1Bien qu’il y ait déjà des prémices lors de la guerre de Succession d’Autriche, ce n’est qu’au cours des guerres de Sept Ans et d’Indépendance américaine que les conditions d’exercice de la neutralité changent réellement. L’imbrication des considérations politiques et commerciales dans la conduite des États atteint un degré inconnu jusque-là : « Le commerce est devenu l’un des principaux objets qui les agitent & les divisent [les Nations & les Souverains] » écrit l’économiste Accarias de Sérionne dans les années 17601. La radicalisation des conflits et l’extension spatiale de l’affrontement franco-anglais, sur fond d’une tendance longue de développement des échanges commerciaux internationaux depuis le début du siècle, forment le nouveau contexte dans lequel les belligérants et les neutres doivent penser leurs comportements les uns par rapport aux autres. L’une des données fondamentales est l’infériorité globale de la Royale face à la Royal Navy qui incite les négociants français à renoncer aux navigations trop risquées. Dans ces conditions, le recours aux pavillons neutres est une nécessité. Mais du côté anglais, la puissance de la marine de guerre et de la course autorise une stratégie de harcèlement systématique du commerce ennemi. Le principe en ait clairement exposé par le publiciste Malachy Postlethwayt au début de la guerre de Sept Ans: « The great object of a maritime nation should be to take advantage of any rupture with another trading state, to destroy and distress their shipping and commerce, and to cutt offall resources for naval armaments2. » Il en déduit que le commerce neutre est fondamentalement favorable à la France.

2Pendant les guerres de Sept Ans et d’Indépendance américaine, les neutres se trouvent au cœur d’une double tension : celle propre au conflit et celle découlant du caractère encore nébuleux de l’étendue de leurs droits. L’incertitude transparaît à travers les différences de traitement qu’ils subissent de la part des deux belligérants et des crispations qui en découlent. Elles sont un réel un enjeu pour les Français qui cherchent à les exploiter contre leur ennemi en jouant des revendications et des protestations des neutres du Nord. À la différence du siècle précédent, notamment à cause de la révolution diplomatique de 1756, l’objectif premier de Versailles n’est pas de faire intervenir les pays du Nord dans la guerre, mais de profiter de la liberté la plus étendue possible de leurs pavillons. Alors que les relations des Anglais avec les neutres du Nord sont assez bien connues, la stratégie politique française qui consiste à intégrer aux démarches proprement diplomatiques des considérations commerciales et juridiques n’a été que partiellement étudiée jusqu’à présent3. Il y a pourtant bien, pendant les guerres de Sept Ans et d’Indépendance américaine, une diplomatie française de la neutralité qui a ses enjeux, ses objectifs et qui génère un discours particulier.

Le recours aux neutres pendant la guerre de Sept Ans

3« L’unique but de la cour [anglaise] est l’humiliation de la France, la destruction de sa marine et la ruine de son commerce » affirme l’auteur d’un mémoire anonyme daté d’octobre 17554. Alors même que la guerre franco-anglaise n’a pas encore officiellement débuté, son caractère est déjà connu : ce sera un conflit avant tout maritime qui pèsera sur le commerce. Dans ces conditions, il est clair pour les Français que les pavillons neutres doivent jouer un rôle décisif, permettant de sauvegarder les échanges extérieurs du royaume, aussi bien en Europe qu’aux colonies. C’est pourquoi, tout au long de la guerre, les diplomates de Louis XV s’activent auprès des cours du Nord pour les convaincre de défendre leurs droits à la navigation et au commerce face aux prétentions anglaises.

Les Français à l’initiative de l’union maritime scandinave

4La multiplication des accrochages en Amérique du Nord à partir de 1754 rendent la guerre franco-anglaise inexorable, même si elle n’est officiellement déclarée qu’en mai 1756. Dès le printemps 1755, la diplomatie française anticipe le futur conflit. Le 21 mai, le ministre des Affaires étrangères, Antoine-Louis Rouillé, écrit à l’ambassadeur de Louis XV à Copenhague, Jean-François Ogier, qu’il espère que la guerre avec l’Angleterre est encore évitable, mais que « si nos espérances étaient trompées nous croions que le Danmark et la Suède prendroient un parti très avantageux si elles faisoient en ce cas [de guerre] une union maritime au moyen de laquelle ces deux puissances auroient un nombre de vaisseaux en mer pour protéger réciproquement leur pavillon et le faire respecter, c’est sur quoi il nous paroit convenable de vous ouvrir avec le ministère danois à la première occasion qui se présentera5 ». La proposition arrive dans un moment où les Danois et les Suédois discutent de l’organisation d’escadres communes pour protéger leur commerce méditerranéen des corsaires barbaresques6.

5Les démarches françaises à Copenhague et à Stockholm s’organisent autour du caractère inoffensif de l’union maritime pour la défense des libertés des neutres qui, dans son essence même, n’est favorable à aucun des belligérants. Par conséquent, les seules nations susceptibles de s’y opposer sont celles qui aspirent à établir une domination unilatérale des mers et du commerce européen. À Copenhague, Ogier rappelle les « insultes et les avanies » que les Anglais ont infligées aux Danois par le passé, afin de les convaincre de se rapprocher de la Suède « pour faire respecter leur pavillon et éviter les inconvénients auxquels le défaut de précautions les avait exposés pendant la dernière guerre7 ». Le diplomate français évoque le souvenir de la coopération des Scandinaves lors de la guerre de la Ligue d’Augsbourg qui leur avait permis de poursuivre leur navigation vers la France et d’exercer des représailles8. À Stockholm, l’ambassadeur Havrincourt déploie les mêmes arguments9.

6Dès l’été 1755, l’état de guerre latent entre la France et l’Angleterre a des répercussions dans le Nord. Havrincourt éprouve des difficultés à convaincre des armateurs suédois de faire des livraisons de fournitures navales aux arsenaux français10. En août et en septembre, la Royal Navy intercepte deux navires suédois transportant des canons et des matériaux de marine pour la France. Le premier arraisonnement, qui se produit dans le Sund, heurte également les Danois dont les eaux territoriales n’ont pas été respectées11. Ces deux incidents tombent à point nommé, car ils illustrent, selon les Français, le sort qui attend les pavillons neutres du Nord dans la guerre à venir. Les Suédois s’en montrent fort mécontents et se déterminent à conclure une union maritime avec leur voisin danois. Mais ils ne veulent pas que l’entremise française soit trop manifeste afin, selon les termes du président de la chancellerie Anders Johan von Höpken, « de ne point donner le tocsin contre l’Angleterre12 ». La colère suédoise s’accroît encore avec l’arrestation en septembre deux autres navires transportant des matériaux de marine à destination de Nantes et de Saint-Malo. Ces différents coups de force permettent aux Anglais d’obtenir l’effet escompté, puisque les marchands suédois renoncent à envoyer des matériaux de marine vers la France, faute de trouver des compagnies d’assurance acceptant d’indemniser les pertes de marchandises susceptibles de passer pour de la contrebande13.

7C’est dans ce climat que s’ouvre la négociation sur la formation de l’union maritime dano-suédoise. Sans entrer dans les méandres de la discussion qui ont déjà été démêlés14, il faut remarquer que les deux partenaires scandinaves ne sont pas sur les mêmes positions. D’un côté, les Suédois, exportateurs de fournitures de marine, veulent voir la contrebande limitée au matériel de guerre, aspirent à obtenir la reconnaissance de la couverture de la marchandise par le pavillon, refusent toute visite des bâtiments naviguant sous convoi et, enfin, insistent sur l’organisation de représailles15. D’un autre côté, les Danois sont nettement plus prudents, même si, sur le fond, ils sont d’accord avec les demandes suédoises. Le ministre des Affaires étrangères, Johann Hartvig Ernst von Bernstorff, veut une union maritime basée sur « la neutralité la plus parfaite et la plus exacte » ce qui n’engage à rien16. Bernstorff est un pragmatique, disposé à composer avec la réalité des rapports de force, car il tient pour acquis qu’il ne sera pas possible de contraindre l’Angleterre à faire des concessions17. La retenue du ministre est nourrie par la méfiance traditionnelle des Danois envers leur voisin du Nord, mais également par la crainte de l’influence de la faction la plus pro-française du gouvernement de Stockholm, « Diener der Franzosen18 ». Le gouvernement danois veut surtout éviter de froisser l’Angleterre dont le soutien lui est nécessaire pour faire face à la Russie, avec laquelle le contentieux du Holstein n’est pas apaisé19, et pour ne pas exposer aux représailles ses échanges avec les Antilles, l’Asie et surtout l’Europe méridionale. C’est pourquoi, pour ne pas nourrir inutilement les soupçons anglais sur la neutralité danoise, Bernstorff refuse de conclure un accord de coopération avec les Suédois avant que la guerre franco-anglaise ne commence officiellement20. Le ministre souhaite intégrer à l’union la notion floue de « Tractaten, Völcker-und Neutralitäts-Recht » qui permet d’adopter une attitude souple vis-à-vis des puissances susceptibles de perturber la navigation neutre21. La déclaration de guerre anglaise à la France en mai 1756 amène Havrincourt à pousser les Suédois à accepter les conditions danoises. Le 12 juillet 1756, après plus d’une année de négociations, les Suédois acceptent de fonder une union maritime avec le Danemark sur le modèle proposé par Bernstorff.

L’union maritime scandinave : « un vain simulacre »

8La convention scandinave comporte onze articles22. Le préambule précise que l’objectif des deux alliés est de protéger leur libre commerce des entreprises des belligérants et de « soutenir la considération due à leur pavillon ». L’accord se place explicitement dans la lignée de l’alliance des années 1690. Habilement, le premier article rappelle les engagements d’impartialité des neutres et d’interdiction de transport de la contrebande, telle qu’elle est définie dans le traité de commerce franco-anglais d’Utrecht. Les deux alliés s’engagent à protéger réciproquement leurs sujets au moyen de convois pour lesquels chacun promet de fournir une escadre de huit bâtiments de guerre. Enfin, il est prévu d’organiser des représailles en cas d’atteinte « aux Droits des Gens & aux loix de la neutralité ». Au total, même si les engagements ne sont pas très contraignants, le ministre des Affaires étrangères de Louis XV, Rouillé, assure que l’annonce de la conclusion de cette alliance lui a causé « la plus grande joie » et qu’il s’agit d’un des événements « des plus glorieux et des plus utiles pour les deux anciennes couronnes du Nord et des plus honorables pour le ministère de M. de Molcke [le favori royal danois]23 ».

9Effectivement, l’union se traduit rapidement en acte, les deux gouvernements scandinaves commencent par informer leurs sujets des bornes dans lesquelles leur commerce est autorisé24. Avant même la ratification du traité, l’armement des escadres devant protéger les bâtiments de commerce débute. Les représentants suédois et danois auprès des cours belligérantes reçoivent ordre de présenter conjointement la teneur du traité25. En France, l’ambassadeur Erhard Wedel-Friis, pour le Danemark, et le chargé d’affaires Sven Bunge, au nom de la Suède, sont reçus par Rouillé le 13 septembre 1756. Ils reçoivent la promesse que des ordres seront donnés aux corsaires français de respecter la neutralité scandinave26.

10En septembre 1756, une première navigation dano-suédoise d’un mois est organisée entre les côtes norvégiennes et le Jutland27. Mais dès le mois de juillet de l’année suivante, la croisière conjointe ne dure que trois semaines ce qui amène Ogier à déplorer que l’union maritime à laquelle il a tant travaillé soit dans « un état de langueur28 ». En effet, à l’été 1757, un an après sa conclusion, l’union maritime scandinave est déjà lettre morte. Bien que les deux pays du Nord demeurent neutres dans la guerre franco-anglaise, ils ne parviennent pas à collaborer conjointement à la défense de leur navigation29.

11Le premier facteur de divergence est le positionnement international des deux gouvernements. Alors que les Danois n’ont plus d’ambitions en politique extérieure et n’aspirent qu’à la paix, en Suède, le parti des Chapeaux, dirigé par le président de la chancellerie von Höpken, n’a pas renoncé à recouvrer une partie des territoires cédés à la Prusse en 172030. La guerre contre Frédéric II, que les Suédois déclenchent en septembre 1757, a une double conséquence sur l’union maritime scandinave. D’abord, les Suédois n’ont pas les moyens de faire la guerre contre la Prusse et d’envoyer simultanément des escadres patrouiller en mer du Nord31. Ensuite, même si Höpken s’en défend, la guerre fragilise la neutralité suédoise. Bernstorff craint que les Anglais, alliés de Frédéric II, ne considèrent la Suède comme leur ennemi32.

12Le second élément qui affaiblit l’union maritime est la méfiance persistante entre le Danemark et la Suède qui se double d’une inimitié profonde entre Bernstorffet Höpken33. Dans ces conditions, le moindre incident est perçu comme une confirmation de l’impossibilité de faire confiance à son partenaire. Dès la première navigation commune en juillet 1756, les commandants suédois et danois s’opposent sur l’étendue de leur croisière. L’amiral suédois Taube veux pousser vers l’ouest, alors que son homologue danois Römeling refuse de paraître à la vue des côtes d’Angleterre34. C’est sans doute le favori royal danois, et véritable chef du gouvernement, Adam Gottlob Moltke qui rend le mieux compte de la situation en affirmant à Ogier que c’étaient « la mésintelligence et le défaut mutuel de confiance du Danemark et de la Suède qui affaiblissaient cette union maritime et en faisant une espèce d’occasion de discorde entre les deux nations35 ».

13Leur mésentente chronique se cristallise autour de l’organisation de représailles telles qu’elles sont prévues dans l’article 3 du traité de l’union maritime. À la suite de l’arrestation de plusieurs de leurs bâtiments, les Suédois demandent aux Danois d’accomplir des démarches communes à Londres et évoquent la possibilité de recourir aux représailles36. Mais il faut auparavant s’entendre sur la teneur des protestations à présenter aux Anglais. Les Suédois sont partisans de la fermeté, alors que les Danois veulent surtout éviter de paraître provoquer l’Angleterre. Höpken dénonce la timidité du texte que Bernstorff veut présenter aux Anglais qui ferait considérer l’union maritime comme « un vain simulacre incapable de les embarrasser ni de les gêner37 ». En fait, les Danois redoutent qu’en raison de leur guerre contre la Prusse, les Suédois ne les laissent seuls face à l’Angleterre38. Bernstorff est partisan d’une riposte graduée avec d’abord des protestations orales, puis la remise de mémoires au ton de plus en plus ferme39. Si Havrincourt, conforté dans son opinion par Höpken, et Rouillé à Versailles considèrent que les Danois cherchent à amadouer les Anglais40, Ogier à Copenhague a bien compris les raisons de Bernstorff. Il refuse d’exposer son pays au ressentiment anglais qui provoquerait « la ruine totale du commerce qu’il s’est flatté de faire pendant la guerre présente41 ».

14En août 1757, les ambassadeurs suédois et danois présentent conjointement leur mémoire à Londres. Il porte une réaffirmation de la neutralité de leurs pays, des protestations contre les mauvais traitements que les corsaires anglais imposent « au mépris du droit des nations » et des dénonciations des frais générés par la procédure des prises. Les Scandinaves demandent la justice au nom du droit des gens, et une égalité de traitement avec les Espagnols auxquels les Anglais ont reconnu la couverture du pavillon. Enfin, le mémoire s’achève par une timide menace de représailles « avec un regret extrême contre des gens qui portent le nom d’Anglois42 ». Il ne faut pas s’y tromper, la belle prose du mémoire est un écran de fumée. Bernstorff n’y consent que pour complaire à la France et obtenir d’elle de nouvelles libertés pour le pavillon danois, mais n’a aucunement l’intention d’adopter une position forte face à l’Angleterre43. Quant aux Suédois, malgré la détermination qu’ils affichent, ils n’ont pas les moyens de risquer une confrontation avec Londres alors qu’ils sont déjà engagés contre la Prusse44.

15L’union maritime scandinave qui, de fait, se disloque en 1757 n’a eu comme manifestation concrète que quelques semaines de navigation prudente et la remise de mémoires qui n’ont eu aucun effet. Sur le fond, le problème vient du fait que la neutralité se définit d’abord par ce qu’elle n’est pas, la belligérance, et offre une palette d’attitudes également justifiables : ferme et déterminée pour la Suède, plus conciliante pour le Danemark. La cause de l’échec de l’union maritime est l’impossibilité de faire coïncider deux expressions de la neutralité fondées sur des intérêts divergents.

L’union des neutres, avec ou sans les Hollandais ?

16L’histoire générale de la neutralité des Provinces-Unies pendant la guerre de Sept Ans a été brillamment écrite par Alice Carter45. Son ouvrage peut servir de cadre pour s’intéresser plus particulièrement à la manière dont la diplomatie de Louis XV cherche à profiter de la neutralité hollandaise46. Au cours de la longue période menant à la guerre en 1756, les Français acquièrent rapidement la conviction que les Provinces-Unies ne comptent pas s’engager dans le conflit. Bien qu’il y ait un parti minoritaire favorable à la guerre, l’essentiel du débat interne aux Provinces-Unies porte sur le moyen le plus sûr d’assurer la sécurité de la République et sur la manière de profiter au mieux de la conjoncture pour développer le commerce et la navigation47. La neutralité des Provinces-Unies se constitue par un subtil équilibre conditionnant la satisfaction partielle de chacun des belligérants avec les intérêts propres du commerce et de la navigation. Cette attitude montre que le choix de la neutralité, loin d’être un refuge pour puissance timorée, peut être une politique dynamique et réfléchie.

17Une fois la neutralité des Provinces-Unies acquise, la diplomatie française cherche à intégrer la république à l’union maritime scandinave ce qui semble d’autant plus réalisable à Ogier que « cette puissance et les Danois sont assez d’accord de principe sur la neutralité, dont [ils] ne paraissent pas vouloir se départir et qu’[ils] ont également leur commerce à protéger contre les injustices et les violences des corsaires anglais48 ». Cette approche repose sur l’idée d’une hégémonie maritime et commerciale anglaise dont les autres puissances négociantes ont un intérêt naturel à se prémunir. Mais vues de La Haye ou d’Amsterdam, les choses sont différentes comme l’ambassadeur de Louis XV sur place, Charles-Philippe d’Affry, l’a bien compris. En 1757, il expose clairement « sa façon de penser » sur l’adhésion des Provinces-Unies à l’union maritime scandinave à son ministre de tutelle, l’abbé de Bernis. Considérant, d’une part, l’importance de la navigation hollandaise pour la France, aussi bien pour les relations avec le Nord que les Antilles et que, d’autre part, les Anglais ne prennent pas, selon lui, le quarantième des navires des Provinces-Unies, il y aurait tout à perdre à aiguiser la suspicion de Londres en poussant les Hollandais à rejoindre l’union scandinave. Ils s’exposeraient alors bien davantage aux corsaires ce qui générerait une augmentation du coût du fret49. Mais l’ambassadeur omet de placer l’union maritime scandinave dans la perspective de la rivalité entre neutres. Les Hollandais n’ont en effet aucun intérêt à collaborer à la défense de la navigation de pays plus faibles qu’eux, mais qui sont susceptibles de les concurrencer directement dans le commerce entre le Nord, la France et la Méditerranée. L’importance de leur flotte et leur puissance financière permet aux Hollandais de profiter de leur neutralité et de supporter les effets de la course anglaise plus facilement que les Scandinaves50.

18Alors que les Français espéraient pouvoir unir le Danemark et les Provinces-Unies dans une véritable alliance de défense de la neutralité, les deux pays non-belligérants ont une autre politique. Malgré une recrudescence des arrestations de leurs bâtiments par les Anglais, leur égale détermination à préserver leur commerce les conduit toujours à chercher un arrangement avec le gouvernement de Londres. Il faut faire des sacrifices d’un côté pour obtenir des facilités de l’autre. Les Hollandais finissent par abandonner leur prétention au commerce direct avec les colonies françaises et au transport des matériaux de marine51. Les Danois suivent une voie similaire. Ils acceptent que les Anglais s’emparent des marchandises françaises se trouvant sur leurs bâtiments pour peu que les propriétés danoises soient sauves et les jugements des prises abrégés52. Cet arrangement leur permet d’assurer l’exportation de leurs productions nationales. Face aux reproches français, Bernstorff concède seulement être convenu d’un arrangement financier avec les Anglais, mais n’avoir renoncé en rien aux principes de la neutralité53.

19L’union maritime scandinave et les tentatives ultérieures d’y associer des puissances neutres pour la défense de leur navigation, c’est-à-dire leur droit à transporter librement des marchandises françaises, se sont soldées par des échecs. Ogier, à Copenhague, et Affry, à La Haye, comprennent bien que les neutres font la part du feu en acceptant quelques renonciations pour éviter de perdre davantage encore. Faute de pouvoir les appuyer sur la force, les encouragements français au respect des libertés neutres ne résistent pas à l’épreuve de la réalité et du pragmatisme négociant.

Bâtiments danois et course française en Méditerranée

20Pour les Danois, l’objectif essentiel de leurs négociations avec l’Angleterre est d’assurer la sécurité de leur navigation en mer du Nord, dans la Manche et l’Atlantique. Pendant la guerre de Sept Ans, les Anglais auraient saisis 137 bâtiments danois contre 43 pour les Français54. On connaît le port de conduite de 39 de ces derniers, ce qui permet d’établir une géographie des prises : 22 en Méditerranée (56,5 %), 6 en mer du Nord (15,3 %), autant en Manche, vient ensuite la façade atlantique (4 cas soit 10,3 %), puis les Antilles en une seule occasion (2,5 %)55. La surreprésentation des arrestations de bâtiments danois dans le Sud s’explique par la suspicion des corsaires dans des eaux éloignées de l’Angleterre où les bâtiments neutres sont présumés couvrir le commerce ennemi.

21À Copenhague, Ogier reçoit régulièrement des protestations concernant les corsaires français56. Elles font écho aux récriminations de Wedel-Friis à Versailles qui dénonce les « chicanes » des Français, la longueur et le coût des procédures de jugement des prises, et insiste pour que les corsaires soient sanctionnés pour leurs exactions. Parallèlement, il assure que son roi porte une grande attention à faire « observer à ses sujets tous les devoirs de la plus exacte neutralité57 ». Comme Bernstorff, l’ambassadeur souligne l’intérêt des Français à préserver la navigation danoise et prévient que ses compatriotes pourraient renoncer au commerce de France si les corsaires ne sont pas rappelés à l’ordre et les procédures de jugement de prises accélérées. La menace n’est jamais mise à exécution parce que, globalement, les Danois ont plus à perdre qu’à gagner dans une très hypothétique interruption du commerce de France. Mais on peut aussi se demander jusqu’à quel point l’inverse est vrai, autrement dit s’interroger sur la signification des arrestations françaises de bâtiments danois.

22En décembre 1756, quatre bâtiments danois et norvégiens sont saisis et amenés à Marseille. Wedel-Friis entame rapidement des démarches pour obtenir leur libération58. C’est ensuite Bernstorff qui dénonce les captures « sous les plus légers prétextes ». Le ministre assure que ces bâtiments danois « se reposant sur les droits de la neutralité et sur la disposition du traité de commerce, [se] croyaient dans une sureté entière », avant de conclure que « ces exemples s’étant trop multipliés en très peu de temps, on ne peut s’empêcher de réclamer la justice et l’amitié de la cour de France contre l’avidité des corsaires et en faveur du commerce libre d’une nation neutre, amie et alliée59 ». À la même période, le représentant suédois Ulrik Scheffer transmet aux ministres français plusieurs mémoires dénonçant les corsaires provençaux60. La multiplication des arrestations de bâtiments danois au début de l’année 1757 conduit Bernstorff à sonder les Suédois sur la possibilité d’organiser des escadres communes pour la navigation méridionale. À Stockholm, Havrincourt est convaincu que les Suédois ne donneront pas suite car, en raison de leur guerre contre la Prusse, ils n’ont ni les moyens de financer des escortes, ni intérêt à se brouiller avec la France. Effectivement, Höpken répond à Copenhague que chacun s’occupe d’obtenir satisfaction du belligérant dont il subit le plus de dommage, les Danois avec les Français, les Suédois avec les Anglais : aveu paradoxal que l’union maritime n’existe plus61.

23Les ministres français ripostent en dénonçant les irrégularités commises par les armateurs neutres : « ce n’est pas la faute des corsaires français si les Danois s’exposent à prêter la main aux Anglais pour les couvrir de leur pavillon62 ». Mais, sur le fond, le problème réside dans la liberté des Danois de charger des marchandises en Angleterre pour les transporter vers les ports neutres, notamment ceux de la Méditerranée. Ils prétendent y avoir droit par l’article 20 de leur traité de commerce conclu avec les Français en 1742 et par les dispositions de l’article 14 du règlement de 1744 qui déroge en leur faveur au principe général de l’interdiction de transport des marchandises ennemies. Selon Ogier, les Danois s’attachent à « la maxime trop étendue qu’en général le pavillon neutre doit couvrir la marchandise » à cause de l’ignorance des dispositions précises du traité de commerce de 1742 et du règlement sur la navigation des neutres de 174463. Pour lever les ambiguïtés, le représentant de Louis XV à Copenhague rédige un mémoire devant informer précisément ses interlocuteurs des droits de leur pavillon. Ce document offre une vision synthétique de la conception française de la neutralité la plus large du milieu du XVIII^e siècle64. Partant du principe qu’il relève du « droit naturel », du « droit des gens » et du « droit de la guerre » de nuire au commerce ennemi pendant un conflit, l’affranchissement total des marchandises sous pavillon neutre est rejeté65. Ogier concède que les articles 20 et 28 du traité de 1742 autorisent la libre navigation entre un port neutre et un port ennemi, mais pas l’inverse sauf s’il relève du roi de Danemark. Dans ce cadre uniquement, les marchandises chargées sous pavillon danois, sauf pour la contrebande, sont affranchies66. L’application de ces dispositions fonde la libération par le Conseil des Prises en 1760 du Demoiselle Anne d’Altona, parti de Catalogne pour Trondheim avec une cargaison appartenant à une maison de commerce anglaise de Barcelone67. Mais contrairement à ce qu’ils revendiquent, les Danois n’ont pas obtenu le droit de charger des marchandises dans un port ennemi et de les amener dans un port neutre étranger. Cette interdiction implicite dans le traité est expressément formulée dans une instruction adressée par le comte de Maurepas, alors secrétaire d’État à la Marine, à Lemaire, représentant de France à Copenhague, le 18 décembre 174668. Les Danois ne sauraient donc prétendre au droit de transporter librement des marchandises anglaises vers les ports méditerranéens.

24Les tensions générées par les arrestations de bâtiments danois placent la France en position d’oppresseur du commerce neutre, alors même que Versailles cherche à le promouvoir pour protéger les affaires de ses propres sujets. Cette ambivalence montre la complexité du rapport français à la neutralité : elle peut être considérée avec suspicion, tout en étant une ressource indispensable en particulier pour le commerce colonial.

Les neutres et le commerce colonial français pendant la guerre de Sept Ans

25Entre la fin du règne de Louis XIV et la guerre de Sept Ans, le commerce entre la France et ses colonies connaît une croissance spectaculaire. La valeur des importations est multipliée par 17 et celle des exportations par 20, pour s’établir respectivement à 77 et 43 millions de livres en 175469. L’importance des échanges coloniaux explique qu’ils deviennent un enjeu majeur dans les guerres franco-anglaises. Dans ces conflits, la puissance de la Royal Navy, impose aux Français une nouvelle réflexion sur le maintien du commerce colonial et sur le rôle que les neutres pourraient y jouer.

L’admission des neutres dans les colonies françaises

26En France, le régime de l’Exclusif limite très étroitement les relations entre le royaume et ses colonies. Les lettres patentes en forme d’édit du 27 octobre 1727 rappellent l’interdiction des échanges entre les colonies et tout territoire étranger70. L’Exclusif est un carcan dont la pesanteur ressort particulièrement pendant les guerres, alors que la marine française éprouve de sérieuses difficultés à entretenir les relations entre la métropole et les colonies.

27Avant même le début officiel de la guerre, la valeur des échanges transatlantiques chute de plus de la moitié et le nombre de départ depuis la métropole décline fortement71. Près de 300 navires, dont la plupart revenait des Antilles, sont pris par les Anglais72. À la différence du conflit précédent, le gouvernement français renonce à former des convois pour les colonies au motif que le roi a davantage besoin de ses navires de guerre dans les eaux européennes. Les planteurs demandent alors que les neutres soient admis dans les colonies pour préserver leurs exportations73. Machault d’Arnouville et le Conseil de Commerce accèdent à cette demande en mars 1756. Immédiatement, les chambres de commerce des ports atlantiques manifestent leur réprobation face à une concurrence qu’ils ne pourront pas affronter : « les neutres navigueront en état de paix et nous, nous naviguerons en état de guerre » se plaignent les Rochelais74. En effet, les négociants métropolitains qui doivent courir le risque de la saisie de leurs bâtiments sont contraints de supporter une multiplication par cinq du coût de leur fret atlantique75. Ils craignent de voir des produits étrangers se substituer aux leurs dans les colonies et la réexportation des marchandises antillaises en Europe du Nord leur échapper76. Pour apaiser les contestations, Louis XV décide de concéder aux Chambres de Commerce la distribution des passeports aux étrangers voulant se rendre aux colonies. En octobre 1756, Wedel-Friis déplore que seulement quelques bâtiments hollandais aient reçu les précieux sésames, mais aucun danois, ni suédois77. Lors de la première année de la guerre, plusieurs Chambres de Commerce accordent des autorisations aux neutres (Nantes, Bayonne, Marseille), d’autres (Bordeaux, La Rochelle, Rouen) refusent malgré les sollicitations qu’elles reçoivent78.

28Depuis que la rumeur de l’ouverture du commerce colonial français s’est diffusée, les neutres se préparent. À Stockholm, Havrincourt rencontre à plusieurs reprises des négociants souhaitant exporter des vivres ou déporter des esclaves vers les territoires français79. Les Danois, qui possèdent des colonies et une certaine habitude de la navigation atlantique, sont néanmoins mieux placés. En 1758, ils sont l’objet de sollicitations pressantes à la suite des revers français essuyés aux Antilles et au Canada. Ogier évoque avec Bernstorff la possibilité de se servir des îles danoises de Sainte-Croix et de Saint-Thomas pour les échanges avec les Antilles françaises, mais aussi de dissimuler la navigation vers le Canada sous couvert de se rendre en Islande et au Groenland80. Il tente également de négocier un approvisionnement des îles de Bourbon et de France par la compagnie danoise des Indes orientales81.

29La participation des neutres au commerce colonial français n’apporte pas le profit espéré par le gouvernement de Versailles à cause de l’intensification de l’effort de guerre anglais dans l’Atlantique à partir de 1757. En octobre, le gouverneur de la Martinique décrit la situation difficile dans laquelle se trouve l’île et déplore qu’il n’y ait « aucun secours par la voïe des neutres82 ». La forte diminution de la navigation neutre traduit l’impact de l’effort anglais pour briser les relations entre la France et ses colonies.

Les Anglais et le commerce neutre des colonies françaises

30L’ouverture des colonies françaises aux neutres porte deux questions emboîtées : la première touche au droit d’un non-belligérant de relier librement deux ports ennemis, alors qu’il n’est pas autorisé à le faire en temps de paix ; la seconde porte sur la compatibilité de cette navigation intégralement au service de l’ennemi avec l’essence de la neutralité.

31L’immixtion des neutres dans les échanges entre la France et ses colonies va à l’encontre de la stratégie anglaise de harcèlement du commerce de l’ennemi. Du point de vue anglais, les neutres manifestent en cette circonstance une véritable partialité comme le souligne l’ambassadeur anglais à La Haye Joseph Yorke : « the Impossibility of obtaining Peace for Europe if even our Friends, under a Pretence of Neutrality carr[y] on all the Trade of our Enemies83 ». La participation à un commerce interdit en temps ordinaire est une violation de la neutralité qui est précisément la continuation de l’état de paix et ne doit rien ôter, ni rapporter, à celui qui l’a adoptée.

32Les Hollandais sont les principaux concernés car, en plus de pouvoir assurer une navigation en droiture, leurs petites îles de Saint-Eustache et de Curaçao sont des centres de transbordement des produits français sous pavillon hollandais. Comme le traité de commerce anglo-hollandais de 1674 reconnaît la liberté de transport des propriétés ennemies innocentes, rien ne saurait justifier la saisie des bâtiments hollandais chargés de marchandises coloniales françaises. Par ailleurs, George II ayant formellement déclaré la guerre le premier, le 17 mai 1756, le traité d’alliance défensive anglo-hollandais de 1678 prévoyant la rupture avec l’ennemi du signataire qui a été attaqué ne s’applique pas84. Si, au regard des dispositions de leur traité avec l’Angleterre, les Hollandais sont bien dans leur droit, dans les faits cependant leur implication dans le commerce colonial français est indiscutablement favorable à Louis XV. La lettre juridique de la neutralité s’oppose à l’impartialité qui lui est consubstantielle.

33Au début de la guerre, la navigation atlantique neutre n’est pas véritablement troublée par la marine anglaise. Les Hollandais redistribuent en Europe sans trop de difficultés les produits des Antilles françaises85. Les Anglais saisissent les propriétés ennemies, mais les bâtiments sont laissés libres86. Les choses changent peu à peu lorsque Londres décide de porter son effort militaire sur les colonies de son ennemi pour ruiner l’une de ses principales sources de revenu87. Plusieurs publications dénoncent alors les pratiques hollandaises et établissent une nouvelle distinction entre le droit des neutres à faire du commerce avec l’ennemi, qui n’est pas mis en cause, et la prétention à faire le commerce de l’ennemi. Parmi les contributions les plus importantes se trouve celle de Charles Jenkinson, futur secrétaire d’État à la Guerre, Discourse on the Conduct of the Government of Great Britain with Respect to Neutrals in the Present War (1758), traduite en français dès l’année suivante. À côté d’une justification du droit de saisie des marchandises ennemies sous pavillon neutre, l’auteur précise que chaque négociant d’un État non-belligérant peut travailler pour son propre compte, mais qu’il ne saurait prétendre protéger le commerce d’une des parties en guerre. Jenkinson, s’adressant directement aux neutres, leur refuse le droit de « créer une nouvelle espèce de trafic, dont vous n’avez pas joui en temps de paix, et que la nécessité oblige l’une des parties de vous accorder au détriment, peut-être pour la destruction, de l’autre ? Si ce droit était admis il serait de l’intérêt de tous les États commerçants de semer la dissention parmi leurs voisins : les querelles d’autrui seraient une moisson pour eux ; ils recueilleraient de la richesse et de la puissance des contentions d’autrui88 ». Les neutres n’ont donc aucune légitimité à revendiquer, au nom de leur statut, le droit au commerce des colonies françaises dont ils sont exclus en temps de paix.

34Les choses sont présentées encore plus clairement dans un autre livre publié en 1758 The Case of the Dutch ships considered. Son auteur est James Marriott, futur juge de l’Amirauté, qui commence ainsi son ouvrage :

« In the present war between England and France, the subjects of Holland have no right to cover the property of the enemy of England, going to, or coming from the colonies of that enemy directly, nor indirectly, to do it thro’the medium of the Dutch colonies; nor to carry to the colonies of France directly, nor indirectly, any commmodities, altho’neutral property which have a tendency to support the enemy. They have no such right, by the common principles of neutrality. »
Il ajoute un peu plus bas:
« In a war between two nations, each enemy may lawfully take, seize, and possess himself of the property of his opponent, wherever it can be found89. »

35Pour Marriott, les bâtiments neutres allant ou venant des ports français sont présumés transporter des marchandises ennemies, et dès lors ils abandonnent l’impartialité qui fonde la neutralité et peuvent être légitimement saisis. Même le commerce neutre authentique est interdit avec les colonies françaises, « which are the object of the war90 ».

36Marriott rejoint Jenkinson dans son refus d’une lecture littérale du traité anglo-hollandais de 1674, mais insiste sur la nécessité d’en interpréter les termes en fonction des intentions des rédacteurs. Les deux pamphlétaires anglais utilisent la clause implicite rebus sic stantibus (les choses demeurant en l’état) qui sous-entend que les dispositions d’un traité ne sont valides que si les circonstances ayant présidé à sa conclusion ne subissent pas de changements importants. La question touche au respect de la parole donnée par un traité à laquelle des juristes comme Bynkershoek et Vattel admettent qu’il est possible de déroger, mais seulement dans certaines circonstances91. Enfin, signalons un dernier ouvrage le Treatise of Captures in War de Richard Lee également publié en 1759. Dans cette traduction assez libre des Questions de droit public de Bynkershoek, l’auteur ajoute quelques passages dont un dans lequel il établit la distinction entre le légitime « trade with the enemy » et l’illicite « trade for the enemy » auquel se livre les Hollandais92. Le seul juriste qui tente une réplique en faveur des neutres est Martin Hübner pour lequel il n’y a que le transport de la contrebande qui puisse être interdit. Mais, selon lui, les neutres n’ont aucune raison de renoncer « au bénéficie considérable » que les circonstances de la guerre leur offrent avec l’ouverture du commerce des colonies des belligérants93.

37L’ampleur des réflexions élaborées en Angleterre pour dénoncer la participation des neutres au commerce des colonies françaises montre l’importance de cette question lors de la guerre de Sept Ans. Ce contexte intellectuel préside à la mise en place de nouvelles règles pour la navigation neutre vers les colonies françaises qui permettent de passer des dénonciations aux condamnations des bâtiments.

Les nouvelles règles de la navigation neutre dans l’espace atlantique

38L’aide réelle que les Hollandais fournissent aux Français en assurant leur commerce atlantique aurait pu servir de prétexte aux Anglais pour dénoncer leur traité de 1674, voire de casus belli contre les Provinces-Unies. Mais le gouvernement de Londres, qui compte de nombreux appuis à Amsterdam, cherche plutôt un moyen d’interdire le commerce des colonies ennemies aux Hollandais, tout en préservant à ses négociants la possibilité de se servir d’un pavillon neutre important dans le commerce européen.

39Les spécificités de la navigation coloniale imposent de penser un cadre définissant le commerce au nom de l’ennemi. Dans un premier temps, les procureurs anglais tentent vainement de convaincre les juges de la Cour des Prises que les clauses des traités le 1674 ne concernent pas les territoires américains94. Puis, sous l’impulsion du chancelier Hardwicke, les procureurs changent la perspective de leur argumentation. Partant du principe que les Français n’admettent que leurs sujets dans leurs colonies, ils considèrent que les navires neutres qui y accèdent sont de facto intégrés à la marine ennemie ce qui les expose inévitablement à la saisie95. Dans le cas hollandais, la clause « free ships, free goods » du traité de 1674 n’est pas discutée, elle est tout simplement hors de propos. La première victime des principes anglais est le bâtiment hollandais America condamné en 1759 pour s’être rendu à Saint-Domingue. L’accès à un port réservé aux seuls français, l’observation de différentes formalités imposées par la législation française et le chargement d’une cargaison ennemie justifie que « the said ship ought by law to be considered in this case as a French ship96 ». Cette interprétation est le fondement de la « règle de la guerre de 1756 » (Rule of the war of 1756)97. S’il est possible de traiter les neutres munis de passeports comme des Français, a contrario les interlopes sont acquittés. Ainsi, le navire danois le God Christian intercepté en 1760 dans une navigation entre Sainte-Croix et Saint-Domingue, mais dépourvu de passeports, est relâché car ses défenseurs font valoir que le bâtiment n’avait aucune certitude d’être reçu au Cap-Français98.

40La règle anglaise ne porte que sur une partie de l’activité des non-belligérants que Londres veut combattre. En effet, le plus souvent les produits des Antilles françaises arrivent sur de petites embarcations jusqu’aux îles des neutres, surtout Saint-Eustache, d’où ils sont transbordés sur de plus gros bâtiments avant de traverser l’Atlantique. Dans le cas hollandais, la navigation peut alors se faire vers Amsterdam ou vers la France, soit entre deux lieux neutres ou entre un port neutre et un belligérant, ce qui offre une couverture de légitimité au transport des productions des Antilles françaises vers l’Europe. Dans l’autre sens, les îles des neutres servent aussi de points de redistribution de productions européennes vers les possessions françaises. Pour mettre un terme à ces trafics, les Anglais élaborent la « doctrine du voyage continu » (the Doctrine of Continuous Voyage) qui commence à être appliquée à partir de 176199. Elle considère le déplacement des marchandises de leur point de départ à leur lieu d’arrivée, indépendamment du bâtiment sur lesquels elles se trouvent. Ainsi, une cargaison partie de la Guadeloupe, débarquée à Saint-Eustache et destinée aux Provinces-Unies, puis rembarquée pour la France, est considérée comme ayant fait un trajet entre les Antilles françaises et leur métropole, soit entre deux ports ennemis ce qui justifie la confiscation, même si le chargement se trouve sous pavillon neutre. En pratique, la Cour des Prises doit être convaincue que la marchandise a bien été saisie dans une circulation entre deux ports français, ce qui n’est pas toujours facile à prouver.

41La « règle de la guerre de 1756 » et de la « doctrine du voyage continu » habillent d’un discours de droit une contrainte fondée sur le respect du principe de l’équidistance interdisant aux neutres de favoriser un belligérant au détriment de l’autre. Mais elles couvrent d’autres motivations qui touchent à la rivalité commerciale entre l’Angleterre et les Provinces-Unies. Pour Londres, les Hollandais sont au moins autant des soutiens objectifs de l’ennemi que des rivaux commerciaux qui gagnent des positions nouvelles100. La multiplication des arrestations de bâtiments hollandais à partir de 1758 nourrit une très vive tension à l’issue de laquelle les Provinces-Unies renoncent officiellement au commerce des colonies françaises, même si l’interlope ne cesse jamais101.

42Les Danois, qui entretiennent un commerce atlantique modeste, sont également victimes des Anglais, puisqu’ils déplorent l’arrestation d’une douzaine de leurs bâtiments en 1759102. Leur ambassadeur à Londres, Bothmer, dénonce les exactions que subissent les vaisseaux « venant des isles caribées danoises » à destination de Copenhague103. Mais les Danois aussi doivent céder devant la force et renoncent au commerce des colonies françaises pour pouvoir maintenir les échanges avec leurs propres possessions104. Bien qu’ils soient traités moins durement que les Hollandais, les Danois ne bénéficient pas non plus du traitement plutôt favorable des Espagnols auxquels les Anglais accordent une certaine tolérance pour le transport des propriétés françaises105. La situation intermédiaire des Danois s’expliquent par le fait qu’à la différence des Hollandais ils n’apparaissent pas aux Anglais comme des rivaux dangereux mais que, contrairement aux Espagnols, Londres ne craint pas leur puissance militaire.

43La « règle de la guerre de 1756 » et la « doctrine du voyage » sont des réponses à une question de fond sur la neutralité : n’est-elle que la continuation de l’état de paix, ni plus, ni moins, ou doit-elle permettre à ceux qui la choisissent de profiter d’une guerre pour s’enrichir ? Lors de la guerre de Sept Ans, l’importance croissante des enjeux coloniaux conduit à de nouvelles interrogations sur l’application des principes de l’équité du neutre envers les belligérants. Elles imposent une réflexion sur la neutralité qui se développe à mesure que le champ des conflits s’élargit à de nouveaux espaces.

D’espoirs en déceptions : la France et la Ligue de la Neutralité armée, 1778-1783

44Une quinzaine d’années après le traité de Paris, un nouveau conflit éclate entre la France et l’Angleterre. À partir de 1775, la révolte des Treize Colonies enclenche un processus débouchant trois années plus tard sur un affrontement européen qui entraine, outre l’Angleterre et la France, l’Espagne puis les Provinces-Unies. Plus encore que précédemment, la guerre d’Indépendance américaine a une ampleur géographique et une dimension maritime qui imposent aux neutres un défi dont les termes ne sont pas nouveaux, mais auquel la réponse demeure fameuse : la Ligue de la Neutralité armée. L’ouvrage fondamental sur cette question est celui d’Isabel de Madariaga qui l’étudie à travers la mission de l’ambassadeur anglais, James Harris, à la cour de Saint-Pétersbourg au début des années 1780106. En ce qui concerne la France, le détail des négociations avec les différents membres de la Ligue des Neutres est connu depuis le travail minutieux et circonstancié de Paul Fauchille à la fin du XIX^e siècle107. Ces deux ouvrages sont fort précieux pour connaître le détail des négociations, car ils proposent deux éclairages différents sur les tractations diplomatiques entourant la naissance et l’existence de la Ligue des Neutres. Ils constituent une base solide pour reprendre cette question en la replaçant dans la perspective plus globale de la maturation de la notion et des pratiques de la neutralité.

Les neutres face aux exigences de l’Angleterre, 1778-1780

45Les troubles des colonies américaines puis la guerre franco-anglaise ouvrent aux neutres de belles perspectives de profit dans le commerce transatlantique. Mais une nouvelle fois, il faut surmonter l’obstacle de la Royal Navy et des corsaires anglais qui traquent les activités qu’ils considèrent comme interdites.

46Lorsque la guerre contre l’Angleterre commence en 1778, les arsenaux français n’ont pas suffisamment de matériaux de construction en réserve108. La France a besoin de maintenir les approvisionnements en fournitures navales du Nord qui passent nécessairement par le biais des Hollandais, des Danois et des Suédois. Louis XVI prend alors un nouveau règlement en date du 26 juillet 1778. Son article premier pose le principe de la liberté totale de navigation et de commerce des neutres, ce qui revient implicitement à reconnaître la règle « vaisseaux libres, cargaisons libres ». Il n’est prévu de confiscation que pour le transport de marchandises de contrebande qui ne doit s’entendre que comme le matériel directement utilisable pour la guerre. Le roi de France se réserve la possibilité de suspendre son règlement si, dans les six mois à venir, les ennemis n’accordent pas les mêmes dispositions aux neutres109. Cette clause suspensive a pour but d’inciter les pays non-belligérants à obtenir de Londres la reconnaissance de leur liberté de navigation et la franchise de leur pavillon. La partie est loin d’être gagnée puisque l’Order in council du 5 août 1778 reprend les principes des conflits précédents en autorisant les corsaires à arraisonner les bâtiments neutres transportant des marchandises françaises et de la contrebande qui s’étend aux fournitures navales110.

47Dès le début de la guerre, les corsaires anglais patrouillant à l’entrée de la Manche saisissent plusieurs navires neutres transportant des cargaisons de bois destinées à la France111. Le gouvernement de Londres veut convaincre les Provinces-Unies d’accepter de négocier une modification de l’article 4 du traité de 1674 qui exclu explicitement les matériaux de construction navale de la contrebande de guerre112. Un mémoire anonyme français de novembre 1778 dénonce la « violation publique » à laquelle se livrent les Anglais en saisissant des marchandises déclarées innocentes par un traité solennel : « Il est […] important pour la France de forcer les Hollandais à maintenir l’exécution de ce traité dans toute sa force. Les munitions navales que la France tire du Nord passent nécessairement sous les ports d’Angleterre ; cette position nous mettrait dans sa dépendance absolue si la Hollande ne soutenait pas ses droits avec fermeté, et dans ce cas la neutralité des états généraux ainsi subordonnée aux Anglais serait très préjudiciable à la France113. »

48La Haye est alors le théâtre d’une rivalité ouverte entre ambassadeurs anglais et français. Joseph Yorke promet la libération d’une partie des bâtiments détenus en Angleterre contre la cessation de l’approvisionnement des arsenaux ennemis114. Face à lui, le représentant de Louis XVI, La Vauguyon, dénonce les saisies anglaises et joue de « l’avidité naturelle » de ses interlocuteurs en évoquant « l’aspect séduisant de ressources immenses que la France offre au commerce des Hollandois » afin de les inciter à soutenir leurs droits à Londres115. La solution adoptée en novembre 1778 par les états généraux a tout de la demi-mesure, puisqu’elle prévoit, provisoirement, l’organisation de convois dit limités au sein desquels des navires transportant des cargaisons de bois pourront se glisser, sans pouvoir toutefois prétendre à quelque protection que ce soit116. Lorsqu’il apprend ce qui se prépare, La Vauguyon dénonce un « acte de foiblesse », « un témoignage de condescendance aussi humiliant [qui annonce] un asservissement destructif à jamais de toute considération117 ». La riposte française ne tarde guère puisque, par un arrêt du 14 janvier 1779, Louis XVI prive les négociants des Provinces-Unies des dispositions du règlement du 26 juillet 1778 à l’exception de ceux d’Amsterdam118. Ceux-ci continuent à assurer la protection de leur propre commerce, puisqu’en janvier 1779 un convoi d’une dizaine de leurs bâtiments décharge des munitions navales dans plusieurs ports français dont Brest, où les mâts de vergue et le goudron commençaient à manquer119.

49Si la solution des convois limités est une demi-mesure, que dire de la riposte qu’elle appelle du côté français ? Priver les Provinces-Unies d’avantages commerciaux tout en les conservant à Amsterdam tient plus de la punition symbolique que de la contrainte effective. L’activité propre des marchands de la ville hollandaise et les transferts toujours possibles depuis les autres ports rendent la sanction française facile à contourner, donc inefficace. Comme La Vauguyon et Vergennes ne peuvent l’ignorer, il faut se demander pourquoi le gouvernement français a pris une sanction aussi inopérante. Pour le comprendre, il convient d’inverser la perspective. Plusieurs études sur la neutralité hollandaise pendant la guerre d’Indépendance américaine l’ont envisagée comme un enjeu dans l’affrontement entre La Vauguyon et Yorke, ce qu’elle est bien, mais pas uniquement120. Cette approche fait disparaître les Hollandais qui sont ballotés de l’un à l’autre, comme un bouchon sur la mer, alors qu’en réalité ils ne sont pas passifs et suivent une politique de neutralité déterminée. Un vif débat oppose ceux qui pensent que la sécurité et l’intérêt des Provinces-Unies passe par une attitude bienveillante envers l’Angleterre, et ceux qui considèrent qu’il faut profiter de la conjoncture et de l’appui de la France pour engranger un maximum de profits commerciaux121. Les premiers voient dans la neutralité une position politique d’où découle des profits mercantiles, alors que les seconds considèrent que les avantages commerciaux doivent dicter le positionnement neutre de la République.

50Concrètement, la détermination d’une neutralité équilibrée, susceptible de satisfaire les belligérants tout en assurant les intérêts des Provinces-Unies, demande beaucoup d’habileté. On en trouve un parfait témoignage dans une publication éditée à Bruxelles en 1779 intitulée L’Avocat pour et contre, ou résumé historique et philosophique de tout ce qu’on a écrit sur la liberté du commerce des munitions navales. L’ouvrage reproduit les discours tenus par Yorke et La Vauguyon devant les États généraux des Provinces-Unies lors d’une séance dont la date n’est pas précisée, mais que plusieurs indices permettent d’estimer en avril ou en mai 1779. Le plus intéressant se trouve dans le discours que le Grand pensionnaire, Pieter van Bleiswijk, tient aux députés une fois qu’ils délibèrent à huis clos. Il leur propose de se partager entre les négociants, qui seront favorables à la France, alors que la noblesse et lui-même pencheront pour l’Angleterre. Cette répartition permettra de faire adopter la reprise des convois protégeant le transport de bois à une voix de majorité. La Vauguyon sera satisfait, alors que Yorke pourra nourrir l’espoir de la faire annuler. Les convois seront utilisés avec habileté et ruse, les moins protégés seront visités par les Anglais et ne transporteront que des marchandises innocentes, alors que ceux qui auront chargé des fournitures navales seront puissamment escortés pour dissuader les visites de bâtiments anglais. En contrepartie de cette fermeté, il faudra obtenir de Versailles le rétablissement de la liberté commerciale pour tous les ports des Provinces-Unies122. Les ambassadeurs étrangers sont réintroduits dans la salle des États généraux. Comme prévu, les députés votent la reprise des convois illimités à une voix de majorité. Yorke est rassuré par ses amis sur la faible portée de la décision, La Vauguyon remercie chaleureusement, « les états se séparèrent en étouffant de rire123 ». La perspective donnée par L’Avocat pour et contre… permet de montrer non seulement la subtilité, pour ne pas dire la roublardise, de la politique de neutralité des Provinces-Unies et de voir concrètement comment les Hollandais cherchent à ménager des exigences opposées. Leur politique de neutralité est active et volontaire, mais elle ne tient qu’à un fil.

51Après les Hollandais, les navires suédois transportant des fournitures navales sont les principales victimes de la course anglaise dans les eaux européennes. Dès 1778, une vingtaine de leurs navires est conduite vers les ports d’Angleterre124. Il leur est reproché leurs livraisons de fournitures de marine aux arsenaux français. Dès les premières interceptions, Gustave Adam von Nolcken, ambassadeur de Suède à Londres, présente les protestations de Gustave III. Le roi de Suède dénonce en particulier l’interprétation tendancieuse de l’article 11 du traité anglo-suédois de 1661, et affirme que le fer, le bois, le goudron et les autres fournitures navales ne sauraient relever de la contrebande de guerre. En réponse, le secrétaire d’état au département du Nord, lord Suffolk, promet simplement un juste dédommagement pour les chargements authentiquement suédois et le remboursement du fret125. Mais, sur le fond, le gouvernement de Londres reste ferme comme en témoigne les ordres donnés à l’ambassadeur de George III à Stockholm: « our conduct towards neutrals in the point of stopping naval stores going in the ships to the ports of France is at present an object of the greatest importance and most general attention126 ». L’irritation des Suédois n’est pas tant due à la préemption des chargements, qu’aux retardements qui génèrent des frais et aux divers actes de violences que subissent leurs bâtiments sans recevoir de dédommagements127. Pour y faire face, les Français pressent Gustave III de porter une parole forte à Londres et d’organiser des convois pour protéger le commerce de ses sujets128. Les incitations de Vergennes sont relayées par l’ambassadeur suédois à Paris, Gustave Creutz, qui se montre également partisan de la fermeté face aux prétentions anglaises129.

52Fort du renouvellement du traité de subsides avec la France en décembre 1778, Gustave III décide d’organiser des convois. Son règlement de février 1779 interdit à ses sujets qui navigueront sous escorte de transporter de la contrebande et exige que chaque navire soit muni de documents attestant sa qualité suédoise et celle de son chargement130. Mais, par prudence, il est prévu que le premier convoi pour la France ne transporte pas de bois de construction131. À Versailles, Creutz doit convaincre les Français d’accepter cette précaution qui ne vise, selon Gustave III, qu’à voir si les Anglais respecteront la parole du commandant du convoi ou exigeront de l’inspecter132. En cas de rencontre, les officiers suédois devront se borner à garantir le caractère innocent des marchandises transportées et s’opposer, par la force le cas échéant, à toute tentative de visite des navires marchands133.

53N’ayant pas vraiment le choix, Vergennes accepte que le premier convoi suédois ne charge que du brai et du goudron, mais demande à l’ambassadeur à Stockholm, le comte d’Usson, d’insister pour que les suivants apportent des matériaux de tous types pour ne pas paraître se conformer aux exigences anglaises134. Dans l’échange qui s’instaure, se heurtent, d’une part, l’argument français du droit de chaque prince neutre de permettre à ses sujets de faire du commerce et de son devoir de garantir l’honneur de son pavillon et, d’autre part, les allégations suédoises qui insistent sur les risques que prend Gustave III, selon les mots de Creutz, « pour l’amour de la France », en organisant des convois de fournitures navales qui pourraient déboucher sur une attaque anglaise135. En bon diplomate, l’ambassadeur suédois cherche surtout à obtenir des compensations, que ce soit sous forme d’assistance financière ou de promesse de cession d’une île des Antilles à la paix136.

54Cependant, un incident montre qu’il faut se garder d’adopter une vue simpliste faisant des Français les champions du libre commerce neutre des fournitures navales face à des Anglais oppresseurs. En décembre 1779, un convoi suédois transportant du chanvre et du goudron vers la France est dispersé par le mauvais temps en mer du Nord137. Une partie de la flotte est dirigée vers l’estuaire de la Tamise et entre dans le port de Chatham. Les bâtiments sont relâchés, mais les cargaisons saisies138. La réaction de Vergennes est instructive car, en dehors du discours habituel sur la nécessité pour Gustave III de faire respecter son pavillon, le ministre insiste sur le fait que ces vaisseaux « ont fourni à nos ennemis des choses qu’ils emploient contre nous139 ». Le ministre dénonce l’aide que de facto les Suédois ont procuré aux ennemis en leur livrant des fournitures navales. En l’occurrence, dans la pensée de Vergennes, on retrouve l’idée anglaise faisant de la livraison de matériaux de marine un acte inéquitable pour un neutre. Cet épisode montre bien que la position française consistant à autoriser en général les neutres à transporter librement des fournitures navales est une position stratégique pour encourager un commerce nécessaire, faute de disposer de moyens maritimes suffisants pour l’interrompre et affaiblir l’ennemi.

L’avènement de la Ligue de la Neutralité armée

55La multiplication des saisies anglaises lors de l’été 1778 pousse le ministre danois des Affaires étrangères, Andreas Peter von Bernstorff, à demander à son ambassadeur à Stockholm de sonder ses interlocuteurs sur la possibilité d’une nouvelle coopération scandinave qui pourrait être renforcée des Hollandais140. Vergennes y est favorable, et reprend la politique française traditionnelle de soutien à la formation d’une union des neutres. Caillard à Copenhague, Usson à Stockholm et La Vauguyon à La Haye ont ordre d’y travailler141.

56À la même époque, l’attaque de deux bâtiments anglais par un corsaire américain au large d’Arkhangelsk provoque la colère de Catherine II142. Elle propose au gouvernement danois de former des escadres conjointes destinées à croiser en mer de Barents. Le commerce anglais représentant environ 40 % du trafic d’Arkhangelsk, il est primordial pour l’impératrice d’assurer la sécurité des bâtiments fréquentant la mer Blanche143. Bernstorff, qui a des vues plus larges, accepte la proposition de Catherine II et expose cinq principes fondamentaux de la neutralité sur lesquels le Danemark et la Russie pourraient s’entendre : 1) La liberté de navigation des bâtiments neutres entre les ports des pays belligérants ; 2) La franchise des propriétés des belligérants sous pavillon neutre, à l’exception de la contrebande ; 3) La définition de la contrebande fondée sur les dispositions du traité d’Utrecht ; 4) Un port est considéré comme bloqué si des bâtiments font peser un danger réel pour ceux qui veulent y pénétrer ; 5) Ces principes seront proclamés publiquement et serviront de règles aux corsaires et dans les jugements des prises144. Mais Catherine II repousse la sollicitation danoise qui lui semble trop opposée aux pratiques anglaises.

57Les Danois et les Suédois sont alors dans une position inconfortable. D’un côté, le gouvernement anglais a clairement fait savoir qu’il n’entend pas accorder davantage de liberté au commerce neutre145 ; de l’autre côté, Vergennes dénonce la « lenteur et la mollesse » des protestations scandinaves à Londres tout en menaçant d’abroger les dispositions du règlement français sur la navigation neutre146. En dehors du ressentiment réciproque et tenace entre Copenhague et Stockholm, les deux gouvernements n’ont pas la même conception de ce que doivent les libertés de la navigation neutre. Alors que Gustave III doit permettre à ses sujets d’exporter des matériaux de marine, les Danois peuvent se montrer sont plus souples. À la différence des Suédois et des Hollandais, le Danemark n’est ni producteur, ni un important transporteur de fournitures navales. La priorité de Copenhague est de pouvoir exporter les produits de sa pêche et de son agriculture, autant métropolitaine que coloniale, ce qui semble moins difficile à obtenir de Londres que le transport des bois nécessaires à la construction des navires de guerre147. Le grand commerce européen et mondial des Danois les expose particulièrement à la course anglaise, il leur faut par conséquent adopter une politique de double jeu. L’ambassadeur à Londres, Christian Dreyer, obtient du secrétaire d’État anglais Suffolk l’assurance verbale que la viande et le poisson salé ne seront pas considérés comme des marchandises de contrebande, si les Danois acceptent d’abandonner leurs exigences sur la couverture des marchandises françaises sous leur pavillon148. Dans ces conditions, Bernstorffn’a plus de raison d’insister sur une collaboration avec d’autres pays neutres. Chacune des puissances scandinaves conçoit le périmètre des libertés neutres à l’aune de ses productions nationales, ce qui bloque tout projet de collaboration sincère. La scène est bouleversée par l’impulsion décisive venue de Saint-Pétersbourg.

58À partir de 1778, le ministre des Affaires étrangères de Catherine II, Nikita Panin, manifeste à plusieurs reprises à l’ambassadeur anglais, James Harris, la désapprobation de Catherine II sur la manière dont l’Angleterre traite les bâtiments neutres149. Le problème n’est pas tant le traitement des navires russes que celui des matériaux de marine qui viennent le plus souvent de Russie. La course anglaise a un impact réel sur les exportations russes, comme le montre, par exemple, le négociant français de Saint-Pétersbourg Joseph Raimbert qui renonce à envoyer du chanvre au Havre sous pavillon hollandais par peur d’une saisie150. Le mécontentement russe vis-à-vis du traitement des bâtiments neutres concerne également l’Espagne, puisque Madrid considère que la propriété ennemie est réputée partout saisissable, y compris sous pavillon neutre, et que la contrebande s’étend aux fournitures navales151. Par ailleurs, dès l’entrée en guerre de l’Espagne en 1779, la marine de Charles III établit le blocus autour de Gibraltar et intercepte les bâtiments neutres naviguant entre la Méditerranée et l’Atlantique. Au début de l’année 1780, les Espagnols saisissent le navire hollandais Concordia, chargé de marchandises russes, et le Saint Nicolas, bâtiment russe. Catherine II commence par protester auprès du chargé d’affaires espagnol présent à sa cour, avant d’apporter une riposte de fond152.

59Le 8 mars 1780, l’impératrice publie une proclamation à destination des cours belligérantes (Londres, Versailles et Madrid). Elle commence par déplorer que ses sujets aient pu être molestés malgré sa neutralité et les dispositions du droit des gens universel. Pour y mettre un terme, elle expose plusieurs principes :

« Que les puissances belligérantes ne sauroient invalider sans violer les loix de la neutralité, et sans désavouer les maximes qu’elles ont adoptées, nommément dans différents traités et engagements publics. Ils se réduisent aux points suivants :

1. Que les vaisseaux neutres puissent naviguer librement de port en port et sur les côtes des nations en guerre.
2. Que les effets appartenans aux sujets des dites puissances en guerre soyent libres sur les vaisseaux neutres à l’exception des marchandises de contrebande.
3. Que l’impératrice se tient quant à la fixation de celles-ci à ce qui est énoncé dans les art. X et XI de son traité de commerce avec la Grande Bretagne, en étendant ces obligations à toutes les puissances en guerre.
4. Que pour déterminer ce qui caractérise un port bloqué, on n’accorde cette dénomination qu’à celui où il y a, par la disposition de la puissance qui l’attaque, avec des vaisseaux arrêtés et suffisamment proches, un danger évident d’entrer.
5. Que ces principes servent de règle dans les procédures de jugemens sur la légalité des procès. »

60Catherine II annonce ensuite qu’elle fait armer une partie de ses bâtiments de guerre qui interviendront « partout, où l’honneur, l’intérêt et le besoin l’appelleront ». Elle espère enfin que des commandants des nations en guerre recevront des instructions conformes aux principes qu’elle vient d’énoncer qui sont « puisés dans le code primitif des peuples et adoptés si souvent dans leurs conventions153 ».

61Les deux points les plus importants sont l’affirmation du principe « vaisseaux libres, cargaisons libres » et la limitation de la contrebande aux « military stores » qui avait longtemps été un point d’achoppement lors des négociations du traité de commerce anglo-russe de 1766154. Cette référence, qui sert à montrer la solidité de la position adoptée par Catherine II, est complétée à la fin du texte par l’évocation de l’ensemble des traités conclus par les belligérants et d’un « code primitif des peuples ». La proclamation de Catherine II est une condition nécessaire, mais pas suffisante, à la défense de la navigation neutre. Pour qu’elle soit effective, il faut que les belligérants l’acceptent.

Anglais et Français face à la proclamation de Catherine II

62La déclaration de Catherine II prend les Anglais au dépourvu. Le nouveau secrétaire d’État au département du Nord Stormont, confie que les intentions de l’impératrice « are so problematical that I know not what opinion to form155 ». En attendant d’y voir plus clair, la cour de Londres répond à la déclaration de l’impératrice en protestant de sa justice, de sa modération et de son amitié pour les puissances neutres, tout en soulignant qu’elle agit conformément au droit des gens156. Le problème est de savoir jusqu’où les Russes sont prêts à aller pour à défendre leurs bâtiments et surtout jusqu’à quel point la déclaration de Catherine II va enhardir les autres nations neutres, en particulier les Provinces-Unies. Pour limiter les risques d’incidents, les capitaines de la Royal Navy ont ordre d’arrêter seulement les bâtiments russes chargés de matériel militaire et non pas ceux transportant des fournitures de marine et des vivres. Au cours de l’année 1780, un modus vivendi s’établit entre l’Angleterre et la Russie qui ont des liens commerciaux trop étroits prendre le risque d’un affrontement157.

63À Versailles, la déclaration russe suscite, d’après le témoignage de l’ambassadeur danois Otto von Blome, la « grande satisfaction » de Vergennes qui la considère comme « absolument conforme aux désirs de la France158 ». Le 25 avril 1780, la cour de France fait connaître son contentement sur la proclamation de l’impératrice au nom de l’attachement de Louis XVI « au principe de la liberté des mers » et son approbation de dispositions qui correspondent « aux règles prescrites à la marine françoise159 ». La conformité de la déclaration russe avec le règlement de Louis XVI de juillet 1778 a pu faire croire qu’il en a été à l’origine. L’affirmation se retrouve chez Vergennes qui observe qu’elle est « entièrement calquée sur le règlement de Votre Majesté160 ». Des diplomates français et étrangers, puis des historiens ont été de la même opinion161. Il ne nous semble pas possible de voir dans les dispositions du règlement de 1778 la source directe de la déclaration russe. Ses deux points les plus importants, la couverture de la marchandise par le pavillon et la limitation de la contrebande au matériel de guerre, ne sont pas une « invention » du règlement français, mais ce sont des idées qui circulent depuis bien longtemps. En tout état de cause, les principes énoncés par Catherine II et la formation de la Ligue des Neutres qui en découle paraissent être favorables à la France. Toutefois, pour en tirer un plein profit, Versailles doit d’abord calmer les griefs des neutres envers l’Espagne, puis inciter les non-belligérants à rejoindre Catherine II.

64Dès l’entrée en guerre de l’Espagne contre l’Angleterre en juin 1779, le blocus de Gibraltar par la marine de Charles III provoque de vives tensions avec les neutres. Vergennes reconnaît que les principes espagnols, calqués sur ceux de l’Angleterre, « sont bien plus rigoureux que ceux que nous suivons et que nous avons adoptés que pour confirmer les nations neutres dans la neutralité162 ». Le ministre français en fait peu à peu le reproche à la cour de Madrid en raison des dommages qui en découle. Il y a, d’abord, la menace pesant sur les bâtiments neutres destinés aux ports français de la façade méditerranéenne. Au début de l’année 1780, Sartine demande à Vergennes d’obtenir des Espagnols qu’ils laissent passer trois bâtiments hollandais venant de Saint-Pétersbourg, de Riga et de Memel, chargés de fournitures navales pour l’arsenal de Toulon, mais qui sont munis de faux papiers pour Gênes163. Ensuite, plus grave, il y a les arrestations de navires neutres, une trentaine pour les Scandinaves entre l’été 1779 et le printemps 1780164. Même si les bâtiments sont le plus souvent libérés, les frais engendrés par les arrestations motivent la multiplication des protestations adressées à Louis XVI pour lui demander d’agir auprès de son cousin de Madrid165. Au début de l’année 1780, Vergennes écrit à Montmorin, l’ambassadeur auprès de Charles III, « ne donnons pas des amis à l’Angleterre par trop de sévérité. […] Voyez Monsieur s’il y a moyen d’engager la cour d’Espagne à adopter une méthode moins oppressive que celle qu’elle suit166 ». Cédant aux protestations des non-belligérants et aux sollicitations de Versailles, le premier ministre de Charles III, Floridablanca, décide d’un nouveau règlement pour la navigation neutre (13 mars 1780). Il impose aux bâtiments de longer les côtes d’Afrique pour éviter d’être pris dans la traversée du détroit de Gibraltar, mais il ne se départit pas de la saisie des propriétés ennemies sous pavillon neutre167. Le roi d’Espagne adresse par ailleurs à Catherine II une réponse pleine de bienveillance, avançant que les rigueurs imposées jusqu’alors aux navires neutres ont uniquement été inspirées par les mesures anglaises168. Il semble bien que la déclaration russe et les pressions de Vergennes aient porté leurs fruits puisque dans le courant de l’année 1780, Madrid relâche son étreinte sur le commerce neutre169. C’est un succès pour Louis XVI qui entre en résonnance avec les efforts entrepris pour inciter les puissances neutres à rejoindre Catherine II pour la défense de leurs droits.

La constitution de la Ligue de la Neutralité armée

65Pour donner à son initiative l’éclat voulu, Catherine II cherche à fédérer autour d’elle d’autres puissances neutres pour la défense de leurs droits. L’impératrice lance alors une offensive diplomatique en diffusant immédiatement sa proclamation à Stockholm, Copenhague, La Haye et Lisbonne. Vergennes fait clairement savoir aux ambassadeurs scandinaves son désir de voir leurs pays s’associer à la Russie170. Cette fois, à la différence des unions scandinaves précédentes, l’association des neutres se forme autour d’une puissance qui, selon le ministre français, est « moins exposée que les autres au ressentiment des Anglais [et qui] a une plus haute opinion des moyens par lesquels elle peut se faire respecter ». Rassemblés autour de Catherine II, les neutres formeront « une masse de puissances opposée au système tyrannique de l’Angleterre171 ». Le ministre est rapidement exaucé puisque le 9 juillet et le 1^er août 1780, le Danemark et la Suède sont les premiers pays à accéder à la neutralité armée172. Un pôle neutre commence à se constituer dont Vergennes veut croire, sans nourrir trop d’illusions toutefois, qu’il infléchira l’attitude anglaise.

66Les choses sont plus compliquées avec les Provinces-Unies qui sont davantage exposées aux coups de la marine anglaise. Afin d’encourager les Hollandais à prendre des mesures de défense de leur navigation dans le cadre de la neutralité armée, en particulier pour le transport des fournitures navales, le gouvernement français se dit prêt à restituer à l’ensemble de la navigation des Provinces-Unies les avantages du règlement de juillet 1778173. Mais les Hollandais hésitent à rejoindre une association dont les principes favorisent l’émergence de rivaux commerciaux, et parce qu’ils veulent éviter de se brouiller avec l’Angleterre174. C’est pourquoi ils souhaitent obtenir une garantie de leurs territoires qui doit aussi s’étendre aux colonies175. Catherine II refuse, car le principe de la Ligue des Neutres se limite à la protection du commerce non-belligérant, ce n’est pas une alliance défensive mais une simple association de protection mutuelle des bâtiments marchands. Finalement, à l’automne 1780, les États généraux des Provinces-Unies décident d’adopter les principes proposés par l’impératrice et d’adhérer à la neutralité armée : « voilà donc, Monsieur, écrit Vergennes à La Vauguyon, la Hollande identifiée avec les puissance du Nord et le plan de Catherine 2 porté à sa perfection176 ».

67La quatrième puissance qui, dès l’origine, a été sollicitée pour rejoindre la Ligue des Neutres est le Portugal. Mais le royaume lusitanien, qui est pourtant adepte de la neutralité dans les conflits européens au XVIII^e siècle, refuse de rejoindre l’association. La reine Marie considère que son pavillon et son territoire n’ont pas subi des atteintes telles qu’elles sauraient justifier l’adhésion à la Ligue des Neutres177. Ce n’est qu’en juillet 1782 que le Portugal rejoint finalement la Ligue de la Neutralité armée178. À la fin de la guerre, elle compte huit membres : la Russie, le Danemark, la Suède, les Provinces-Unies, la Prusse (adhésion le 19 mai 1781), l’Autriche (adhésion le 9 octobre 1781), le Portugal et les Deux-Siciles (adhésion le 21 février 1783)179. L’association basée sur la solidarité et la défense commune de la navigation neutre doit en imposer aux belligérants. Du point de vue français, elle paraît incarner la plus parfaite réussite d’une tradition ancienne qui consiste à unir les neutres pour défendre leurs prérogatives face aux Anglais. Mais la réalité est bien différente.

La Ligue de la Neutralité armée en actes : une nullité armée ?

68Dans une dépêche du 24 décembre 1780, l’ambassadeur anglais à Saint-Pétersbourg, James Harris, rapporte une conversation qu’il vient d’avoir avec Catherine II. Alors qu’il proteste contre le tort que la Ligue des Neutres fait à l’Angleterre, l’impératrice lui répond : « Mais quel mal vous fait cette Neutralité armée, ou plutôt cette nullité armée180 ? » La formule, qui peut surprendre dans la bouche de l’instigatrice de cette association, fait florès car on la retrouve à plusieurs reprises181. Elle invite à se poser la question de la transcription en actes des principes énoncés à Saint-Pétersbourg.

69Le processus de mobilisation des soutiens liant les membres de la Ligue des Neutres est assez flou. En effet, aucun délai pour obtenir satisfaction d’un belligérant n’est pas indiqué et finalement la mise en place de représailles semble bien hypothétique. La faiblesse congénitale de la Ligue des Neutres vient du fait que ses membres sont des rivaux commerciaux qui sont réticents à user de la force pour défendre un concurrent, voire une activité qui leur est totalement étrangère. Le cas du Danemark l’illustre le plus clairement.

70Pour Copenhague, l’appel de Catherine II est une excellence occasion de renforcer sa position dans les discussions avec l’Angleterre sur la liberté de navigation. Alors que les Danois négocient leur adhésion à Ligue des Neutres à Saint-Pétersbourg, ils obtiennent de l’Angleterre l’exclusion formelle des vivres, du fer brut et des planches de sapin de la contrebande. En retour, ils reconnaissent expressément que les munitions navales font bien partie des marchandises dont le transport vers la France est prohibé182. Les Danois acceptent les saisies des fournitures de marine étrangères pour obtenir la garantie de pouvoir exporter les productions essentielles de leur pays et de la Norvège. Une convention secrète est signée en ce sens à Londres le 4 juillet 1780, soit cinq jours avant celle liant le Danemark à la Russie.

71L’accord anglo-danois sort de l’ombre avec le numéro du 29 septembre 1780 du Mercure d’Altona qui publie les instructions données aux corsaires anglais et évoque la convention du 4 juillet183. Vergennes est d’abord perplexe face à ce qui lui paraît être « une déférence aussi excessive » aux Anglais et contraire au système de la « liberté des mers » que les Danois ont adopté en adhérant à Ligue des Neutres. « Seroit-il possible que la cour de Danemark se fut permis une pareille démarche sans nous prévenir ? » s’interroge le ministre184. Une fois la nouvelle confirmée, Vergennes ne cache pas son mécontentement face à la conduite du Danemark qui « couvrira cette puissance de honte et d’opprobre185 ». À Saint-Pétersbourg, Catherine II et Panin sont également furieux et dénoncent la duplicité de Bernstorff186. Outre le sentiment d’avoir été trompés, ils réalisent que l’attitude danoise affaiblit la Russie en particulier, et la Ligue des Neutres en général, puisque désormais les Danois ne pourront plus transporter de produits russes et ne seront pas en mesure de défendre le libre commerce des fournitures de marine187. Face à la colère de Catherine II, Bernstorffest contraint à quitter ses fonctions188.

72Ce qui est considéré comme une déloyauté danoise met en lumière une incohérence entre l’esprit de la Ligue des Neutres et sa lettre. L’article 3 de la convention dano-russe du 9 juillet 1780 prévoit que la contrebande sera définie pour le Danemark selon les dispositions des traités de 1670 avec l’Angleterre, qui n’énumère que quelques matériels de guerre et ajoute « aut alia bello gerundo apta et necessaria189 », et de 1742 avec la France, qui inclut dans la contrebande certaines fournitures navales (goudron, voiles, chanvre, cordage) mais pas le bois. La Russie, quant à elle, est fixée sur son traité conclu avec l’Angleterre en 1766 qui ne comprend dans la contrebande que le matériel militaire190. La convention suédo-russe, du 1^er aout 1780, n’est pas plus cohérente. Ses références sont toujours l’accord de 1766 pour la Russie, et pour la Suède ceux de 1661 avec l’Angleterre et de 1741 avec la France191. Autrement dit, à la différence de l’union maritime scandinave de 1756 qui se fondait sur les dispositions du traité d’Utrecht, il n’y a pas de définition commune et explicite de ce qu’est la contrebande à l’origine de la Ligue des Neutres. L’association ne porte pas l’universalité du droit des non-belligérants au commerce en général, ni celui de transporter des fournitures navales en particulier, mais elle définit un espace juridique « à géométrie variable » par une juxtaposition d’accords bilatéraux. D’ailleurs, dans la suite de la guerre, Madrid décide d’appliquer aux Danois les mêmes conditions que celles qu’ils ont concédées aux Anglais. La marine espagnole arraisonne et fouille les navires danois à la recherche de munitions navales qui, dans leur cas particulier, sont réputées être de la contrebande192.

73L’épisode de la convention anglo-danoise montre que la Ligue des Neutres repose avant tout sur une rencontre d’intérêts particuliers. Il ne s’agit pas, comme l’espérait Vergennes, de défendre les droits de la neutralité en tant que tels, mais de donner à chaque membre les moyens de profiter au mieux de la conjoncture. Pour le Danemark, l’exploitation des circonstances passe par des accords différents avec deux États bien plus puissants, l’Angleterre et la Russie, dont la bienveillance est nécessaire pour tirer profit de la neutralité. Sur le fond, l’attitude danoise n’est pas incompatible avec sa qualité de neutre, car elle ne manifeste pas de partialité exagérée, mais elle est un premier coup dur à l’ambition affichée de la Ligue des Neutres.

74La seconde atteinte vient des Provinces-Unies. Dans la seconde moitié de l’année 1780, la diplomatie française s’active pour favoriser la participation des Provinces-Unies à la neutralité armée afin d’assurer les approvisionnements des arsenaux en fournitures navales193. Toutefois, Vergennes craint, avec raison, que l’adhésion des Provinces-Unies à la Ligue des Neutres n’attise le ressentiment de l’Angleterre194. En effet, la rivalité persistante entre les deux puissances maritimes, la perspective de voir les Hollandais couvrir le commerce ennemi et approvisionner les marines des Bourbons et, enfin, le mécontentement croissant des Anglais vis-à-vis des secours que les Insurgents et leurs autres ennemis se procurent en Amérique par le biais de l’île de Saint-Eustache, décident le gouvernement de Londres à déclarer la guerre à la république le 20 décembre 1780195. Un mois auparavant les États généraux des Provinces-Unies avaient décidé d’adhérer à la Ligue des Neutres, mais l’acte officiel n’est signé que le 4 janvier 1781. La déclaration de guerre étant survenue avant la fin du processus d’accession des Provinces-Unies à la neutralité armée, il faut savoir si les neutres agiront pour défendre les Hollandais. Les Français le souhaitent, mais ils ne peuvent agir trop directement. Les ambassadeurs de Louis XVI auprès des cours neutres doivent suggérer pour espérer convaincre196. Il apparaît rapidement que l’opinion de la cour de Saint-Pétersbourg sera décisive, et que les Suédois et les Danois la suivront197. Mais l’acceptation des bons offices de Catherine II pour la restauration de la paix en 1781, implique qu’elle refuse aux Hollandais les secours qu’ils demandent198. Londres a su profiter de la volonté de l’impératrice d’être médiatrice, tout en jouant sur la chronologie, pour déclarer la guerre avant que les Hollandais ne soient formellement membres de la Ligue de la Neutralité armée. La déception est grande pour Vergennes qui dénonce le vide des déclarations de fermeté des neutres : « des remplissages de gazettes199 ». Reviennent alors tous les poncifs sur la faiblesse des cours du Nord, leur déférence à l’Angleterre et la versatilité de Catherine II200. In fine, Vergennes ne semble pas très de loin, lui aussi, de qualifier la neutralité armée de « nullité armée ».

75Sans prétendre dresser un bilan complet de l’action de la Ligue des Neutres, il faut mettre en perspective plusieurs éléments permettant d’interroger sa réputation de vacuité. D’un côté, il est vrai qu’elle n’a pas empêché les neutres de subir les exactions des belligérants201. Mais les choses changent à partir de 1781 et l’adhésion de la Prusse et de l’Autriche qui sont de véritables puissances politiques et militaires. La première est en mauvais termes avec l’Angleterre, à la différence de la seconde qui entretient plutôt de bonnes relations avec Londres. Autant de raisons qui poussent les Anglais à les ménager et, de ce fait, à fermer les yeux sur les transferts de propriétés hollandaises à Emden ou à Ostende202. En 1782, selon le consul anglais à Saint-Pétersbourg, les neutres chargent ouvertement dans les ports russes sans même prendre la peine de dissimuler leur destination203. À la fin de la guerre, il est évident que l’Angleterre n’a pas réussi à juguler la navigation neutre au départ des zones de productions de fournitures navales. Globalement, même s’il y a pu y avoir des craintes sur l’approvisionnement des arsenaux, la marine française n’a pas manqué de matières premières. En 1782, il y a même du bois et du chanvre qui pourrissent à Brest, alors que le cuivre suédois s’entasse204 !

76La déception de Vergennes vient du rôle très limité que la Ligue des Neutres a joué sur le plan diplomatique, car elle n’a jamais poussé les Anglais à la paix. Ce faisant, le ministre de Louis XVI néglige d’envisager les choses du point de vue des neutres. Pour ne prendre que l’exemple des Scandinaves, mais qui est valable pour les autres puissances, les profits tirés du développement de la navigation et du commerce, n’incitent pas à désirer un prompt retour de la paix. Tout au contraire, la configuration de la guerre avec l’implication des Provinces-Unies est particulièrement profitable, car elle permet de recueillir une partie du commerce hollandais205. Dans cette perspective, les neutres souvent présentés comme les victimes de la guerre peuvent aussi être considérés comme ses principaux bénéficiaires.

La rhétorique de la neutralité dans le discours diplomatique français au XVIII^e siècle

77La récurrence des références et des allusions à la neutralité dans les correspondances diplomatiques lors des guerres de Sept Ans et d’Indépendance américaine permet, au-delà de cas particuliers, d’en caractériser l’approche française. Elle se manifeste par un discours à destination des non-belligérants qui est conditionné par la puissance maritime anglaise. La nécessité du recours aux neutres contraint le gouvernement et les diplomates français à se faire les défenseurs des droits des pays demeurés en paix et à adopter une parole de générosité et de bonne foi qui répond aux impérieuses contraintes de la guerre.

La lutte contre la « monarchie universelle des mers »

78Les relations franco-anglaises au XVIII^e siècle sont marquées par une intense rivalité commerciale qui s’étend peu à peu à l’échelle mondiale. Au nord de la Manche, les progrès du commerce français sont perçus comme une menace de plus en plus proche, alors qu’au sud le danger d’un monopole anglais sur le négoce international est régulièrement souligné206. Pendant tout le siècle, la conviction qu’il est dans la nature des Anglais d’être envieux des richesses des autres et de vouloir établir leur domination commerciale et économique en Europe ne cesse de nourrir l’anglophobie française. Ce qui est vrai en général, l’est particulièrement du commerce du Nord dont les matériaux de marine sont à la base de la puissance de l’Angleterre. Cette conviction se forge sur fond d’une condamnation du principe de la monarchie universelle et de la promotion de l’équilibre comme seul moyen de préserver la paix207. L’activité commerciale, par la richesse qu’elle peut procurer, est l’un des facteurs participant à l’équilibre des puissances. Au lendemain de la paix d’Aix-la-Chapelle (1748), François de Bussy, ancien ambassadeur à Londres, rédige un mémoire intitulé « Sur le projet de monarchie universelle des Anglois ». En un mot, il y expose la manière dont les Anglais ambitionnent de placer l’Europe sous leur tutelle en captant à leur avantage les profits du grand commerce et en asséchant ceux des autres puissances à commencer par la France et l’Espagne208. Dans les années qui précédent la guerre de Sept Ans, la conviction de l’excessive puissance commerciale et maritime de l’Angleterre se renforce.

79Au cours des négociations qu’ils mènent en 1755 en vue de la formation d’une union maritime scandinave, les diplomates français cherchent à convaincre les Danois et les Suédois de se protéger de la « tyrannie des mers » que veulent instaurer les Anglais. Les dépêches du ministre Rouillé contiennent les dénonciations des « injures » que les Anglais ont fait subir aux princes neutres durant la guerre précédente, et du « despotisme absolu » qu’ils ont alors manifesté par le biais des violences de leurs corsaires209. Le discours est aussi relayé aux Provinces-Unies où l’ambassadeur Affry rappelle les exactions de la guerre précédente attestant « les vastes projets d’ambition et de cupidité » anglais qui ruineront la navigation et le commerce des autres pays210. Le propos trouve un écho singulier en Hollande où les captures de bâtiments de commerce suscitent également une dénonciation de l’hégémonie maritime anglaise211. Dans les mois qui précédent la déclaration de guerre, les faits viennent illustrer le discours français avec une série d’arrestations de bâtiments neutres soupçonnés de transporter des armes et des fournitures de marines.

80Au début de la guerre de Sept Ans, le discours de la diplomatie française auprès des cours du Nord consiste à articuler la dénonciation de l’hégémonie maritime anglaise, l’hostilité de Londres envers la France et l’intérêt des puissances neutres. C’est sans doute Rouillé qui l’exprime le plus clairement :

« Il est évident que le système de l’Angleterre est d’être la maîtresse du commerce universel, si elle peut venir à bout de détruire la puissance maritime de la France. Il ne faut pas que les autres nations se flattent que l’Angleterre ait de plus grands ménagements pour elles quand elle se sera procurée les moyens de les ruiner avec succès. Il y a longtemps qu’elle a fait voir qu’elle n’excepterait aucune nation de la jalousie de ce commerce. […] Il ne s’agit donc point ici de la cause du roi, mais de celle de toutes les puissances commerçantes puisque leur ruine est certaine, si celle de la puissance maritime de la France s’exécute212. »

81Ce type de postulat vise à faire de la France non seulement un obstacle à suprématie maritime et commerciale anglaise, mais aussi le bouclier des puissances négociantes213.

82Cette manière de présenter le conflit franco-anglais fait d’elle-même basculer les neutres du côté de Louis XV, car ils sont appelés tôt ou tard à être victimes de l’ambition anglaise214. La relation entre le sort de la France et celui des neutres est clairement mise en lumière dans un livre au titre évocateur : Le politique danois ou l’ambition des Anglais démasquée par leurs pirateries. L’ouvrage est publié de manière anonyme en 1756 à Copenhague, puis réédité en 1759. Il est attribué, à tort selon nous, au juriste danois Martin Hübner215. Le discours prétendument placé sous la plume d’un « Danois qui ne connoit pas la fine politique, mais qui voit ce que le bon sens dicte » est une sévère charge contre l’Angleterre216. Elle est accusée d’aspirer à la monarchie universelle sur mer pour servir les desseins de sa double hégémonie politique et commerciale, alors que l’auteur loue la modération et les aspirations pacifiques de Louis XV. L’une des dénonciations récurrentes du côté français consiste à souligner le mépris des Anglais pour les règles ordinaires régissant les relations entre les États, pour ne suivre que leur propre intérêt. À ce titre, les captures de bâtiments français à l’été et à l’automne 1755, alors que la guerre n’était pas encore déclarée, valent aux Anglais d’être comparés aux pirates algériens217. La métaphore barbaresque est une manière de rejeter l’Angleterre en dehors de la sociabilité des puissances européennes fondée sur le droit naturel au libre commerce en temps de paix. Ce type de dénonciation est assez fréquent sous la plume des diplomates218. On la trouve également dans le public éclairé, comme chez l’économiste Forbonnais qui dénonce en 1756 la conduite de l’Angleterre : « depuis dix mois [c’]est une suite de pirateries, dont les Barbaresques mêmes ont quitté l’usage envers les nations avec qui ils ont des traités219 ».

83L’Angleterre devient la nouvelle Carthage, fourbe et cruelle, dont l’ambition démesurée est servie par une mauvaise foi redoutable. La fides anglica est une réminiscence de la fides punica, face à la France incarnant la Rome vertueuse220.

84Les dispositions du traité de Paris de 1763, qui sanctionnent la supériorité de l’Angleterre outre-mer, ne font que renforcer le sentiment français de la domination maritime de leur ennemi. Ce thème se retrouve en dehors du cercle politique et participe, comme l’a bien montré Edmond Dziembowski, à la formation d’un « nouveau patriotisme » qui a d’ailleurs un équivalent outre-Manche221. Dans la dissertation intitulée Les avantages de la paix, qui reçoit le second prix de l’académie française en 1767, Gabriel-Henri Gaillard évoque l’égalité en droit des États qui permet l’élaboration d’un équilibre des forces nécessaire à la pérennisation de la paix. Mais il constate qu’elle est menacée par « la Monarchie universelle [qui] cherche à se reproduire sous les noms d’Empire de la mer, de commerce exclusif222 ». La condamnation implicite de Gaillard, se retrouve surtout après la guerre de Sept Ans chez nombre de penseurs des Lumières comme Mably223.

85La guerre d’Indépendance américaine se situe dans la continuité de la précédente. Vergennes assure à l’ambassadeur danois Blome que la France défend « la cause de toutes les nations, attendu que l’empire de mer des Anglois etoit devenu tirannique et intolérable » pour « ne point vouloir connoitre, ni le droit commun, ni le droit des gens, ni la foi des traités224 ». Selon Vergennes, l’enjeu de la guerre est la « liberté des mers et par conséquent celle du commerce225 ». C’est la raison pour laquelle il assure que Louis XVI a accepté le principe « vaisseaux libres, cargaisons libres ». La mesure n’a pas seulement une pertinence économique, elle doit aussi faire ressortir la rigueur des traitements que les Anglais infligent aux neutres : d’un côté, la justice et la modération, de l’autre, l’oppression odieuse mue par un appétit de domination unilatérale226. La formation de la Ligue de la Neutralité armée et les promesses qu’elle porte d’une défense des droits au commerce marque une convergence avec le discours tenu par Versailles. Sous la plume de Vergennes, la ligue se constitue autour des principes du droit de la nature, de l’équité, du droit des gens et du droit public227. Ainsi, l’association constituée à l’appel de Catherine II fait voir, selon la formule de l’abbé Raynal, « que nul despotisme n’existeroit dans l’empire de Neptune228 ».

86La dialectique de l’ennemi oppresseur et de la juste cause est l’un des grands classiques du discours de guerre. La tonalité de la stigmatisation anglaise n’est pas sans rappeler la rhétorique des ambitions hégémoniques de la maison d’Autriche pendant le règne de Louis XIV, ou celle qui fut utilisée pour dénoncer les appétits de la France à la même période. En 1759, Choiseul évoque la « fameuse ligue d’Augsbourg » constituée pour s’opposer à Louis XIV qui devrait servir de modèle pour se « garantir du projet évident qu’a l’Angleterre d’appauvrir toutes les nations [pour] les tenir sous sa dépendance229 ». Cependant, dans le cas de la dénonciation de la « monarchie universelle des mers », le danger s’étoffe par l’association des considérations politiques aux considérations commerciales. Cette combinaison porte en elle la question du respect des droits de la neutralité.

« Faire un parallèle avantageux pour nous de notre conduite avec celle des Anglais »

87La comparaison des deux actes officialisant le début de la guerre de Sept Ans montre que les deux puissances belligérantes n’envisagent pas le sort du commerce neutre de manière identique. George II d’Angleterre prévient de manière générale ses « own Subjects, and advertise all other Persons of what nation soever, [that] whatsoever Ship or Vessel shall be met withal transporting or carrying any soldiers, arms, powder, ammunition, or other contraband goods […] shall be condemned as good and lawful Prize230 ». En revanche, du côté français, la déclaration de guerre de Louis XV ne porte que sur l’obligation « de courre [ sic] sus aux sujets du roi d’Angleterre231 ». Le contraste entre le traitement des bâtiments neutres dans les deux déclarations de guerre ne manque pas d’être relevé par l’ambassadeur danois Wedel-Friis232. Mais il s’agit davantage d’une différence de degré que d’une différence de nature. Les corsaires français et anglais arraisonnent les navires neutres prenant prétexte du moindre défaut ou de la plus légère irrégularité des papiers de bord.

88Pour porter la parole de défense du droit de la neutralité, la cour de Versailles se doit d’adopter une certaine bienveillance dans le traitement des prises neutres. Sur le fond, la chose est relativement aisée puisque in fine le sort des bâtiments arrêtés par les corsaires dépend du Conseil du roi. Des considérations purement politiques peuvent dicter des mesures de complaisance à la seule fin de souligner la rigueur avec laquelle les Anglais traitent les neutres. En 1757, un navire suédois ayant chargé une cargaison ennemie en Angleterre est capturé au large de Livourne, puis amené à Marseille. Son propriétaire est la maison de négoce Grill, l’une des plus puissantes de Stockholm, en faveur de laquelle le président de la chancellerie von Höpken intercède auprès de l’ambassadeur de France Havrincourt. Le diplomate est visiblement convaincu et suggère à son ministre de tutelle de faire preuve de mansuétude pour se gagner les faveurs des Suédois « dans un temps ou les pirateries des Anglois excitent ici beaucoup de clameurs […] il est important au service du roi que ses armateurs ne donnent pas à cette nation les mêmes sujets de plaintes que les Anglois, ni aux partisans de ces derniers l’avantage de relever des vexations de ce genre de la part des François pour discréditer ici la France ou tacher du moins de refroidir les sentiments de ceux qui lui sont attachés233 ». Cependant, comme le gouvernement français se doit aussi de traquer le commerce ennemi dissimulé sous couleurs neutres, il naît inévitablement des contentieux dont les plus importants concernent la navigation danoise en Méditerranée. À Copenhague, l’ambassadeur Ogier essuie les reproches de Bernstorff. Le diplomate répond, avec une parfaite mauvaise foi, en comparant le traitement que subissent les bâtiments danois de la part des belligérants : d’un côté, les enlèvements anglais « injustes, violents, sans principes et sans règles » qui font entrer le bâtiment innocent dans un processus de jugement long et dispendieux ; de l’autre, des corsaires français qui « agissent avec humanité » conformément aux traités en vigueur, alors que les décisions de mainlevée sont « promptes et gratuites ». Eu égard à la fréquence des plaintes portées à Versailles par Wedel-Friis, qu’elles dénoncent des causes illégitimes de saisie ou la durée du processus judiciaire, il est évident que Bernstorff ne croit pas un mot de ce que lui dit Ogier234.

89Lors de la guerre d’Indépendance américaine, la position française de défenseur du droit des neutres est toujours de mise, mais elle repose sur une base différente. En effet, l’adoption de la couverture de la marchandise par le pavillon, selon le règlement du 26 juillet 1778, limite les cas de contestations de prises aux seuls navires neutres soupçonnés d’être en réalité des bâtiments anglais ou de transporter des marchandises de contrebande. Pour Vergennes, il faut non seulement respecter scrupuleusement les droits des neutres, mais aussi l’esprit, au-delà de la lettre, du règlement de 1778. : « il importe que nous donnions lieu aux étrangers de faire un parallèle avantageux pour nous de notre conduite avec celle des Anglais235 ».

90La formation de la Ligue de la Neutralité armée conforte Vergennes dans la stratégie qu’il a choisie d’adopter vis-à-vis des neutres. Dans les semaines et les mois qui suivent la proclamation de Catherine II, plusieurs actes législatifs français précisent les libertés dont les neutres doivent bénéficier. Dans une lettre du 8 mai 1780, le secrétaire d’État à la Marine, Antoine de Sartine, rappelle aux commandants des escadres qu’ils doivent se conformer aux règlements sur la navigation neutre « particulièrement à l’égard des bâtimens russes ». Les arrestations ne pourront avoir lieu que s’il y a « les plus fortes raisons de croire que ce seroient des navires appartenant à des sujets du roi d’Angleterre qui masqueroient leur pavillon et arboreroient celui de quelque puissance neutre236 ». Ce type de comportement est également prescrit aux corsaires et répétés à plusieurs reprises (16, 23 et 30 mai, 7 et 16 août 1780) pour s’assurer, autant que possible, qu’il sera adopté237. Le respect scrupuleux des droits des pavillons neutres doit venir en appui de la parole de défense de la liberté des mers et de la dénonciation de la tyrannie maritime anglaise.

91Pour comprendre la constance de cette politique française à l’égard des neutres il faut prendre de la distance vis-à-vis du contenu des dépêches diplomatiques, car la conviction de défendre la juste cause n’est qu’une explication partielle. Pendant la guerre de Sept Ans et pendant la guerre d’Indépendance américaine, l’objectif des Français n’est pas tant de créer des dissensions entre les cours neutres et celle de Londres, que de pouvoir utiliser les services des pavillons des non-belligérants en particulier pour l’approvisionnement des fournitures navales et pour l’exportation des productions nationales. Sans doute le meilleur moyen d’y parvenir est de jouer sur l’obligation de réciprocité impliquant que la liberté reconnue par l’un des belligérants le soit aussi par l’autre. C’est une manière de pousser les neutres à chercher à obtenir de l’Angleterre les droits qui lui ont été concédés unilatéralement par la France, sous couvert d’un des principes fondamentaux de la neutralité : stratégie habile, subtile, mais spécieuse.

L’instrumentalisation de la réciprocité

92En 1755, alors que la guerre s’annonce entre la France et l’Angleterre, Gustave Nordingh de Witt, consul danois à La Rochelle, suggère à Bernstorff de convenir avec les futurs belligérants du principe de la couverture de la marchandise par le pavillon danois, « cet objet me paroit regarder plus particulièrement nos arrangements avec la cour d’Angleterre qu’avec celle de France, où il ne doit pas néanmoins être négligé »238. Il est vrai que les conditions de commerce et de navigation dont les Suédois et les Danois bénéficient sont plus favorables en France qu’en Angleterre, qu’elles concernent la nature des chargements ou les libertés de navigation. Les Danois bénéficient de la franchise du pavillon par leur traité de commerce de 1742 avec la France, sauf pour la contrebande et le trajet entre un port ennemi et un port neutre ne relevant pas du roi de Danemark. La convention du 30 septembre 1749 proroge les dispositions du traité de 1742 moyennant un engagement danois à faire respecter la sureté de leur navigation239. En revanche, les Scandinaves échouent à obtenir la clause « free ships, free goods » de la part des Anglais.

93Durant la guerre, Versailles ne se prive pas de rappeler aux Danois l’engagement qu’ils ont pris d’assurer « la sûreté du pavillon en mer » ce qui leur impose de refuser les saisies anglaises des propriétés françaises qu’ils ont chargées sur leurs bâtiments. Comme l’écrit Machault d’Arnouville, il n’est pas acceptable que les Danois profitent du transport des marchandises françaises « sans [qu’ils] répondissent en rien des risques qu’ils nous laisseraient courir sur la foi de la neutralité de leurs batiments240 ». Autrement dit, les Danois ne peuvent bénéficier des droits de la neutralité sans en observer les devoirs. Dans ces conditions, avant même que la guerre ne commence officiellement, le gouvernement français prévient qu’il est décidé à appliquer aux neutres le traitement que les ennemis leur infligent « de sorte qu’un pavillon ne puisse [rien] trouver à redire »241. La logique de la réciprocité, consubstantielle de la neutralité, pourrait alors s’appliquer au détriment des Danois.

94La question de l’égalité de traitement des neutres par les deux parties belligérantes gagne en importance à partir de l’année 1757, lorsque la course anglaise intensifie son activité. Les Français déplorent l’iniquité des neutres qui, d’un côté, bénéficient des prérogatives accordées par Louis XV pour développer leur commerce avec l’ennemi et transporter ses marchandises mais, de l’autre, n’assurent aucun service comparable puisque les chargements ennemis sont régulièrement saisis par les Anglais242. Tant les ministres de Louis XV que ses ambassadeurs déplorent que le manque de réciprocité dans le traitement de la navigation et du commerce non-belligérants rende finalement préjudiciables les conditions favorables dont les neutres bénéficient en France.

95En 1757, le ton monte à Versailles. Le secrétaire d’État à la Marine Moras demande aux Suédois et aux Danois de se voir reconnaître par l’Angleterre plusieurs garanties pour que le traitement de leurs pavillons soit identique avec celui dont ils bénéficient en France : la liberté de navigation entre les deux ports ennemis ; la couverture de la marchandise par le pavillon neutre ; une définition étroite de la contrebande réduite au seul matériel militaire et du blocus maritime limité aux ports réellement bloqués243. Moras agite la menace d’un nouveau règlement sur la course « dans lequel on ne pouvait se dispenser d’avoir attention à la façon dont les deux couronnes [du Nord] feraient adopter le même principe [de la liberté du commerce neutre] de la part de la cour d’Angleterre244 ». La France renoncerait ainsi aux « règles de justice et de modération » qu’elle observe vis-à-vis de la navigation neutre245. Autrement dit, les Français exigent que les libertés qu’ils ont accordées aux neutres de manière unilatérale deviennent des références dont les bénéficiaires doivent obtenir la reconnaissance par les Anglais. En maniant l’argument de l’égalité de traitement et de la menace de réduire les avantages concédés aux neutres, les Français cherchent une reconnaissance des droits de la neutralité conformes à leurs intérêts.

96Au début de la guerre d’Indépendance américaine, l’exigence française de réciprocité se base sur le règlement pour la navigation neutre du 28 juillet 1778 qui porte le principe général de la sauvegarde des marchandises ennemies sous pavillon neutre. Le premier article accorde un délai de six mois aux non-belligérants pour obtenir le même traitement des Anglais. Vergennes répète les discours déjà entendus lors du conflit précédent sur le tort que les Français recevraient si les neutres n’obtenaient pas de l’Angleterre les droits qui leur sont reconnus par Louis XVI246. La cour de Versailles décide de sa propre initiative et sans discussions préalables avec les neutres des droits qu’ils se voient accorder, à charge pour eux d’en obtenir autant de la part des Anglais au motif de la réciprocité intrinsèque de la neutralité. Une fois de plus, Vergennes pose la question en creux de savoir si un neutre qui favoriserait un camp respecterait les devoirs qui lui incombent. La première réponse qui vient à l’esprit est négative. Pourtant, l’argument selon lequel le neutre devrait se comporter de manière identique avec les deux camps n’est pas aussi imparable qu’il y paraît de prime abord.

97La question de l’identité du traitement que les neutres doivent observer et tolérer de la part des belligérants est au cœur d’un vif débat aux Provinces-Unies au début de la guerre d’Indépendance américaine. Les partisans d’une interprétation étendue et rigoureuse des prérogatives de la neutralité hollandaise revendiquent le droit de transporter des fournitures de marine et de couvrir le commerce de France, sans être inquiétés par les Anglais. Ceux que La Vauguyon appelle « les bons républicains », identifiés comme « pro-français », ne sont pas attachés aux intérêts de la France en tant que tels, mais à une exploitation optimale de leur neutralité. Ils réhabilitent les principes anciens de Johan de Witt, à l’image du bourgmestre d’Amsterdam, Joachim Rendorp, selon lequel la préservation des intérêts commerciaux doit dissuader les Provinces-Unies de se compromettre par des alliances, fussent-elles défensives247. En face, se trouvent ceux pour lesquels la neutralité ne se résume pas à des considérations mercantiles, mais repose davantage sur la prise en compte de la globalité des intérêts du pays. Leur porte-parole le plus brillant est le philosophe et économiste Isaac de Pinto pour lequel la neutralité ne doit pas se résumer à une simple abstention entre les puissances belligérantes, « ne rien faire pour, ni contre l’une des deux », mais à n’agir « que de son propre mouvement et uniquement pour son intérêt248 ». Comme Pinto considère que la sécurité de son pays passe par la conservation de l’équilibre entre les grandes puissances et que, selon lui, l’Angleterre ne peut acquérir la suprématie que sur mer alors que la France peut l’obtenir sur mer et sur terre, il est de l’intérêt des Provinces-Unies de ne pas approvisionner la dernière en fournitures navales249. Pinto considère également que les Provinces-Unies n’ont rien à gagner à l’indépendance des colonies anglaises qui pourraient être de futures de rivales commerciales. Il parvient à élaborer une réflexion qui concilie la neutralité et une conduite qui ne serait pas nécessairement équitable entre les belligérants.

98Au Danemark, le régime politique n’autorise pas l’expression publique d’un débat similaire à celui qui se déroule aux Provinces-Unies. Cependant, le choix des Bernstorff, l’oncle pendant la guerre de Sept Ans et le neveu lors de celle d’Indépendance américaine, de renoncer partiellement au commerce des colonies françaises ou à la livraison des fournitures navales en France, marque l’adoption délibérée d’une neutralité qui ne signifie pas une réciprocité des conditions accordées par les deux belligérants. L’exigence de similarité soulève un problème crucial : un neutre doit-il nécessairement se comporter de la même manière avec les deux parties belligérantes, alors même que cette attitude est susceptible de desservir ses intérêts qu’ils soient politiques ou économiques ? En temps de paix, tout pays est libre de favoriser le partenaire qui lui convient. Si la neutralité est la conservation de l’état de paix, pourquoi faudrait-il alors se comporter de la même matière avec les différents princes ennemis ? La neutralité imposerait une uniformisation des relations extérieures et un renoncement aux rapports privilégiés qui font l’essence de la politique.

La défense de la neutralité, un symptôme de faiblesse ?

99En 1767, dans une lettre circulaire qu’il adresse aux ambassadeurs de Louis XV, Choiseul les informe de la volonté du roi de rédiger un nouveau règlement pour la navigation neutre « ayant comme base la réciprocité ». Il demande aux diplomates de l’informer des dispositions adoptées par les pays dans lesquels ils se trouvent250. Une dizaine d’années plus tard, Vergennes prévient que « la conduite de l’Angleterre décidera de la manière dont les batiments neutres seront traités par les sujets du roi251 », ce qui suggère que la politique de neutralité française doit se calquer sur le comportement de l’ennemi, toujours au nom de l’égalité de traitement. Choiseul et Vergennes établissent ostensiblement la réciprocité au centre du traitement des neutres en France. Cependant, la réalité est bien différente.

100En effet, la seule véritable mesure de rétorsion prises à l’égard d’un neutre considéré comme trop bienveillant pour l’Angleterre, concerne les Provinces-Unies dont une partie des négociants est privée des dispositions du règlement du 26 juillet 1778. En octobre 1779, le Conseil des Prises prononce la confiscation des marchandises anglaises embarquées sur le Ouzidigheid. La sanction est confirmée en appel par le Conseil du roi qui se justifie ainsi : « si la puissance ennemie n’applique pas ce même principe [de la couverture de la marchandise par le pavillon] et si la puissance neutre consent à sa violation, le Roi révoque l’application de cette disposition libérale252 ». Cette fermeté ne doit pas faire oublier que les bâtiments d’Amsterdam et d’Harlem ont continué à bénéficier du droit de transporter des propriétés ennemies, et que l’ensemble des navires des Provinces-Unies retrouve les dispositions générales sur la navigation neutre par un arrêt du 22 avril 1780253. Finalement, eu égard à la répétition des menaces et à la différence réelle de traitement des pavillons neutres avec l’Angleterre, les représailles françaises contre les non-belligérants réputés partiaux ne vont pas bien loin. Ils sont sanctionnés sans être punis.

101Cette réticence à sévir peut être confirmée par de plusieurs exemples. Alors que le 12 septembre 1757, Moras fait connaître aux ambassadeurs scandinaves les concessions qu’ils doivent obtenir de l’Angleterre sous peine de perdre certains avantages dans le commerce de France, deux semaines plus tard, Louis XV proroge les dérogations au régime général du traitement des bâtiments neutres dont bénéficient les Suédois et les Danois254. Le second exemple concerne la guerre d’Indépendance américaine. Les Espagnols appliquent aux neutres le traitement qu’ils subissent de la part des Anglais en saisissant sous leurs couleurs les marchandises ennemies et en payant le fret aux capitaines. Sur le fond, il semble n’y avoir rien à redire puisque les neutres sont traités de la même manière par les deux camps. Et pourtant, Vergennes ne va pas cesser de demander à l’ambassadeur de France à Madrid de convaincre le gouvernement espagnol de faire preuve de retenue dans le traitement des neutres255. Vergennes s’en ouvre aux diplomates scandinaves et ne leur cache pas qu’il désapprouve la réciprocité de traitement de leurs bâtiments que l’Espagne a décidé d’appliquer256. L’argumentation du ministre français se fonde sur des considérations politiques, faire meilleure figure que l’Angleterre dans le traitement des neutres, et sur des motifs commerciaux : « ni nous, ni l’Espagne avons assez de matelots pour alimenter tout à la fois la marine marchande et celle de guerre, nous avons donc besoin que d’autres pavillons suppléent au commerce d’importation et d’exportation que nous ne pouvons faire et qui, en nous procurant l’écoulement du superflu de nos denrées, vivifient les moiens de richesse nécessaires pour continuer la guerre257 ». C’est au nom de cette réalité que Vergennes ne prend pas de mesure de représailles contre le Danemark, bien que Bernstorffse soit engagé avec l’Angleterre à ne plus transporter de fournitures navales vers les arsenaux français, ce qui est un cas patent d’attitude inéquitable.

102Le constat de Vergennes, que d’autres comme Forbonnais avaient fait avant lui, pointe un des problèmes fondamentaux du rapport à la neutralité258. Lors des guerres de Sept Ans et d’Indépendance américaine, la France est incapable de maintenir ses échanges extérieurs à des niveaux satisfaisants sans la participation des neutres. Elle n’a ni les moyens, ni intérêt à appliquer des mesures de rétorsion à ceux qui manifesteraient une partialité supposée ou avérée en faveur de l’ennemi. Les Français ne peuvent pas faire une guerre de même nature que celle des Anglais qui visent avant tout à la ruine du commerce ennemi au moyen de puissantes escadres et de la traque des neutres. C’est la raison pour laquelle il faut reconsidérer l’impression première d’un commerce neutre pacifique et vulnérable face à des belligérants oppresseurs.

103Dans une perspective inversée, on peut se demander si le rapport de forces n’est pas plutôt en faveur de ceux qui ne participent pas à la guerre. Les neutres du Nord veulent avant tout profiter de la conjoncture pour réaliser de bonnes affaires et jouent sur l’impérieuse nécessité dans laquelle se trouvent les belligérants, pour l’un d’avoir des matériaux de marine et pour l’autre d’empêcher que l’ennemi puisse entretenir sa flotte. Les Français proposent des conditions attractives que ce soit les prix d’achat ou les conditions favorables faites à la navigation neutre. Quant aux Anglais, ils ne sont pas que des oppresseurs, notamment parce qu’ils préemptent, parfois généreusement, les fournitures navales destinées à leur ennemi. À la fin de la guerre de Sept Ans, le Navy Board se plaint de disposer de grandes quantités de matériaux de marine inutilisables. Ces stocks sont constitués pour partie des cargaisons de fournitures navales de piètre qualité que les Scandinaves ne peuvent espérer vendre, mais dont ils se débarrassent grâce à la préemption anglaise259. Pendant la guerre d’Indépendance américaine, l’ambassadeur anglais en Suède, Thomas Wroughton, distingue d’un côté les marchands suédois qui ne se plaignent pas des conditions auxquelles les Anglais préemptent leurs cargaisons, et de l’autre Gustave III qui proteste contre les atteintes portées à l’honneur de son pavillon260. La générosité des rachats anglais de bois de marine est une arme redoutable à laquelle les Français ont bien peu de chose à opposer. En octobre 1782, quatre la diplomatie de la neutralité bâtiments chargés de bois destinés à l’arsenal de Brest sont séparés de leur escorteur par une tempête puis saisis par une frégate anglaise. La préemption généreuse de l’Angleterre permet aux propriétaires d’être « richement payés », ce qui fait soupçonner par l’ambassadeur de France à Stockholm l’existence d’une collusion entre les négociants suédois et son homologue anglais qui auraient de concert arrangé la saisie261. Même si le fait est avéré, il n’y a rien à faire en dehors des protestations.

104La dépendance française vis-à-vis des neutres est connue. En 1779, le Grand pensionnaire van Bleiswijk estime que pour convaincre Versailles de lever ses sanctions contre les Provinces-Unies « on laissera emmener dans les ports anglais les batiments chargés de matures destinées pour la France262 ». Les Français ne disposent pas de moyens de pression suffisamment puissants pour inciter les neutres à s’opposer à l’Angleterre. Tout au contraire, ils voient les non-belligérants hésiter à participer aux commerces rémunérateurs qui leur sont proposés, que ce soit les échanges avec les Antilles ou le transport des fournitures navales. C’est pourquoi le souhait formulé par Ogier au début de la guerre de Sept Ans à tout d’un vœu pieux : « il me paraitrait très avantageux pour nous que le principe pût être adopté par nous et par les Anglais que le pavillon couvre la marchandise. Nous aurions tout à y gagner à ne pas tourmenter les nations neutres dont le commerce peut être si utile aux ports de France263 ». Comment lui donner tort ? Dans le face à face avec l’Angleterre au sujet des libertés de la navigation neutre, la France doit s’incliner. Elle ne peut que porter la parole qui proclame haut et fort, mais unilatéralement, les droits des neutres, sans avoir les moyens de les imposer. L’énergie mise à promouvoir la cause du droit des neutres et les renoncements auxquels les Français se résignent sont la traduction de leur faiblesse maritime comme Choiseul en fait l’amer constat : « nous avons cru qu’on échaufferait les neutres sur leurs droits violés. Il en est arrivé tout autrement, et voilà encore un des malheurs sensibles de la France de n’avoir pas une marine respectable264 ».

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105À la partir de la guerre de Sept Ans, la puissance de la Royal Navy contraint la France à souhaiter que les pavillons neutres conservent, voire étendent, leur navigation. L’imbrication des objectifs politiques et commerciaux permet de caractériser une diplomatie de la neutralité aux multiples facettes qui incite les neutres à s’impliquer dans les échanges que les Français ne peuvent plus assurer. C’est pourquoi Versailles encourage la formation de l’union maritime scandinave de 1756 et de la Ligue de la Neutralité armée de 1780. Elles doivent permettre d’assurer la sécurité des neutres au moyen d’une parole commune et forte portée à Londres pour revendiquer le droit au libre commerce. Mais les associations de neutres sont avant tout des rencontres d’intérêts souvent divergents, voire rivaux, ce qui limite leur efficacité. À la différence de la diplomatie d’alliance qui vise à élargir le champ de la guerre, la diplomatie de la neutralité est portée par une parole juridique et un apparent désintéressement. De manière paradoxale au premier abord, la France a tout à perdre à voir la Suède, le Danemark et les Provinces-Unies quitter leur neutralité pour embrasser sa cause les armes à la main. La substitution du soldat par le pavillon traduit l’élargissement du champ de la conflictualité entre les grandes puissances au domaine économique et l’intégration des questions commerciales au cœur des luttes internationales.