La législation comitiale en matière de création, d’assignation et de gouvernement des provinces
p. 33-44
Texte intégral
1Le propos de cette communication est de faire un bilan sur la législation comitiale concernant les provinces et leur gouvernement. On me permettra de commencer par quelques réflexions sur la nature et la signification de la législation comitiale. Presque toutes les lois consulaires, mais aussi nombre de plébiscites ne faisaient que ratifier des décisions déjà adoptées au terme d’un débat sénatorial, pendant qu’une minorité de plébiscites, et un tout petit nombre de lois consulaires, étaient proposés à la ratification comitiale sans avoir été approuvés par le Sénat, ou contre l’avis de la majorité sénatoriale. Seule cette seconde catégorie me paraît véritablement pertinente dans le débat qui, ces dernières années, s’est focalisé sur le problème de savoir dans quelle mesure la République romaine peut être considérée comme une démocratie. Il me semble que la distinction introduite par Bodin entre status gubernandi et modus gubernandi met à notre disposition une grille de lecture plus utile que le système des constitutions simples et de la constitution mixte (même si on n’est pas obligé de suivre Bodin lorsque, choisissant de privilégier le point de vue du détenteur de la souveraineté, du status gubernandi, il en déduisait que la République romaine aurait fondamentalement été une démocratie : mieux vaut ne parler de démocratie que lorsque l’assemblée du peuple est le lieu de la délibération et de la décision politiques). Dans la Rome républicaine, ainsi que Mommsen l’avait bien vu, la souveraineté appartient au peuple, même si le mode de gouvernement est aristocratique, et c’est ce qui explique que, sur nombre de points, on éprouve le besoin de faire ratifier par les comices des choix politiques définis par le Sénat. Sur ce schéma général se greffent trois développements secondaires qui contribuent à l’obscurcir. On constate d’une part une tendance du Sénat (et des magistrats, sans lesquels ni le Sénat ni, à plus forte raison, le peuple ne peuvent rien faire) à ne plus toujours s’embarrasser de la nécessité de consulter les comices en des domaines qui avaient préalablement exigé leur ratification. On constate inversement que certains magistrats, essentiellement des tribuns de la plèbe, n’hésitent pas à faire adopter par les comices (ou plus souvent le concilium plebis) des textes qui n’ont pas reçu préalablement l’assentiment du Sénat. On constate enfin, dans certains cas de conflit entre un consul et le Sénat, que le Sénat peut avoir recours à la maior potestas des tribuns pour imposer sa volonté au consul récalcitrant par le vote d’un plébiscite. Dans le premier de ces trois cas, le mode de gouvernement aristocratique oblitère en quelque sorte la souveraineté nominale du peuple ; dans le second, un magistrat se sert de cette souveraineté nominale pour faire adopter une politique contraire à la volonté du Sénat, tandis que dans le troisième cas, au contraire, c’est le Sénat qui se sert de cette souveraineté nominale du peuple pour faire plier un magistrat. Mais ces développements secondaires ne doivent pas, me semble-t-il, dissimuler la nature première de la législation comitiale, par laquelle le peuple est invité à manifester sa souveraineté en ratifiant solennellement la politique définie par le Sénat. Et cette nature première, qui fait que la consultation du peuple est une étape ultime, postérieure à la délibération politique proprement dite, explique que les historiens (ainsi que j’ai essayé de le montrer à propos des livres 21 à 45 de Tite-Live1) puissent très bien ne pas systématiquement mentionner la ratification comitiale, et signaler seulement le débat sénatorial qui la précédait. C’est pourquoi, on a trop souvent tendance à l’oublier, même pour les périodes relativement bien connues de l’histoire romaine, nos sources sont bien loin de nous permettre de constituer des listes exhaustives des lois et plébiscites.
2En matière de création de provinces nouvelles, la nécessité d’une ratification comitiale est beaucoup moins évidente qu’en matière de déclaration de guerre et de ratification des traités. Il me semble toutefois que certains indices existent en ce sens2. Les premiers résultent de la consultation des comices, en 208 et en 192, à propos de la prorogation de magistrats dans les provinces de Sardaigne et des Espagnes. La prorogation de l’imperium d’un magistrat, qui était à l’origine soumise à la ratification des comices, semble avoir assez tôt cessé de l’être (même si les informations de Tite-Live dans ses livres VIII à X ne suffisent pas à dater clairement cette évolution). De quelques lignes de Tite-Live relatives à l’année 208, il résulte clairement, me semble-t-il, qu’un s.c. suffit à proroger L. Veturius Philo dans son commandement en Gaule, alors qu’il fallut aussi une ratification comitiale pour proroger C. Aurunculeius dans son commandement en Sardaigne3. La seule explication satisfaisante qu’on ait fournie de ce texte est celle de Mommsen : s’il fallut consulter le peuple dans le cas d’Aurunculeius, c’est que la prorogation de son commandement impliquait que la Sardaigne ne serait pas l’une des provinces tirées au sort par les préteurs de l’année4, et l’on en peut déduire qu’en 228 la décision d’élever à quatre le nombre des préteurs avait fait l’objet d’une loi, qui avait expressément prévu qu’ils se partageraient chaque année les deux juridictions urbaines et les nouvelles provinces de Sicile et de Sardaigne. Les Carthaginois avaient dû renoncer à toute emprise sur la Sardaigne par le traité de 237, mais plusieurs campagnes consulaires avaient été nécessaires pour réduire les Sardes, de 235 à 231. On ignore en revanche ce qui s’est passé exactement en Sicile occidentale après que les Carthaginois en eurent été chassés par le traité de 241. Qu’on y ait régulièrement envoyé le praetor inter peregrinos n’est certainement pas l’hypothèse la plus convaincante de T. C. Brennan, dans son ouvrage, excellent au demeurant, sur la préture dans la république romaine5. Je n’exclurais pas que l’envoi d’un questeur à Lilybée ait précédé celui d’un magistrat de rang prétorien. C’est en 228, en tout cas, que furent créées les premières provinces régulières6, et cette mesure fut très probablement l’objet d’une loi ex s.c., qui permet de rendre compte de l’épisode de 208. J’ajouterai qu’il me paraît improbable que l’augmentation du nombre des préteurs ait pu être l’objet d’un simple s.c. mis en œuvre par le consul qui présida les comices prétoriens pour 2277 : l’existence d’une lex Cornelia de XX quaestoribus est prouvée par une indication gravée sur une table de bronze8 ; elle ne permet guère de douter qu’il y ait eu, de la même façon, une lex Cornelia de VIII praetoribus ; et cette dernière laisse à son tour supposer de précédentes lois de IIII, puis de VI praetoribus, en 228 et en 198.
3La création des provinces ibériques nous est un peu mieux connue que celle de la Sicile et de la Sardaigne, parce que nous avons pour cette période le texte de Tite-Live, ce qui ne signifie pas qu’elle le soit parfaitement. Depuis l’invasion de l’Italie par Hannibal, les Romains envoyèrent une armée en Espagne, d’abord sous le commandement de P. Cornelius Scipio, cos. 218, puis sous celui de privati cum imperio, probablement envoyés par des pl. sc., de 210 à 198. Si le traité de 201 interdit aux Carthaginois quelque intervention que ce soit dans la péninsule ibérique, ce n’est qu’en 197 que le nombre des préteurs fut porté de 4 à 6, et que les premiers préteurs de Citérieure et d’Ultérieure reçurent l’ordre de fixer la limite entre les deux provinces9, qui sortaient désormais de la situation provisoire dans laquelle elles avaient été jusque-là maintenues. Bien que Tite-Live n’en parle pas, on supposera qu’en 198 fut adoptée une loi comparable à celle de 228, prescrivant que les deux nouvelles provinces seraient chaque année au nombre de celles que les préteurs tireraient au sort. C’est ce qui explique, me semble-t-il, qu’en 192 encore il ait fallu un pl. sc. pour que soient maintenus dans les Espagnes les gouverneurs de l’année précédente, et que les deux prouinciae disponibles permettent de protéger l’Italie contre la menace d’Antiochos III, et de faire passer un corps expéditionnaire de l’autre côté de l’Adriatique10. Mommsen n’a pas vu que la raison en était exactement la même qu’en 208 : il fallait recourir à une loi ou à un pl. sc. pour déroger à la loi ou au pl. sc. qui avait créé de nouvelles provinces, et en même temps spécifié qu’elles seraient chaque année au nombre des prouinciae que les préteurs se répartiraient par sortitio11.
4Ainsi que l’a bien vu T. C. Brennan, cette situation prit fin en 181, lorsqu’une loi prescrivit l’élection, alternativement, de 6 et 4 préteurs : cela impliquait un an sur deux la prorogation de deux préteurs, et une clause de la loi dut formellement abroger les dispositions contraignantes des lois de 228 et 198, laissant désormais au Sénat toute liberté en matière de désignation des provinces prétoriennes de l’année et de prorogation des gouverneurs déjà en place12. Deux motifs ont été donnés à cette réforme, qui ne sont pas exclusifs l’un de l’autre : d’une part, il était plus commode, compte tenu de la distance, de ne renouveler que tous les deux ans les gouverneurs des Espagnes et les légions qu’ils commandaient ; d’autre part, une réduction du nombre des préteurs (5 par an en moyenne au lieu de 6) allait dans le sens d’une diminution de la brigue lors des élections consulaires, et il est d’ailleurs possible que la mesure sur le nombre des provinces n’ait été qu’une clause d’une loi de répression de la brigue13. Cette disposition fut très tôt abolie (peut-être parce qu’en 176 le refus de deux des préteurs de rejoindre leur province contraignit le Sénat à proroger les gouverneurs des Espagnes pour une troisième année), mais elle laissa des traces durables. D’une part, le retour à 6 préteurs annuels n’empêcha pas que le Sénat conservât le contrôle de la désignation des provinces prétoriennes, et il n’est plus question par la suite de pl. sc. en cas de prorogation des gouverneurs dans les provinces de Sicile, de Sardaigne et des deux Espagnes. D’autre part, la crainte d’une aggravation de la brigue explique sans doute que le nombre des préteurs soit resté le même jusqu’à Sylla, malgré la création de quatre nouvelles provinces : l’Afrique et la Macédoine en 146, l’Asie en 129 et la Cilicie en 100.
5Ces créations de provinces sans augmentation du nombre des préteurs furent-elles décidées par le Sénat sans ratification comitiale ? Je n’en suis pas sûr. En ce qui concerne l’Afrique, Appien parle de l’envoi par le Sénat d’une commission de 10 légats chargés d’assister Scipion Émilien dans l’organisation de la nouvelle province, mais la loi agraire de 111 mentionne des Xuirei qui ex l(ege) Liuia factei createiue sunt fueruntue, qui semblent bien, en matière d’attribution de terres, avoir eu la même fonction que les 10 légats d’Appien14. La solution la plus simple est probablement que le s.c. mentionné par Appien ait été complété par une loi qui en ratifiait les dispositions essentielles, notamment la création de la prouincia Africa et l’envoi de la commission de 10 sénateurs. On notera qu’en 67 encore, si l’on en croit Dion Cassius, l’envoi d’une commission chargée d’assister Lucullus dans l’organisation des provinces de Bithynie et du Pont aurait été l’objet d’une décision du peuple : une erreur de Dion, selon Schleussner, mais je croirais plutôt, avec Kunkel, qu’une loi était la norme pour décider de l’envoi de telles commissions, même si elle laissait au Sénat le soin de la constituer15.
6Ces considérations permettent de mieux comprendre la loi dite des provinces prétoriennes connue par les inscriptions de Delphes et de Cnide, qu’A. Giovannini date de 99, mais que je persiste à considérer plutôt comme une mesure du début de l’année 100 fortement inspirée par Marius16. Les véritable objets de cette loi, à la réflexion, sont d’une part l’érection de la Chersonèse de Thrace et de la Caénique conquises par T. Didius en une prouincia placée sous l’autorité du gouverneur de Macédoine, et d’autre part, pour lutter contre la piraterie, l’érection de la Cilicie en province prétorienne, ce qui revenait à prescrire que la Cilicie serait désormais une des provinces sur lesquelles le Sénat devrait statuer chaque année, en y envoyant un nouveau préteur, ou en y prorogeant un gouverneur déjà en place, ou enfin, s’il pensait ne pouvoir maintenir qu’un seul magistrat ou promagistrat en Asie Mineure, en lui confiant expressément les deux provinces d’Asie et de Cilicie. L’inspiration politique de la loi apparaît, me semblet-il, dans le fait que le consul prior (c’est-à-dire Marius) se voit confier le bénéfice d’une grande opération de publicité de la politique romaine en matière de piraterie et de rappel à l’ordre des rois amis, dans l’absence de toute référence à la campagne de M. Antonius contre les pirates, dans le fait qu’un successeur est envoyé à T. Didius, ainsi dessaisi de l’organisation des territoires qu’il a lui-même conquis, peut-être enfin dans la très longue sanction, qui inclut un serment imposé dans les 5 jours aux magistrats et promagistrats et toute une procédure avec accusation populaire contre le magistrat qui contreviendrait à la loi. En revanche, je pense maintenant que le recours à la loi n’avait rien que de normal pour des mesures concernant l’érection de provinces permanentes (même si la Chersonèse et la Caénique sont confiées au magistrat dont la principale province est la Macédoine, et si la base territoriale de la Cilicie est l’ancienne Pamphylie attalide, c’est-à-dire une partie de la province d’Asie désormais constituée en province distincte), et que de ce point de vue la loi ne constitue pas une mesure popularis qui aurait choisi d’agir per populum en un domaine qui aurait normalement été de la compétence du Sénat.
7Il y a donc, me semble-t-il, des indices convergents permettant de supposer que la création d’une province permanente faisait régulièrement l’objet d’une ratification comitiale. Cela, bien sûr, n’enlève rien au fait que la délibération et la décision étaient de la compétence du Sénat. Ti. Gracchus, en 133, put vouloir disposer du trésor d’Attale pour financer sa réforme agraire. Mais le Sénat, dans un premier temps, décida de donner la liberté aux cités de l’ancien royaume, et de n’envoyer à Pergame qu’une commission de 5 légats : l’inscription de Métropolis publiée en 2003 par B. Dreyer a sur ce point pleinement confirmé l’hypothèse d’E. Badian17, et il est clair que c’est la guerre d’Aristonicos qui entraîna la décision de créer finalement une province d’Asie, de même que c’est la guerre d’Andriscos qui avait provoqué la création de la province de Macédoine. Il faut attendre la toute dernière période de la République pour voir des magistrats faire adopter par le peuple des décisions qui, en la matière, n’avaient pas été préalablement adoptées par le Sénat. Pompée avait réglé seul les affaires d’Orient, et le Sénat refusait de les confirmer (tout en entérinant de facto un point important du dispositif pompéien par l’envoi dès 61 d’un gouverneur de rang prétorien dans la nouvelle province de Syrie), jusqu’à ce qu’une loi Julia (plutôt que Vatinia) de 59 les fît directement ratifier par le peuple. Et surtout, en 58, le pl. sc. de Clodius réduisant l’île de Chypre en une prouincia placée sous l’autorité du gouverneur de Cilicie fut une mesure véritablement sans précédent, d’autant qu’elle se réclamait d’un testament déjà ancien (remontant au moins à 80), et qu’elle mettait brusquement fin au règne d’un prince lagide jusque-là non inquiété, et dont le frère venait de voir son pouvoir sur l’Égypte légitimé en 59, par une loi Julia et très probablement par un traité d’alliance.
8La désignation des provinces que devaient chaque année tirer au sort consuls et préteurs, et par conséquent l’attribution des autres prouinciae à des magistrats prorogés dans leur imperium, étaient de la compétence du Sénat. En la matière, il s’était progressivement dispensé de tout recours à la ratification comitiale, qu’il s’agisse de la prorogation d’un magistrat, ou, nous l’avons vu, de la décision de soustraire à la sortitio une province ordinaire, ou de confier à un seul magistrat deux provinces ordinaires (par exemple les deux Espagnes pendant toute la durée de la troisième guerre de Macédoine18). La totale liberté d’action du Sénat en ce domaine est bien entendu la situation que décrit Polybe dans le livre VI de ses Histoires (et elle correspond à ce qu’il a connu lors de son séjour à Rome plus qu’à la réalité institutionnelle des années de la seconde guerre punique)19. Nous avons vu aussi que plusieurs mesures législatives prises ex s.c. avaient permis (entre 210 et 200) de conférer à des priuati non élus comme magistrats un imperium consulaire et la responsabilité du commandement des troupes dans les Espagnes, avant l’organisation proprement dite des deux provinces en 19820. En 131 Scipion Émilien semble avoir vainement tenté de se faire confier par voie législative, alors qu’il n’était pas magistrat, le commandement de la guerre contre Aristonicos, de la même façon qu’il s’était peut-être fait confier en 134, mais alors qu’il était consul, le commandement de la guerre contre Numance21. L’Émilien avait ainsi fourni des précédents à Marius, quand il se fit attribuer en 107, en tant que consul, le commandement de la guerre contre Jugurtha alors que le Sénat avait choisi de ne pas faire de la Numidie une des provinces consulaires, puis en 88, alors qu’il était simple priuatus, la province d’Asie et le commandement de la guerre contre Mithridate, que le Sénat avait cette fois choisis comme province consulaire, et que la sortitio avait attribués à Sylla. Mais c’est à partir des années 60 que se généralisent les lois dépossédant le Sénat de ses prérogatives et attribuant, souvent pour plusieurs années, des provinces associées à des commandements militaires importants : lois Gabiniae de 67 confiant au priuatus Pompée le commandement de la guerre contre les pirates et au consul M’. Acilius Glabrio la province de Pont-Bithynie ; loi Manilia de 66 confiant au priuatus Pompée le commandement de la guerre contre Mithridate ; loi Vatinia de 59 attribuant au consul César les provinces de la Gaule Cisalpine et de l’Illyricum pour 5 ans (c’est la première mesure introduisant une durée pluriannuelle fixe pour le gouvernement de provinces, qui deviennent des commandements extraordinaires et non des provinces consulaires au sens strict) ; lois Clodiae de 58 attribuant au consul Pison la Macédoine et au consul Gabinius la Cilicie, puis la Syrie ; loi Trebonia de 55 confiant pour 5 ans aux consuls Pompée et Crassus les Espagnes et la Syrie ; loi de 55 prorogeant pour 5 ans également le commandement de César dans les Gaules ; loi de 52 prorogeant pour 5 ans le commandement de Pompée dans les Espagnes. A l’exception de la loi Gabinia sur le Pont-Bithynie puis des deux lois Clodiae, toutes ces mesures, on le voit, furent prises en faveur du seul Pompée (67 et 66), puis de César (59 et 55), Pompée (55 et 52) et Crassus (55). Elles annoncent directement le système qui, en 27, confiera pour 10 ans à Auguste la quasi-totalité des provinces où stationnaient des légions.
9Des mesures législatives de caractère général sur l’attribution des provinces apparaissent pour la première fois avec la loi Sempronia de C. Gracchus sur les provinces consulaires (de 123 ou 122)22. On admet généralement que cette loi obligeait le Sénat à désigner les provinces consulaires de l’année à venir avant la tenue des élections, et que, pour cela, elle n’avait pas hésité à interdire toute forme d’intercession contre le s.c. sur les provinces consulaires. Fr. Vervaet a récemment proposé une interprétation légèrement différente ; la loi Sempronia n’aurait pas obligé le Sénat à désigner les provinces avant les élections : elle aurait seulement favorisé cette pratique, ce qui aurait eu pour effet de la généraliser, en limitant l’interdiction de l’intercession au s.c. pris avant les élections23. Je ne suis pas certain que cette nouvelle interprétation s’impose : il ne suffit pas, pour en établir la légitimité, de rassembler une série de cas où, après les élections consulaires, ou même après l’entrée en fonction des consuls, de nouvelles provinces consulaires furent définies par le Sénat pour faire face à une situation nouvelle, et notamment à l’obligation d’envoyer un consul pour conduire une guerre ou faire face à un danger imprévu ; il faudrait aussi prouver qu’il y eut des cas où le Sénat s’abstint de désigner des provinces consulaires avant les élections, et il ne me semble pas que Fr. Vervaet y soit parvenu. La loi Sempronia, en tous les cas, n’était pas une loi de circonstance : elle fait partie d’une série de mesures visant à assainir l’administration de l’empire et la gestion des magistratures, en soustrayant le choix des provinces consulaires au résultat des élections, ce qui ne visait peut-être pas tant à limiter la marge de manœuvre du Sénat qu’à le mettre à l’abri de pressions de la part des consuls élus.
10A. Giovannini a prouvé l’inexistence d’une lex Cornelia de prouinciis ordinandis, par laquelle Sylla aurait radicalement dissocié l’exercice de la magistrature, désormais dépourvu de l’imperium militiae, et le gouvernement des provinces, conféré à des promagistrats24. Cette thèse, à laquelle Mommsen avait donné sa forme canonique même si les origines en remontaient au De legibus de François Hotman (1557), reposait en particulier sur un petit nombre de textes mentionnant une loi Cornelia, dont les uns concernent en fait les lois de maiestate et de repetundis, et un autre la lex data par laquelle Sylla réorganisa la province d’Asie, et sur laquelle reviendront Marianne Coudry et François Kirbihler25. Reprenant et modifiant sur certains points la thèse de Giovannini26, j’ai tenté de montrer que la magistrature, en particulier le consulat, n’a jamais été formellement et explicitement privée de l’imperium militiae, même si les consuls, de facto, cessèrent progressivement de l’exercer pendant leur année de charge. Une véritable réforme sur la désignation des gouverneurs de provinces fut introduite, non par Sylla, mais par Pompée. Dans le but affiché de lutter contre la brigue, et reprenant la substance d’un s.c. adopté en 53, la loi Pompeia de 52 introduisait un intervalle de 5 ans entre l’exercice d’une magistrature et le gouvernement d’une province, en principe pour un an seulement : de ce fait, les gouverneurs de province étaient désormais des priuati qui recevaient un imperium, consulare pour deux anciens consuls chaque année, praterorium pour 8 anciens préteurs. Il n’est pas impossible que la collation du consulare imperium ait normalement fait l’objet d’une loi concernant chacun des consulaires envoyés dans une province : la loi Claudia qui envoya Cicéron pour une année en Cilicie n’était probablement pas une simple loi curiate27, et l’attribution par une loi du consulare imperium à des priuati était, nous l’avons vu, une pratique remontant à 210, quand Scipion, le futur Africain, fut envoyé en Espagne. Contrairement à ce que pensait Giovannini, en tout cas, la loi Pompeia concernait sans aucun doute les provinces consulaires autant que les provinces prétoriennes, abrogeant de ce fait la loi Sempronia dont il n’est plus jamais question28. Elle fut ensuite elle-même abrogée par une loi césarienne qui reste mal connue à l’exception de ses dispositions sur la durée des commandements provinciaux29, puis très largement rétablie, sans doute en 27, par une loi augustéenne ou d’inspiration augustéenne, avec le même intervalle de plusieurs années entre magistrature et gouvernement provincial, et la même limite à une année de ce gouvernement. Les différences étaient que les gouverneurs de rang prétorien, pourvus d’un simple imperium prétorien par Pompée, possédaient à partir d’Auguste l’imperium consulaire, et surtout le fait qu’en 52 ne se trouvaient exclus du domaine d’exercice de la loi que les Espagnes et les Gaules, confiées depuis 55 et pour 5 ans à Pompée lui-même et à César, alors qu’en 27 le champ d’application de la nouvelle loi était beaucoup plus réduit, puisque, ainsi que je l’ai déjà rappelé, c’est la quasi-totalité des provinces abritant des légions qui venaient d’être confiées pour 10 ans à Auguste.
11La législation comitiale concernant l’administration des provinces et les règles imposées aux gouverneurs est très inégalement connue. Nous avons une assez bonne connaissance de la législation de repetundis, qui réprimait les exactions commises aux dépens d’alliés et sujets de Rome, parce qu’elle est bien illustrée par le corpus cicéronien, qu’elle est étroitement liée aux conflits entre sénateurs et chevaliers en matière de pouvoir judiciaire, et que nous avons un document extraordinairement précieux avec la loi d’époque gracchienne gravée sur la tabula Bembina (qui est selon moi une loi Sempronia de C. Gracchus et non la loi Acilia connue par deux brèves mentions de Cicéron dans les Verrines)30. La législation prégracchienne en revanche, et en particulier la loi Calpurnia de 149, restent très mal connues. Mais la situation est encore bien pire en ce qui concerne un autre pan de la législation contrôlant l’action des gouverneurs, celui qui réprimait tout abus de pouvoir de sa part, et lui interdisait en particulier de franchir les limites de la province. La législation de maiestate est tardive (la première loi étant celle de Saturninus, datant de 103 ou de 100), et nous n’avons pas de certitude qu’elle ait formellement réprimé ce genre de crime avant la loi Cornelia de Sulla31. Pour cette dernière, nous avons en revanche le témoignage de Cicéron dans l’In Pisonem, ainsi que les informations fournies par les procès de maiestate intentés dans les années 50 contre Gabinius (parce qu’il avait quitté sa province à la tête de forces armées pour rétablir Ptolémée Aulète à Alexandrie contrairement aux instructions du Sénat) et contre Appius Claudius Pulcher (probablement pour être parti gouverner la Cilicie sans avoir été pleinement investi de l’imperium militiae par le vote de la loi curiate)32. Cicéron fait également allusion à « de très nombreuses lois anciennes », dans un contexte de vive invective contre Gabinius qui nous incite à relativiser le prétendu grand nombre de ces lois, mais l’une d’entre elles est sans aucun doute une loi Porcia connue par deux textes épigraphiques. La loi Antonia, découverte au XVIe siècle, interdit à tout magistrat, promagistrat ou légat de procéder à la moindre réquisition au-delà de ce que Termessos devait donner ou fournir en vertu d’une loi Porcia33. Le texte de Cnide de la loi sur les provinces prétoriennes, publié en 1974, interdit de son côté à tout magistrat ou promagistrat de conduire une armée hors de sa province en contravention à la loi que Μάαρκος Πόρκιος Κάτων στρατηὸς ἐκύρωσε πρὸ ἡμερῶν ý τῶν ϕηραλίων34. L’indication d’une date précise du vote de la loi combinée avec l’absence de mention des consuls éponymes a été interprétée comme une preuve que la loi Porcia datait de la même année que le texte de Cnide. Ainsi que j’ai essayé de le montrer en 1998, cette interprétation traditionnelle, encore adoptée par T. C. Brennan, est probablement erronée, car jamais un texte de loi ne fait référence à une loi précédente en indiquant le nom des consuls sous lesquels elle fut votée : mieux vaut admettre que, peut-être pour éviter toute confusion, les références à la loi Porcia dans le texte de Cnide (ainsi qu’à la loi Roscia dans le fragment d’Este) mentionnent un nombre inhabituel de précisions empruntées à la praescriptio, qui donnait toujours le nom et la fonction du rogator, l’indication du jour et du mois, mais jamais celle des consuls éponymes. L’année 100 n’est donc pas la date de la loi Porcia, mais seulement un terminus ante quem. Lange et Rotondi l’avaient attribué à Caton le Censeur, cos. 195, la loi Porcia alors connue par la seule loi Antonia. Mais nous savons maintenant que ce fut une loi prétorienne, et Caton gouverna la Sardaigne pendant sa préture de 198 ; de plus, la polémique de 187 concernant la campagne de Cn. Manlius Vulso contre les Galates en 189 aurait été une bonne occasion de mentionner la loi Porcia si elle avait déjà été en vigueur. Le fils aîné du Censeur, M. Cato Licinianus, étant mort préteur désigné, restent son second fils, M. Salonianus (qui mourut l’année de sa préture, à une date inconnue), le fils de Licinianus, M. Nepos, qui fut cos. en 118, et peut-être le fils de Nepos, si sa préture ne fut pas postérieure à 100. Le meilleur candidat est sans doute le consul de 118, qui cultiva comme orateur la ressemblance avec son grand-père, et qui aurait fort bien pu se réclamer des principes du vieux Caton pour proposer une telle loi. Sa préture pouvant être datée de 121 au plus tard, la loi Porcia serait ainsi à peu près contemporaine des lois Semproniae35. Cela n’impliquerait nullement que le cos. de 118 ait été un ami politique de C. Gracchus, car sa loi n’avait aucun des aspects antisénatoriaux de la loi gracchienne. Mais la mise en place d’une législation tendant à protéger les alliés et à contrôler les magistrats dans les provinces devait apparaître nécessaire à la fin des années 120, et un petit-fils du grand Caton n’avait aucune raison d’en abandonner le monopole à C. Gracchus. En revanche, il est intéressant de voir, par delà les oppositions politiques, se dessiner dans les années 120, avec la loi Porcia et les lois Semproniae, un premier ensemble législatif concernant le contrôle de l’administration des provinces. Nous ne savons comment la loi Porcia avait prévu de réprimer les pratiques dont elle formulait (ou reformulait) l’interdiction : elle permettait en tout cas aux magistrats compétents d’intenter aux contrevenants un procès comitial, qui pouvait se terminer par un procès capital en perduellio ou par une la proposition d’une amende (irrogatio multae) ; il n’est pas non plus exclu qu’elle ait introduit la possibilité d’une accusation populaire dans un procès conduisant à une amende. Le développement des quaestiones fit que les interdictions de la loi Porcia furent reprises par la législation de maiestate (depuis Sulla) et la législation de repetundis (qui avec la loi Iulia de 59 étendit sa compétence au-delà de la stricte concussion). Si la loi Antonia, en 68, fait encore référence à la loi Porcia, c’est sans doute que cette dernière contenait la définition la plus précise des réquisitions interdites à un gouverneur, en particulier dans ses rapports avec une cité libre. Il ne paraît pas douteux que la loi Julia de 59 ait garanti les privilèges des cités libres : rien ne permet d’y voir, comme on l’a parfois suggéré36, une véritable charte fondatrice de ce statut, mais on peut penser qu’elle était sur ce point sensiblement plus circonstanciée que l’avait été la loi Cornelia. En tout cas on devine la façon dont les progrès de la législation en matière pénale, de maiestate et de repetundis, ont progressivement achevé de définir un contrôle de l’activité des gouverneurs de provinces, en sanctionnant les fautes qu’ils pouvaient commettre tant à l’égard de l’État romain qu’à l’égard des peuples confiés à leur administration directe ou indirecte.
Notes de bas de page
1 Ferrary J.-L., « La législation romaine dans les livres 21 à 45 de Tite-Live », Hantos Th. (dir.), Laurea internationalis. Festschrift Jochen Bleicken zum 75. Geburtstag, Stuttgart, 2003, p. 107-142.
2 Cf. déjà Ferrary J.-L., « Provinces, magistratures et lois : la création des provinces sous la République », Piso J. (dir.), Die Römischen Provinzen. Begriffund Gründung, Cluj, 2009, p. 7-18.
3 Tite-Live, XXVII, 22, 5-6 : prorogatum et L. Veturio Philoni est ut pro praetore Galliam eandem prouinciam cum iisdem duabus legionibus obtineret quibus praetor obtinuisset. Quod in L. Veturio, idem in C. Aurunculeio decretum est ab senatu, latumque de prorogando imperio ad populum est, qui praetor Sardiniam prouinciam cum duabus legionibus obtinuerat. Je ne suis pas convaincu par l’interprétation de Elster M., Die Gesetze der mittleren römischen Republik, Darmstadt, 2003, p. 245-6, selon qui le texte livien pourrait signifier que les deux prorogations furent soumises à la ratification des comices.
4 Mommsen Th., Römisches Staatsrecht, II3, Leipzig, 1887, 211.
5 Brennan T. C., The Praetorship in the Roman Republic, Oxford, 2000, p. 85-89.
6 Per. Liu., 20, 7; Solin, 5, 19.
7 Hypothèse de Siber H., RE 21, 1 (1951), s.v. Plebiscita, 65, reprise par Elster M., Die Gesetze, op. cit., p. 179.
8 Crawford M. (dir.), Roman Statutes, BICS suppl. 74, Londres, 1996, no 14 (VIII de XX q.).
9 Tite-Live, XXXII, 27, 6 ; XXXII, 28, 2 et 11.
10 Tite-Live, XXXV, 20, 8-10 : praetores deinde prouincias sortiti, M. Fuluius Centumalus urbanam, L. Scribonius Libo peregrinam, L. Valerius Tappo Siciliam, Q. Salonius Sarra Sardiniam, M. Baebius Tamphilus Hispaniam citeriorem, A. Attilius Serranus ulteriorem. Sed his duobus primum senatus consulto, deinde plebei etiam scito permutatae prouinciae sunt : Atilio classis et Macedonia, Baebio Bruttii decreti.
11 Ferrary J.-L., Festschrift Bleicken, op. cit., p. 138-140. Mommsen, Staatsrecht, II3, 214 n. 1 avait supposé qu’un pl. sc. était nécessaire parce que le tirage au sort avait déjà eu lieu.
12 Tite-Live, XL, 44, 2 : praetores quattuor post multos annos lege Baebia creati, quae alternis quaternos iubebat creari. Brennan T. C., op. cit., p. 169-173 et 189.
13 Tite-Live, XL, 19, 11. Discussion dans Ferrary J.-L, « Les lois de répression de la brigue et leurs conséquences sur la création et le gouvernement des provinces », Rivista Storica dell’Antichità, no 36, 2006, p. 9-21.
14 Appien, Lib., 135, 639 et 641. Loi agraire de 111 : Roman Statutes, no 2, l. 77 et 81.
15 Dion Cassius, XXXVI, 43, 2. Schleussner B., Die Legaten der römischen Republik. Decem Legati und ständige Hifsgesandte, Munich, Vestigia no 26, 1978, p. 13 n. 10. Kunkel W. et Wittmann R., Staatsordnung und Staatspraxis der römischen Republik. 2. Die Magistratur, Munich, Handbuch der Altertumswissenschaft X. 3.2.2, 1995, p. 303.
16 Roman Statutes, no 12. Giovannini A., « Date et objectifs de la lex de provinciis praetoriis (Roman Statutes, no 12) », Historia, no 57, 2008, p. 92-107. Ferrary J.-L., « Retour sur la loi des inscriptions de Delphes et de Cnide (Roman Statutes no 12) », Caldelli M. L. et Gregori G. (dir.), Epigrafia 2006. Atti della XIVe Rencontre sur l’épigraphie in onore di Silvio Panciera, Rome, 2008, p. 59-72.
17 Badian E., Roman Imperialism in the Late Republic, Oxford, 1968, p. 22; Dreyer B., I. Metropolis I, Bonn, 2003, A, l. 13-17.
18 Tite-Live, XLIII, 2, 3 (a. 171); XLIII, 15, 3 (a. 169); XLIV, 17, 10 (a. 168).
19 Polybe, VI, 15, 6.
20 Tite-Live, XXVI, 2, 5-6 (avec une datation en 211) ; XXIX, 13, 7 ; XXX, 41, 4 ; XXXI, 50, 10-11. Discussion de ces textes dans Ferrary J.-L., Festschrift Bleicken, op. cit., p. 109-111.
21 Guerre contre Aristonicos : Cicéron, Phil., 11, 18 ; guerre contre Numance : Orose, V, 7, 1 (cf. Astin A. E., Scipio Aemilianus, Oxford, 1967, p. 183 et n. 2).
22 Cicéron, Dom., 24 ; Prou. cons., 3 et 17 ; Salluste, BJ, 27, 3.
23 Vervaet Fr., « The Scope of the lex Sempronia Concerning the Assignment of the Consular Provinces (123 BCE) », Athenaeum, no 94, 2006, p. 625-654.
24 Giovannini A., Consulare imperium, Schweizerische Beiträge zur Altertumswissenschaft, 16, Bâle, 1983, part. 75-101.
25 Il s’agit respectivement de Cicéron, Q. fr., I, 1, 26 (loi Cornelia de repetundis) ; Cicéron, Fam., I, 9, 25 ; III, 6, 3 et 6 (loi Cornelia de maiestate) ; Cicéron, Fam., III, 10, 6 (lex data réorganisant la province d’Asie).
26 Ferrary J.-L., « À propos des pouvoirs d’Auguste », Cahiers du Centre Gustave-Glotz, no 12, 2001, p. 101-115.
27 Cicéron, Fam., XV, 9, 2 et 14, 5. Cf. également Cicéron, Fam., II, 7, 4 ; Caelius ap. Cicéron, Fam., VIII, 8, 5 ; César, BC, I, 6, 6.
28 Ferrary J.-L., « À propos des pouvoirs », op. cit., p. 103-107.
29 Girardet K. M., « Die Lex Iulia de prouinciis », RhM, no 130, 1987, p. 291-329 ( = Id., Rom auf dem Weg von der Republik zum Prinzipat, Bonn, Antiquitas, Reihe 1, no 153, 2007, p. 159-197).
30 Voir avant tout Venturini C., Studi sul ‘crimen repetundarum’nell’età repubblicana, Milan, 1979, et pour la loi gracchienne, Roman Statutes, no 1.
31 Voir Ferrary J.-L., « La maiestas, du procès de Norbanus au pro Cornelio de Cicéron », Santalucia B. (dir.), La repressione criminale nella Roma repubblicana fra norme e persuasione, Pavie, 2009, p. 223-249.
32 Cicéron, Pis., 50 : Hic si mentis esset suae…, ausus esset… exire de prouincia, educere exercitum, bellum sua sponte gerere, in regnum iniussu populi Romani aut senatus accedere, quae cum plurimae leges ueteres, tum lex Cornelia maiestatis, Iulia de pecuniis repetundis planissime uetat ? Pour Gabinius, voir Cicéron, Att., IV, 18, 1 ; Q. fr., III, 1, 15 et 24 ; III, 2, 3 ; III, 3, 3 ; III, 4, 1-3 ; III, 7, 1 ; Appien, BC, II, 24 ; Dion Cassius, XXXIX, 55, 3-5 et 62, 3 ; pour Ap. Claudius Pulcher, Cicéron, Fam., III, 11, 1-3 et Caelius, ap. Cicéron, Fam., VIII, 6, 1.
33 Roman Statutes, no 19, col. II, ll. 13-17.
34 Roman Statutes, no 12, Cnide, III, ll. 3-5.
35 Ferrary J.-L., « Chapitres tralatices et références à des lois antérieures dans les lois romaines », Humbert M. et Thomas Y. (dir.), Mélanges à la mémoire d’A. Magdelain, Paris, 1998, p. 151-167, en particulier les pages 153-157.
36 Peppe L., Sulla giurisdizione in populos liberos del governatore provinciale al tempo di Cicerone, Milan, 1988, p. 81-114. Voir les remarques de Ferrary J.-L., « La liberté des cités et ses limites à l’époque républicaine », MedAnt, no 2, 1, 1999, p. 69-84.
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