Desktop versionMobile version

Le coût des études

 | 
Jean-François Condette

Première partie. Le financement des institutions éducatives : des modalités évolutives et des combinaisons complexes

Financement et modèle économique. Les lycées et collèges en France au XIXe siècle

Philippe Savoie

Full text

  • 1 Philippe Savoie, Tensions et contradictions dans la construction de l’enseignement secondaire fran (...)

1Dans l’histoire de l’enseignement secondaire public au XIXe siècle – celui des lycées et collèges communaux de garçons, pour l’essentiel, puisque l’enseignement secondaire féminin n’intervient qu’à la fin de la période –, la question du financement joue un rôle essentiel. Comme le titre du présent article le suggère, la démarche présentée ici ne consiste pas seulement à observer le volume et la provenance des financements dont bénéficie cet enseignement, mais aussi, et surtout, à intégrer ces flux dans la définition d’un modèle économique, lequel modèle s’observe à l’échelle des établissements et pèse sur l’évolution générale de l’enseignement secondaire, encadrement pédagogique et définition des enseignements compris1. En effet, l’enseignement secondaire public étant alors payant, et les établissements placés sous le régime d’une certaine autonomie financière, l’équilibre du système se joue, jusqu’aux années 1880 au moins, au niveau de chaque établissement. Ce régime financier contraint la politique scolaire à intégrer la logique organisationnelle et le modèle économique des établissements, dans ses dimensions invariables comme dans la diversité de ses cas d’espèces. Cette diversité introduit de profondes inégalités entre les établissements qui composent l’enseignement secondaire, lesquelles inégalités inscrivent chacun de ces établissements dans une hiérarchie parfaitement assumée et organisée dans la première moitié du XIXe siècle, puis progressivement mise en cause et partiellement comblée. La hiérarchie des établissements se répercute sur les traitements des personnels qui y enseignent et y encadrent les élèves. Une partie de ces personnels, les maîtres d’études en particulier, est d’ailleurs durablement sacrifiée, du point de vue des conditions de travail et de rémunération, à l’équilibre financier des établissements.

2Une des questions centrales que pose la démarche ici présentée, et que nous ne pourrons qu’effleurer, est celle de la dynamique de l’institution scolaire, et, notamment, le rôle qu’y joue l’articulation entre la politique scolaire et le modèle économique des lycées et collèges. Ce modèle économique est conditionné par le financement extérieur (subventions et bourses de l’État, des communes, des départements et de diverses institutions ; revenus de dons, legs et fondations particulières) ; par les tarifs d’internat et d’externat pratiqués dans chaque établissement ; par le nombre des élèves, leur répartition entre élèves payants, boursiers et exemptés de frais de scolarité, et entre internes, demi-pensionnaires et externes ; par l’évolution des traitements ; par l’encadrement pédagogique, qui tend à s’enrichir tout au long du siècle avec la spécialisation professorale et l’élargissement de l’offre d’enseignement. Il dépend donc à la fois d’éléments structurels et d’éléments conjoncturels. Les conditions de cette articulation se modifient profondément au fil du siècle. Je distinguerai trois périodes à cet égard, dont l’analyse successive servira de trame, une fois étudiée la construction du modèle.

3Pendant la première moitié du XIXe siècle, l’enseignement secondaire public et son modèle économique se construisent sous un régime de monopole contesté. Des marges financières durement acquises permettent, sous la monarchie de Juillet, de timides améliorations de l’encadrement et des traitements, au prix de savantes distributions. Lors de la deuxième période, celle du Second Empire et des premières années de la IIIe République, la concurrence ouverte par la loi Falloux pousse à améliorer l’offre publique et à la rendre plus concurrentielle. La densification du corps enseignant, l’amélioration encore limitée des carrières et la formation des personnels du bas de la hiérarchie sont essentiellement soutenues par la croissance de la fréquentation. Après 1880, enfin, l’explosion du financement de l’État permet l’amélioration de la formation, du recrutement et des carrières et fait entrer les collèges communaux dans sa sphère d’action effective. Cette période est aussi celle de la « crise du secondaire » qui débouche sur la réforme de 1902, crise marquée par l’affrontement entre modernes et classiques mais aussi par le déclin de l’internat et par le sentiment d’une perte d’autonomie des établissements, sentiment dans lequel entre pour partie la manne financière qui s’est abattue sur lui.

La construction du modèle

  • 2 Recueil des lois et règlements concernant l’instruction publique, depuis l’édit de Henri IV en 1598 (...)

4Il faut rappeler, pour commencer, ce qu’est l’enseignement secondaire et ce que sont ses établissements et son corps enseignant au XIXe siècle. Le texte fondateur, en l’occurrence, est la loi du 1er mai 1802, qui crée les lycées2, établissements d’État qui se substituent aux écoles centrales de 1795 en revenant au modèle des anciens collèges. Les lycées, présents dans un département sur trois environ sous l’Empire et la Restauration, en dehors de Paris qui en possède quatre, sont supposés modeler à leur image et servir de débouché à ce que la loi appelle des écoles secondaires, autres établissements où l’on étudie le latin et qui peuvent être municipaux ou particuliers. Le décret du 17 mars 1808, qui organise l’Université impériale – c’est-à-dire l’institution corporative en charge de l’instruction publique au nom de l’État – opère, à l’intérieur de ces écoles secondaires, une distinction entre, d’une part les collèges communaux, établissements publics de second rang, et d’autre part les pensions et institutions, établissements privés qui, à partir de 1810, sont cantonnés, en principe, à l’encadrement des élèves en dehors de la classe. La prise en charge de l’instruction publique constitue un important élargissement du domaine d’intervention de l’État, qui est une des conséquences de la Révolution française. Mais, autre conséquence de la Révolution, cette prise en charge se fait dans des conditions financières redoutables. En effet, la confiscation des biens du clergé, l’abolition des universités et l’interdiction des congrégations ont fait disparaître les bases même du financement des collèges et l’essentiel des corps enseignants qui assuraient à plus ou moins bon compte l’enseignement et l’encadrement des élèves dans les collèges. Comment, dans ces conditions, prendre en charge l’enseignement du peuple, comme le souhaitaient les premières assemblées révolutionnaires ? L’État renonce très vite à financer l’instruction primaire, renvoyant celui-ci au niveau municipal, et il fait le choix de se concentrer sur la création d’écoles supérieures et d’un réseau d’établissements d’enseignement général de l’élite, dont il attend qu’ils exercent une action sur l’ensemble de l’offre d’instruction. La loi sur l’instruction publique de 1802 confirme à cet égard celle de 1795. Mais elle substitue les lycées aux écoles centrales, c’est-à-dire des établissements qui reviennent au modèle des collèges d’humanités – tout en introduisant un enseignement précoce des mathématiques – et à l’internat, même si deux des premiers lycées parisiens sont des externats.

  • 3 RLR, t. 2, Selon les propres mots de Fourcroy dans son discours prononcé au Corps législatif le 30 (...)
  • 4 Charles Jourdain, Le budget de l’instruction publique et des établissements scientifiques et litté (...)

5En créant trois fois moins de lycées qu’il n’y avait d’écoles centrales, la loi de 1802 vise à concentrer les maigres ressources financières et humaines que l’État met au service de l’instruction publique. Le projet de 1802 prévoit que les lycées seront peuplés par 6 400 boursiers du gouvernement, qui se divisent en deux contingents : celui du Prytanée – ce sont les boursiers regroupés au collège Louis-le-Grand à la fin de la Monarchie, ou du moins leurs successeurs – ; et celui que constituent les élèves pris dans les écoles secondaires de chaque département, en proportion de sa population, après audition par les commissions d’inspecteurs chargée de la création des lycées. Les bourses nationales ont à la fois vocation à éviter que les lycées ne soient peuplés que de professeurs3, à établir un lien de dépendance et une émulation entre lycées et écoles secondaires, et à donner aux lycées l’assurance d’un premier financement. Mais les lycées sont aussi ouverts à l’accueil de pensionnaires et d’externes payants, dont on attend qu’ils financent leur développement. En effet, le système a été conçu dans l’idée que les lycées étaient « des établissements appelés à se suffire à eux-mêmes avec les ressources que la loi leur constituait4 ».

  • 5 Voir les arrêtés des 5 brumaire an 11 (27 octobre 1802, RLR, 2, p. 288-289) et 15 brumaire an 12 ( (...)
  • 6 Voir ci-dessous la question du traitement éventuel.
  • 7 Archives parlementaires, deuxième série [Corps législatif. 5 mars 1806], Annexe à la situation de l (...)

6Une sorte de hiérarchie naturelle découle de ce principe, qui permet de fixer les tarifs de pension comme les traitements fixes des professeurs : cette hiérarchie comprend quatre niveaux, celui des lycées de Paris et trois classes provinciales5. Dans l’ensemble, les lycées situés dans les localités les plus grandes et les plus riches ont les prix de pension les plus élevés, les élèves les plus nombreux et les administrateurs, professeurs et autres personnels les mieux payés. Les frais de scolarité payés par les externes servant surtout à financer la partie variable des traitements des professeurs et à alimenter le fonds de réserve6, la marge financière des établissements repose essentiellement sur les pensions des boursiers et des pensionnaires payants. La balance entre internes et externes conditionne donc la santé des établissements. En 1805, l’architecture générale du régime financier des lycées à peine établie, la place des boursiers nationaux dans le système est remise en cause. À ce moment-là, si les premiers lycées commencent à fonctionner, la transition des écoles centrales aux lycées se fait dans des conditions d’économie extrême, la guerre absorbant l’essentiel des ressources. L’enveloppe budgétaire des écoles centrales, trois millions de francs, finance à la fois la création et le fonctionnement des nouveaux établissements et celui des écoles centrales encore ouvertes7. Les contraintes financières, les grandes difficultés de recrutement des lycées et la concurrence qu’ils subissent de la part des écoles secondaires poussent alors Bonaparte à détourner l’institution des bourses de sa vocation initiale, en tout cas de celle que lui conférait Fourcroy dans sa présentation de la loi du 11 floréal. La note sur les lycées du 16 février 1805 présente ce revirement dans ces termes :

  • 8 Correspondance de Napoléon Ier, publiée sur l’ordre de l’Empereur Napoléon III, t. 10, « Note sur (...)

« On n’a jamais considéré les trois ou quatre millions que doivent coûter les lycées, dans les premières années, comme une dépense constante ; on a, au contraire, pensé que le moment viendrait où cette dépense serait nulle ; elle le sera lorsque les lycées seront parvenus à un nombre suffisant d’élèves : alors Sa Majesté ne nommera plus d’élèves nationaux pour soutenir des lycées, mais quand il y aura lieu à faire des grâces particulières, soit pour encourager les écoles secondaires, soit pour récompenser des services publics ou de bonnes actions8. »

  • 9 RLR, t. 3, Décret impérial qui détermine le nombre d’élèves nationaux qui seront entretenus dans le (...)

7En attendant, la majorité des bourses sont converties en demies ou trois-quarts de bourses, la famille du boursier devant compléter la pension9. Ainsi, la dépense qui permettait d’entretenir cent boursiers dans chaque lycée permet d’en avoir cent cinquante, soit le seuil de viabilité estimé pour des établissements dont le modèle type comporte alors huit professeurs, trois administrateurs, un aumônier et quelques maitres d’études.

  • 10 Bulletin universitaire, t. 7, Ordonnance du 31 mai 1838 sur la comptabilité publique, p. 225-230.
  • 11 Ibid., Circulaire du 3 novembre 1838, p. 491-496.
  • 12 Chambre des députés, Enquête sur l’enseignement secondaire, t. 2, Paris 1899, séance du mercredi 2 (...)
  • 13 Les instructions aux inspecteurs généraux avant leur départ en tournée sont très prolixes sur le s (...)

8Pour éviter toute dérive des dépenses, un système de contingentement du produit des pensions entre cinq masses de dépenses, inspiré de la comptabilité militaire, est instauré parallèlement : masse de nourriture (environ 50 %), masse d’entretien et masse d’habillement qui concernent surtout l’internat : masse des dépenses communes (environ 27 %) qui couvre les dépenses de personnel, et masse des menues dépenses. Ce système rigide est maintenu jusqu’en 1838, date à laquelle la comptabilité des collèges royaux est alignée sur le droit commun10. Mais, à cette date, les gestionnaires des lycées ont pris l’habitude de s’affranchir de cette règle qui ne tient compte ni de l’évolution différentielle de la fréquentation et de la structure pédagogique des établissements, ni de celle des coûts. Cette souplesse dans l’application de la réglementation avait pour contrepartie de compliquer le contrôle de la comptabilité des établissements par la Cour des comptes, ce qui constitue une des motivations de la réforme de 183811. Ladite réforme est toutefois loin de satisfaire à toutes les exigences de rigueur et de transparence, notamment en matière de contrôle parlementaire, à en juger par les critiques encore adressées au ministère de l’Instruction publique à la fin du siècle12. Enfin, la gestion financière et matérielle des lycées fait l’objet, dans les premières décennies du XIXe siècle, de règlements d’une redoutable minutie, les inspecteurs généraux étant priés, lors de leurs visites d’établissement, de traquer la moindre source potentielle d’économie13.

  • 14 Décret impérial portant création de bourses, demi-bourses et trois-quarts de bourses dans les lycé (...)
  • 15 Voir Philippe Savoie, Tensions et contradictions, op. cit., p. 82-86.

9Quant au démantèlement de l’institution des boursiers nationaux, les mesures de 1805 n’en constituent que le début. En 1808, 1 018 bourses ou fractions de bourses nationales attribuées à des élèves des lycées sont inscrites d’autorité au budget des villes14. Ces bourses sont distribuées sans tenir compte de l’origine des boursiers et elles imposent aux grandes villes la charge d’élèves des lycées de villes plus modestes. La municipalité de Paris supporte à elle seule un quart de ces bourses municipales destinées à financer les établissements de l’État. Les protestations des conseils municipaux conduiront à partir de la Restauration à donner progressivement aux villes les moyens d’un contrôle, puis l’initiative des nominations, jusqu’à accepter l’affectation de ces bourses municipales aux collèges communaux des villes contributrices15, beaucoup d’autres étant simplement supprimées.

  • 16 RLR, t. 6, Ordonnance du 12 mars 1817, p. 160-166.
  • 17 RLR, t. 7, Ordonnance du 12 octobre 1821, p. 155-161.
  • 18 Bulletin universitaire, t. 3, Ordonnance du 3 janvier 1833, p. 151-153.
  • 19 Charles Jourdain, Le budget de l’Instruction publique, op. cit., p. 152.
  • 20 Proportions calculées d’après les indications du rapport Villemain, Rapport au Roi sur l’instructi (...)

10Parallèlement, une subvention fixe aux collèges royaux (nouveau nom des lycées) est progressivement substituée, à partir de 181716, aux bourses nationales subsistantes. L’origine de ce mouvement se trouve dans l’état déplorable des finances des établissements à l’occasion de la Restauration – qui conduit de nombreuses familles à retirer leur fils d’établissements menacés de suppression – et de la crise sociale qui accompagne le changement de régime. Cette subvention fixe est attribuée à chaque établissement en fonction de son classement et affectée au paiement des traitements fixes des « proviseur, professeurs et autres fonctionnaires supérieurs », qu’elle couvre effectivement. Les bourses versées aux établissements sont, en contrepartie, amputées de la partie qui couvrait cette dépense. À partir de ce moment, on peut considérer que seules les pensions des élèves payants permettent de dégager des marges financières. Avec cette subvention, le soutien financier de l’État aux collèges royaux remonte d’un million de francs à 1,8 million, dont 800 000 francs de subvention. En 1821, à la suite d’une nouvelle diminution du nombre des bourses nationales, la proportion est inversée17. Une série de nouvelles ordonnances ramène par étapes la dépense totale des bourses à moins de 600 000 francs, la subvention se stabilisant au-dessous de 1 million de francs en 1833, année où est abandonné le principe de la répartition proportionnelle des bourses. Le nombre de bourses était alors tombé à 26 par établissement, partagées entre 40 élèves18. Le déclin est accéléré par l’hostilité des Chambres au principe même des bourses : les parlementaires sont manifestement sensibles à l’évocation du danger social et politique que représenterait la formation de lettrés issus du peuple et ne trouvant pas leur place dans la société19. Au total, le financement de l’État aux collèges royaux tend à diminuer alors que leur nombre commence à augmenter par transformation des collèges communaux les plus importants. En 1842, les familles fournissent 72 % des recettes des collèges royaux, et la part de l’État est de 22 %20.

Modèle économique des lycées et des collèges et politique scolaire avant 1850

  • 21 Ordonnance du 15 novembre 1845. Voir Charles Jourdain, Le budget de l’instruction publique, op. ci (...)

11Du point de vue financier, les collèges communaux se distinguent assez nettement des lycées (ou collèges royaux) à deux égards au moins. Premièrement, les comptes de l’internat et de l’externat y sont séparés, la plupart des internats étant au compte du principal et les autres en régie municipale, alors que les comptes des lycées/collèges royaux mélangent les deux postes, ce qui permet de faire financer une partie des dépenses de l’externat par l’internat. Deuxièmement, si le budget des collèges est soumis à l’approbation des autorités universitaires, l’État ne contribue absolument pas à leur budget jusqu’en 1845, où une subvention arrachée aux Chambres après des années d’essais infructueux permet enfin de créer un petit fonds d’encouragement aux collèges communaux21.

  • 22 Voir Bulletin universitaire, t. 13, rapport Villemain, Rapport au Roi sur l’instruction secondaire(...)
  • 23 RLR, t. 6, p. 90-91. Le traitement éventuel est établi par l’arrêté du 5 brumaire an 11, déjà menti (...)

12Ces établissements, la plupart très modestes, ne peuvent donc compter que sur le secours des municipalités, en général peu portées à la dépense, sauf quand une conversion en lycée est en perspective, ce qui, à défaut d’alléger le budget, donne à la ville un équipement prestigieux. De ce fait, la plupart des collèges communaux sont en infraction avec la réglementation. Les traitements des professeurs et autres personnels y sont, dans l’immense majorité des cas, en dessous des normes réglementaires, déjà très modestes. Par ailleurs, beaucoup de collèges préfèrent étendre leur cursus en confiant deux classes au même régent plutôt que de le réduire en fonction du nombre de professeurs qu’ils peuvent entretenir. La stratégie est ici de capter la clientèle locale la plus large possible, quitte à lui offrir une version très appauvrie des études classiques. Les collèges communaux sont aussi les plus prompts à proposer les études modernes, courtes et pratiques que recherche une partie des familles22. Du côté des lycées, l’inégalité de l’encadrement pédagogique et celle des traitements sont plus encadrées. L’existence du traitement éventuel, indexé sur la fréquentation, accentue encore l’inégalité des traitements fixes – à cet égard, le traitement professoral le plus élevé est le triple du plus faible –, puisqu’elle favorise les plus grands lycées. La formule de ce traitement varie beaucoup dans les premières années, l’équilibre des catégories d’élèves des établissements connaissant des variations soudaines, comme l’inflation d’externes consécutive à l’instauration du monopole à partir de 1810. L’éventuel se stabilise en 1815 : il résulte alors du partage égalitaire de 9 % du revenu des pensions et des deux tiers du produit des externes entre les professeurs et le censeur23. D’autres prélèvements de ce type permettent à cette époque, là où les ressources le permettent, de créer, au moins provisoirement, un traitement à de nouvelles catégories, comme les agrégés divisionnaires, les professeurs de sixième ou les professeurs et agrégés d’histoire.

  • 24 Paul Gerbod, La condition universitaire en France au XIXesiècle, thèse lettres, 1965, p. 29.
  • 25 Bulletin universitaire, t. 1, Ordonnance du 26 mars 1829, p. 176-190.
  • 26 Bulletin universitaire, t. 3, Ordonnance du 24 août 1833, p. 319-326. La condition de cinq ans de p (...)
  • 27 Archives nationales, F17 6998 à 7002, augmentation des traitements sur le boni (1830-1851).

13C’est également à l’aide de ce genre de prélèvements sur les ressources internes, combinées aux subventions arrachées aux Chambres, à partir de la fin de la Restauration, qu’est mise en place une politique de suppléments de traitement visant à compenser une insuffisance reconnue et, ainsi, à améliorer le recrutement du corps enseignant. Le plus connu de ces suppléments est le boni, ou boni Vatimesnil24, du nom du ministre qui l’instaure en 182925. Il s’agit d’un supplément lié à l’ancienneté, et prélevé, comme son nom l’indique, sur les excédents de gestion des collèges royaux. Les collèges en déficit ou qui n’ont pas suffisamment de moyens pour verser le montant plancher reçoivent pour cela, à partir de 1834, une aide de l’État, c’est-à-dire une part sur l’enveloppe fixe prévue à cet effet26. L’analyse des documents de gestion du boni27 permet d’observer l’assainissement des comptes des collèges communaux, dans les années 1830, et leur dégradation progressive dans les années 1840, liée d’abord au poids des dépenses nouvelles imposées par la spécialisation disciplinaire et les efforts en direction des maîtres d’études, puis à la profonde crise du milieu du siècle, qui entraîne la suspension de la plupart des mesures d’amélioration des traitements.

  • 28 Courbe des effectifs établie à partir des tableaux « Relevé des élèves présents dans les collèges (...)

14Il faut en effet souligner l’extrême sensibilité du modèle économique des lycées et collèges à la conjoncture. Chacune des grandes inflexions politiques et des grandes crises économiques et sociales du XIXe siècle déclenche un effondrement plus ou moins important des effectifs28 qui, la masse salariale n’ayant pas la même plasticité, plonge les établissements dans le déficit. La plus profonde d’entre elles, celle du milieu du siècle, associée il est vrai à un changement institutionnel majeur, conduit à une redéfinition du modèle économique de l’enseignement secondaire.

Concurrence et croissance (1850-1880)

  • 29 Bulletin administratif de l’Instruction publique (BAIP), Loi relative à l’enseignement, du 15 mars (...)
  • 30 Cette réforme, préparée par un rapport présenté par Le Verrier (Recueil des lois et actes de l’Ins (...)
  • 31 Statistique de l’enseignement secondaire en 1865, Paris, Imprimerie impériale, 1868.
  • 32 Décret du 16 avril 1853. La logique de cette tarification est devenue totalement opaque à la fin d (...)

15La loi Falloux de 185029 a deux conséquences majeures sur le modèle économique de l’enseignement secondaire. Elle prive l’enseignement secondaire public de l’avantage du monopole, libérant la concurrence ecclésiastique et mettant en cause l’association des lycées avec les pensionnats privés. Elle contraint les municipalités, sous peine de suppression de leur collège, à s’engager pour cinq ans à assurer les traitements du personnel et l’entretien des bâtiments, ce qui, dans l’immédiat, contribue à la disparition d’une cinquantaine d’entre eux. Nommé ministre au lendemain du coup d’État de 1851, Hippolyte Fortoul s’engage dans une politique dont on a retenu le caractère autoritariste, mais qui s’inscrit aussi dans une volonté de sauver l’Université, contre elle-même s’il le faut. Parmi les nombreux aspects de cette politique, la réforme financière de 185330 peut paraître en marge. En fait, elle est inséparable du reste de son action. Cette réforme financière consiste d’abord en une profonde révision de la politique tarifaire, qui vise à répondre à l’urgence : les lycées ont connu des pertes d’effectifs importantes et le manque d’internes pèse sur les comptes. Le rééquilibrage général des tarifs au profit de l’externat vise de toute évidence à rendre les lycées moins dépendants du ratio internes/externes. En l’occurrence, la précaution semble inutile à terme, puisque vers 1865, la part de l’internat dans les recettes des lycées atteint son apogée (58 %) : jamais les lycées n’ont reçu autant de pensionnaires et demi-pensionnaires31. La croissance des effectifs des internats des lycées compense en quelque sorte le déclin rapide du nombre des élèves des pensions privées laïques envoyés dans les classes des lycées, déclin qui doit au moins autant aux difficultés de ces pensions, principales victimes de la concurrence ecclésiastique, qu’à la possibilité que leur offre la fin du monopole d’ouvrir leurs propres classes. En y regardant de plus près, on peut se demander si la montée du nombre des internes et demi-pensionnaires des lycées n’est pas en partie le produit d’une politique tarifaire adaptée à la clientèle. En effet, la réforme de 1853 augmente les tarifs d’externat dans tous les établissements, mais de manière très étudiée. D’abord, ils se déclinent désormais selon le niveau d’étude. Ensuite, le principe est d’appliquer une augmentation modeste dans les petits lycées, très forte dans les lycées les plus attractifs et encore plus forte dans les sections les plus recherchées, comme les classes préparatoires scientifiques des lycées parisiens. Concernant l’internat, le principe est celui d’une baisse sensible là où les lycées peinent à recruter, et d’une hausse là où la clientèle afflue. C’est une véritable politique commerciale, qui s’affranchit de la référence au service rendu pour ne se définir qu’en termes d’offre et de demande32.

  • 33 Philippe Savoie, Tensions et contradictions..., op. cit., p. 216-227 et 301-312.

16Cette politique tarifaire est tout à fait cohérente avec une stratégie qui consiste à développer la section scientifique, à interdire aux professeurs des lycées d’offrir leurs services aux institutions privées, à développer l’externat surveillé, etc. : on pourrait ainsi tirer le fil de toute la politique de Fortoul. Quant au versant dépenses de la même réforme, il consiste notamment à supprimer le classement des lycées et à ne conserver que deux grilles de traitements, celle des lycées parisiens et celle des lycées des départements. Comme le traitement éventuel demeure et que la hausse des tarifs d’externat en améliore le rendement, l’effet sur les traitements réels est moins important que la portée symbolique de la mesure, qui permet de proclamer l’égalité des lycées entre eux et l’uniformité du service rendu aux élèves sur tout le territoire. Cela est parfaitement cohérent, à nouveau, avec d’autres points de la politique de Fortoul : la conversion accélérée de collèges en lycées, pour avancer vers l’objectif d’un lycée au moins par département – objectif qui n’est pas atteint avant le XXe siècle –, le coup d’arrêt à la spécialisation du professorat, la tentative d’instauration d’enseignants polyvalents et d’imposition de programmes et d’instructions minutieux et impératifs, ces derniers aspects étant partiellement rejetés par ses successeurs33. Au moment où la politique tarifaire appliquée dans les lycées s’affranchit de toute notion d’uniformité, celle-ci est au contraire brandie comme une garantie de l’égale valeur des études sur tout le territoire, et appliquée symboliquement aux traitements des professeurs, comme pour souligner leur interchangeabilité.

L’explosion financière après 1880

17Grâce à la croissance soutenue des effectifs, Rouland et Duruy disposent de marges de manœuvre qui leur permettent d’avancer dans l’amélioration les carrières, de financer la spécialisation du professorat et le développement du corps enseignant secondaire spécial, de développer la formation des répétiteurs. Un souci croissant d’équité et de cohérence inspire cette politique, qui reste toutefois fondamentalement contrainte par les limites du modèle économique, même si les subventions de l’État sont sensiblement améliorées.

  • 34 Statistique établie à partir des comptes définitifs du ministère de l’Instruction publique.
  • 35 Ibid.

18À cet égard, la période qui s’ouvre avec l’arrivée de Jules Ferry au ministère constitue une véritable rupture : la subvention aux lycées, qui était de deux millions de francs en 1868 et d’un peu moins de quatre millions en 1880, atteint près de huit millions trois ans plus tard, dépasse les dix millions à la fin de la décennie et les douze à la fin du siècle34. Dans le même temps, l’État prend en main l’enseignement primaire, crée l’enseignement secondaire féminin, et se met à financer les collèges communaux, dont la subvention est multipliée par cinq de 1877 à 188135 et atteint près de quatre millions de francs à la fin du siècle, sans parler de l’ambitieuse politique de construction scolaire de la même époque. C’est un changement d’échelle. Le financement de l’enseignement primaire, qui représente des sommes beaucoup plus élevées, banalise certainement les efforts consentis pour le secondaire. En tout état de cause, cet effort témoigne de l’importance de la politique scolaire pour les républicains.

  • 36 Archives nationales, F17 14094 et 14095 (Collèges communaux. Traités constitutifs, engagements de (...)

19Cette manne permet de financer des progrès spectaculaire des carrières de toutes les catégories enseignantes du secondaire, y compris des personnels des collèges. À cet égard, c’est par le biais de la politique contractuelle que l’État s’engage. En 1881, un engagement décennal est imposé aux municipalités, qui doivent garantir les traitements en vigueur, en contrepartie de quoi l’État ajoute ce qui manque pour atteindre de nouveaux minima de traitement. Le renouvellement de 1891 est l’occasion d’une réflexion sur l’usage à en faire, et d’une grande négociation avec les municipalités sur les termes du contrat. En 1901, des critères objectifs sont définis pour fixer le montant de l’engagement financier de l’État. En 1911, l’État devient le financeur majoritaire du déficit d’exploitation des collèges36.

  • 37 Enquête sur l’enseignement secondaire, t. 6, Rapport sur le régime des lycées, p. 29-54.
  • 38 Philippe Savoie, « Autonomie et personnalité des lycées : la réforme administrative de 1902 et ses (...)

20La mutation brutale du modèle économique des établissements secondaires atténue les effets du déclin des effectifs, et notamment de la crise de l’internat, qui intervient alors que le nombre, le statut et les rémunérations des répétiteurs viennent de connaître une amélioration spectaculaire. Une situation pareille aurait auparavant ruiné les lycées. Elle ne fait qu’alourdir leur déficit d’exploitation, qui devient général et chronique. C’est pourquoi, malgré les évidents bénéfices de cette politique pour l’enseignement secondaire, la commission parlementaire de 1899 sur l’enseignement secondaire en souligne aussi les effets pervers37. Les lycées étant assurés de voir leur déficit d’exploitation compensé tôt ou tard, la gestion n’a plus d’enjeu et beaucoup se plaignent de voir la marge d’autonomie des chefs d’établissement réduite à rien, dans ce domaine comme dans beaucoup d’autres. L’étouffement par les crédits de l’État contribuerait peu ou prou au déficit de personnalité des établissements publics38.

  • 39 Bulletin administratif du ministère de l’Instruction publique, t. 70, Décret du 20 juillet 1901 mod (...)

21C’est à ce problème que tente de répondre le régime d’autonomie financière et de séparation des comptes de l’internat et de l’externat des lycées établi en 190139. En séparant la gestion des deux parties de l’établissement, comme dans les collèges communaux et dans les établissements secondaires féminins, il s’agit de faire la part entre celle qui devait être au moins à l’équilibre – les pensions des boursiers et pensionnaires payants devant financer ses coûts – et celle qui, depuis 1817 a été pour partie financée directement par l’État. Le choix de placer les répétiteurs dans le personnel de l’externat permet de libérer les établissements du poids financier d’une main-d’œuvre devenue surabondante au moment même où la baisse des effectifs en réduit l’emploi effectif et où la crise de l’internat conduit à en « externer » (c’est-à-dire dispenser du service de nuit et de la résidence dans l’établissement) un nombre croissant. Cette mesure répond en même temps à la demande de ces personnels de mieux en mieux formés, grâce à la politique volontariste menée depuis plusieurs décennies, mais bloqués dans leur poste par l’encombrement des carrières. La stagnation des effectifs de l’enseignement secondaire public à partir du début des années 1880, qui contraste avec la croissance de l’époque précédente, ralentit encore l’avancement et encourage les autorités à améliorer les traitements et les carrières des enseignants du bas de la hiérarchie.

  • 40 Voir Antoine Prost, « De l’enquête à la réforme. L’enseignement secondaire des garçons de 1898 à 1 (...)

22On n’analysera pas ici le rôle joué par la montée de l’enseignement moderne, la concurrence ecclésiastique et celle des écoles primaires supérieures dans la crise du secondaire public au tournant du XIXe et du XXe siècle40. On se contentera de noter que, en séparant le service de nuit de celui des études, l’affectation des répétiteurs à l’externat tend à accélérer la décadence du modèle d’organisation des lycées, cette mesure conjuguant de surcroît ses effets à la déstructuration du temps scolaire apportée par le passage de la classe à l’heure de cours. Un siècle plus tôt, la restauration du modèle scolaire humaniste a été permise par la mise en place d’un modèle économique faisant reposer la plus grande part du financement des établissements sur la contribution des familles, modèle économique à l’intérieur duquel la politique de développement des enseignements et d’amélioration de l’encadrement des autorités scolaires s’est inscrite pendant huit décennies. Dans l’enchaînement de facteurs de tous ordres qui conduisent à l’effondrement de ce modèle scolaire tricentenaire, le changement d’échelle du financement public et la mutation du modèle économique de l’enseignement secondaire occupent à leur tour une place déterminante. Loin de se réduire à une question marginale – où trouver les moyens de satisfaire des besoins déterminés par ailleurs ? –, la dimension financière a été un des facteurs essentiels de la politique menée pendant un siècle pour construire et développer l’enseignement secondaire public.

Notes

1 Philippe Savoie, Tensions et contradictions dans la construction de l’enseignement secondaire français. Établissements, corps enseignant, financement (1802-1914), mémoire principal pour l’habilitation à diriger les recherches, université de Paris IV-Sorbonne, 2008, 527 p.

2 Recueil des lois et règlements concernant l’instruction publique, depuis l’édit de Henri IV en 1598 jusqu’à ce jour (désormais RLR), Loi générale sur l’instruction publique, du 11 floréal an 10 (1er mai 1802), t. 2, p. 43-54.

3 RLR, t. 2, Selon les propres mots de Fourcroy dans son discours prononcé au Corps législatif le 30 germinal an X sur le projet de loi relatif à l’instruction publique, p. 55-84.

4 Charles Jourdain, Le budget de l’instruction publique et des établissements scientifiques et littéraires depuis la fondation de l’Université impériale jusqu’à nos jours, Paris, Hachette, 1857, p. 141.

5 Voir les arrêtés des 5 brumaire an 11 (27 octobre 1802, RLR, 2, p. 288-289) et 15 brumaire an 12 (7 novembre 1803, RLR, 3, p. 18-24), et les règlements sur l’administration économique des lycées du 19 septembre 1809 (RLR, 5, p. 61-80) et sur l’administration économique des lycées de l’académie de Paris, du 24 octobre 1809 (RLR, 5, p. 96-99). Ces textes, comme une grande partie de ceux qui sont cités dans la suite de cet article, sont publiés dans Philippe Savoie, Les enseignants du secondaire. Le corps, le métier, les carrières, vol. 1 : 1802-1914, Paris : INRP-Economica, 2000, 751 p.

6 Voir ci-dessous la question du traitement éventuel.

7 Archives parlementaires, deuxième série [Corps législatif. 5 mars 1806], Annexe à la situation de l’Empire (1806). Rapport fait à Sa Majesté par le conseiller d’État, directeur général de l’Instruction publique (M. Fourcroy), p. 77-89.

8 Correspondance de Napoléon Ier, publiée sur l’ordre de l’Empereur Napoléon III, t. 10, « Note sur les lycées », 27 pluviôse an XIII (16 février 1805), Paris, Plon, 1862, p. 144-148.

9 RLR, t. 3, Décret impérial qui détermine le nombre d’élèves nationaux qui seront entretenus dans les lycées et la division du prix de la pension en cinq masses, du 3 floréal an XIII (28 avril 1805), p. 112-115.

10 Bulletin universitaire, t. 7, Ordonnance du 31 mai 1838 sur la comptabilité publique, p. 225-230.

11 Ibid., Circulaire du 3 novembre 1838, p. 491-496.

12 Chambre des députés, Enquête sur l’enseignement secondaire, t. 2, Paris 1899, séance du mercredi 22 mars 1899, déposition de M. Moreau, Inspecteur général des finances, p. 523-535. L’afflux de crédits dans les deux décennies précédentes apparaît toutefois comme l’origine de dérives nouvelles.

13 Les instructions aux inspecteurs généraux avant leur départ en tournée sont très prolixes sur le sujet. En mars et avril 1811, l’administration économique des lycées fait l’objet de plusieurs réunions des inspecteurs généraux (AN, F17 2486).

14 Décret impérial portant création de bourses, demi-bourses et trois-quarts de bourses dans les lycées, et concernant les fondations de bourses par des particuliers, du 10 mai 1808. Le décret original est publié dans l’Almanach de l’Université impériale. Année 1810, p. 346-365. Charles Jourdain, Le budget de l’instruction publique, op. cit., renvoie à la version publiée par Ambroise Rendu, Système de l’Université de France ou plan d’une éducation essentiellement monarchique et religieuse, Paris, H. Nicolle, 1816, qui est actualisée par omission des villes contributrices et lycées qui ne sont plus compris à l’intérieur des frontières au moment de sa publication.

15 Voir Philippe Savoie, Tensions et contradictions, op. cit., p. 82-86.

16 RLR, t. 6, Ordonnance du 12 mars 1817, p. 160-166.

17 RLR, t. 7, Ordonnance du 12 octobre 1821, p. 155-161.

18 Bulletin universitaire, t. 3, Ordonnance du 3 janvier 1833, p. 151-153.

19 Charles Jourdain, Le budget de l’Instruction publique, op. cit., p. 152.

20 Proportions calculées d’après les indications du rapport Villemain, Rapport au Roi sur l’instruction secondaire, du 3 mars 1843 (Bulletin universitaire, t. 13, p. 84-85).

21 Ordonnance du 15 novembre 1845. Voir Charles Jourdain, Le budget de l’instruction publique, op. cit., p. 158.

22 Voir Bulletin universitaire, t. 13, rapport Villemain, Rapport au Roi sur l’instruction secondaire, du 3 mars 1843.

23 RLR, t. 6, p. 90-91. Le traitement éventuel est établi par l’arrêté du 5 brumaire an 11, déjà mentionné, et modifié dans son assiette par les arrêtés du 24 mars 1809 (idem) et 19 décembre 1815.

24 Paul Gerbod, La condition universitaire en France au XIXe siècle, thèse lettres, 1965, p. 29.

25 Bulletin universitaire, t. 1, Ordonnance du 26 mars 1829, p. 176-190.

26 Bulletin universitaire, t. 3, Ordonnance du 24 août 1833, p. 319-326. La condition de cinq ans de présence dans l’établissement devient une simple condition d’ancienneté dans la fonction. Ces mesures tendant à superposer un souci d’équité au strict mécanisme d’affectation des ressources de l’établissement à ses personnels.

27 Archives nationales, F17 6998 à 7002, augmentation des traitements sur le boni (1830-1851).

28 Courbe des effectifs établie à partir des tableaux « Relevé des élèves présents dans les collèges royaux/lycées et collèges communaux/collèges de [1809 à 1898] » du Rapport Villemain, des Statistique[s] de l’enseignement secondaire en [1865,1876, 1887] et de l’Enquête sur l’enseignement secondaire de 1899, Statistique, t. 3, p. 1-214.

29 Bulletin administratif de l’Instruction publique (BAIP), Loi relative à l’enseignement, du 15 mars 1850, t. 1, p. 57-80.

30 Cette réforme, préparée par un rapport présenté par Le Verrier (Recueil des lois et actes de l’Instruction publique, 1853, p. 294-306), est portée par le décret concernant le régime financier des lycées, du 16 avril 1853, BAIP, 4, p. 94-115).

31 Statistique de l’enseignement secondaire en 1865, Paris, Imprimerie impériale, 1868.

32 Décret du 16 avril 1853. La logique de cette tarification est devenue totalement opaque à la fin du siècle, période de fort financement de l’État où l’on a déjà oublié ce que peut être un système où chaque établissement doit trouver son équilibre financier. Le député Flaminius Raiberti, rédacteur de la partie du rapport général de l’Enquête sur l’enseignement secondaire, consacrée au régime des lycées s’indigne des incohérences du tarif des lycées, reprenant les calculs de l’inspecteur des finances Maurice-Bloch, qui visent à faire apparaître, dans chaque établissement et pour chaque niveau d’étude, un « supplément de pension » obtenu en soustrayant le tarif d’externat de celui de l’internat.

33 Philippe Savoie, Tensions et contradictions..., op. cit., p. 216-227 et 301-312.

34 Statistique établie à partir des comptes définitifs du ministère de l’Instruction publique.

35 Ibid.

36 Archives nationales, F17 14094 et 14095 (Collèges communaux. Traités constitutifs, engagements de 1881 et renouvellements de 1891). Loi du 13 juillet et circulaire du 30 septembre 1900 relatives au renouvellement des engagements décennaux des collèges communaux de garçons ; loi du 29 décembre 1910 et circulaire du 7 janvier 1911 relative au renouvellement des traités constitutifs des collèges communaux de garçons.

37 Enquête sur l’enseignement secondaire, t. 6, Rapport sur le régime des lycées, p. 29-54.

38 Philippe Savoie, « Autonomie et personnalité des lycées : la réforme administrative de 1902 et ses origines », Histoire de l’éducation, no 90, mai 2001, p. 169-204.

39 Bulletin administratif du ministère de l’Instruction publique, t. 70, Décret du 20 juillet 1901 modifiant le décret du 1er août 1898 sur la comptabilité des lycées nationaux, p. 324-328. Ce décret reprend pour l’essentiel la solution préconisée dans le rapport final de l’enquête de 1899.

40 Voir Antoine Prost, « De l’enquête à la réforme. L’enseignement secondaire des garçons de 1898 à 1902 », Histoire de l’éducation, no 119, juillet-septembre 2008, p. 29-80.

© Presses universitaires de Rennes, 2012

Terms of use: http://www.openedition.org/6540

Search OpenEdition Search

You will be redirected to OpenEdition Search