1Le financement du secteur privé d’éducation résulte d’un entrecroisement de législations, les unes prenant leur source au XIX^e siècle, les autres au XX^e siècle, voire au XXI^e siècle. Il faut par ailleurs distinguer ce qui est de l’ordre du fonctionnement des établissements et de la rémunération des personnels, qui renvoie à des questions d’ordre pédagogique, et ce qui est de l’ordre de l’investissement qui renvoie à des questions de propriété. La propriété peut être individuelle ou collective. Il faut enfin distinguer les établissements à visée lucratives – peu nombreux – des établissements à visée éducative et idéologique issus, pour la plupart d’entre eux, de la tradition catholique : dans les années 1880, les protestants ont renoncé à l’essentiel de leurs établissements privés, les établissements juifs étaient encore très peu développés1. On se limitera à répondre à la question suivante et apparemment simple : qui finance les établissements privés ? On s’interrogera ainsi sur l’augmentation constante de la part du financement public tout au long du XX^e siècle, augmentation qui a assuré indéniablement le maintien d’un ensemble d’établissements issus d’une tradition éducative catholique ; c’est ce qu’il nous appartient à présent de découvrir, au travers des aléas d’une histoire très complexe où les strates successives se superposent.

L’enseignement privé ne reçoit qu’un financement réduit de la part de la puissance publique

2Les grandes lois scolaires du XIX^e siècle (loi Guizot de 1833 ; loi Falloux de 1850 ; loi Goblet de 1886 ; loi Dupanloup/Laboulaye de 1875), précisent respectivement ce qu’il est permis de faire en matière de financement de l’enseignement privé et de ses établissements, établissements qui sont la propriété d’individus2, d’associations3 ou de sociétés immobilières, voire de sociétés anonymes ou de congrégations reconnues4. Il faut en effet distinguer les différents ordres d’enseignement, car la législation n’est pas la même. Elle est en grande partie toujours en vigueur aujourd’hui5.

L’enseignement primaire

3En matière d’enseignement primaire, les établissements privés ne peuvent, selon la loi Goblet du 30 octobre 1886, recevoir aucune subvention de l’État ou d’une commune6. Un avis du Conseil d’État du 19 juillet 1888 interprète de façon absolue l’interdiction de tout financement, même en cas de don ou de legs7. À noter que ce régime d’interdiction de financement ne s’applique pas aux départements d’Alsace-Moselle qui sont alors hors du territoire national. En revanche, un arrêt du Conseil d’État du 20 février 1891 précise qu’une commune peut voter des secours en nature à distribuer aux enfants des écoles privées. Comment les écoles privées vont-elles alors subsister ? Les rétributions des parents d’élèves, les dons et legs, l’aide fournie par de généreux donateurs, les fonds récoltés lors des kermesses8 ou lors des patronages, les quêtes pendant les cérémonies religieuses s’avèrent une aide indispensable. La modestie du traitement versé au personnel enseignant, souvent congréganiste jusqu’en 1904 ou prêtre, et aux personnels non enseignants, l’engagement des parents qui participent le plus souvent aux travaux d’entretien et de rénovation des bâtiments, rendent possible le fonctionnement de ces établissements. On peut dire qu’il s’agit d’un véritable engagement qui ressort de la vocation plus que du métier.

L’enseignement secondaire

4En matière d’enseignement secondaire, la législation est différente puisque selon l’article 69 de la loi du 15 mars 1850, dite loi Falloux, les « établissements libres peuvent obtenir des communes, des départements ou de l’État un local et une subvention, sans que cette subvention puisse excéder le dixième des dépenses annuelles de l’établissement ». Un avis préalable du Conseil académique et du Conseil supérieur de l’Instruction publique est requis sur l’opportunité de ces subventions. En cas d’avis défavorable, les communes ne sont pas liées par cet avis, toutefois le préfet peut, eu égard à son pouvoir de tutelle, supprimer la dépense du budget communal9. Cette subvention est, bien entendu, insuffisante et l’essentiel des ressources provient de la rétribution scolaire versée par les familles, des dons, des kermesses, des produits financiers, etc. Les enseignants laïcs sont souvent payés à l’heure et reçoivent un contrat dit de louage. Dans les établissements les plus prestigieux, souvent parisiens, des professeurs de l’enseignement public viennent compléter leur rémunération – ce qui sera progressivement interdit ; toutefois, les rappels constants par circulaires signifient assez que la réglementation n’est pas respectée. Le Syndicat des membres de l’enseignement libre, supérieur, secondaire, puis technique, fondé en 1902, veille à ce que la rémunération des professeurs leur permette un niveau de vie décent et qu’ils ne subissent d’ailleurs pas trop la concurrence des collègues de l’enseignement public10.

5Une aide particulière a enfin été apportée à titre personnel aux pupilles de la nation après la guerre de 1914, par la loi du 27 juillet 1917 : afin de « pourvoir au placement dans les familles ou fondations ou dans les établissements publics ou privés d’éducation ». Pour accorder des subventions « en vue de faciliter l’entretien, l’éducation et le développement normal des pupilles dont [...] le soutien manquerait des ressources nécessaires à cet effet ». Les candidats aux bourses de l’enseignement secondaire ou de l’enseignement primaire supérieur élèves dans l’enseignement privé avaient dans ce cas droit exceptionnellement aux bourses11 alors que les autres élèves ne pouvaient y avoir accès. Ces subventions spécifiques ont été confirmées par le décret du 7 novembre 1929 sur les « conditions d’attribution des subventions d’études aux pupilles de la Nation12 ».

Une législation spécifique pour l’enseignement technique

6En matière d’enseignement technique, les subventions sont libres lorsqu’il s’agit d’école reconnues par l’État (soumis dans ce cas aux mêmes contrôles par les inspecteurs que dans l’enseignement public), sans limitation de plafond (loi Astier du 25 juillet 1919, article 36 et décret du 8 avril 193113), après avis favorable de la commission permanente du Conseil supérieur de l’enseignement technique. Elles se présentent sous forme de bourses et de contribution aux dépenses de fonctionnement. Il faut que l’école ne poursuive pas de but lucratif. En contrepartie de cette aide de l’État, l’établissement est soumis à un contrôle budgétaire de l’inspection de l’enseignement technique. Une autre source de subventionnement direct résulte du fait que les maîtres de l’enseignement public peuvent être détachés pour exercer leurs fonctions dans une école reconnue par l’État. Cette réalité ne sera plus possible par circulaire du 5 novembre 194714. Des écoles de métiers peuvent être également créées par une chambre de Commerce ou une association professionnelle. L’État peut subventionner ces établissements tant pour l’acquisition d’immeuble que pour le fonctionnement courant, l’acquisition de matériel (décret du 12 juillet 1921 relatif aux écoles pratiques de commerce et d’industrie, articles 36 et 52) ; des bourses d’internat ou d’entretien peuvent être également attribuées. Une dernière source de financement importante a été apportée par la loi du 13 juillet 1925 créant la taxe d’apprentissage et un versement de 0,20 % assis sur la masse salariale des entreprises. Cette taxe est versée aux établissements de formation professionnelle publics ou privés. Aucune limite n’étant établie, certains établissements prestigieux cannibalisent toutes les subventions, au point, reconnaîtra, plus tard en 1959, la commission Lapie, que certains reçoivent plus que leurs besoins15.

Des établissements particuliers et des situations singulières

7Le statut du 28 août 1821, procédant à une extension de la loi sur l’Université impériale du 10 mai 1806 et au décret du 17 mars 1808 (article 5), prévoyait l’existence d’établissements « particuliers », c’est-à-dire d’établissements libres, contrôlés par l’État, soumis à la rétribution universitaire, où des professeurs agrégés étaient nommés dans des établissements propriétés privés. Ce fut le cas de quelques établissements secondaires en France dont le recensement exhaustif reste à faire, tels à Paris les collèges secondaire de plein exercice Stanislas (depuis 182116) ou le collège Sainte-Barbe (depuis 182217). D’autres collèges essaieront d’obtenir ce statut, telle l’institution lazariste de Montdidier dans la Somme qui, en 1823, dispose d’une classe de philosophie18. S’il n’obtient pas en définitive le statut, en revanche, la commune lui attribue pour quarante ans le bâtiment où s’est installé l’établissement19. De plus, la situation exceptionnelle de la guerre de 1870 a conduit au financement d’un établissement privé, la perte de l’Alsace-Moselle entraînant la création à Paris d’un établissement privé aidé par l’État pratiquant des méthodes pédagogiques novatrices – l’École alsacienne. Depuis 1873, cet établissement, d’abord primaire, puis également secondaire reçoit une aide de fonctionnement ; des personnels de l’enseignement public y sont détachés20.

8Par ailleurs, l’article 5 de la loi du 13 juillet 1900 prévoit, qu’en cas d’impossibilité ou de refus pour une ville de créer « un collège dont l’utilité sera reconnue », le ministre sera autorisé à passer un traité avec une collectivité locale, une société ou un particulier, « étant entendu que les établissements ainsi créés auront les mêmes programmes et seront soumis aux mêmes inspections que les collèges communaux. Les professeurs sont mis par l’Université à la disposition de ces établissements et continueront à faire partie des cadres en conservant leurs droits à l’avancement et à la retraite ». Les cours secondaires de jeunes filles de Vincennes et de Neuilly ont ainsi reçu une aide par lettres ministérielles des 21 juin 1916 et 22 août 1921, dont les sommes correspondantes sont chaque année inscrites, comme pour les autres établissements au budget du ministère de l’Instruction publique. Ultérieurement, le collège laïque Sévigné, fondé en 1880, premier établissement secondaire laïque pour jeune fille, a reçu une aide de l’État à partir de 1924. Ce sont des cas d’espèce dont il faut signaler l’existence mais qui montrent qu’avant la Seconde Guerre mondiale, alors que les revendications, quant à un financement public des établissements privés se faisaient jour autour de l’idée d’une proportionnelle scolaire, développée par le député lillois Groussau (dès les années 1920) ou d’un accord avec le Saint-Siège à l’initiative du gouvernement Daladier (à la fin des années 1930)21, la situation devenait de plus en plus préoccupante, compte tenu de la crise financière et de la gratuité instaurée progressivement, à partir de 1930 dans l’enseignement secondaire public. La prise de pouvoir par le Gouvernement dit de Vichy amorça un début de solution, du moins pour une partie des responsables de l’Église catholique.

« Le moment Vichy » : Développer l’aide publique aux établissements privés

9Compte tenu des circonstances, la période de la Seconde Guerre mondiale et du Gouvernement de Vichy, est évidemment fort particulière. Elle s’inscrit à la fois en rupture avec ce qui précède – la loi de 1904 faisant interdiction aux congréganistes d’enseigner, est rapportée dès le 3 septembre 1940 – tout en satisfaisant à la fois des demandes financières récurrentes de l’épiscopat. Le Gouvernement procède en deux temps : d’abord en donnant des secours, puis en accordant une aide exceptionnelle. Il donne ainsi satisfaction à l’épiscopat, satisfaction qui ne laisse pas d’instaurer entre l’État et ce dernier un rapport de réelle dépendance, même si l’aide, principalement limitée à l’enseignement primaire, est temporaire, due aux circonstances exceptionnelles22.

Des secours, d’abord

10Dans un premier temps, il s’agit d’une habile utilisation des textes qui existent, utilisation qui ne fonde pas un droit pérenne à subventions. Tout cela montre que rien ne va de soi, en la matière. La loi du 6 janvier 1941 permet désormais aux municipalités de contribuer aux dépenses de fonctionnement des écoles primaires privées : chauffage, éclairage, fournitures scolaires, cantines pour les enfants âgés de moins de quatorze ans. C’est un précédent. Cette loi est confortée par un décret du 21 février 1941 qui ouvre le droit aux bourses nationales à l’ensemble des élèves. Incontestablement, c’est un progrès pour les élèves dont les parents doivent s’acquitter des droits de scolarité. Toutefois, ce n’est pas suffisant pour assurer un fonctionnement régulier. Tel est le sens de la lettre que les cardinaux adressent au chef de l’État le 1^er mars 1941 :

« Nous voulons remercier votre Excellence d’avoir protégé l’existence de l’enseignement libre [...]. Ainsi se trouve déclarée, par le fait [bourses, caisse des écoles, etc.], votre volonté de sauvegarder les droits de l’enseignement libre tout entier, primaire, secondaire, supérieur. Ainsi commencent d’être proclamés, pratiquement, ces droits que nous jugeons indispensables à l’exercice de notre mission [...]. Nous pensons qu’à ce tournant de notre histoire nationale auquel la Providence a voulu que vous présidiez, un acte de votre autorité en faveur de l’Enseignement libre sera la meilleure garantie de son maintien dans l’avenir23. »

11On le voit la demande se fait pressante : il faut aller plus loin pour l’épiscopat qui se fait de plus en plus exigeant afin d’obtenir non plus de simples secours mais des subventions24.

Une aide exceptionnelle

12Après avoir beaucoup hésité, Jérôme Carcopino, secrétaire d’État à l’Éducation nationale, cède aux pressions du cabinet du maréchal Pétain25 et donne plus largement satisfaction aux partisans de l’enseignement privé, du moins au niveau financier. Les évêques sont parvenus à leurs fins. La loi du 2 novembre 1941, qui se substitue à la précédente, octroie des subventions départementales aux écoles élémentaires primaires privées à l’exclusion des écoles maternelles ou des écoles primaires supérieures. Les subventions sont renouvelables chaque année. Elles doivent servir à revaloriser le traitement des maîtres du privé qui ne doit pas être inférieur à 60 % du traitement moyen des enseignants du public. Elles comprennent l’engagement tacite de ne pas créer de nouvelles écoles26. Elles entraînent des contreparties de la part de l’État : un contrôle financier et – au plus tard au 1^er octobre 1947 – les nouveaux maîtres devront posséder les mêmes titres que leurs homologues du public, à savoir le baccalauréat – l’effort est considérable puisque, rappelons-le on peut exercer dans le privé, en étant titulaire seulement du brevet élémentaire, alors que dans l’enseignement public, il fallait posséder le brevet supérieur. Elles permettent également de les soumettre aux mêmes inspections, de présenter les élèves aux mêmes examens que ceux de l’enseignement public, c’est-à-dire au certificat d’études primaires, alors que certains se présentaient à un certificat de l’enseignement libre qui s’appelait certificat d’instruction primaire ou plus souvent certificat libre d’études primaires élémentaires27.

13Les subventions sont provisoires, liées aux circonstances. Ce n’était donc ni une subvention globale qui aurait été perçue comme un « désaveu de l’école publique », selon les mots même du ministre, ni une subvention municipale, trop compliquée à mettre en œuvre, mais une subvention départementale, sous la responsabilité du préfet, attribuée en fonction des demandes de l’évêque, après avis et vote de la commission administrative départementale. Ces subventions sont mandatées au directeur de l’établissement mais peuvent, si l’évêque concerné le demande, lui être attribuées directement, à charge ensuite pour lui de procéder à la répartition entre les différentes écoles. La subvention est majorée de 10 %, somme réservée à l’usage de l’évêque pour frais de gestion, notamment pour la formation des maîtres et la retraite des vieux instituteurs comme l’indique la circulaire du 21 février 1942. Elle ne peut excéder les trois quarts du budget de l’établissement considéré.

14Ce n’était pas encore répondre à la totalité des demandes formulées dans le document du cardinal Verdier remis en 1939 au Gouvernement28, mais c’était incontestablement un geste significatif et cela fut compris comme tel par les représentants de l’épiscopat. Toutefois, les plus lucides y virent, non sans raison, un piège obérant largement l’avenir. Les subventions pouvaient être, comme on l’a vu, directement versées à l’évêque du lieu, par le préfet. Elles faisaient chaque année l’objet d’une négociation de la part de l’évêque avec instruction du dossier par l’inspection académique, puis avec le préfet, après réunion d’une commission consultative29. Les discussions sont souvent animées, comme dans le diocèse d’Amiens afin d’augmenter le montant perçu. L’évêque paie directement de sa personne. L’inspecteur d’académie de la Somme veille au grain, de son côté, afin de rectifier ce qui lui paraît excessif tant du point de vue du calcul du nombre de personnels à rétribuer que de la prise en compte des fournitures ou des assurances responsabilité civile à la charge habituellement des parents d’élèves ou du personnel de l’enseignement privé, selon le cas30. De plus, une instruction du 7 septembre 1942 du ministère de l’Intérieur au préfet enjoint celui-ci de « suspendre les mandatements » et d’en référer si l’attitude de l’évêque est hostile à la politique générale du Gouvernement31. C’était pour le moins net pour qui n’aurait pas compris leur signification. À Amiens, comme ailleurs, on se montra assez compréhensif.

Un jugement contrasté

15De là les inquiétudes de quelques catholiques quant au financement, inquiétudes relevées par le préfet de la région de Lille, Fernand Carles, dans un rapport mensuel : « Certains ecclésiastiques [...] ont manifesté l’inquiétude que trop d’avantages consentis à l’enseignement privé risqueraient d’amener tôt ou tard une réaction défavorable à l’égard de l’Église32. » De son côté, l’archevêque de Cambrai, Mgr Guerry, considère, non sans lucidité, que « la solution totale par l’État seul nous apporte une chaîne et nous créera des difficultés devant l’opinion publique33 ». Jugements prémonitoires, on le sait ! De fait, l’aide apportée, même limitée aux écoles primaires, ne correspond en aucun cas au bon scolaire ou à une allocation attribuée aux parents concernés qui aurait permis de tenir l’épiscopat à l’écart du Gouvernement et l’aurait moins compromis. Le Cardinal Liénart a d’ailleurs tenté, jusqu’au bout, de négocier dans cette direction, en envoyant sur place un émissaire, Joseph Toulemonde. Il avait pour mission explicite de défendre l’idée d’un bon scolaire de 600 francs par an remis au chef de famille34. De son côté, l’Union nationale des associations des parents d’élèves de l’enseignement libre présente une proposition de loi sur les allocations familiales scolaires. Elles seraient attribuées à tous les enfants de l’enseignement primaire libre et aux enfants de famille nombreuse de l’enseignement secondaire public ou privé dans la mesure où, comme le prévoit la nouvelle loi scolaire, il doit être de nouveau payant35. Le cardinal Suhard est allé dans le même sens36. Là aussi, en vain.

16Bref, les plus lucides sont conscients qu’un véritable statut de l’enseignement privé reste à définir et à négocier : les circonstances ne s’y prêtent guère. L’enseignement privé se trouve en effet au cœur d’un paradoxe : d’un côté, il est entré dans une concurrence exacerbée avec l’enseignement public et s’est, contrairement aux engagements pris, développé dans l’enseignement primaire, en particulier dans l’Ouest, en ouvrant nombre d’écoles pour les garçons ; de l’autre, il lui est de plus en plus difficile de satisfaire les demandes, faute de financement suffisant. Or, en juin 1944, dans un rapport sur l’enseignement libre, l’inspecteur général Louis Garrone, frère du futur cardinal, explique que « l’absence de contrôle met l’enseignement libre dans une situation extrêmement délicate et grève lourdement son avenir [...]. L’enseignement privé que les subventions aident à prospérer ne peut pas se rendre compte que cette prospérité même suscite contre lui des préventions et qu’un retour des choses est inévitable37 ». La question du financement est donc loin d’être réglée.

Une situation financière de plus en plus préoccupante (1945-1959)

17Négocier des subventions est donc plus que jamais à l’ordre du jour alors même que les aides octroyées provisoirement par le gouvernement de Vichy sont supprimées le 14 juillet 1945. On revient ainsi à la situation antérieure : l’absence quasi-totale d’aide publique, même si de nombreux débats et tentatives de financements ont lieu ici où là. Une organisation associative des organismes de gestion des établissements se met en place en 1947 la Fédération nationale des AEP – en 1969, elle deviendra la FNOGEC, fédération d’associations, sous le régime de la loi de 1901 qui fédère les associations des établissements. Il s’agissait aussi de créer une structure patronale, un groupe de pression, mais également d’éviter trop de concurrence interne, afin de tenter de réguler les questions de financement.

Des tentatives limitées et des situations particulières

18Des débats ont lieu sur la répartition des bourses départementales ; ainsi un avis du Conseil d’État du 9 mars 1950 admet qu’il est possible de répartir les bourses départementales proportionnellement à l’importance respective des établissements secondaire publics et privés. Des tentatives pour octroyer des subventions aux enfants nécessiteux sont faites ici et là par les départements, mais sont annulées par le Conseil d’État : c’est le cas le 13 avril 1950 d’une délibération du Conseil général des Alpes-Maritimes du 25 février 1950 qui accordait un secours aux familles nécessiteuses fréquentant les écoles libres. Il en va de même des tentatives pour subventionner la formation des maîtres ou leur apporter des secours, comme le rappelle le Conseil d’État par un décret du 18 novembre 1950 portant annulation d’une délibération du Conseil général de Loire-Inférieure ou encore pour telle municipalité qui accorde la gratuité des fournitures aux élèves de l’école privée comme à ceux de l’école publique – les premiers ne peuvent y prétendre, s’ils ne sont pas nécessiteux, rappelle le ministre de l’Éducation nationale en réponse à une question écrite du 7 janvier 1952. En réalité, la situation est contrastée selon les ordres d’enseignement : car dans l’enseignement technique, le subventionnement reste de mise et il est même organisé pour les établissements privés de formation ménagère familiale qui jusqu’à présent échappaient à toute réglementation. L’ordonnance du 2 novembre 1945 précise en son article 15 que « dans la limite des crédits ouverts chaque année à cet effet, l’État peut participer par des subventions aux dépenses d’installation et de fonctionnement des établissements visés par la présente ordonnance ». Cela ne peut, comme à l’habitude, concerner ni les établissements à but lucratif ni les internats.

19Les territoires recouvrés d’Alsace-Moselle contraignent à adopter une législation particulière. Après un temps d’interrogation, il n’est pas revenu sur la situation concordataire, afin d’éviter tout risque de séparatisme. Des solutions sont finalement trouvées devant des situations financières difficiles. Ainsi, dans l’Est, le gymnase Jean Sturm réussit à obtenir le maintien de sa qualité d’établissement subventionné par l’État (sous le régime allemand) par lettre du 16 septembre 1946, sous réserve d’un contrôle de l’inspection générale de l’Éducation nationale quant à la désignation des enseignants et des contenus des enseignements. Le collège de jeunes filles Lucie Berger étant dans une situation financière impossible, mais les établissements publics du voisinage étant à saturation, sont incapables d’accueillir les élèves de cet établissement, l’État décide de le subventionner à partir de 1957. Il en va de même pour l’Institut médico-pédagogique de Saint-Maximin dans l’Oise qui est lui aussi subventionné pour ses dépenses de personnel depuis 195838. Néanmoins, il s’agit d’exceptions, dûment prévues chaque année au budget et qui ont un impact très milité, le vrai changement idéologiquement et financièrement – intervient avec le vote de la loi Barangé39.

La généralisation de l’accès aux bourses nationales : les lois Marie-Barangé

20Ces deux lois ont été pensées, en leur temps, surtout pour la seconde, pour une véritable rupture, malgré la modestie du financement environ 60 euros par an et par élève scolarisé40. Il s’agit pour la première fois d’un financement public concernant tous les élèves dans le cadre d’un régime républicain, même si ce financement est posé, dès le départ comme provisoire, en l’attente d’une solution définitive. La première loi est plus banale. La loi du 21 septembre 1951 ouvre en effet un crédit dans le cadre des bourses nationales pour les élèves boursiers les plus méritants qu’ils soient inscrits dans l’enseignement public ou dans l’enseignement privé. Cette attribution entraîne ipso facto un contrôle de la qualité de l’enseignement et des conditions de diplôme (circulaire du 31 octobre 1951). Les boursiers ne concernent, en 1958, que 5 % du total des élèves de l’enseignement privé.

21En revanche, la loi Barangé du 28 septembre 1951 (et la circulaire d’application du 15 septembre 1952, suite au règlement d’administration publique du 5 décembre 1951) rompt avec les pratiques anciennes, non qu’elle finance une église, contrairement à ses détracteurs – l’école n’est pas une structure cultuelle – mais elle rompt avec la pratique de non-financement admise depuis 1886 pour l’école primaire. Elle institue un compte spécial du Trésor et crée ainsi une allocation à la disposition de tout chef de famille – c’est bien une aide directe apportée à l’enseignement privé, puisque l’argent est versé non aux familles, mais à l’association des parents d’élèves de l’établissement. L’objet est avant tout d’améliorer le traitement des maîtres qui doit être ainsi revalorisé et éventuellement d’aider au lancement des travaux présentant un caractère d’urgence (sécurité et hygiène des locaux, santé des enfants). Dans l’enseignement privé, l’allocation est donc directement mandatée à l’association gérant l’école ; dans l’enseignement public, elle est gérée par une caisse départementale scolaire du Conseil général. Un bilan de son application en 1957 par la commission Lapie fait état de 82,9 % des sommes versées dans l’enseignement public et 17,1 % dans l’enseignement privé. En 1957, l’enseignement public a reçu 23,7 milliards de francs de crédits et l’enseignement privé 4,8 milliards. Dans l’enseignement privé, selon les données de la commission, 478 millions ont servi à améliorer le traitement des maîtres, 24 millions à construire ou à entretenir des bâtiments, 23 à acquérir ou à entretenir du matériel41.

22La loi Barangé devait être l’objet d’une intense campagne de mobilisation du Comité national d’action laïque (CNAL) afin de demander son abrogation, réactivant le slogan « aux écoles publiques, fonds publics, aux écoles privées, fonds privés », slogan référé à la loi de 1886 mais qui ne s’y trouve pas présent en tant que tel42.

Le cas particulier du collège Stanislas à Paris

23Pour autant, la mémoire de la législation du XIX^e siècle demeure, notamment celle des collèges particuliers. Ainsi, par lettre du 25 juin 1951, l’ensemble des classes préparatoires du collège Stanislas est passé à la charge de l’État, les professeurs étant intégrés ou mutés après un temps de réflexion de deux ans et remplacés par des professeurs nommés par l’inspection générale, les élèves restant internes dans l’établissement privé43. Aussi à la veille de la loi Debré, la situation est-elle la suivante : financement de l’ensemble du fonctionnement des établissements dans le cadre de la loi Marie-Barangé, aides à l’investissement des établissements techniques, financement très réduit des établissements secondaires, absence total de financement des écoles primaires, financement à hauteur de 110 000 000 francs (anciens) de huit établissements secondaires privés soit 15 % de leur dépense de fonctionnement courant, selon l’enquête du ministère – ce qui est un dépassement léger du montant autorisé par la loi Falloux, mais ne préjuge pas de l’avenir financier de ces établissements. Pour dire les choses simplement, la question de la survie est désormais un enjeu réel. La loi Debré vient ainsi fort à point. Elle entraîne une profonde transformation de la logique du financement.

La loi Debré (1959) et ses conséquences

24C’est évidemment la loi fondatrice. Elle réorganise profondément les sources de financement mais n’annule pas la législation antérieure puisque celle-ci continue de s’appliquer à l’ensemble des établissements et en particulier à ceux dits « hors contrat » qui n’entrent pas dans le processus législatif de la nouvelle loi. On distinguera les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’investissement des 11 400 établissements sous contrat dont 7900 en premier degré en 2007. La part du financement privé sous contrat en 2007 par le ministère de l’Éducation (programme 139), s’élevait à 11,4 % de la mission « Enseignement scolaire » soit 6,8 milliards d’euros (sur 60 milliards €). Si l’on inclut, les autres ministères, les ménages, les entreprises, en 2005, le chiffre était sensiblement le même : 6,7 milliards d’euros auxquels s’ajoutent 2,3 milliards d’euros par les collectivités, 2 milliards d’euros par les entreprises, 2,4 milliards par les ménages sur un total de 15 milliards d’euros (enseignement public : 82 milliards d’euros). Les établissements non subventionnés par la loi Debré vivent pour 3,8 milliards d’euros des entreprises et pour 2 milliards d’euros des ménages et 0,7 milliard des collectivités territoriales, sur un total de 7 milliards d’euros44.

Fonctionnement

25Il faut distinguer ce qui relève de l’externat, qui entre dans le cadre du contrat avec l’État, et le reste : garderie, étude, demi-pension, internat. Ces différentes prestations sont financées par les parents d’élèves au prix coûtant, sans prise en charge par l’État. Par ailleurs, un certain nombre de frais sont également à la charge des familles dans le cadre de l’externat : les frais afférents à l’enseignement religieux et à l’exercice du culte, le financement des investissements immobiliers, l’acquisition de matériel d’équipement scientifique, scolaire ou sportif, la participation aux frais de fonctionnement des structures de l’enseignement catholique. Le montant de la contribution des familles – la « scolarité » – est fixé librement par les responsables de l’établissement mais ils sont soumis au contrôle du comptable public ou ne peuvent dépasser un certain seuil.

26On distinguera ensuite les établissements sous contrat simple des établissements sous contrat d’association ; les premiers sont depuis 1980 uniquement situés dans le premier degré et sont minoritaires (30 %). Sous le régime du contrat simple, le salaire des maîtres (de droit privé) et les charges afférentes sont pris en compte par l’État. Par ailleurs, selon l’article 5 de la loi, les communes peuvent participer aux dépenses de fonctionnement des classes et passer convention avec l’association gestionnaire. Elles peuvent verser tout ou partie des dépenses de fonctionnement ou les assumer directement, sans que ce montant puisse être supérieur à celui consenti pour l’école publique. Pour le reste, les kermesses, lotos, aide matérielle des parents ont encore de beaux jours devant eux. Sous le régime du contrat d’association, la règle commune de financement est la suivante : prise en charge du salaire et des charges sociales des maîtres de droit public par l’État, forfait communal ou d’externat (entretien des locaux, frais de chauffage, d’éclairage, de nettoyage, entretien et remplacement du mobilier n’ayant pas le caractère de biens d’équipements, achat d’imprimés et de registres, rémunération des agents de service, de secrétariat et de surveillance). Les frais de grosses réparations et d’investissement ne sont pas pris en charge.

Dans le Premier degré

27Dans les écoles, a été créé un forfait communal. Depuis la loi Guizot ne peuvent être prises en charge les dépenses liées au loyer de l’établissement car les communes ne paient pas de loyer pour les écoles publiques qui sont propriété communale. Par ailleurs, le champ d’intervention des communes est restreint aux élèves des classes élémentaires et rien n’est obligatoire pour les classes maternelles ou enfantines et il faut que cela ait été expressément prévu dans le contrat. La loi Carle du 28 octobre 2009 a précisé que les communes ne pouvaient financer une école privée hors de leur territoire ou d’un regroupement pédagogique que dans des limites très restreintes, maladie, absence de place dans l’école publique, regroupement de fratrie, distance. L’avenir dira si loi qui ne devrait concerner, au plus, que 40 000 élèves est le début, comme, cela a parfois été dit, d’une généralisation du financement des écoles élémentaires privées, au détriment de l’école publique45.

Dans le Second degré

28Le forfait d’externat a d’abord été versé par l’État puis partagé avec les collectivités territoriales depuis les lois de décentralisation des 22 juillet 1983 et 25 janvier 1985. Son montant a été l’objet de nombreux contentieux ; depuis la loi du 20 juillet 1992 une règle de calcul a été adoptée, avec un montant révisable tous les trois ans, grâce à une enquête. Le forfait est variable selon le type d’établissement, le nombre d’élèves, etc. Le forfait d’externat du second degré prend en charge la rémunération des personnels de droit privé (direction, administration, surveillance de l’externat) et toutes les dépenses afférentes à l’externat (chauffage, éclairage, impôts, assurances, petites réparations, loyer éventuellement) à l’exception de celles qui concernent l’enseignement religieux ou les investissements. D’après une étude de la FNOGEC (Fédération nationale des organismes de gestion de l’enseignement catholique), confirmée par Repères et Références statistiques, étude reprise par André Robert dans le colloque « État et enseignement privé », 21 % des dépenses restent à la charge des familles contre 3,5 % dans l’enseignement public46. Pour environ 1/3 des familles, un quotient familial a été instauré pour fixer le niveau de rétribution scolaire.

Les aides aux familles

29Il s’agit bien d’un financement de l’enseignement privé, même s’il est indirect puisqu’il bénéficie aux familles concernées. L’article 7 de la loi Debré (devenu l’article 553-1 du Code de l’éducation) précise que « les collectivités territoriales peuvent faire bénéficier de mesures à caractère social tout enfant sans considération de l’établissement d’enseignement qu’il fréquente ». C’est donc une faculté, mais pas une obligation, même s’il y a débat sur ce point entre les juridictions47. Les prestations sociales sont principalement48 les bourses, les fournitures scolaires, la distribution de prix, la prise en charge du transport des élèves vers leur établissement, l’octroi d’une aide aux cantines ou l’organisation d’une restauration scolaire par la municipalité, mais aussi des subventions pour voyages de classes, classes de neige ou de découverte, études surveillées, aide à l’internat, à l’exclusion de tout aide au fonctionnement de l’établissement lui-même : il s’agit d’aide apportée aux familles – ainsi une aide au chauffage ne peut être attribuée.

Investissement

30Les collectivités publiques peuvent accorder librement toutes formes d’aides aux établissements techniques privés : subventions, prêts, mise à disposition de matériel. Toutefois, les collectivités doivent respecter le schéma régional des formations et toute aide doit faire l’objet d’une convention qui précise l’affectation de l’aide, la durée d’amortissement, les conditions de remboursement des sommes non amorties en cas de cessation de l’activité d’enseignement (Code de l’éducation, L. 442-7). Il en va de même pour les établissements agricoles, à l’exception des dépenses de première construction qui sont interdites. (L 442-21). On sait que selon l’article 69, la loi Falloux autorise (L151-4) la possibilité d’une subvention du 1/10^e ou permet d’obtenir un local pour l’enseignement secondaire. Toutefois, l’interprétation du Conseil d’État est la suivante, depuis le 6 avril 1990 : le local ne doit pas avoir été construit ou acquis spécialement à cet effet, le 1/10^e des dépenses doit être calculé hors des subventions reçues des collectivités publiques, bref doit être calculé uniquement à partir des contributions des familles et des dons. En revanche, la réforme de la loi Falloux dite loi Bourg-Broc, qui visait à financer les investissements à hauteur de 50 % de la dépense totale a été repoussée en janvier 1994 par la série de manifestations que l’on sait49. Par ailleurs, une aide à la construction est possible sous forme de garantie d’emprunt aux associations propriétaires, le plus souvent différentes des associations gestionnaires que sont les OGEC au nombre d’environ 6 000 pour gérer les 85 000 établissements existant aujourd’hui, établissements qui emploient environ 200 000 personnes de droit privé : l’État ou les collectivités territoriales peuvent apporter depuis la loi du 2 décembre 1964 (article 51) des garanties aux emprunts contractés par des groupements ou associations à caractère national pour la construction et l’aménagement d’établissements scolaires privés. La loi de décentralisation du 19 août 1986 a précisé que la même faculté est ouverte aux collectivités territoriales au profit des groupements ou associations à caractère local. En revanche, il est toujours strictement interdit de subventionner un établissement du 1^er degré. Signalons pour mémoire, car cette loi n’est plus opératoire, que l’État a contribué à l’équipement des établissements privés dans le cadre du plan informatique pour tous en 1986, que des ateliers de technologie ont pu être construits dans le cadre de la réforme Haby au début des années 1980.

L’enseignement supérieur

31En l’absence de disposition contraire prévue dans la loi de 1875, rien n’interdit à une collectivité locale de subventionner un établissement d’enseignement supérieur privé. Toutefois, après avoir hésité, les pouvoirs publics en 1959, ont retiré l’enseignement supérieur du processus législatif. Il n’y a donc pas de contractualisation avec l’État, mais une subvention renouvelable chaque année depuis le milieu des années 1960 pour les instituts catholiques. Ceux-ci ne l’avaient pas demandé pour des raisons d’indépendance et, en particulier, à cause de l’existence des diplômes canoniques de théologie, de philosophie et de droit canon. L’idée de contractualisation a été décidée au niveau gouvernemental mais il ne s’agit pas, contrairement à certaines interprétations, d’une contractualisation sur le modèle de la loi Debré mais d’une sorte de convention pluriannuelle dans le cadre des contrats quadriennaux des universités50. Par ailleurs, depuis la loi du 3 février 1953, les établissements d’enseignement supérieur habilités peuvent recevoir des boursiers nationaux. Précisons, afin d’être à peu près complet, que d’autres structures d’enseignement supérieur ont été financées par l’État, tel l’Institut de philosophie comparée jusqu’en 1982, puis par la municipalité de Paris, ou même par les départements, tel le pôle universitaire Léonard de Vinci dans le département des Hauts-de-Seine.

32Le financement de l’enseignement privé reste bien au XX^e siècle, en dépit de tentative contradictoire, un financement mixte, mi-public, mi privé, même si la part des fonds publics a été croissante, à partir du moment où la loi Debré a été promulguée. Sans me prononcer ici sur le bien-fondé ou non d’un tel financement qui reste objet de débat récurrent, bien entendu se pose la question de savoir si cette extension des fonds publics permet un accès plus diversifié socialement aux établissements privés, dans la mesure où ils ne s’inscrivent pas dans une dynamique de concurrence par rapport à l’enseignement public ou, si au contraire, ils participent à la désagrégation de ce dernier. Il y a là un vaste champ de recherche à explorer.