Préambule : la notion de lex provinciae1

1Bien que d’usage courant dans les ouvrages modernes qui traitent de la mise en place des provinces romaines sous la République2, l’expression lex provinciae n’apparaît dans aucun texte antique. Elle a été forgée par les historiens du XIX^e siècle pour désigner le règlement général qui aurait organisé l’administration d’une province dès l’établissement de la domination romaine, à l’initiative du général assisté le plus souvent par une commission sénatoriale, les decem legati3. Le terme lex a été retenu par référence aux deux règlements explicitement désignés ainsi dans la documentation, la lex Rupilia donnée à la Sicile par Rupilius après l’écrasement de la révolte servile en 1324, et la lex Pompeia donnée par Pompée à la nouvelle province de Bithynie-Pont en 65/645.

2De fait, c’est une notion relativement floue, à la fois quant à la nature juridique d’une telle lex et quant à son objet. En matière de droit public, ces leges se distinguent des lois comitiales en ce qu’elles n’émanent pas d’un vote du peuple, mais d’autres sources de droit, comme Cicéron l’indique à propos de la lex Rupilia6 : élaborée par le général avec l’aide des légats que lui a envoyés le Sénat à cette fin, elle tire son autorité de l’imperium du magistrat et du sénatus-consulte7. Quant à son objet, il est difficile à cerner car la documentation fournit des données incomplètes et disparates. De la lex Rupilia, Cicéron ne mentionne que les dispositions relatives à l’administration de la justice dans la province, son intention étant de dénoncer les manquements de Verrès dans ce domaine : tout au plus indique-t-il qu’elle traitait, à côté du fonctionnement des tribunaux, d’« autres matières8 ». De la lex Pompeia, Pline ne cite que les articles qui précisent certains détails des institutions des cités de Bithynie, l’accès aux magistratures et au conseil, et les citoyennetés multiples, parce que ce sont des questions sur lesquelles il ne sait comment statuer. Quant aux textes que l’on a coutume de considérer comme renvoyant à des leges provinciae, ce sont le plus souvent des mentions assez brèves de décisions prises par des généraux à l’égard de populations récemment vaincues et concluant une narration de leur campagne. Elles se résument à l’évocation de lois (leges, νόµoι) données à telle ou telle collectivité. Il est difficile dans ces conditions de reconstituer avec précision le contenu de ces leges provinciae, et l’historiographie moderne est loin d’être unanime à ce sujet, par exemple sur le point de l’inclusion ou non dans ces leges de la liste des communautés sujettes, la formula provinciae9, ou de chartes municipales spécifiques complétant des dispositions générales10, et plus largement sur le caractère uniforme ou non de ces leges11.

3Pour toutes ces raisons, l’usage de l’expression lex provinciae et la réalité qu’elle prétend recouvrir ont été largement critiqués par les historiens. Cette remise en cause, esquissée à la fin des années 197012, a été reprise de manière beaucoup plus radicale, dans la recherche anglophone notamment, dans les années 199013. Ces savants font d’abord ressortir la pluralité des actes formels qui organisent l’administration des provinces : B. Hoyos en particulier a montré que l’articulation entre lex provinciae et édit du gouverneur était complexe14, et A. Lintott a souligné le rôle qu’avaient joué dans certains cas des lois comitiales15. Ils mettent ensuite en avant la diversité des modes d’organisation provinciale selon les régions concernées : on n’entend pas parler de lex provinciae pour les provinces occidentales ni pour l’Afrique, et même pour les régions où de telles dispositions générales sont attestées, elles ne paraissent pas se conformer à un modèle unique. Ils soulignent enfin qu’il n’y a pas toujours de coïncidence entre la mise en place de l’administration provinciale et l’édiction de ces leges provinciae : c’est le cas, relevé depuis longtemps, pour la Sicile, où la lex Rupilia intervient avec un décalage de près d’un siècle, mais aussi pour la Macédoine. Surtout, ils proposent une vision de la provincialisation fondée sur une approche concrète radicalement opposée à celle de leurs prédécesseurs : loin d’obéir à un règlement fondateur unique, elle procèderait d’une accumulation de décisions successives reflétant la souplesse de la pratique administrative républicaine, et constituerait un processus historique complexe s’étalant sur une longue période, qui verrait émerger en même temps le concept territorial de provincia et les instruments juridiques et administratifs qui en permettent la gestion16.

4Que reste-t-il de la notion de lex provinciae après cette révision drastique de l’histoire de la provincialisation17 ? Procédons d’abord à un rappel de la documentation existante. Depuis le début du II^e siècle jusqu’à la fin de la République, sont attestées une série de dispositions générales concernant les peuples récemment soumis :

5* Les Thessaliens en 194 : dans un sénatus-consulte rendant, vers 140, un arbitrage entre les cités thessaliennes de Mélitea et de Narthakion, sont évoqués des arbitrages antérieurs « conformes aux lois des Thessaliens, dont ils jouissent encore maintenant, et que Titus Quinctius leur a données d’après l’avis des dix légats et conformément au sénatus-consulte18 ». Un passage de Tite-Live, qui évoque la remise en ordre par Flamininus, juste avant son retour à Rome, de la vie politique agitée des cités de Thesssalie, corrobore et complète ces indications : « Il recruta à la fois le sénat et les juges [c’est-à-dire le conseil et les magistrats] principalement selon l’estimation de la fortune, et rendit plus puissante la partie des citoyens à laquelle convenaient davantage la sécurité et la tranquillité19. »

6* Les Macédoniens en 167 : c’est un passage de Justin, dressant en quelques mots le bilan de la disparition du royaume de Macédoine, qui évoque avec le plus de précisions les lois données par Paul-Émile : « Quant elle fut passée au pouvoir des Romains, et qu’eurent été installés des magistrats dans toutes les cités, ils lui donnèrent la liberté, et elle reçut de Paul-Émile les lois qui y sont encore en usage20. » Le passage correspondant chez Tite-Live est plus concis : « Quand le règlement de la Macédoine eut été énoncé, et que Paul-Émile eut fait savoir qu’il lui donnerait aussi des lois21… »

7* Les Achaïens en 146-5 : le texte bien connu de Pausanias sur les dispositions prises par Mummius à la fin de la guerre, et dont la fiabilité a été très discutée parce qu’il mentionne de façon manifestement anachronique l’instauration d’un tribut, indique aussi que « après l’arrivée des légats il renversa les démocraties et établit les magistratures selon les niveaux de fortune22 ». La lettre adressée peu après par le proconsul de Macédoine Q. Fabius Maximus à la cité de Dymè, évoquant « la constitution restituée aux Achéens par les Romains23 » qui venait d’être renversée, paraît le confirmer. Polybe, chargé de la mise en œuvre de ces réformes, parle également « du régime établi et des lois édictées » pour les cités, et de « la constitution qu’on leur avait octroyée24 ».

8* La Sicile en 132 : c’est par les Verrines que nous avons connaissance de la lex Rupilia donnée par le consul P. Rupilius quand il eut ramené l’ordre dans l’île : « Il avait établi des lois en Sicile25. » Le discours est riche en indications sur le fonctionnement du système judiciaire et l’articulation de la justice des cités avec celle du gouverneur, mais muet sur « les autres matières » que comportait la loi26.

9* L’Asie entre 133 et 129 : le décret de Pergame en l’honneur de Ménodoros, publié il a presque dix ans et daté des années qui suivent de près la formation de la province, mentionne une « législation romaine » dont on saisit mal les implications, mais qui renvoie certainement à un règlement du même type que ceux énumérés ci-dessus27.

10* La Crète en 66 : nous ne disposons que d’une brève notation des periochae de Tite-Live : « Q. Metellus, après avoir vaincu les Crétois, donna des lois à l’île qui jusqu’alors était libre28. »

11* La Bithynie et le Pont en 65-4 : plusieurs des lettres adressées par Pline à Trajan mentionnent une lex Pompeia, et citent ses dispositions, concernant l’accès aux magistratures et au sénat local, et les citoyennetés multiples29.

12* La Coelè-Syrie et Phénicie en 64 : d’après le résumé que fournit Xiphilin d’un passage perdu de Dion Cassius, elles auraient été réunies en une seule province par Pompée, et auraient « reçu des lois organisant leur régime à la mode romaine30 ».

13* D’autres régions d’Orient ? Un passage conservé de Dion Cassius, dressant le bilan de l’activité de Pompée en Orient, indique qu’il « a organisé la plupart des peuples de l’Asie avec leurs lois et leurs constitutions particulières, en sorte que maintenant encore ils utilisent sa législation31 » : s’agit-il seulement des provinces évoquées ci-dessus ?

14* Chypre en 56 : Cicéron, dans une lettre adressée à C. Sextilius Rufus, questeur à Chypre, mentionne la « loi de P. Lentulus32 », sans aucun doute P. Lentulus Spinther, gouverneur de Cilicie, dont dépendait l’île de Chypre, entre 56 et 53.

15* La Lycie-Pamphylie constituée en province à l’époque de Claude, à titre de comparaison : deux inscriptions, dont l’une mentionne un règlement relatif aux nouvelles magistratures et des lois électorales, et l’autre le retour à des régimes aristocratiques, font penser que l’empereur, au moment de la création de la province, a pu reprendre le modèle républicain des leges provinciae33.

16Quelle que soit la pauvreté de ces indications dispersées, il est remarquable qu’elles présentent certaines similitudes, en particulier quant au vocabulaire qui désigne ces décisions dans les textes littéraires et dans les inscriptions : « donner des lois », « recevoir des lois » sont des expressions récurrentes. Quant au contenu, on constate qu’il concerne presque toujours le régime politique des cités, infléchi dans un sens aristocratique : ces lois ont été l’un des instruments privilégiés d’une politique constante de Rome dans la période où elle développe son hégémonie, depuis longtemps mise en évidence34. Dans la mesure où, sauf pour le cas de la Thessalie au tout début de la période, ils ont pour cadre territorial la province, il n’y a guère de raison d’écarter la notion de règlement général concernant une province au moment de sa création ou de sa remise en ordre, même si on évite d’employer l’expression artificielle de lex provinciae et si on lui préfère celle de charte provinciale, ou de règlement provincial, ou même de loi provinciale.

Une lex Cornelia mal documentée

17Cette mise au point était un préalable nécessaire à l’analyse de ce qui constitue notre objet d’étude, une lex Cornelia qui paraît être une de ces lois provinciales, et qui mérite, nous semble-t-il, plus d’attention qu’elle n’en a reçu jusqu’à présent, bien que plusieurs savants aient récemment attiré l’attention sur son existence35. Trois documents, connus depuis longtemps, mentionnent en effet incidemment une lex Cornelia en rapport avec la province d’Asie : une lettre adressée par Cicéron à son prédécesseur à la tête de la province de Cilicie, Ap. Claudius, en 50, et concernant les ambassades envoyées à Rome par des cités qui faisaient antérieurement partie de la province d’Asie ; le décret du koinon de la province d’Asie qui, en 9 av. J.-C., y introduisit une modification du calendrier civique destinée à honorer Auguste ; et une inscription, très lacunaire et non datée, de la cité de Thyatire, concernant semble-t-il une fondation.

18Si ces trois occurrences renvoient à une loi unique comme on en a fait l’hypothèse depuis longtemps36, s’agit-il d’une loi de Sylla ? Et si oui, d’une loi de portée générale ou d’une loi « donnée » à la province d’Asie au moment où il en effectua la réorganisation après la première guerre mithridatique ? C’est-à-dire ce que l’on a coutume d’appeler une lex provinciae.

19Écartons tout de suite l’interprétation qui avait été celle de Mommsen, et que Magie a reprise : il s’agirait de la loi syllanienne réorganisant le gouvernement des provinces, la fameuse lex Cornelia de provinciis ordinandis. Depuis que A. Giovannini a anéanti ce « mythe historiographique », cette interprétation s’est trouvée ruinée. Il faut écarter aussi l’idée selon laquelle il s’agirait d’une des lois criminelles de Sylla37. Cette hypothèse s’appuyait sur le texte de Cicéron, sur lequel nous reviendrons plus loin, qui évoque l’interdiction faite aux cités de dépasser un certain montant pour les frais de leurs ambassades38. Mais les lois de ce type visent les actes des gouverneurs : ce n’est pas aux autorités des cités que Cicéron aurait demandé de s’y conformer, comme il le rapporte dans sa lettre. Il ne peut donc s’agir d’une loi comitiale de caractère général.

20Ne reste plus qu’une hypothèse, celle d’une loi spécifique à la province d’Asie, que son nom de Cornelia invite à mettre en rapport avec la remise en ordre de la province après sa reconquête sur Mithridate : une loi provinciale, donc. C’est l’interprétation qui prévaut depuis une trentaine d’années, mais elle nous a semblé mériter un nouvel examen, qui permette de préciser un peu mieux la portée des dispositions que font connaître ces trois documents, et d’apporter un éclairage plus riche sur l’importance de l’épisode syllanien dans l’histoire de la province d’Asie. Nous terminerons par quelques remarques plus générales sur les lois provinciales.

Les lettres de Cicéron (Fam., III, 8, 3 ; III, 10, 6)

21Reprenons un à un les documents qui évoquent cette lex Cornelia, et d’abord les lettres de Cicéron. Son prédécesseur à la tête de la province de Cilicie, Ap. Claudius Pulcher, avait fait l’objet dès son retour à Rome d’accusations de maiestate et de ambitu, et, comme on le comprend à la lecture des lettres que Cicéron lui adresse, il avait sollicité le soutien de ses anciens administrés pour préparer sa défense dans le premier procès. Mais celui-ci s’était opposé à l’envoi à Rome de députations des cités de Cilicie, et Appius lui en faisait grief. Tiraillé entre son désir d’apparaître comme un gouverneur exemplaire et son souci de ménager ses relations avec Appius, Cicéron justifie à plusieurs reprises sa position, en développant plusieurs arguments. D’abord il s’abrite derrière les demandes des représentants des cités : « Étant à Apamée, je reçus les notables de nombreuses cités venant me dire qu’on votait aux députés des crédits trop élevés, alors que les cités étaient incapables de payer39 », écrit-il en octobre 51. Il le répète dans une lettre d’avril 50 : « Il est venu me trouver certaines personnes, je m’en souviens, oui, de la Phrygie Épictète, disant qu’on décrétait de trop grosses sommes pour les ambassades », et il ajoute, dans une formule embarrassée, « je leur ai moins donné un ordre qu’un avis : d’avoir en pareille matière à se conformer autant que possible à la loi Cornelia40 ». La déduction est aisée : une loi Cornelia limitait les dépenses que les cités consacraient à l’envoi à Rome d’ambassades, et Cicéron la met en avant pour justifier son attitude. La lettre d’octobre 51 évoquée ci-dessus faisait déjà une allusion voilée à cette loi. Parlant des autorités des cités, Cicéron écrivait : « Tu méritais bien leur reconnaissance, mais tout ce qu’ils prétendaient faire était fort loin de répondre à une nécessité. Voulaient-ils par là [c’est-à-dire en adressant à Rome une députation] rendre publique leur gratitude ? J’y applaudirais si quelqu’un s’acquittait de cette mission à ses frais ; j’y consentirais si les frais respectaient la loi ; je ne le permettrais pas s’ils étaient sans limites41. » Ce passage, en distinguant les ambassades que les notables fortunés avaient coutume de prendre à leur charge de celles qui étaient financées par la collectivité civique, confirme que la loi portait sur les dépenses publiques des cités. Il ressort de ces textes que le gouverneur veillait à son respect, et même, pour ce qui concerne Cicéron, de manière plus rigoureuse que les formules contournées qu’il emploie pour ne pas heurter Appius pourraient le faire penser. Dans la lettre d’avril 50, il précise, juste après avoir mentionné la loi Cornelia, qu’il ne s’est pas contenté de rappeler aux représentants des cités de s’y conformer, mais qu’il a contrôlé les comptes publics : « Et qu’en la matière je ne m’en sois pas tenu à cela, les comptes des cités en témoignent, où chacune a fait figurer les sommes que chacune a voulu donner à tes députations42. » Et il fait comprendre dans un autre passage de la lettre d’octobre 51 que son refus découle d’un principe plus général, qui a présidé à la rédaction de son édit provincial : diminuer les dépenses des cités43.

22Ces textes établissent donc l’existence d’un contrôle du gouverneur sur l’envoi d’ambassades à Rome, et de règles, émanant d’une lex Cornelia, qui limitaient les dépenses que les cités y consacraient. Les cités dont émanaient les plaintes que rapporte Cicéron sont celles de Phrygie dite Épictète, ou Adjointe : on sait qu’il s’agit des trois diocèses de la province d’Asie qui en avaient récemment été détachés – en 56 au plus tard, mais peut-être depuis Pompée – pour être intégrés à la Cilicie44. Il donc est vraisemblable que la loi Cornelia concernait la province d’Asie (et que Cicéron en a étendu les dispositions à la Cilicie par son édit), et, connaissant l’ensemble des mesures que Sylla y a prises après en avoir chassé Mithridate, sur lesquelles nous reviendrons plus loin, qu’il en est l’auteur.

23Comment interpréter cette disposition ? S’agit-il de limiter l’afflux des ambassades qui se pressent à Rome ? Ou bien de préserver l’équilibre des finances des cités ? Rappelons d’abord ce que nous savons sur les règles concernant l’envoi d’ambassades par les cités. Nous le devons à des documents malheureusement postérieurs et concernant des cités de fondation romaine, colonies ou municipes. Un chap. (92) de la loi d’Urso, d’époque césarienne, indique seulement que la décision relève des décurions et nécessite un quorum, et que celui qui est choisi ne peut sous peine d’amende refuser sa mission, sauf s’il se trouve un remplaçant dans l’ordo. Et plusieurs chapitres de la lex Irnitana (F à I), l’une des lois flaviennes de Bétique, définissent plus précisément les conditions de choix des ambassadeurs, leurs obligations, et la fixation de la somme qui leur est allouée par décret des décurions45. Ces procédures paraissent simplement reprendre celles qui étaient en usage dans les cités grecques depuis l’époque classique : les frais de voyage sont assumés par la cité, qui en détermine le montant par décret et fait effectuer le versement par le trésorier. L’époque hellénistique voit se répandre une nouvelle pratique, qui double la précédente sans la remplacer : certains grands notables prennent à leur charge les frais des ambassades qu’ils acceptent d’assumer, le financement privé des ambassades devenant une des formes de l’évergétisme municipal46. On en déduit souvent que le coût des ambassades était très élevé, mais la documentation est avare en informations précises47. En tout cas c’est à ces deux modes de financement que Cicéron se réfère dans les passages cités ci-dessus, où il précise bien que les restrictions qu’il a imposées aux cités, en s’appuyant sur la lex Cornelia, ne portent que sur les ambassades dont elles assument elles-mêmes la dépense.

24Pour tenter de comprendre à quelles intentions répondait cette disposition de la loi, un détour par l’époque impériale peut être éclairant. On sait en effet que certains empereurs ont pris des mesures analogues. Le Digeste mentionne un édit de Vespasien limitant à trois députés l’effectif des ambassades, sans en indiquer le motif48. Et une étude de W. Williams s’appuyant sur la documentation épigraphique – les lettres adressées par les empereurs à des communautés provinciales en réponse à des sollicitations – a montré qu’Antonin avait imposé des restrictions directes, obligeant les cités à adresser leurs ambassadeurs au gouverneur provincial et non à l’empereur, après qu’Hadrien eut tenté en vain d’obtenir le même résultat par un moyen détourné, prescrire aux cités de verser à leurs envoyés les frais de voyage seulement pour certaines ambassades, dont il validait ainsi a posteriori la mission49. Mais ces indices d’une volonté des empereurs de restreindre le flux des ambassades provinciales paraissent si sporadiques qu’on ne peut y voir une tendance générale50. Notons cependant un passage du fameux discours de Mécène à Auguste, chez Dion Cassius51, où il est suggéré d’interdire, sauf pour des affaires judiciaires, l’envoi d’ambassades directement à Rome « afin d’éviter aux cités les dépenses et les manœuvres honteuses ». Souci d’éviter aux cités des dépenses excessives et souci de contenir les pressions exercées par les ambassades sur les autorités de la capitale se trouvent associés ici, comme ils l’étaient peut-être pour la loi Cornelia.

25Avons-nous la trace de préoccupations identiques à la fin de la République ? Que Rome voie affluer d’innombrables députations, venant essentiellement du monde grec, depuis le début du II^e siècle, est un fait bien connu et consubstantiel à l’extension de son hégémonie et à la forme qu’elle a revêtue. Mais nous ne connaissons aucune disposition qui restreigne l’envoi d’ambassades et en confie le contrôle aux gouverneurs de province, hormis en période de guerre52. En revanche, nous savons qu’à plusieurs reprises des mesures ont été prises pour empêcher les ambassadeurs venus à Rome d’y contracter des emprunts leur permettant d’acheter les bonnes dispositions des magistrats et des sénateurs, manifestement dans le but de prévenir leurs tentatives pour les corrompre : un sénatus-consulte en 94, renouvelé en 70 ou 69 à l’adresse des Crétois, et une lex Gabinia, très certainement de 67, qui semble émaner en réalité du collègue de Gabinius au tribunat, C. Cornelius. Les précisions que donne Asconius à ce propos indiquent que le souci de Cornelius était autant de préserver les provinciaux de cet endettement que de limiter la corruption53. Ces différentes mesures montrent indirectement que les ambassades mobilisaient des sommes très importantes pour les cités.

26Les dispositions de la lex Cornelia limitant les sommes allouées aux ambassades répondent donc à un problème qui concerne l’ensemble des cités qui avaient besoin d’entretenir avec Rome des échanges diplomatiques, comme elles avaient été contraintes de le faire avec les souverains hellénistiques pour assurer leur survie politique. Un problème qui concernait Rome tout autant, comme le montrent les efforts sporadiques pour atténuer les pressions que pouvaient y exercer les ambassades. Mais l’originalité de la lex Cornelia est qu’elle traitait le problème à son point de départ, au niveau des cités : il faudra se demander si la situation particulière de la province d’Asie en 86-85 n’offre pas des éléments supplémentaires d’explication.

L’inscription de Thyatire (TAM V, 2, 856)

27Nous examinerons maintenant le second document qui mentionne une lex Cornelia, en essayant de montrer qu’il s’agit vraisemblablement de celle qu’a mentionnée Cicéron : l’inscription de la cité de Thyatire. Publiée pour la première fois par C. Schuchhardt en 1899 parmi un ensemble d’inscriptions découvertes au cours des fouilles allemandes conduites à Pergame et de l’exploration des campagnes avoisinantes entre 1886 et 1898, elle a été trouvée dans un village des bords du Lycos, à quelques kilomètres au nord-ouest du site de Thyatire. P. Herrmann l’a publiée à nouveau dans le cinquième volume des Tituli Asiae Minoris, parmi les inscriptions de Thyatire, en 1989. La pierre, de forme grossièrement rectangulaire, est brisée sur les quatre côtés, en sorte qu’on ne connaît pas la longueur des lignes ni l’importance des lacunes avant et après la partie conservée du texte, qui comporte 7 lignes, la première et la dernière étant quasiment illisibles ; la partie conservée mesure 25 cm de haut sur 65 de large. Aucun des éditeurs ne donne d’indications paléographiques susceptibles d’orienter la datation.

28On y trouve ligne 4 un nom de personne, Aberkios, au génitif et précédé d’un article, ce qui laisse penser qu’il était déjà nommé plus haut. Cet anthroponyme est assez rare54, et il est impossible de savoir qui est le personnage de l’inscription de Thyatire. Mais les mots πρόσοδος, χωρήσει (« le revenu sera affecté »), ligne 3 et to ; τὸ τοῦ Αὐερκίου δαπάνημα (« la dépense d’Aberkios ») ligne 4 font penser à une fondation (Herrmann parle plus prudemment de don ou de legs), de même que l’expression εἰς τὸν]άτα χρόνον (« pour tout le temps à venir », « dorénavant ») de la ligne 6, bien que Laum n’ait pas placé cette inscription dans son recueil. L’objet de cette fondation ou de ce don pourrait être des ateliers (ἐργας τήρια) ou des habitations (οἰκτητήρια) : au début de la partie conservée de la ligne 2 figurent les lettres…] στηρίων et une autre inscription trouvée sur le territoire de Thyatire, et manifestement relative elle aussi à une fondation, mentionne onze ἐργαστήρια et des οἰκητήια dans divers lieux de la cité55.

29À la ligne 5 figure l’expression qui nous intéresse : γράψασα κατὰ τὸν Κορνήλιον νόμν διάταξιν (« ayant écrit la diataxis conformément à la loi Cornelia »). Cette suite de mots qui forment manifestement un ensemble, puisque n’y figure aucun corrélatif, appelle une explication qui permette de retrouver la cohérence de sens.

30Le substantif διάταξις, qui correspond au verbe διατάττειν signifiant « disposer selon un certain ordre », « répartir », ou simplement « organiser », s’emploie dans l’épigraphie au sens général de « règlement » (à l’époque impériale le mot désigne notamment une constitution impériale), en particulier dans des inscriptions relatives à des fondations, où il désigne l’ensemble des dispositions prises par le fondateur56. Il revient avec une fréquence particulière dans deux inscriptions d’Éphèse bien connues, celle qui détaille la fondation de Vibius Salutaris d’une part57, et l’édit de Paullus Fabius Persicus relatif aux finances de la cité, dans les passages qui évoquent la remise en ordre de la gestion financière de l’Artémision par Vedius Pollion58. Il peut s’employer aussi au sens financier, comme l’a montré Louis Robert à propos d’un décret de Sardes qu’il interprète comme ayant pour objet la répartition, ou plutôt l’affectation à différents « postes », de nouveaux revenus publics59. Nous verrons que ce sens convient peut-être plus particulièrement pour notre inscription de Thyatire.

31Ces inscriptions, ainsi que plusieurs autres figurant dans le recueil de Laum, indiquent que les dispositions de l’évergète sont validées par un décret de la cité qui fait l’objet d’un affichage public. Cette procédure, traditionnelle, et que l’on s’accorde à considérer comme l’expression du souci des évergètes de préserver le fonctionnement de leurs fondations pour l’avenir et d’éviter le détournement vers d’autres usages des sommes qu’ils laissaient60, permet de proposer un sens pour la formule qui apparaît dans notre texte, en supposant que γράψασα se rapporte à un βουλή qui aurait figuré dans la lacune du début de la ligne : « le conseil ayant mis par écrit le règlement ». Le terme courant pour « afficher » étant ἀναγράϕειν, il faut sans doute, en fait, penser plutôt à un enregistrement qu’à un affichage du règlement61.

32Si l’on accepte cette restitution, le texte signifierait que la lex Cornelia obligeait les cités à enregistrer les règlements des fondations dont elles bénéficiaient. Pourquoi Sylla aurait-il rendu obligatoire une pratique qui semble avoir été usuelle, et rendu possible un contrôle des autorités romaines – le gouverneur de la province – sur les fondations ? Les grandes inscriptions éphésiennes évoquées plus haut permettent une comparaison avec la pratique de l’époque impériale : l’édit de Paullus Fabius Persicus mentionne la confirmation par Auguste du règlement établi par Vedius Pollion ; le texte de la fondation de Vibius Salutaris indique qu’à la validation par décret du conseil et du peuple d’Éphèse s’ajoute celle du proconsul d’Asie et du légat propréteur ; la fondation de Julius Quadratus à Pergame, d’époque trajanienne comme celle de Vibius Salutaris, reçoit, elle, la garantie directe de l’empereur, puisque son règlement est validé par une constitution impériale ; la fondation de Iulius Démosthénès à Oinoanda reçoit également une validation par le gouverneur, et par l’empereur Hadrien. Ces différents documents ont servi de base à des interprétations assez divergentes de cette politique impériale de garantie des règlements des fondations : P. Herrmann, faisant valoir que ces cas concernent des fondations liées au culte impérial, propose d’y voir une protection apportée par le prince en réponse à une sollicitation de l’évergète, prenant le contrepied de l’interprétation autrefois avancée par Keil, pour qui il s’agissait d’un souci de contrôler le bon fonctionnement des institutions des cités62.

33Qu’on interprète ces interventions impériales comme des manifestations de défiance ou au contraire de sollicitude, elles peuvent aider à comprendre la disposition de la lex Cornelia qui nous occupe, si nous envisageons celle-ci comme un règlement imposé par Sylla à la province d’Asie reprise à Mithridate. Au moment où les cités sortaient d’une période de guerre qui avait mis leurs finances à rude épreuve, et où Sylla leur imposait de surcroît de lourdes pénalités, une garantie par l’autorité romaine des fondations dont elles pouvaient bénéficier prend sens : elle donnait aux gouverneurs le moyen de s’assurer que les finances des cités étaient gérées de façon rigoureuse. Dans cet ordre d’idées, rappelons que le mot διάταξις " peut avoir un sens simplement financier, et que c’est peut-être ainsi qu’il faut le comprendre dans le texte de l’inscription63.

34Sans nous dissimuler ce que cette interprétation de l’inscription de Thyatire a de fragile, on peut tout de même remarquer qu’elle permet de trouver une cohérence avec les dispositions de la lex Cornelia que nous font connaître les lettres de Cicéron analysées plus haut : toutes les deux fournissent aux interventions du gouverneur dans les affaires des cités de la province une base légale. Rappelons que Cicéron fait allusion à son examen des comptes des cités, et que ceux-ci étaient conservés dans les archives publiques, comme le règlement des fondations.

Le décret du koinon de la province d’Asie (RDGE 65, doc. D, l. 82-84)

35La troisième mention d’une lex Cornelia figure dans l’une des inscriptions par lesquelles nous connaissons la réforme du calendrier de la province d’Asie introduite sous le règne d’Auguste, celle de Priène64. Il s’agit de la fameuse décision prise par le koinon et par le proconsul Paullus Fabius Maximus, sans doute en 9 av. J.-C., et qui consiste à imposer à toutes les cités de la province un même jour pour le début de l’année, c’est-à-dire pour l’entrée en charge des magistrats, celui de l’anniversaire d’Auguste, le 23 septembre. L’édit du proconsul énonce ce principe, le premier décret le répète et précise le nouveau compte des mois qui en découle. Le second décret, qui nous intéresse ici, indique : « Attendu que le jour du nouvel an devra toujours tomber le même jour pour quiconque pour l’entrée en charge des magistrats […], et que cet arrangement du temps cause des difficultés pour la vérification des élections, les procédures d’élection des magistrats prendront place durant le dixième mois, comme il a été écrit dans la loi Cornelia65. »

36Pour évaluer la nature et la signification de cette prescription de la loi Cornelia, il faut commencer par préciser quelle est l’ampleur des changements que cette réforme a introduits dans les calendriers des cités. Les documents eux-mêmes montrent qu’il s’est agi de restructurer les calendriers civiques pour les rendre conformes au calendrier julien de 30 jours, avec intercalation d’un jour tous les quatre ans, mais en conservant les noms des mois, et de leur donner comme point de départ le jour anniversaire du prince. Autant que le reste de la documentation permette de le savoir, il semble que déjà dans la plupart des cités d’Asie l’année commençait à l’équinoxe d’automne, c’est-à-dire à une date voisine de celle de la naissance d’Auguste. C’est ce qu’on a pris l’habitude de nommer le « calendrier macédonien », qui paraît avoir été largement utilisé dans l’Orient grec et particulièrement en Asie Mineure66. À cet égard la réforme de 9 av. J.-C. était minime, le décalage entre ancien et nouveau jour de l’an étant d’une quinzaine de jours. Faut-il supposer que cette relative uniformité des calendriers civiques de la province a quelque chose à voir avec la loi Cornelia ? Plus précisément, l’aurait-elle imposée ? La formulation du passage de l’édit qui justifie le choix de l’anniversaire d’Auguste comme premier jour de l’année semble infirmer cette hypothèse : la coïncidence entre les dates de début d’année des cités est présentée comme un hasard providentiel67, ce que le proconsul aurait difficilement pu affirmer si elle avait résulté d’une décision romaine antérieure. La loi Cornelia ne semble donc pas avoir concerné le calendrier en tant que tel.

37En revanche le second décret du koinon cité ci-dessus indique explicitement qu’elle plaçait les opérations électorales dans le dixième mois de l’année, donc deux mois avant l’entrée en charge des magistrats, le changement introduit à l’occasion du réaménagement du calendrier consistant à cantonner celles-ci au premier tiers de ce mois, donc à allonger la période qui séparait les élections de l’entrée en charge. La raison avancée n’est pas claire : le nouveau calendrier constituerait un obstacle παρὰ τας ἐν τoῖς ἀρχαιρεσίoις ἐπικλήσεις, ce qui semble désigner non pas l’annonce des résultats68, mais plutôt les opérations qui la suivaient, c’est-à-dire de la vérification de l’aptitude des candidats élus à exercer leur charge ; en d’autres termes, la docimasie, qui peut donner lieu à des accusations. Celle des futurs magistrats, que l’on connaît bien pour l’Athènes du IV^e siècle, est attestée dans d’autres cités, y compris à l’époque impériale : il est remarquable que Suse en offre un exemple trente ans après notre édit, et alors qu’elle était sous domination parthe69. C’est sans doute la longueur de cet examen qui rendait nécessaire un délai important entre l’élection et l’entrée en charge. Un passage du discours dans lequel Dion de Pruse justifie devant ses concitoyens son refus d’exercer des charges publiques confirme qu’à son époque encore, sous le règne de Trajan, l’élection était suivie d’une ἐξέτασις, mais il ne donne aucune précision sur le temps que requérait cet examen70. La raison pour laquelle la modification du calendrier aurait rendu nécessaire un allongement de ce délai reste cependant obscure, mais il demeure que la loi Cornelia statuait sur les procédures électorales.

38La question plus large qui se pose maintenant est celle de l’ampleur des transformations qu’elle introduisait dans les institutions civiques. La loi, qui avait nécessairement un objet plus large, puisque nous n’avons connaissance ici que d’une disposition isolée, portait-elle seulement sur des aspects pratiques comme celui-ci, ou sur le fonctionnement même des institutions des cités ? Les infléchissait-elle dans un sens oligarchique ? C’est en déplaçant l’enquête au niveau des cités elles-mêmes, et en interrogeant la documentation qui en émane ou qui s’y rapporte, que F. Kirbihler s’efforcera maintenant d’apporter quelques réponses.

L’apport de la documentation civique

39M. Coudry a établi me semble-t-il dans la première partie de ce travail le caractère vraisemblable de l’existence d’une lex Cornelia pour la province d’Asie, à l’aide de raisonnements prenant en compte quelques allusions éparses à une loi de ce nom dans la documentation antique, couplées et comparées avec ce que l’on peut savoir des pratiques juridiques et législatives romaines concernant la provincialisation et la mise sur pied de ces lois-cadres qu’à tort ou à raison l’on appelle lex ou leges provinciae71. Elle n’a cependant pas dissimulé la rareté et le caractère extrêmement allusif de la documentation, ce qui en rend l’interprétation très difficile. Aussi nous sommes nous demandé s’il ne convenait pas d’utiliser d’autres angles d’approche qu’une enquête purement juridique, et d’analyser l’épigraphie civique afin de voir si ce type de documentation était susceptible de livrer des renseignements complémentaires. Cette entreprise consiste en effet à examiner certains décrets, en particulier des décrets éphésiens, à partir de la fondation de la province d’Asie, ainsi que de rares commentaires sur les institutions des cités : il s’agit de tenter de voir si à partir de la guerre mithridatique et des décisions prises par Sylla en 85/84 av. J.-C., une évolution institutionnelle des cités d’Asie s’est produite, et si elle peut s’interpréter comme un effet de ces décisions. Il s’agit cependant d’une entreprise difficile, pour des raisons qui tiennent au caractère lacunaire et inégal de la documentation, aux problèmes méthodologiques qui en découlent, enfin aux divergences historiographiques qui en sont la conséquence, puisque les historiens de l’Antiquité ont des appréciations parfois opposées sur la documentation des II^e-I^er siècles av. J.-C., au moins pour ce qui concerne les décrets. Aussi l’auteur de ces lignes est-il conscient de proposer des pistes de recherche, et au mieux quelques présomptions, non des résultats scientifiques définitifs72.

40Je me propose par conséquent dans un premier temps de présenter l’inventaire de ces difficultés, puis d’examiner à l’aide de la documentation provenant de la capitale de la province, Éphèse, comparée ensuite à quelques autres cités, s’il y a moyen de confirmer indirectement les hypothèses formulées par M. Coudry, ou du moins si, en l’état actuel de la documentation, rien ne s’y oppose.

De difficiles problèmes documentaires et méthodologiques

41Bien des historiens et épigraphistes en effet restent sceptiques face à l’idée d’analyser les textes civiques disponibles et d’en tirer des enseignements relatifs à l’évolution des institutions, alors que d’autres chercheurs adoptent une attitude un peu plus optimiste. Il faut comprendre d’où viennent ces difficultés et ce scepticisme, ainsi que les divergences d’appréciation entre savants. Je ne reviens pas sur la disparition quasi-totale des sources littéraires historiques sur les cités grecques des II^e-I^er siècles av. J.-C. : du côté des historiens grecs, même ce qui reste de l’œuvre de Posidonios sur l’Asie est indigent, alors que quelques passages intéressants ont été conservés pour l’Athènes des années 88-86. Il ne subsiste par conséquent à ma connaissance aucun texte littéraire grec susceptible de rendre compte en termes explicites d’une évolution institutionnelle dans le fonctionnement des cités sous Sylla. Les auteurs latins de leur côté ne s’intéressent guère à ce type de questions, sauf pour signaler les décisions romaines en la matière, et pour les années 133-44 av. J.-C. Tite-Live et le Salluste des Histoires ont à peu près disparu. Cicéron fait quelques allusions à la situation institutionnelle des cités d’Asie, mais dans un contexte polémique, en particulier dans le Pro Flacco ; peut-on tirer quelque chose de ce discours ? P. Hamon et J.-L. Ferrary n’ont pas manqué d’y relever une vision volontairement déformée de la vie politique des cités d’Asie, en particulier pour la cité de Temnos, évoquée pour la période du gouvernement de Flaccus, 62 ou 62/61 av. J.-C., pour des raisons polémiques évidentes73. Cependant certaines des allusions apparaissant dans ce discours pourraient contenir à mon sens des renseignements exploitables, comme j’entends le faire remarquer un peu plus loin dans ce travail.

42Les inscriptions devront constituer notre principale base documentaire. Mais le nombre des inscriptions civiques diminue déjà à la fin du II^e siècle av. J.-C. : un simple examen du livre de P.J. Rhodes, même si ce recueil n’est pas tout à fait complet74, montre la rareté des décrets conservés pour l’époque hellénistique tardive. La baisse, amorcée dès le dernier tiers du II^e siècle, devient catastrophique après la première guerre mithridatique : les décrets de cités disparaissent presque totalement durant les années 85-60 av. J.-C., ce qui correspond à l’évocation par Plutarque de la situation tragique des cités en 70 av. J.-C.75.

43Certes, la gravure des inscriptions reprend un peu à partir des années 65-55 av. J.-C., mais on trouve rarement des décrets complets. Ce redémarrage très progressif s’accompagne dans la majorité des cas, en particulier pour les décrets honorifiques, de textes fortement abrégés. Se répand alors ce que l’on appelle la version courte des décrets : il s’agit de textes figurant sur les bases de statues et reprenant, mais dans une version écourtée spécifiquement destinée à la gravure, des éléments des décrets honorifiques, nom de la personne honorée et éventuellement énoncé de ses qualités précédé de la formule ὁ δῆμος76. Manque alors tout le rappel du processus d’élaboration des décrets, avec les considérants, ce qui prive l’historien de renseignements essentiels sur les individus ou les collèges de magistrats ayant le pouvoir de proposition, sur la capacité de l’assemblée populaire d’amender, ou au contraire l’impossibilité d’introduire des modifications aux projets de décrets.

44Étant données la rareté et l’hétérogénéité de la documentation épigraphique, certains chercheurs, parmi lesquels se situe P.J. Rhodes, ne croient pas que l’évolution des considérants de décrets, par conséquent du formulaire, soit un critère suffisant pour conclure à une évolution du fonctionnement des institutions civiques au détriment des assemblées populaires77. Selon ces auteurs, le constat historique de la multiplication des collèges de magistrats ne devrait pas faire conclure automatiquement à la création d’un régime oligarchique, mais plutôt se demander si le changement ne réside pas dans de mode de transcription des décrets. Ainsi, dans un travail portant sur Pergame, A. Chankowski conclut au maintien des pratiques démocratiques : cité libre jusqu’à la première guerre mithridatique, partiellement soulagée de la répression syllanienne par l’entremise et l’ambassade de Diodoros Pasparos, la cité ne retrouve sa liberté qu’à l’époque de César. Pourtant la procédure législative n’aurait pas connu de grands changements dans l’intervalle et continuerait de révéler des traits typiquement démocratiques, malgré la mention de collèges de magistrats comme les stratèges, connus déjà à l’époque royale, dans les décrets en rapport avec la gymnasiarchie de Diodoros, exercée sans doute en 69 av. J.-C., ainsi que dans les décrets pris en son honneur pour ses activités d’évergète78.

45Sv. Dmitriev aurait tendance à souligner lui aussi dans un ouvrage récent les continuités du vocabulaire institutionnel : l’époque romaine se caractériserait par une grande stabilité en la matière et l’impact de la domination de Rome serait somme toute limité, car les Romains plutôt que d’intervenir de leur propre chef auraient réagi à des demandes provenant des cités elles-mêmes79. Mais en réalité son travail consiste pour une bonne part en un inventaire des termes utilisés, et l’auteur n’a pas suffisamment relié ces analyses de vocabulaire institutionnel à l’évolution historique générale, me semble-t-il.

46P. Hamon néanmoins a signalé les ambiguïtés dans la formulation de la documentation : les Grecs d’Asie répugnent à montrer tout changement institutionnel et dissimulent des changements dans la vie civique par un maintien délibéré du vocabulaire traditionnel, qui qualifierait ainsi sous des formulations inchangées des institutions en réalité infléchies, voire profondément modifiées. Il souligne ainsi les difficultés d’une enquête institutionnelle en Asie, en raison de cette réticence des Grecs à faire ouvertement état de changements politiques, en particulier lorsqu’ils leur ont été imposés80. Par ailleurs, s’il n’exclut pas par principe des interventions romaines, il estime que l’évolution de la place des bouleutes, qui commencent à être distingués du reste de la population au début du I^er siècle av. J.-C., représente un processus en partie autonome, lié à l’évolution interne des cités81. Si intervention romaine il y a, elle s’insèrerait dans une évolution générale ayant en partie des causes locales.

47Cependant ces discussions, dont le bilan va à l’encontre des conclusions d’un historien comme R. Kallet-Marx, qui souligne l’importance de la période syllanienne82, nous paraissent biaisées par la confusion entre des problèmes différents et par une attention insuffisante au statut des cités. En effet, depuis les travaux de J.-L. Ferrary en rapport avec la publication du beau dossier colophonien par J. et L. Robert et la réflexion renouvelée sur le concept de liberté83, il s’est produit dans l’historiographie une réévaluation du statut des cités libres. Or il n’y pas de raison de penser que la lex Cornelia se soit appliquée à des cités libres, et surtout pas à toutes les cités libres. De plus, trop souvent nous ne connaissons pas le statut des cités après 85, en particulier la liste complète des cités devenues stipendiaires nous échappe : F. Santangelo fournit un chiffre de dix-huit cités dont on connaît le statut, ce qui est faible par rapport au nombre de cités attestées dans la province84. D’autre part, l’évolution du statut des cités reste assez mal connue : ces cités devenues stipendiaires après le règlement de Sylla le sont-elles restées ? N’ont-elles pu recouvrer leur ancien statut, suite à une ambassade réussie mais dont l’épigraphie lacunaire de cette époque n’a pas toujours gardé la trace, dès les années 70-60 ou plus tard, sous César par exemple, comme c’est le cas pour Pergame ?

48La documentation s’avère par conséquent relativement indigente et ambiguë dans sa formulation : l’historien ne part pas bien armé pour son enquête, d’autant que s’il n’est pas toujours aisé d’identifier les mesures de Sylla, il est également difficile de les distinguer de l’évolution ultérieure éventuelle des institutions civiques suite à des mesures prises par Pompée privatus cum imperio à partir de 67 (lex Gabinia) puis 66 (lex Manilia), ou de décisions de l’époque césarienne, voire triumvirale. Il y a là un facteur d’évolution qui rend plus compliquées les analyses sur une période certes courte, mais qui connaît plusieurs moments forts d’organisation, sous Sylla, Pompée, César, et encore Marc Antoine.

49On voit que les difficultés sont nombreuses. Mais, s’il est malaisé de prouver par l’étude même des documents qu’il a existé une loi provinciale, l’évolution constatée dans un certain nombre de cas suggère néanmoins une influence romaine croissante. Le problème reste de savoir si l’on a affaire à une évolution empirique et progressive, ou si à un moment donné, donc à une date précise, les années 85/84 en l’occurrence, ont été prises des décisions qui ont entraîné une évolution institutionnelle sensible.

Enquête à Éphèse

50On vient de voir que la valeur informative des en-tête de décrets était discutée. À cet égard, le cas éphésien mérite examen, car on sait qu’il s’agit d’une cité punie par Sylla, devenue par la suite capitale de la province, et en même temps cité stipendiaire85. Certes la documentation pour Éphèse est réduite. La cité n’échappe pas à l’évolution du reste de la province, bien au contraire : il ne subsiste, entre le milieu du II^e siècle av. J.-C. et la guerre mithridatique, que deux ou trois décrets et deux autres pris pendant le conflit mithridatique au moment où Éphèse change de camp. Mais comme les autres villes fournissent encore moins de documents, la cité d’Artémis offre au total une situation moins désastreuse.

51Les institutions d’Éphèse au moment de la création de la province d’Asie correspondent à ce que Ph. Gauthier et d’autres historiens ont qualifié de démocratie hellénistique86. Plusieurs documents prouvent l’existence au moins formelle d’une démocratie : on dispose en effet de deux décrets pour l’époque pré-mithridatique, entre le milieu du II^e siècle et le début du I^er siècle av. J.-C., l’un en l’honneur du gymnasiarque Diodore, jadis commenté par L. Robert, l’autre en faveur des habitants d’Astypalée, qui avaient libéré des Ephésiens des mains des pirates87. Dans les deux cas un simple citoyen peut faire seul une proposition : Μοσχίων Μενέτου εἶπεν... et Μίθρης Ἀστέου εἶπεν... respectivement88. La proposition préalable de décret a été dans le premier cas formulée devant le Conseil par les stratèges (προγραψα μένων εἰς βουλήν), car il s’agit de l’expression de la reconnaissance de toute la cité, et dans le second texte par les représentants des neoi, qui voulaient voir leur gymnasiarque loué. Il n’existe semble-t-il aucune procédure visant à empêcher les propositions provenant des citoyens.

52Un exemple postérieur est constitué par les deux décrets pris par Éphèse lors de son soulèvement contre Mithridate89. Ils se présentent comme des décisions prises suite à une demande du δῆμος. Indiscutablement le peuple paraît toujours disposer du pouvoir de délibération et de vote, comme cela ressort des termes mêmes des décrets : le premier indique à la fin que « le peuple a décidé de tout cela90 ». Le second commence par la formule classique « il a plu au peuple », la proposition étant mise en forme par les proèdres et le secrétaire du Conseil et introduite par les stratèges91. Cependant le formulaire paraît avoir évolué depuis les années 150-100 : cela signifie-t-il que le droit d’initiative est au moins indirectement contrôlé par un collège de magistrats, ou que celui-ci effectue une simple mise en forme ? Le décret créant un moratoire sur toutes les dettes est introduit par les stratèges, et la proposition finale mise aux voix par le secrétaire du Conseil et les proèdres, qui président sans doute la séance de l’Assemblée. Cette procédure peut cependant être motivée par la volonté d’adopter des mesures nécessaires au salut de la cité, ce qui explique peut-être la présence de magistrats exécutant la volonté de l’assemblée populaire : le secrétaire du Conseil est le représentant d’une instance qui symbolise le peuple siégeant en section, et il ne s’agit pas encore du secrétaire du peuple.

53Ainsi le texte des décrets paraît montrer que jusque vers 89-85 un simple citoyen peut prendre l’initiative de propositions, même si dans le dernier cas de figure discuté ci-dessus c’est un collège de magistrats qui les présente ensuite. Les décrets dirigés contre Mithridate voient encore le peuple demander un certain nombre de choses parce qu’il lui plaît de le faire92. À Priène aussi, durant les années 120-90, des particuliers proposaient des projets de décrets, et le droit d’initiative d’un simple citoyen était de règle, voire banal, vers 100, avant donc les guerres mithridatiques93.

54La période 85-60 av. J.-C. ne comporte plus de documents épigraphiques en rapport avec le fonctionnement des institutions. Il faut attendre 39 av. J.-C. pour qu’une inscription apparaisse et mentionne partiellement un décret ; cependant une évolution du formulaire s’est alors produite : il existe en effet désormais une commission de magistrats, formée du secrétaire du peuple assisté des cinq stratèges, qui formule la proposition, l’introduit, et enfin la met aux voix94. Il n’y a plus trace de proèdres. Ce texte est le premier d’une série continue de décrets jusqu’au règne de Septime Sévère. On constate sauf exception la disparition de la formule ὁ δείνoς εἰπεν, qui ne figure plus jamais dans les inscriptions institutionnelles, si ce n’est à une ou deux reprises seulement pour toute l’époque impériale, pour rendre des honneurs à un personnage, ce qui paraît sans conséquence et ne correspond pas à un enjeu de pouvoir ou à des délibérations jugées importantes95. Dans ce cas, la suite des décrets montrerait que l’on a affaire à un directoire doté d’un pouvoir étendu en matière probouleumatique, qui peut éventuellement recevoir la proposition d’un citoyen, mais également ne pas y donner suite. C’est en tout cas ce que montre le célèbre texte des Actes des Apôtres : au I^er siècle apr. J.-C., vers 52-56 (date de séjour de Paul) ou vers 70 (début de la rédaction possible des Actes), le secrétaire du peuple peut décider de mettre fin à une assemblée, parce qu’il n’a pas eu loisir de vérifier la recevabilité d’un ordre du jour96. Malgré la datation tardive du texte97, il est vraisemblable que la situation reflète des pouvoirs désormais traditionnels du secrétaire et bien antérieurs, puisque le décret de 39 av. J.-C. le montre au cœur du processus délibératif. On remarquera que le processus d’élaboration des décrets, présentés par un collège de magistrats, dont le principal est juge de la légalité des sessions et de la durée des réunions, sans doute aussi de l’acceptation ou non d’amendements98, présente désormais des points de rencontre avec la situation romaine. Il est probable que ces quelques indices reflètent la situation d’une cité ayant subi le lot commun des villes punies pour avoir « mithridatisé », situation qui est celle d’une cité stipendiaire à laquelle s’appliquent pleinement les décisions de remise en ordre du pouvoir romain syllanien.

55Si l’existence du collège des magistrats et l’association nouvelle entre secrétaire et stratèges correspondent désormais à un phénomène historique durable, reste à se demander de quand date l’apparition systématique du secrétaire du peuple et des stratèges en tant qu’instance de proposition des décrets : doit-elle être mise en rapport avec l’époque de Sylla, de Pompée ou de César ? C’est en élargissant l’enquête à d’autres cités de la province d’Asie qu’on pourra esquisser une réponse, et identifier d’autres possibles changements institutionnels, qui renforceront l’hypothèse d’une datation syllanienne.

Sondages dans quelques cités d’Asie Mineure

56Il n’a malheureusement pas été possible dans le cadre de cet article de procéder à des recherches de grande ampleur pour les autres cités de la province. Cependant quelques remarques de Cicéron, dans le Pro Flacco, paraissent indiquer pour les cités d’Asie un autre changement institutionnel, concernant cette fois le recrutement des bouleutes.

57Un passage du discours semble montrer en effet que des critères d’âge, de fortune, d’honorabilité étaient appliqués à Temnos dans les années 62-59 av. J.-C. :

« Mais cet homme (Héraclide de Temnos), si intrigant… n’a pas encore pu, à Temnos, à son âge, entrer au Sénat… Nicomède est venu avec lui comme délégué : il n’a jamais pu, par aucun moyen, entrer au Sénat, et il a été condamné pour vol et dans un procès de société. Le dirigeant de la délégation, Lysanias, est bien parvenu au rang de sénateur, mais pour s’être trop attaché aux biens de l’État, il a été condamné pour concussion et a perdu à la fois sa fortune et son titre de sénateur99… » (trad. A. Boulanger, CUF, légèrement modifiée).

58On a voulu faire de cette assertion la preuve de l’existence dès cette époque de boulai viagères, à tort sans doute, comme le pense aussi J.-L. Ferrary100. Une piste plus intéressante pourrait être une allusion à peine voilée à des critères de cens : le rang de sénateur ferait allusion à un groupe de personnes sélectionnées selon des critères de fortune et d’honorabilité, et parmi lesquels on continuait de tirer au sort (?) les conseillers. Certes, ce n’est qu’à l’époque de César que l’on connaît à Sardes un Iollas appelé prôtos tès poleôs, expression qui paraît désigner le premier bouleute d’un conseil viager, et aussi par conséquent le premier citoyen dans un classement de dignité et de fortune101. Mais le phénomène, attesté durant les années 40, pourrait être plus précoce : on sait que Sylla a pris des dispositions au niveau de la province d’Asie et tout ce que l’on connaît des mesures prises par les Romains dans les provinces orientales va dans le sens d’une introduction de critères de cens pour l’accès aux magistratures, sans doute aussi au Conseil, même s’il continuait peut-être à être tiré au sort102.

59Ces éléments pourraient expliquer pourquoi Héraclide et Nicomède ne sont jamais devenus membres du Conseil appelé improprement sénat par Cicéron : les remarques font sens si des critères d’honorabilité et de fortune avaient été fixés pour l’entrée au Conseil103. Probablement faut-il croire Cicéron lorsqu’il affirme que Nicomède a été condamné dans un procès et que son honorabilité en a été affectée.

60Un peu plus loin Cicéron évoque en outre un collège des cinq magistrats qu’il nomme préteurs104, et il indique à la suite que l’un d’eux a fait verser une somme par l’intermédiaire des questeurs, ce qui signifie qu’un magistrat important, quel que soit son nom exact, a demandé aux ταμιαί de la cité de verser une somme. On aurait ainsi là aussi un collège de magistrats auteurs/introducteurs d’un décret, qui peut-être met en forme les propositions, les refuse éventuellement ou à l’inverse les met aux voix. Bref, une commission de magistrats filtrant le droit d’initiative populaire. J.-L. Ferrary dans la discussion lors du colloque sur Citoyenneté et participation de 2004 avait suggéré que ce texte de Cicéron sur Temnos ne devait sans doute pas être pris au pied de la lettre comme évoquant une haute assemblée composée de membres viagers ; d’un autre côté, la remarque que reprend P. Hamon dans son article montre que les assertions certes caricaturales de Cicéron doivent reposer sur quelque chose de réel, pour pouvoir être affirmées devant un public nombreux, et comporter un critère familier aux Romains.

61Ainsi des allusions à des critères de cens et de dignité des magistrats, en particulier les magistrats en rapport avec le processus législatif, pourraient expliquer de manière satisfaisante l’allusion de Cicéron devant un public romain habitué de ce genre d’évaluation des citoyens lors du retour périodique des opérations censoriales. L’introduction de ces critères en Asie remonte très probablement à Sylla, qui a dû s’occuper de répartition des pouvoirs et de fiscalité au niveau des cités lorsqu’il a imposé les lourdes pénalités financières à celles dont il sanctionnait le ralliement à Mithridate. On sait que Pompée n’a rien changé aux dispositions de Sylla en matière de contribution pour la flotte, ce qui rend vraisemblable la confirmation, donc le maintien, de l’essentiel du dispositif syllanien105 : depuis 85/84 il semble bien que la province d’Asie fonctionnait en partie d’après une série de dispositions qui avaient modifié les pouvoirs au sein des instances délibératives des cités.

62La nécessité d’étendre l’enquête à d’autres cités conduit à un rapide examen des décrets figurant dans l’ouvrage de P.J. Rhodes : le résultat est problématique, car le nombre de décrets existants datables des années 84-44 av. J.-C. est extrêmement faible : un ou deux à Milet par exemple, à l’épigraphie habituellement si abondante106 – le statut de Milet est celui d’une cité stipendiaire entre l’époque de Sylla et 39/38 av. J.-C. Il faudrait aussi se demander si certaines cités libres comme Aphrodisias ou Mylasa avaient déjà auparavant des commissions de magistrats proposant des décrets, et si, bien que dispensées de subir des représailles romaines, elles ne suivent pas en partie une évolution générale, quand elles ne possèdent pas déjà cette procédure107. Une enquête plus poussée apporterait sans doute des éléments de réponse. Notons seulement que les cas de Rhodes et de Pergame sont particuliers, et sans doute moins représentatifs de l’évolution de la plupart des cités d’Asie. Ainsi lorsque Ph. Gauthier évoque le cas de Rhodes pour la basse-époque hellénistique, il ne faut pas oublier que Rhodes est une cité libre, sans doute très peu touchée encore par les transformations en cours108. Quant à Pergame, l’étude d’A. Chankowski entend prouver comme on l’a vu le maintien de pratiques démocratiques dans les procédures d’adoption des décrets109 entre 133 et 70/69 av. J.-C. environ : les stratèges mettent un projet écrit de décret en délibération devant le Conseil et le peuple, signe selon Chankowski du maintien d’une procédure démocratique. Cependant, les documents sur lesquels repose son analyse sont des décrets honorifiques : on est en droit de se demander si la procédure était identique pour tous les décrets, quel que soit leur objet, ou s’il ne faudrait pas distinguer d’un côté ceux qui ne comportent pas de risque de vote surprise, et c’est certainement le cas des décrets honorifiques, et de l’autre ceux pour lesquels une initiative individuelle pouvait dégénérer en processus incontrôlable. D’ailleurs pour ces décrets qui proposent des honneurs un collège de magistrats exerçait déjà un examen préalable des propositions. Rappelons aussi que les rois attalides avaient essayé d’avoir leur droit de regard sur le fonctionnement institutionnel de Pergame, et qu’il existait peut-être déjà des dispositifs n’en faisant pas pleinement une cité dans laquelle les droits d’initiative ou d’amendement étaient restés intacts. C’est pourquoi il me semble que nous avons affaire à deux cas particuliers de cités, non représentatives du cas majoritaire, alors qu’Éphèse représente mieux sans doute l’évolution de la plupart des entités civiques d’Asie.

63Une autre piste possible dans cette enquête sur les transformations institutionnelles susceptibles d’avoir pour origine le règlement syllanien me paraît être la place nouvelle du secrétaire du peuple : le secrétaire a été par la suite un magistrat fort répandu en Asie et les monnaies montrent ce magistrat dans plusieurs autres cités : il joue en effet un rôle fondamental dans les frappes locales110. Un rapide sondage semble montrer la même évolution qu’à Éphèse à Magnésie du Méandre, avec l’apparition d’un secrétaire du peuple attesté seulement au I^er siècle apr. J.-C., à Kymè dès Auguste, à Maeonia de Lydie sous Auguste, à Pergame même sous Auguste entre 10 et 2 av. J.-C.111. Il est par ailleurs attesté plus tard à Neapolis en Ionie, Dioshieron, Hypaipa, Nicée des Cilbianoi, Mylasa en Carie, Tralles, Nysa, Philadelphie112.

64Si ces quelques cas ne sont pas de nature à établir définitivement la véracité des propositions précédentes, ils montrent au moins que la tendance, dès le I^er siècle av. J.-C., est allée vers la création d’un collège de magistrats, dont le premier joue un rôle prépondérant dans les rapports avec l’Assemblée ou vers le renforcement de son rôle. C’était sans doute la conséquence de l’introduction des critères censitaires évoquée plus haut. Ces dispositions timocratiques ont pu tenir compte de la taille des cités : la documentation occidentale montre que les amendes varient selon la taille de la cité et que l’on peut imaginer divers niveaux pour les critères de cens, différents quorums aussi pour la prise de décision, comme c’est le cas à Urso au I^er siècle av. J.-C., sans doute à l’imitation du Sénat romain113. La création d’un collège de magistrats chargés de contrôler l’Assemblée dans les cités stipendiaires est difficile à démontrer, mais promouvoir une magistrature disposant d’un quasi ius agendi cum populo à la romaine était tentant pour des autorités romaines confrontées en 89-85/84 à la plus grave remise en cause de leur pouvoir en Orient depuis 146.

65Ainsi l’absence d’un particulier comme auteur du psephisma, assortie de la présence d’un directoire composé d’un secrétaire et de magistrats traditionnellement introducteurs, crée à mon sens une présomption de modification du fonctionnement des institutions et d’affaiblissement de leur caractère démocratique, dans la mesure où elle est attestée dans toute une série de cités après des événements entraînant un interventionnisme accru des autorités romaines, qui ont besoin d’un interlocuteur précis pour gérer leurs relations avec la cité. Le secrétaire du peuple, interface entre le Conseil et l’Assemblée, dont il contrôlait l’ordre du jour et la légalité des réunions, responsable des émissions monétaires dans bon nombre de cités, du programmes des constructions et des statues honorifiques114, était le candidat idéal pour devenir la personne à laquelle l’autorité romaine s’adresse en cas de besoin. Il me semble donc possible qu’une décision romaine ait introduit dans le fonctionnement des cités, à partir de 85, l’obligation d’examiner au préalable les projets de décrets et sans doute, mais je ne puis le prouver, d’interdire les amendements au cours des discussions. Il ne serait plus resté au peuple que la possibilité de voter oui ou non face à la proposition formulée.

66Deux exemples pris hors de la province d’Asie me paraissent propres à conforter cette analyse. Le premier est celui d’Athènes, pourtant cité libre, mais où on peut raisonnablement considérer que Sylla a eu un droit de regard sur les institutions de la cité dans les mois qui ont suivi la prise sanglante de la ville en mars 86 av. J.-C.115. Or le travail de Geagan a permis de constater dans l’Athènes post-syllanienne le renforcement très net d’une fonction qui existait déjà, mais dont la nature a changé, la stratégie des hoplites, dont il pense qu’elle a bénéficié des changements constitutionnels de l’après 86116. Certes, il a en charge le ravitaillement de la cité ainsi que la surveillance des marchés, mais il est aussi chargé d’ériger les décrets et inscriptions publiques, ce qui est précisément une des tâches du secrétaire éphésien par la suite connu sous le nom de secrétaire du peuple. En outre la boulè voit son rôle renforcé par rapport à l’Assemblée, puisque le Conseil possède désormais la capacité de prendre des décrets en son nom propre. Ce changement est accompagné d’un autre, l’effacement de la boulè au profit du Conseil de l’Aréopage, formé justement d’anciens grands magistrats sortis de charge. Bref, sous des formes différentes, la période post-syllanienne altère le fonctionnement traditionnel des institutions au détriment des pouvoirs et de l’initiative populaires, et les infléchit dans un sens nettement aristocratique.

67Il me faut aussi utiliser un second dossier à première vue plus surprenant, celui des Verrines : lorsque Verrès entend prélever des œuvres d’art dans la riche cité de Catane, il s’adresse au proagore ou proègore, présenté comme le principal magistrat de la cité, en tentant de faire pression sur lui117. Or ce responsable semble être le chef d’un collège de magistrats proposant les décrets lors des assemblées populaires dans les cités de Sicile, ce que paraît confirmer un document épigraphique un peu plus ancien d’Akragas118. Un peu plus tard, il tente d’obtenir une statue divine à Tyndaris, et c’est encore le proagore local, Sopater, qui doit faire un rapport devant le Conseil local119. Il est troublant de constater que l’interlocuteur du gouverneur, dans le cadre d’une île réorganisée par les Romains après une crise majeure par un règlement, la lex Rupilia, soit un magistrat qui joue un rôle important dans la procédure lors des assemblées du peuple et qui fasse rapport devant le Conseil, tout comme le secrétariat du peuple qui commence à apparaître en pleine lumière en Asie à la période post-syllanienne120. Il me semble que M. Coudry a raison de penser que certains des règlements généraux pris par les Romains devaient se recopier les uns les autres et conserver des parties tralatrices121, et je n’exclus pas que certaines dispositions relatives à la Sicile ou à la vieille Grèce aient pu être reprises en Asie.

68Avec toute la prudence qu’imposent la rareté de la documentation sur les cités d’Asie au dernier siècle de la République et les difficultés d’interprétation qu’elle comporte, il semble que les indications éparses réunies ci-dessus permettent de déceler une série de transformations dans leurs institutions. Les unes concernent la procédure d’élaboration des décrets : les individus paraissent perdre l’initiative de proposer des décrets, du moins lorsqu’il ne s’agit pas de décrets honorifiques122, au profit d’une commission de magistrats assistant le secrétaire du peuple ou le magistrat jouant ce rôle, et effectuant un filtrage des propositions. Les autres concernent le recrutement des bouleutes : des critères censitaires déterminent désormais l’accès au Conseil, et très certainement aux magistratures comme on peut l’inférer notamment des importantes responsabilités financières qu’assument les secrétaires du peuple à partir de l’époque triumvirale au plus tard. Ces deux modifications sont solidaires, et attestent l’infléchissement des régimes dans un sens aristocratique. Elles présentent aussi une cohérence avec les dispositions de la lex Cornelia dont la première partie de l’article a essayé d’éclaircir la signification. Il reste à proposer une interprétation historique de ces différents éléments : ce sera l’objet de la dernière partie de ce travail, dans laquelle M. Coudry tentera de confronter ces premiers résultats à ce que nous savons par ailleurs du contexte syllanien dans la province d’Asie, afin de parvenir à une plus grande intelligence de ces données apparemment disparates.

Essai d’interprétation

69Un bref rappel de la genèse de l’organisation de la province constituera le point de départ de cette contextualisation historique. Que l’organisation de la province d’Asie ait été mise sur pied par M’Aquillius, sans doute sur les bases établies par les cinq, puis dix legati envoyés par le Sénat dès l’acceptation du legs d’Attale et les débuts de la guerre d’Aristonicos ne fait pas de doute. Une série d’inscriptions récemment publiées ou re-publiées, le décret pergaménien en l’honneur de Ménodoros123, les deux décrets de Métropolis en l’honneur d’Apollonios124, l’inscription d’Éphèse comportant la loi fiscale de l’Asie125, sont venues corroborer les quelques textes littéraires qui l’indiquaient126. Elles ont obligé à reconsidérer l’idée devenue dominante dans les années 1980 d’une Rome peu pressée de « provincialiser » et n’instaurant que lentement, avec réticence et sous la pression des circonstances, les cadres et les instruments de son administration, et ont mis en évidence au contraire l’ampleur et la précocité de cette mise en place127.

70Les récentes analyses de S. Mitchell128 ont mis en valeur ses aspects territoriaux, dont certains sont indubitablement l’œuvre d’Aquillius, comme la création du réseau routier, reconstitué à partir de la localisation de ses milliaires, mais dont les autres ne peuvent lui être attribués avec certitude. C’est le cas de l’organisation en diocèses, et de la rédaction de la loi douanière sous sa forme originelle.

71La mention d’une Ῥωμαικὴ νομοθεσία dans le décret de Pergame en l’honneur de Ménodoros, que son éditeur met en relation avec l’envoi des cinq légats et le SC dit Popillianum129, oblige à reconnaître aussi une intervention de Rome dans les institutions des cités. Pour lui, qui fait un rapprochement avec les lois données par Paul-Émile à la Macédoine en 167, comme pour S. Mitchell qui fait le rapprochement avec ce que Polybe dit de l’Achaïe en 146, ces mesures concernent l’ensemble de la province, et il s’agirait même d’une première lex provinciae130. Quelle vraisemblance reste-t-il dans ces conditions pour l’hypothèse d’une lex provinciae syllanienne ?

72Un certain nombre d’éléments suggèrent cependant l’ampleur de la réorganisation provinciale opérée après la défaite de Mithridate. Le premier, directement attesté par plusieurs textes bien connus, est le cadre imposé pour la levée des pénalités infligées aux cités : les fameux 44 districts, mentionnés dans un bref passage de Cassiodore sans doute puisé à bonne source131. Cette organisation territoriale nouvelle, dont on ne sait quels rapports elle pouvait avoir avec la répartition en diocèses pour les assises judiciaires que certains considèrent comme remontant à la formation de la province, mais dont la création est difficile à dater, a sans doute servi également de cadre pour les réquisitions militaires : Cicéron y fait allusion, en indiquant que Pompée, puis Valerius Flaccus lorsqu’il gouvernait la province en 62/61, y ont eu recours, en l’adaptant, pour le recrutement des rameurs132. Il s’agissait donc d’une restructuration du territoire de la province, qu’on peut difficilement considérer comme un arrangement passager destiné à répondre à l’urgence de collecter les pénalités : c’est plus sûrement un cadre destiné à assurer durablement l’exploitation fiscale de la province.

73Les autres éléments qui suggèrent une réorganisation de grande ampleur ne sont attestés qu’indirectement. C’est d’abord l’accroissement du territoire provincial. On sait combien il est malaisé de déterminer avec précision les limites originelles de la province d’Asie, par rapport au royaume de Pergame, hormis pour ce qui concerne la Phrygie cédée à Mithridate V, et de dater les extensions ou réductions successives du territoire provincial, en raison notamment des difficultés pour rendre compte de la création de la province voisine de Cilicie133. Une chose au moins est certaine, l’incorporation de la Phrygie après la mort de Mithridate en 120 ; le cas de la Carie est moins clair, mais pour certains c’est après la première guerre mithridatique qu’elle aurait été intégrée à la province d’Asie. Si l’on considère, comme certains, qu’une lex provinciae comporte, outre des prescriptions générales, la liste des cités qui font partie de la province, la formula provinciae, alors nous avons une raison supplémentaire de croire à la rédaction d’une lex provinciae par Sylla : la refonte de cette liste prenant en compte l’agrandissement territorial de la province et le changement de statut de nombreuses cités qu’il venait d’opérer.

74C’est ensuite l’adoption par un très grand nombre de cités de l’ère syllanienne. Malgré les conclusions très prudentes de W. Lechhorn134, qui rejette la notion d’ère provinciale au sens d’ère imposée par Rome à une province nouvellement constituée, et insiste sur le caractère spontané de l’adoption par les cités de cette ère marquant la fin de la domination de Mithridate sur l’Asie et le rétablissement de celle de Rome, l’ampleur de sa diffusion dans la province est au moins le signe que la remise en ordre syllanienne a été perçue comme un tournant. La lex Cornelia a pu jouer un rôle décisif dans cette prise de conscience. Le fait que son aire de diffusion coïncide exactement avec les limites de la province d’une part, et que d’autre part dans aucune cité les ères qui lui ont succédé, celle de Pharsale et celle d’Actium, n’aient été adoptées en remplacement de l’ère syllanienne, me paraissent même faire douter de la spontanéité de son adoption par les cités, surtout dans le contexte politique du moment.

75C’est, enfin, le changement qui semble affecter les structures du koinon d’Asie dans les années qui suivent immédiatement la réorganisation syllanienne, et qui pourrait être un effet direct de celle-ci. On sait que les premières mentions du koinon figurent dans des lettres émanant de Mucius Scaevola, antérieures par conséquent à la guerre mithridatique (le proconsulat de Scaevola étant placé entre 99 et 97) et relatives aux concours institués en son honneur par les Grecs d’Asie, mais que le koinon n’y est pas désigné par ce terme, de sorte que beaucoup doutaient qu’il s’agisse réellement de l’assemblée provinciale telle qu’on la voit fonctionner à l’époque d’Auguste. Mais l’étude de Th. Drew-Bear135, s’appuyant sur deux nouveaux décrets d’Aphrodisias qu’il datait des années entre 80 et 71, a montré que le koinon était alors déjà constitué, et doté de cette appellation, et qu’il exerçait un rôle proprement politique de défense des intérêts communs des cités d’Asie. Du coup, on a réévalué l’ancienneté de sa formation – que certains font remonter désormais à la création de la province – et reconsidéré les étapes de son développement. Deux études récentes insistent précisément sur l’importance de la phase syllanienne. D. Campanile, reprenant et prolongeant l’étude de Drew-Bear, a essayé de montrer que le changement de dénomination du koinon entre 80 et 71 correspondait à un changement de structure, qui en faisait une véritable assemblée provinciale, et que cette nouvelle organisation avait été voulue par Sylla. Il aurait cherché ainsi à établir entre le pouvoir romain et les cités un relais susceptible d’assurer durablement l’adhésion des élites provinciales en écartant tout danger de trahison. F. Santangelo, qui attribue aussi à Sylla la réorganisation du koinon, y voit la volonté de renforcer la domination de Rome sur la province en resserrant les liens avec les élites et en les contraignant à une coopération plus étroite136. Le besoin de renouer une communication politique stable était certainement ressenti tout autant par les cités137. Le contexte politique difficile dans lequel elles se trouvaient les incitait certainement à multiplier les ambassades. On peut se demander, dans ces conditions, si les dispositions de la loi Cornelia limitant l’envoi d’ambassades ne sont pas à mettre en relation avec le rôle dévolu désormais au koinon comme instance de dialogue entre les cités et le gouverneur. Les limitations financières imposées aux cités viseraient à les empêcher de contourner le koinon en envoyant des ambassades directement à Rome.

76Le contexte de la réorganisation syllanienne de l’Asie présente donc des caractéristiques qui rendent compréhensibles les dispositions de notre lex Cornelia concernant les finances des cités et l’envoi d’ambassades. Aux raisons politiques de limiter les ambassades s’ajoutaient des raisons financières. Le poids de la pénalité et des arriérés qu’on exigeait d’elles sur le moment, et le souci d’assurer durablement à Rome la régularité de la contribution d’une province aussi essentielle à son trésor public, recommandaient d’éviter le « gaspillage » de leurs ressources.

77Reste la clause relative aux élections des magistrats. Les parallèles que l’on peut invoquer, depuis Flamininus en Thessalie jusqu’à Pompée en Bithynie, en passant par la Sicile et l’Athènes post-syllanienne, montrent un souci constant des Romains d’infléchir les institutions des cités dans un sens aristocratique. En Asie, les bouleversements politiques imposés ou encouragés par Mithridate et la crainte qu’ils se renouvellent rendent vraisemblable une volonté identique chez Sylla. Or deux éléments ressortent nettement de l’examen de la documentation concernant les cités qu’a effectué F. Kirbihler, l’apparition de critères censitaires pour le recrutement des bouleutes, et, dans la procédure d’élaboration des décrets, le rôle d’initiative ou de contrôle d’une commission de magistrats entourant le secrétaire du peuple. La montée en puissance de ce « super-magistrat », bien qu’attestée plus tardivement dans les documents, a pu commencer dès cette époque dans des cités punies et toucher par la suite d’autres cités138. En sa personne l’autorité romaine disposait dans chaque cité d’un interlocuteur susceptible si besoin d’orienter le vote des décrets, du moins ceux qui comportaient un réel enjeu politique. Dans le contexte de restauration de l’autorité romaine sur la province, un tel dispositif facilitait la communication politique, comme le faisait le koinon à l’échelle de la province. La disposition de la lex Cornelia relative aux élections des magistrats, pour obscure qu’elle demeure, s’intègre donc logiquement dans cet ensemble de transformations qui affectent les institutions civiques.

78Nous voici donc, pour les trois dispositions de la lex Cornelia attestées dans la documentation, avec des éléments qui convergent vers l’idée d’un règlement provincial imposé par Sylla en 85/84. Mais comment à partir de ces membra disiecta reconstituer l’ensemble, et quelle étendue lui supposer ? La recherche récente, influencée par l’approche pragmatique anglo-saxonne, tend à minimiser l’ampleur de ces règlements provinciaux, et à sous-estimer la volonté organisatrice des Romains de la République, en même temps qu’elle insiste sur l’attachement des cités de l’Orient grec à leurs traditions politiques et la lenteur avec laquelle leurs institutions se rapprochent du modèle romain, en voyant dans ce processus un phénomène d’acculturation spontanée et non l’effet d’une contrainte139. Mais la brutalité de la reprise en mains de l’Asie par Sylla amène à douter de la validité de cette interprétation, et à mettre plutôt l’accent sur le caractère intrusif de l’autorité romaine, y compris dans le fonctionnement des institutions civiques. Nous sommes convaincus que Rome a laissé une empreinte plus forte et plus précoce que cela est le plus souvent affirmé, et pensons par conséquent que la lex Cornelia, malgré le peu de traces positives, est une étape fondamentale dans cette voie.

79Deux réflexions permettent peut-être d’étayer l’hypothèse d’un règlement provincial de grande ampleur. D’abord la comparaison avec la lex Pompeia imposée quelques années plus tard à la province du Pont et étendue, manifestement au même moment140, à la Bithynie : on sait par la correspondance de Pline qu’elle énonce des règles concernant l’âge d’accès aux magistratures et au sénat, le recrutement des sénateurs par des censeurs habilités à les radier, et la concession de la citoyenneté locale141 et, par un passage du Digeste, la transmission de la citoyenneté142. On y retrouve le souci, qui avait déjà été celui de Flamininus en Thessalie et de Mummius en Achaïe, d’infléchir les régimes des cités dans un sens aristocratique, mais aussi de garantir la stabilité de leur corps civique contre les effets pervers de la citoyenneté multiple. Ce qui est frappant, c’est la précision de ces dispositions, qui laisse penser que la loi dans son ensemble encadrait de façon rigoureuse le fonctionnement de la vie municipale143. On a souvent mis en relation l’existence de la loi avec la réorganisation territoriale du royaume du Pont effectuée par Pompée autour de cités, et supposé que la précision des dispositions la lex Pompeia tiendrait à la nécessité de créer de toutes pièces des structures civiques dans une région qui, hormis dans sa partie côtière, en était largement dépourvue. Mais on ne peut en dire autant de la Bithynie, à laquelle la loi s’applique également : les cités y étaient nombreuses et anciennes. La création de nouvelles cités dans l’ancien royaume de Mithridate et l’établissement de règles pour encadrer la vie municipale dans la nouvelle province sont plutôt à considérer comme des initiatives certes corrélatives, mais développées à des niveaux d’organisation différents. Cette considération conduit à atténuer fortement l’opposition présumée entre les dispositions prises par Pompée en Bithynie-Pont et celles prises par Sylla en Asie : le peu que nous connaissons de la lex Cornelia ne doit pas conduire à sous-estimer l’ampleur de sa portée.

80La deuxième réflexion qui pourrait aller dans le même sens est le passage du discours de Mécène évoqué plus haut à propos des dépenses des cités pour leurs ambassades144, car il fournit un rapprochement intéressant, même s’il est difficile de savoir ce qui se rapporte à l’époque d’Auguste et ce qui se rapporte à celle des Sévères, comme on sait. Y sont énoncés une série de conseils concernant les limites à imposer à l’autonomie des cités. La plupart portent sur leurs dépenses somptuaires, notamment celles des concours et des constructions publiques, mais il est question aussi des ambassades, comme on l’a vu plus haut. Or le passage commence par une mise en garde brève mais vigoureuse contre les méfaits des assemblées, lieux de désordre, et le conseil d’éviter les régimes démocratiques. La juxtaposition de ces considérations portant d’un côté sur la forme des institutions, de l’autre sur les finances publiques évoque l’apparente hétérogénéité de notre lex Cornelia. Elle suggère aussi que, comme on l’a envisagé plus haut, la question des procédures électorales ne serait qu’un élément d’un plus large ensemble de dispositions concernant le régime des cités.

81Une dernière remarque : Dion Cassius précise à propos du règlement donné « aux peuples d’Asie », donc notamment de la lex Pompeia, qu’elle est encore en usage de son temps, c’est-à-dire au début du III^e siècle145. On ne peut dater l’inscription de Thyatire, mais il est tout à fait possible qu’elle soit elle aussi bien postérieure à l’octroi de la lex Cornelia à la province d’Asie (l’essentiel du corpus épigraphique de la cité date du II^e siècle et de la première moitié du III^e siècle), et atteste la durée d’application des leges provinciae. Rappelons en effet que Tite-Live indique que le règlement donné par Paul-Émile à la Macédoine est encore en vigueur à son époque146, ce que confirme Justin147 – cela peut même signifier au II^e siècle, s’il parle en son nom propre et ne se contente pas de reprendre Trogue-Pompée.

Bilan

82Cette tentative pour analyser les dispositions de la lex Cornelia attestées dans la documentation et pour en proposer une interprétation cohérente nous paraît contribuer à une meilleure appréciation de l’importance de la réorganisation syllanienne de la province d’Asie. Les dispositions qui concernent les fondations (enregistrement par les autorités civiques) et celles qui concernent le financement des ambassades publiques traduisent un souci d’obtenir des cités une maîtrise rigoureuse de leurs finances. Ce souci est évidemment lié aux exigences financières – arriérés du tribut et pénalités proprement dites – que Sylla avait imposées aux cités dont il sanctionnait la trahison, et à la nécessité d’en rationaliser la perception. Mais il est vraisemblable qu’il visait un objectif à plus long terme, l’efficacité de la fiscalité provinciale. À cet égard, la politique de Lucullus vis-à-vis des cités dans les années qui suivent est peut-être à interpréter moins comme une rupture avec celle de Sylla que comme une adaptation, qui permettait d’en atteindre les objectifs. Alléger les dettes des cités était un moyen d’assurer l’équilibre financier auquel visaient les prescriptions de la loi provinciale, et donc son application148.

83Les dispositions sur les ambassades paraissent liées à la restructuration du koinon, et correspondre au souci d’établir dans la province-même un cadre stable de communication entre les cités et l’autorité romaine. Certes un tel système entrait en concurrence avec les autres canaux de communication, notamment le patronage par des sénateurs romains auquel recouraient les cités depuis la formation de la province. Mais on peut se demander si l’instauration de cette instance qui, en réunissant les représentants des cités et le gouverneur, permettait une communication au niveau de la province, n’est pas à mettre en rapport avec un phénomène constaté à partir de la période syllanienne, la tendance nouvelle de choisir comme patron justement le gouverneur de la province149. La lex Cornelia aurait eu un effet durable sur les modes de communication politique entre Rome et ses administrés.

84Les dispositions concernant les magistratures, bien qu’il soit difficile de reconstituer leur substance et leur étendue à partir de la documentation épigraphique émanant des cités elles-mêmes et des indications de Cicéron, peuvent à nos yeux s’interpréter de la façon suivante. Il est vraisemblable que, au moins dans les cités punies, des critères censitaires de fortune et d’honorabilité sont devenus la norme à partir de la fin des années 80 et que la vie politique connaît dès lors des rapports de force transformés, grâce au rôle accru au sein de la boulè d’un collège de magistrats entourant le secrétaire. Le contrôle romain paraît réel à Éphèse, et l’existence d’un collège de magistrats dès le I^er siècle av. J.-.C. en Asie dans un nombre grandissant de cités est vraisemblable. Sylla a manifestement interféré dans les constitutions et ce que l’on sait de son action à Pouzzoles ne dément certes pas cette hypothèse.

85Sur un plan plus général enfin, celui de l’importance des lois provinciales dans l’histoire du processus de construction de l’administration provinciale, cette étude suggère quelques remarques. Il nous semble en premier lieu qu’il ne faut pas sous-estimer l’étendue de leur objet et leur degré de précision : entre interprétation minimaliste, qui s’en tient strictement à ce qu’atteste la documentation directe, et interprétation extensive, mais hypothétique, c’est la seconde qui paraît préférable. Il semble bien, notamment, qu’elles comportent des règles très précises en matière non seulement de fiscalité, mais aussi d’institutions des cités provinciales. Il ne faut pas non plus s’étonner que nous n’en connaissions pas le détail : c’est le hasard de la nomination de Pline comme légat en Bithynie qui nous vaut les informations dont nous disposons sur la lex Pompeia. Et si l’on songe à cet autre type de règlements que sont la lex Manciana et la lex Hadriana de rudibus agris en matière de mise en valeur des domaines agricoles, que seuls des documents épigraphiques africains font connaître, on mesure également l’étendue de nos ignorances. Notons pour terminer que les fortes ressemblances entre les dispositions imposées à des régions différentes en matière d’institutions locales, à savoir l’infléchissement des régimes dans un sens oligarchique, suggèrent la réutilisation de modèles, certainement adaptés aux conditions locales, mais sans doute régulièrement repris150. Pourquoi n’en serait-il pas des lois provinciales comme de l’édit du gouverneur, mais aussi comme de la législation comitiale pour laquelle ce qu’on nomme les chapitres tralatices est bien attesté ? Ces ressemblances semblent témoigner en tout cas d’une vision d’ensemble du contrôle des populations passées sous l’autorité romaine qui ne va guère dans le sens du schéma développé par F. Millar à propos de l’Empire, et étendu par d’autres à la République, d’une improvisation et d’une construction pragmatique en réponse à des situations ponctuelles151.