La loi du 1er décembre 1790 décida que les contributions seraient réparties « par égalité proportionnelle sur toutes les propriétés foncières » (c’était établir l’impôt territorial voulu par les physiocrates). Des « états de sections » répertoriant les parcelles furent confectionnés dès 1791, en attendant le véritable cadastre national, entrepris à partir de 1804. Quant aux patentes instaurées en mars 1791 sur les activités industrielles et commerciales, elles n’étaient basées que sur le loyer des ateliers ou boutiques : les revenus des activités économiques, des professions libérales, les salaires et les rentes échappaient donc en majorité au fisc. Au total, comparée aux projets de réformes de la fin de l’Ancien Régime, l’œuvre fiscale de la Constituante apparaît donc « tout à la fois révolutionnaire et réactionnaire » (M. Touzery).
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