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L'État et l'enseignement privé

 | 
Bruno Poucet

Deuxième partie. Le caractère propre et les maîtres contractuels

La question du contrôle et de la gestion des enseignants du privé

Bernard Toulemonde

Texte intégral

1L’histoire de la loi Debré est une longue suite de batailles et d’incidents de frontière entre l’État et l’enseignement privé à propos du statut des enseignants dont le véritable enjeu est celui de leur contrôle administratif et idéologique, de leur degré de dépendance à l’égard des chefs d’établissement et de l’institution.

  • 1 B. Poucet, (dir.), La Loi Debré. Paradoxes de l’État éducateur ?, colloque Amiens 9 et 10 décembre (...)

2Dès la préparation de la loi, un grave conflit oppose le gouvernement à Mgr Descamps, secrétaire général de l’enseignement catholique : celui-ci exige que les enseignants soient recrutés et rémunérés par des associations nationales ou départementales, à charge pour l’État de verser les subventions correspondantes à ces associations. Michel Debré refuse tout net : pour le gouvernement, les maîtres doivent être pris en charge directement par l’État et soumis au contrôle pédagogique des corps d’inspection. Mieux même, pour Michel Debré les enseignants constituent une carte maîtresse dans la perspective d’un rapprochement entre l’enseignement public et les établissements privés que promeut la loi1. Celle-ci traduit cette position et impose donc les droits de l’État sur les enseignants, selon deux régimes juridiques :

  • dans le cadre du contrat simple (art. 5), les maîtres « agréés » sont des employés de l’établissement privé et relèvent du droit du travail et des conventions collectives. L’État se borne à vérifier leur qualification, à les rémunérer directement et à assurer leur inspection pédagogique. Cette situation, destinée à l’origine a être transitoire (9 ans), a été pérennisée dans l’enseignement primaire uniquement, sous la pression de l’enseignement catholique car il y dispose notamment de plus de liberté et de contrôle sur les enseignants ; ce régime juridique arrange aussi les communes, puisque, à la différence du contrat d’association, elles n’ont dans ce cas aucune obligation financière à l’égard des écoles privées. On comprend alors l’attachement à ce régime juridique, qui persiste encore de nos jours (1/4 des écoles privées).
  • dans le cadre du contrat d’association (art. 4), la situation des maîtres – qui est l’objet de la présente étude – est radicalement différente : ce sont des agents publics que l’État, en tant qu’employeur, recrute, nomme, rémunère et contrôle. Ces agents publics relèvent de deux catégories, comme l’indique la loi dans une de ces formules aussi ambiguës que porteuses d’avenir dont la loi Debré a le secret : dans les classes sous contrat d’association l’enseignement « est confié, en accord avec la direction de l’établissement, soit à des maîtres titulaires de l’enseignement public, soit à des maîtres liés à l’État par contrat » (art. 4 ; art. 8 du décret no 60-389 du 22 avril 19602). Sur ce point, l’exposé des motifs de la loi mérite d’être rappelé :

« Les maîtres qui exercent dans ces classes seront de deux origines. Suivant les cas, mais toujours par suite d’un accord entre la direction de l’établissement et l’administration, ces maîtres seront soit des maîtres de l’enseignement public, soit des maîtres liés à l’État par contrat. Dans ce dernier cas, la situation qui leur sera faite se rapprochera sensiblement, à titres égaux, de celle des maîtres de l’enseignement public. Ces contractuels auront toujours, s’ils réunissent les conditions réglementaires, la possibilité d’accéder aux cadres de l’État, avec prise en compte de leur ancienneté. Le régime qui leur est fait sera donc à la fois libéral, puisqu’en tout état de cause ils seront libres de décider de leur sort, et généreux puisqu’il leur ouvre les avantages de la fonction publique. »

3Sur ce point, la loi Debré n’a pas atteint son objectif. En effet, on assiste au cours des cinquante années qui nous séparent du 31 décembre 1959 à une incessante lutte d’influence entre l’État et l’enseignement privé (essentiellement catholique) à propos du statut des maîtres des établissements sous contrat d’association, qui se focalise sur quatre questions : fonctionnaires ou contractuels ? Statut entièrement spécifique ou dispositifs communs ? Autogestion par l’institution ou gestion par les autorités académiques ? Devoir de réserve ou adhésion active au caractère propre de l’établissement ? Sur ces différentes questions, les multiples acteurs des deux camps – organisations et syndicats de l’enseignement privé ou de l’enseignement public – ne sont pas toujours unanimes et des nuances, voire des oppositions peuvent les diviser. La question de la formation ne sera pas ici abordée alors même qu’elle constitue un élément essentiel du problème : elle est traitée en effet dans les deux chapitres qui suivent.

Fonctionnaires ou contractuels ?

4La présence de fonctionnaires dans les établissements privés va se heurter à un refus, généralement catégorique, des responsables de l’enseignement catholique et, surtout dans la première période de mise en œuvre de la loi, à la résistance de l’administration de l’Éducation nationale et de ses syndicats.

  • 3 Réflexions sur la question du statut de la fonction publique appliqué aux personnels des établisse (...)

5Fondamentalement, l’hostilité de l’enseignement catholique à la présence de fonctionnaires puise ses sources dans deux registres, liés plus ou moins étroitement au caractère propre : celui de l’identité de l’enseignement catholique qui serait mise en péril par la fonctionnarisation des maîtres ; celui, mêlé à l’idée de libre entreprise, de l’autorité des chefs d’établissement, incompatible avec le statut et les procédures de la fonction publique3. En somme, sur un fond traditionnel de méfiance à l’égard de l’État, la crainte d’une perte de contrôle idéologique et pratique face à des personnels trop indépendants.

6C’est dire si l’introduction de maîtres titulaires dans les établissements privés a été âprement controversée depuis 1959. Deux voies peuvent y conduire : l’une, l’affectation de maîtres titulaires, prévue par les textes, l’autre, la « fonctionnarisation », résultat d’une volonté politique.

L’affectation de maîtres titulaires

  • 4 Avis du 13 novembre 1969, section des finances, no 303-011.

7Conformément à loi Debré, des maîtres titulaires de l’enseignement public peuvent être affectés dans les établissements privés. Il s’agit bien d’une « affectation », comme l’a précisé un avis du Conseil d’État4, et non d’une mise à disposition ou d’un détachement, positions souhaitées souvent par l’enseignement catholique qui disposerait alors plus facilement de la possibilité d’y mettre un terme. Cette affectation peut résulter de trois cas :

  • celui d’un maître titulaire exerçant dans l’enseignement public et muté dans un établissement privé. Cette affectation, sur demande de l’intéressé, exige un double accord, du chef d’établissement et de l’administration (ministre d’abord, puis ultérieurement recteur5). Or, les chefs d’établissement et la majorité des organisations syndicales de maîtres se sont constamment opposés au recrutement de fonctionnaires et l’administration, arguant de ses besoins en enseignants qualifiés, n’a donné et ne donne son accord qu’au compte-gouttes. De ce fait, au début des années 1980, on comptait 800 enseignants titulaires affectés dans le privé, essentiellement dans les établissements protestants et lycées non confessionnels et dans les lycées privés catholiques comportant des classes préparatoires (ex : Sainte Geneviève à Versailles). Leur nombre serait actuellement d’un millier sur 140 000 enseignants du privé !
  • celui d’une titularisation sur place à l’occasion de la passation du contrat d’association par un établissement sous contrat simple, sur demande des maîtres en fonction à ce moment : cette possibilité, prévue dès 19606 (au moment où le contrat simple concernait à la fois la primaire et le secondaire), s’est heurtée à la double hostilité des chefs d’établissement privés, qui obtiendront en 1978 que cette titularisation soit subordonnée à leur proposition7, et de la FEN, accompagnée d’un syndicat de l’enseignement privé pour des raisons différentes, qui obtiendront l’annulation des mesures de reclassement prévues dans ce cas8.
  • celui des lauréats des concours de recrutement de l’enseignement public : en 1964, le premier texte statutaire des maîtres du privé ouvre les concours du CAPES et de l’agrégation aux candidats de l’enseignement privé (sans d’ailleurs les conduire à devenir fonctionnaire) : mêmes épreuves, même jury9. Cette ouverture suscite une grande émotion dans l’enseignement public et dans les milieux laïques, qui refusent alors de cautionner toute application de la loi Debré (refus des inspections nécessaires à la contractualisation des maîtres, etc.10) ; ils organisent une grève des jurys : présidents et membres refusent de siéger… Le gouvernement cède et met en place à partir de 1965 un dispositif d’option11, en vigueur jusqu’aux accords Lang-Cloupet pour le CAPES/CAPET et qui subsiste encore pour l’agrégation12 : les maîtres du privé peuvent se présenter aux concours de recrutement de l’enseignement public et, en cas de succès, opter pour l’enseignement privé : dans ce cas, ils perdent le bénéfice du concours et d’une titularisation dans le corps enseignant et ils sont nommés comme maîtres contractuels dans un établissement privé. Toutefois en 1979, pour régler un cas particulier13, le « décret Casanova », du nom du conseiller du premier ministre à l’origine de ce texte, donne un « droit de repentir » à ces maîtres et leur ouvre la titularisation14 : immédiatement, ce texte fait l’objet d’une interprétation très restrictive et même dissuasive, ne permettant que le rapatriement dans l’enseignement public15, en excluant le maintien sur place dans l’établissement privé. Ce décret fut d’ailleurs exhumé pour préparer la titularisation de 15 000 maîtres, annoncée inopinément par le premier ministre en 1983 (et censurée par le Conseil constitutionnel pour des raisons de procédure budgétaire), et il servit de base pour l’une des dispositions du projet Savary.

8Les voies ouvertes par les textes à la présence d’enseignants titulaires de l’enseignement public dans les établissements privés ont donc été neutralisées. Comme l’écrivait Edmond Vandermeerschn 1976 :

  • 16 E. Vandermeersch, « L’enseignement catholique entre la loi Debré et la réforme Haby », Études, 197 (...)

« Le cordon sanitaire qui maintenait règlementairement les écoles sous contrat à l’abri des “miasmes” de la fonction publique se trouvait aussi correspondre à l’entêtement de nombreux responsables syndicaux de l’enseignement public qui vouèrent à l’excommunication tous les fonctionnaires acceptant peu ou prou de collaborer soit comme chargés d’inspection soit comme professeurs avec les établissements sous contrat16. »

La « fonctionnarisation »

  • 17 B. Poucet, Entre l’Église et la République, éd. de l’Atelier, Paris, 1998.

9La voie de la « fonctionnarisation », par une décision politique a, elle aussi, échoué, face au refus catégorique de la majorité des responsables de l’enseignement catholique, à l’exception notable du syndicat FEP-CFDT17.

  • 18 Art. 20 du projet de loi relatif aux rapports entre l’État, les communes, les départements, les ré (...)
  • 19 Note sur les problèmes posés par une éventuelle fonctionnarisation du personnel enseignant des éta (...)

10Au début des années 1980, la fonctionnarisation des maîtres, dans le cadre de la promesse de François Mitterrand de constituer un « grand service public laïque et unifié de l’éducation nationale », est réclamée par une partie, minoritaire, des syndicats du privé et, surtout, exigée par les milieux laïques qui y voient le levier d’une intégration de l’enseignement privé. En dépit de nuances du côté de l’épiscopat et de propositions modérées d’Alain Savary (catégories susceptibles de devenir titulaires, volontariat18 …), la fonctionnarisation constitue un casus belli pour les responsables de l’enseignement catholique pressés par Mme Nicole Fontaine, alors secrétaire générale adjointe de l’enseignement catholique, rédactrice d’argumentaires de rejet19. En tout cas, cette perspective a constitué un épouvantail, objet de surenchères et d’exploitations politiques, qui finalement entraîneront le retrait du projet Savary.

11On assiste donc au triomphe du maître contractuel.

Statut entièrement spécifique ou dispositifs communs ?

  • 20 Art. 3 de la loi no 77-1285 du 25 novembre 1977.
  • 21 Le 12 novembre 1983.

12Le cloisonnement va rapidement prévaloir. S’érige progressivement un édifice où les maîtres sont enfermés dans un statut spécifique, équivalent mais soigneusement séparé de celui de leurs homologues de l’enseignement public. Les tentatives d’unification du corps enseignant ont échoué. Au contraire de puissantes forces ont travaillé à la création d’une sorte de « corps de maîtres contractuels de l’enseignement privé ». Le couronnement de ce travail se trouve dans la loi Guermeur de 1977 : en même temps que cette loi tend à aligner les avantages statutaires et sociaux des maîtres du privé sur ceux de leurs homologues de l’enseignement public, en introduisant un principe d’égalité de traitement, qualifié de principe de « parité », elle les distingue d’une part par un statut spécifique, d’autre part par une formation propre20. Il s’agit là d’une position constante : en réponse aux propositions d’Alain Savary du 20 octobre 1983, l’enseignement catholique réclame un « statut spécifique » pour les maîtres21.

Un statut spécifique

13Au sens juridique du terme, les maîtres contractuels ne constituent pas un « corps », mais ils sont placés sous un ensemble de règles statutaires, dont les bases ont été posées par le décret du 10 mars 1964. Celui-ci a été systématiquement revu à partir de 1977 pour y transposer des règles analogues à celles de l’enseignement public : ce travail s’est révélé très difficile, compte tenu de la nécessité de respecter les contraintes propres à l’enseignement privé (rôle du chef d’établissement…) et du fait que ces maîtres ne sont pas des fonctionnaires (retraite, prévoyance…).

  • 22 B. Toulemonde, « Le Statut des maîtres contractuels des établissements d’enseignement privés : une (...)
  • 23 B. Toulemonde, « Les Maîtres des établissements d’enseignement privés entre droit public et droit (...)

14Une difficulté supplémentaire est apparue avec la privatisation partielle dont ces maîtres ont été l’objet de la part de la cour de cassation. De quel type de contractuel s’agit-il en effet ? Alors que les juristes n’avaient aucun doute sur la qualité d’agent public de ces personnels dont l’État est l’employeur, la cour de cassation va progressivement, à partir des années 1980, procéder à leur « privatisation jurisprudentielle22 ». Cette jurisprudence tend à considérer les établissements privés comme les véritables employeurs des maîtres, avec les droits attachés à cette qualité, et à les placer sous l’empire du droit du travail – ce qui rapproche les maîtres contractuels du statut des maîtres agréés. L’enseignement privé s’est divisé sur cette évolution et finalement, compte tenu des lourdes charges financières et des complications juridiques que cette privatisation entraînait pour les établissements privés, il obtient une intervention du législateur. La loi Censi de 2005 procède donc à une rectification de frontières : les maîtres ont la qualité d’agent public dont l’État seul est l’employeur ; ils obtiennent de nouvelles garanties sociales (retraite) et statutaires (priorités dans les nominations) tout en conservant les droits syndicaux du code du travail23.

Autogestion par l’institution ou gestion par les autorités académiques ?

15La gestion des maîtres est très largement assumée par l’enseignement privé lui-même. C’est en particulier le cas pour le recrutement et le mouvement des personnels : la loi Debré y prévoit une double intervention de l’autorité académique, qui nomme, et du chef d’établissement, qui donne son accord. La recherche d’un équilibre entre les droits de l’État, des maîtres et des chefs d’établissement très attachés à composer librement leurs équipes, est particulièrement difficile. Il s’en est suivi une succession incessante de textes, traduisant différentes combinaisons entre les pouvoirs des uns et des autres. Mais, en pratique, les quelques périodes ou tentatives des autorités académiques pour prendre les choses en mains se sont rapidement soldées par des échecs. Dans la plupart des cas, le système s’apparente à une autogestion plus ou moins contrôlée.

16En réalité, c’est une autre combinaison qu’illustre l’évolution récente, entre l’autonomie de chaque établissement et les contraintes qu’impose l’institution au travers de ses instances collégiales.

17Dans l’enseignement du premier degré, compte tenu de l’imbrication des personnels de droit privé et de droit public, de la question des directeurs d’école (désignés par l’autorité privée), les inspections académiques ont pris très vite l’habitude de laisser la direction diocésaine de l’enseignement catholique préparer le mouvement.

  • 24 N. Fontaine, L’École libre et l’État, UNAPEC 1982 p. 28.
  • 25 Cour de cassation, Ass. plénière 20 décembre 1991, Mme Bailly c/Union des familles de l’Avalonnais (...)
  • 26 Décret no 85-727 du 12 juillet 1985 (art. 8 du décret no 60-389 du 22 avril 1960). CE 15 avril 198 (...)
  • 27 Circulaire no 87-036 du 30 janvier 1987, BOEN no 6 du 19 février 1987, encart XVIII, se substituan (...)

18Dans le second degré, à la suite de l’initiative d’un recteur d’académie qui avait voulu, conformément à la loi Debré, prendre l’initiative des affectations et du « risque de nomination autoritaire » qui, selon Mme Nicole Fontaine, pouvait en résulter24, la loi Guermeur remplace « l’accord » de la direction par une « proposition » : l’initiative appartient alors clairement au chef d’établissement. L’État, tel un greffier, est donc soigneusement cantonné à la gestion purement administrative et financière. C’est d’ailleurs l’une des raisons pour lesquelles la Cour de cassation, se basant sur la réalité des procédures, a pu regarder le chef d’établissement comme le véritable employeur, l’autorité académique se bornant à prendre les « actes de rémunération et de classement25 ». En 1985, la loi revient à la formule initiale de la loi Debré. Un décret, patiemment mis au point avec les représentants de l’enseignement privé, redonne des compétences aux autorités académiques : déclarations de vacances des services, modalités de recueil des accords des chefs d’établissement, procédures devant les commissions administratives ; à la limite, sans pouvoir imposer un maître, l’administration peut ne procéder à aucune nomination si elle estime les motifs du refus infondés26. Ces nouvelles dispositions n’ont guère reçu d’application. En effet, avec le changement de gouvernement en 1986, l’enseignement catholique a demandé et obtenu du ministre de revenir à des dispositions plus favorables : sans changer le texte du décret, la circulaire d’application a introduit dans les procédures administratives les instances internes de l’enseignement privé, ainsi en mesure de proposer le mouvement aux autorités académiques27.

  • 28 Décret no 2005-700 du 24 juin 2005, art. R. 914-77 du code de l’éducation.
  • 29 Circulaire no 2007-078 du 29 mars 2007, BOEN no 14, 5 avril 2007, complétant la circulaire no 2005 (...)

19Dernier épisode, à la suite de la loi Censi accordant de nouvelles garanties d’emploi aux maîtres : les textes consacrent un système de priorités et de critères dans les affectations et, surtout, reconnaissent officiellement l’existence des accords et des commissions internes de l’emploi dans l’enseignement privé28. Ces nouvelles procédures ont été mises en œuvre à la rentrée 2006 et elles ont suscité une grogne chez nombre de chefs d’établissement estimant perdre la main sur les nominations. Des apaisements leur ont été donnés par une nouvelle circulaire d’application29.

  • 30 Le recrutement des enseignants des établissements catholiques d’enseignement. Préaccord collégial (...)

20Comme on le voit, au fur et à mesure de la mise en place et du perfectionnement de l’organisation de l’enseignement catholique, la collégialité (commissions départementales et académiques de l’emploi ; commissions académiques de l’accord collégial) tend peu à peu à brider la latitude des chefs d’établissement : les « statuts » et les « conventions » internes, certes sans valeur réglementaire, obligent les chefs d’établissement à respecter un certain nombre de règles dans les nominations des maîtres (ex : Accord national professionnel sur l’organisation de l’emploi des maîtres des établissements catholiques, 21 février 2006) ou dans le recrutement, avec les procédures de « préaccord » et « d’accord collégial » donné aux candidats préalablement aux concours, valables désormais sur l’ensemble du territoire national30.

Devoir de réserve ou adhésion active au caractère propre ?

21La question de la conformité des maîtres avec le caractère propre a aussi été au centre de nombreux débats : elle est devenue d’autant plus cruciale que les prêtres et les religieuses, présents massivement en 1959, ont rapidement cédé la place à des laïcs, dont la motivation et la situation ne sont pas les mêmes. Peut-on exiger des maîtres un comportement personnel et/ou professionnel conforme à la doctrine de l’établissement, une adhésion active au projet éducatif à dimension religieuse ou simplement un comportement professionnel conforme aux devoirs d’un enseignant dans ses activités ? L’institution a plusieurs fois fait pression pour imposer le respect du caractère propre, sans d’ailleurs que les textes et la jurisprudence lui donnent entière satisfaction.

  • 31 Décret no 70-797 du 9 septembre 1970 modifiant l’art. 11 du décret du 10 mars 1964.
  • 32 Sans l’ajout de 1970. Art. R. 914-102 du code de l’éducation.
  • 33 Cour de cass, ch. mixte, 17 octobre 1975, Roy c/AEP Ste Marthe, Actualité juridique droit administ (...)

22Dès l’origine, une formule ambiguë autorise la résiliation du contrat ou de l’agrément d’un maître pour « insuffisance professionnelle dûment constatée » ou « comportement incompatible avec l’exercice des fonctions », « dans l’établissement considéré » est-il précisé en 197031. Dans ce cas, l’exclusion est prononcée par le ministre après consultation de la commission consultative mixte compétente. Cette disposition, qui justifie encore aujourd’hui une sanction disciplinaire32, n’a pas été souvent utilisée – on compte les cas sur les doigts des deux mains –, mais ceux-ci furent emblématiques : notamment le cas d’un professeur de philosophie par ailleurs syndicaliste en 1980 ou d’un maître ayant mis en scène sa directrice dans un roman un peu scabreux, d’autant que parallèlement, dans le cadre d’un maître agréé cette fois, une affaire d’enseignante divorcée et remariée défrayait la chronique : à l’issue d’une longue bataille juridique, la Cour de cassation a admis le licenciement par l’institution religieuse en question, les convictions religieuses de l’intéressée ayant été prises en considération au moment de son embauche33.

  • 34 Décision no 77-87 DC du 23 novembre 1977, Actualité juridique droit administratif 1978, p. 565, no (...)
  • 35 Décision no 84-185 DC du 18 janvier 1985, Revue française de droit administratif 1985, p. 624, not (...)
  • 36 G. Marcou. « La Liberté de l’enseignement et la liberté des enseignants », Revue du droit public, (...)

23À la même époque, une disposition de la loi Guermeur impose aux maîtres le respect du caractère propre. Le Conseil constitutionnel l’a interprétée en se référant à une notion bien connue et subtile du droit de la fonction publique : le devoir de réserve34. Celui-ci s’impose en tout état de cause, même sans texte, a indiqué à nouveau le Conseil constitutionnel lors de l’abrogation de cette disposition en 198535, mais n’autorise pas une « atteinte à la liberté de conscience ». Ainsi, les personnels doivent s’abstenir de toute manifestation d’opinion contraire aux principes de référence de l’établissement36.

  • 37 Par ex : CE 10 avril 2009, M. El Haddioui, no 311888, Actualité juridique droit administratif 2009 (...)
  • 38 CE 20 juillet 1990, Association familiale de l’externat St Joseph, Lebon p. 223. Dans un cas, il a (...)

24Pour autant, peut-on leur demander une adhésion ou un engagement actif, se traduisant par une participation obligatoire à des activités liées au caractère propre de l’établissement, une vie privée conforme aux préceptes religieux ? La réponse est sûrement négative. Au niveau du recrutement, le droit des agents publics interdit que l’on prenne en compte les opinions politiques, religieuses ou philosophiques – ce qui serait contraire aux principes juridiques les plus fondamentaux37. Au niveau de l’exercice des fonctions, le juge est intervenu à plusieurs reprises à propos de règlements intérieurs d’établissements d’enseignement privés et sa jurisprudence, sans en être l’exacte reproduction, correspond à celle du Conseil constitutionnel : la clause de respect du caractère propre n’est légale qu’à condition de rappeler également la liberté de conscience d’une part, de proportionner les obligations qui en découlent à la nature des fonctions exercées d’autre part38.

  • 39 B. Toulemonde, « Les Nouveaux enseignements confessionnels », Le Système éducatif en France, La do (...)

25En somme, le droit considère avant tout les maîtres de l’enseignement privé sous contrat d’association comme des professionnels, non comme des prosélytes d’une religion. Cet état du droit se trouve parfois en décalage avec les souhaits des responsables. Ainsi l’Épiscopat s’inquiète régulièrement de l’affaiblissement du caractère propre des établissements, en 1992 par exemple. Dans la période récente, on assiste d’une part à la multiplication d’établissements d’autres religions39, d’autre part à une volonté, semble-t-il, de « reconfessionnaliser » les établissements catholiques. C’est ainsi que le vote de la loi Censi de 2005 a été retardé de plusieurs mois par l’exigence de l’Épiscopat d’un rappel du caractère propre, qui y a été introduit. La mise en place des masters dans les instituts catholiques et la présence de « représentants » du privé dans les jurys de recrutement, de même que la promulgation d’un texte sur « l’Annonce explicite de l’Évangile dans les établissements catholiques d’enseignement » (24 août 2009) ne peuvent-elles pas être interprétées comme les manifestations d’une tentative de reprise en mains des personnels ?

Conclusion

  • 40 Comme on l’a vu par exemple pour les notions de projet d’établissement et de communauté éducative, (...)

26Finalement, sur le plan du contrôle et de la gestion des enseignants, comme sur bien d’autres plans, la logique de séparation entre l’enseignement public et l’enseignement privé a prévalu sur celle du rapprochement. Tout se passe comme si le « chacun chez soi » était plus confortable et rassurait les acteurs quant aux risques de contagion d’un secteur sur l’autre. Au rebours de cette attitude frileuse, qui conduit à l’ignorance réciproque, une autre logique, d’ouverture et d’échanges, présente dans de rares périodes, ne serait-elle pas susceptible de dynamiser le système éducatif français40 ?

27Au fond, Alain Savary tirant les conclusions de l’échec de son projet écrivait :

  • 41 A. Savary, En toute liberté, op. cit. p. 151.

« Je pense aujourd’hui que c’est le 24 juillet 1984, lors du débat ouvert par la déclaration du nouveau Premier Ministre que Lionel Jospin laissa transparaître le plus clairement son jugement sur le passé et son souhait pour l’avenir : “Puis-je vous suggérer, et je m’exprime ici à titre personnel, de vous garder des constructions trop aventureuses, d’un mariage impossible entre deux institutions scolaires très différentes41 ?” »

  • 42 B. Toulemonde, Petite histoire d’un grand ministère, op. cit, p. 259.

28Ce qui correspond tout à fait à l’état d’esprit de J. -P. Chevènement au moment de bâtir les « mesures simples et pratiques » qui allaient solder la guerre scolaire de 1984 : le projet A. Savaryvait avait un grave défaut, celui de « mélanger ce qui n’est pas miscible42 » !

Débat

29François Rangeon, professeur en science politique à l’université de Picardie :

30À propos du devoir de réserve des enseignants de l’enseignement privé en général, et catholique ou confessionnel en particulier, je voudrais savoir si ce principe s’applique de la même manière quel que soit le niveau d’enseignement, et en particulier, si le principe constitutionnel d’indépendance des enseignants du supérieur s’applique aux enseignants des universités ou des établissements d’enseignement supérieur privés, en général, confessionnels en particulier.

31Jacqueline Lalouette :

32Bernard Toulemonde a parlé du durcissement, ou plutôt de la reprise en main récente de l’épiscopat. Il l’explique plutôt par des directives d’origine romaine. J’ai pourtant le sentiment, que l’épiscopat se sent aussi pris en tenaille. D’une part, il y a un noyau dur sur le terrain – le SUNDEP qui relaie les consignes de l’Union des familles laïques, fait de nombreux recours, par rapport au recrutement pour le privé, ils sont peu nombreux mais très actifs, et je crois que toutes leurs démarches ont été couronnées de succès. D’autre part, il y a, à l’inverse, la création d’écoles hors contrat qui sont en train de se multiplier, avec notamment « Créer son école » et la fondation de Madame Anne Coffinier. Je crois qu’en quelques années, en moins de cinq ans, ils sont arrivés, du moins c’est ce qu’ils disent, à quatre cent cinquante écoles hors contrat et certains directeurs d’enseignement diocésain sont partisans de maintenir le contact avec ces écoles-là, parce que, après, ils peuvent récupérer les élèves pour le collège, dans d’autres diocèses on ne veut pas en entendre parler. J’aimerais avoir votre sentiment là-dessus.

33Bernard Toulemonde :

34C’est parce que les maîtres contractuels sont des agents publics, que s’applique à eux le devoir de réserve au sens du droit de la fonction publique. Cette notion est assez bien cernée par la jurisprudence administrative pour ce qui est des enseignants sous contrat de droit public.

35En revanche, les universités privées relèvent du droit privé, et non du droit public. Or, pour le droit privé c’est un peu plus compliqué. Ce n’est pas mon domaine, puisque je suis publiciste, mais je peux quand même en dire quelques mots. Ainsi, à propos de l’affaire de cette enseignante divorcée remariée qui relevait du code du travail, il est admis que, quand dans un contrat de travail de droit privé, la question de l’appartenance religieuse a été prise en compte « de façon exceptionnelle » dit la Cour de cassation, cela intervient en cas de licenciement. Par exemple, cela a été le cas, à la cathédrale Notre-Dame de Paris, d’un sacristain qui était homosexuel on a admis le licenciement, car cela s’opposait au comportement « standard ». Il y a, en effet, en droit du travail une notion d’entreprise dite « de tendance », et quand, dans le contrat de travail, cette tendance a été prise vraiment en compte, le salarié doit respecter le contrat qui est le sien. C’est le cas pour les universités catholiques, universités privées.

36Pour le second point posé par Jacqueline Lalouette, je relativise également, parce que ce n’est pas la première fois que j’entends les évêques se plaindre du manque « de caractère », au fond, des établissements d’enseignement privé. J’ai tout un dossier sur la question. Dès 1977, c’est le livre de Monseigneur Honoré, publié aux éditions du Cerf, dit que la plupart des établissements catholiques aujourd’hui sont catholiques par référence pure et simple, mais ils n’enseignent plus de façon catholique : c’est une référence un peu formelle. En 1992, le Père Maréchal, qui, pour raison de santé, n’a pas pu être parmi nous, parle, à propos du statut de l’enseignement catholique de reprise en main par les évêques. Cela n’a pas été cité, mais dans le statut de l’enseignement catholique, il est bien indiqué qu’on doit lier dans le même acte l’enseignement et l’éducation chrétienne. On mélange ce qui est séparé du point de vue scientifique, pour nous en tout cas : les connaissances scientifiques et les questions religieuses. Ce n’est donc pas la première fois qu’on a des rappels à l’ordre de la hiérarchie catholique. Cette fois-ci, peut-être que c’est un coup un peu plus fort que les précédents, peut-être justement parce que Rome joue un rôle, mais je ne suis pas dans le secret des dieux, si je puis me permettre de parler ainsi. Mais je sens bien le climat, et des amis de l’enseignement catholique me le disent quelquefois, mais il y en a d’autres qui pourraient parler beaucoup mieux que moi de ce sujet-là : on constate aussi que les nominations actuelles d’évêques vont dans ce même sens ! Et on voit bien le climat, aujourd’hui, où l’évêque de Bayonne ne veut plus de petites jeunes filles comme servantes à la messe, où Monseigneur Catenoz, archevêque d’Avignon très contesté par une partie de son clergé a pris les décisions que vous avez rappelées dans son diocèse ou encore à Nice où un évêque se permet d’accepter, voire d’encourager la création d’écoles hors contrat parce qu’il estime que la loi Debré ne permet pas d’enseigner de façon catholique dans les établissements privés, etc. Il y a aussi cette dame, qui est d’ailleurs fonctionnaire qui dirige une association qui promeut des écoles privées catholiques hors contrat, elle annonce un chiffre de quatre cent cinquante, d’autres pensent que la vérité est peut-être plus proche d’une centaine. Mais il a toujours existé des écoles primaires hors contrat, pour des élites. À Paris il y en a. Je peux vous en trouver si vous voulez mettre vos enfants dans ce genre d’établissements, il y en a, à Paris, depuis très longtemps. Mais, de toute façon, il y a une limite très rapide : c’est qu’il faut payer, et les coûts sont très élevés parce qu’il faut payer les enseignants. Il faut donc voir si cela va ou non se développer. On peut simplement craindre une tendance au repli, à l’entre-soi et la pression éventuelle sur l’enseignement catholique en général, qui, lui, pour le moment reste ouvert à tous.

37Un dernier point, à propos des accords Lang-Cloupet, puisque quelqu’un s’est interrogé pour savoir quels ont été les facteurs de succès des accords Lang-Cloupet. Je peux vous dire un certain nombre de choses sur ce sujet. La première c’est l’affaire de la formation. Mais c’était un ensemble. Le gouvernement était sous le coup de centaines de recours des établissements privés à propos du forfait, et les évaluations que nous faisions avec le ministère des finances, est qu’on allait être condamnés, à un milliard, un milliard et demi de francs de retard du forfait d’externat, parce qu’effectivement le forfait payé par l’État était très en retard. Il y avait donc une menace financière tout à fait considérable. Par ailleurs, il y avait des problèmes auquel il fallait trouver une solution : la question des documentalistes, des directeurs d’école, et enfin de la formation. En réalité il y a eu une négociation d’ensemble, et chacun a fait un effort. Le privé a d’ailleurs accepté de retirer les centaines de recours qui avaient été déposés, et a tenu parole. Premier facteur, c’est un ensemble, et comme toujours dans une négociation, on accepte des compromis. Deuxième facteur, qui n’est pas encore public, mais que je vous indique, c’est un facteur d’accélération. La négociation se noue en avril, les accords sont signés le 13 juin. Il faut que vous sachiez que pendant cette période, entre avril et juin, l’Élysée a fait savoir que le traité de Maastricht allait être soumis au référendum juste après les vacances. Et Monsieur Mitterrand indique à Jacques Lang qu’on a besoin, absolument, des voix de la Bretagne et de l’Alsace, parce que, sinon, le résultat du référendum sera négatif. Le président Mitterrand était un grand politique : regardez les résultats de Maastricht, si vous neutralisez la Bretagne et l’Alsace, le « non » l’emporte. Facteur d’accélération. Il fallait aller vite : il fallait donner satisfaction à la Bretagne, apaiser les choses. Et troisième facteur, c’est la petite histoire, mais la petite histoire a son importance : nous avons fait une trouvaille. On a proposé au ministre d’appeler ces accords les accords « Lang-Cloupet », et tout était gagné.

38Jean Gasol :

39J’ai entendu évoquer d’un mot la question des rapports entre le ministre Kouchner et le Vatican. J’ai vu qu’était passé un accord entre les affaires étrangères et le Vatican qui touchait au principe de la collation des grades, grande conquête républicaine. Alors je suis très attaché à la profession d’architecte, par exemple, architecte DPLG, diplômé par le gouvernement ; est-ce qu’on a quelque chance d’avoir demain des architectes diplômés par le Vatican : architecte DPLV ?

40Bernard Toulemonde :

  • 43 É. Poulat, « L’Accord entre la France et le Saint-Siège sur la collation des grades universitaires (...)

41Un recours a été déposé devant le Conseil d’État. C ‘ est une situation bizarre, où les instituts catholiques qui sont soumis à la loi française, dont les statuts sont prévus par la loi de 1875, bénéficient tout à coup d’une espèce d’extra-territorialité comme relevant du Vatican. On va voir ce que va dire le Conseil d’État. Émile Poulat a été saisi de cette affaire et connaît bien le dossier43.

42Martine Cohen, CNRS :

43Je voulais avoir une évaluation de la capacité de contrôle de l’épiscopat français ou de Rome sur l’enseignement catholique, par rapport à des établissements qui doivent répondre à des demandes locales tout à fait variées, et aussi, j’ai envie de dire, par rapport à des « entrepreneurs » d’écoles dans des réseaux variés. Est-ce qu’il suffit d’un texte, comme celui de 2009 qui a été évoqué, avec l’annonce explicite de l’évangile ? Est-ce via le contrôle sur les instituts catholiques, et la formation qui est donnée dans les instituts catholiques ? Mais est-ce qu’il n’y a pas diverses options de ces instituts catholiques ? Quelle est la capacité d’action de la hiérarchie catholique ? La hiérarchie est-elle aussi verticale qu’on le pense habituellement ? Ou est-ce qu’il n’y a pas une disparité d’acteurs catholiques ?

44Bernard Toulemonde :

45Je pense que les directeurs diocésains ou régionaux ici présents répondraient mieux que moi à cette question. Mais ce que je peux dire, comme observateur informé, mais de l’extérieur, c’est que l’enseignement catholique est formé d’une constellation d’organismes, d’associations de toutes sortes : c’est un miracle permanent, si je puis me permettre, que cela marche. La seule autorité qu’a le secrétariat général de l’enseignement catholique, ou bien le directeur diocésain, ou le directeur régional, est une autorité morale. Juridiquement, l’autorité est relativement faible – les statuts internes de l’enseignement catholique n’ont aucune valeur en droit civil français.

46Néanmoins, la diversité dans l’enseignement privé est au moins équivalente à celle de l’enseignement public. Dans l’enseignement public, les ministres croient que sous prétexte qu’ils prennent une circulaire, demain tous les établissements de France et de Navarre l’appliquent… : il y a la moitié des chefs d’établissement qui ne lisent plus les circulaires ! Et dans l’enseignement privé, je pourrais citer des directives précises issues du statut de 1992 qui ne sont pas respectées. Un exemple : chaque établissement doit être doté d’un conseil pédagogique. Or, beaucoup d’établissements n’en ont pas ! Dans l’enseignement public comme dans l’enseignement privé la réalité est très composite, très diverse : c’est donc très difficile de donner des règles générales.

47Edmond Vandeermersch :

48Il n’y a pas, dans l’enseignement catholique, de structure hiérarchique. Par contre, il y a des structures qui organisent une certaine cohésion, tout en proposant une formation pédagogique. Je vais vous en donner un exemple tout à fait récent. En 1975-1976, les établissements jésuites sont passés sous une formule d’association. Au lieu d’avoir, comme les autres établissements, une structure qui était d’un côté le gestionnaire, et de l’autre le chef d’établissement régentant plus ou moins des enseignants, on a proposé une formule associative qui rendait à la fois le pouvoir de gestion financière du contrat, la gestion du personnel dans les embauches, etc., et l’animation pédagogique à une structure associative. C’était composé d’anciens élèves, de parents d’élèves, de professeurs, d’éducateurs, qui entraient dans l’association comme volontaires pour entretenir la tradition pédagogique ignacienne. Cette structure a fonctionné pendant trente ans et, au bout d’un certain temps, avec des dysfonctionnements. Il y a deux ans, on a ainsi modifié cela pour recentraliser les choses, avec une structure qui s’appelle Loyola-éducation, où les établissements qui se veulent d’inspiration pédagogique jésuite se retrouvent associés dans cette organisation plus hiérarchique et qui rassemble non seulement des établissements de tradition jésuite, mais aussi des établissements congréganistes qui ont envie de se rallier à cette pédagogie. Et là, il y a une autorité hiérarchique pour la nomination des directeurs et des formateurs. Mais l’essentiel de l’autorité, ou plutôt de l’influence de ce groupe, c’est la proposition de très nombreuses sessions de formation.

49Jean Gasol :

50Ce sera un vœu, totalement pieux. J’ai souvent, avec Bernard Toulemonde, et quelques autres, de l’enseignement catholique ou du CNAL, discuté du problème du statut du chef d’établissement qui vit sous l’empire de la loi Debré, mais qui n’est jamais qu’un chef d’établissement de la législation antérieure. Car il n’y a pas de régime spécifique créé par la loi Debré et les lois qui l’ont modifiée pour ce qui concerne le chef d’établissement. Un examen de ce sujet-là : le statut du chef d’établissement depuis le milieu du dix-neuvième siècle jusqu’à nos jours, me paraîtrait devoir être un beau sujet pour le prochain colloque !

Notes

1 B. Poucet, (dir.), La Loi Debré. Paradoxes de l’État éducateur ?, colloque Amiens 9 et 10 décembre 1999, CRDP Amiens 2001 ; B. Poucet, « L’Application de la loi Debré », in colloque Nouvelles approches de l’histoire de la laïcité au XXe siècle, Paris I-UNSA, 18 et 19 novembre 2005 ; B. Poucet, La Liberté sous contrat. Une histoire de l’enseignement privé, Fabert, 2009.

2 Ces textes sont aujourd’hui codifiés au sein du Code l’éducation : art. L. 442-5 et R. 914-45.

3 Réflexions sur la question du statut de la fonction publique appliqué aux personnels des établissements privés sous contrat, note SGEC, PG/MGF no 82-2259 du 14 décembre 1982. P. Daniel, Question de liberté, Desclée de Brouwer, 1986 p. 91. Lettre du directeur diocésain de l’enseignement catholique de Rennes aux chefs d’établissement secondaire, 31 décembre 1982. N. Fontaine. « Titularisation ? », Le Monde, octobre 1983.

4 Avis du 13 novembre 1969, section des finances, no 303-011.

5 Art. 8 du décret no 60-389 du 22 avril 1960 (art. R. 914-45 du code de l’éducation).

6 Art. 8 du décret no 60-389 du 22 avril 1960 relatif au contrat d’association. À l’origine, ce texte ne prévoit aucun accord du chef d’établissement : cf. notes internes des conseillers juridiques du ministère de l’éducation nationale des 18 et 19 janvier 1972.

7 Art. 4 du décret no 78-247 du 8 mars 1978.

8 Conseil d’État 28 février 1964, FEN et FNSPELC, no 53342 et 53614.

9 Art. 5 du décret no 64-217 du 10 mars 1964. Les jurys étaient conduits à établir deux listes d’admis : l’une pour l’enseignement public, l’autre pour l’enseignement privé ; cette dernière était une liste d’aptitude ne donnant pas accès à une titularisation mais permettant l’accès aux échelles de rémunération correspondantes.

10 Ce qui sera une des raisons de la création du corps des inspecteurs pédagogiques régionaux (IPR.). Notons aussi que la MGEN refuse l’adhésion de tout enseignant travaillant dans le privé. Voir J. Sainclair. « La loi Debré après cinq ans », Études, juin 1965.

11 Décret no 65-274 du 12 avril 1965. Cette possibilité sera étendue en 1970 après un avis du Conseil d’État confirmant que l’ancienneté de service des maîtres du privé peut être prise en compte car ceux-ci participent à une activité de service public (section des finances, avis no 303-011 du 13 novembre 1969).

12 Art. R. 914-23, code éducation.

13 Lettre no 78-0461 du 31 janvier 1978 du ministre de l’Éducation nationale au premier ministre.

14 Décret no 79-1086 du 5 décembre 1979 (introduisant un art. 7 ter au décret no 51-1423 du 5 décembre 1951 relatif aux règles de classement du personnel nommé dans l’un des corps de fonctionnaires de l’enseignement), toujours en vigueur.

15 Circulaire no 80-494 du 18 novembre 1980 et note de service no 82-105 du 4 mars 1982. Ces maîtres sont mis au mouvement national et, s’ils veulent revenir dans le privé, doivent passer une année complète dans le public.

16 E. Vandermeersch, « L’enseignement catholique entre la loi Debré et la réforme Haby », Études, 1976, p. 629. E. Vandermeersch, École : Église et laïcité, Souvenirs autour de la loi Debré (1960-1970), L’Harmattan 2008 p. 51.

17 B. Poucet, Entre l’Église et la République, éd. de l’Atelier, Paris, 1998.

18 Art. 20 du projet de loi relatif aux rapports entre l’État, les communes, les départements, les régions et les établissements d’enseignement privés : sur la base du volontariat, les candidats déjà reçus ou qui seront reçus à un concours de l’enseignement public ; l’exposé des motifs envisageait à terme de 6 ans que tous les contractuels puissent opter pour le statut de titulaire. A. Savary, En toute liberté, Hachette 1985 p. 96 et 138. B. Toulemonde, Petite histoire d’un grand ministère, Albin Michel 1988, p. 247 et suiv.

19 Note sur les problèmes posés par une éventuelle fonctionnarisation du personnel enseignant des établissements d’enseignement privé, SGEC, NF/LH no 83-1592. N. Fontaine, « Titularisation ? », Le Monde, octobre 1983.

20 Art. 3 de la loi no 77-1285 du 25 novembre 1977.

21 Le 12 novembre 1983.

22 B. Toulemonde, « Le Statut des maîtres contractuels des établissements d’enseignement privés : une privatisation jurisprudentielle ? », L’Actualité juridique, droit administratif, 1995 p. 427.

23 B. Toulemonde, « Les Maîtres des établissements d’enseignement privés entre droit public et droit privé : une hybridation législative », L’actualité juridique, droit administratif, 2005 p. 478. A. Taillefait, « Le Statut des maîtres des établissements d’enseignement privés sous contrat après la loi Censi : une “publicisation” inachevée ? », L’Actualité juridique, fonctions publiques, 2005 p. 178.

24 N. Fontaine, L’École libre et l’État, UNAPEC 1982 p. 28.

25 Cour de cassation, Ass. plénière 20 décembre 1991, Mme Bailly c/Union des familles de l’Avalonnais, JurisClasseur périodique 1992. II. 21850, note Y. Saint-Jours.

26 Décret no 85-727 du 12 juillet 1985 (art. 8 du décret no 60-389 du 22 avril 1960). CE 15 avril 1988, UDAPEL de Loire-Atlantique, Lebon p. 144, RFDA 1988 p. 571.

27 Circulaire no 87-036 du 30 janvier 1987, BOEN no 6 du 19 février 1987, encart XVIII, se substituant à la circulaire no 85-429 du 27 novembre 1985, BOEN no 44, 12 décembre 2005 p. 3137.

28 Décret no 2005-700 du 24 juin 2005, art. R. 914-77 du code de l’éducation.

29 Circulaire no 2007-078 du 29 mars 2007, BOEN no 14, 5 avril 2007, complétant la circulaire no 2005-203 du 28 novembre 2005, BOEN no 45, 8 décembre 2005 p. 2450.

30 Le recrutement des enseignants des établissements catholiques d’enseignement. Préaccord collégial et accord collégial, Commission permanente, 15 mai 2009.

31 Décret no 70-797 du 9 septembre 1970 modifiant l’art. 11 du décret du 10 mars 1964.

32 Sans l’ajout de 1970. Art. R. 914-102 du code de l’éducation.

33 Cour de cass, ch. mixte, 17 octobre 1975, Roy c/AEP Ste Marthe, Actualité juridique droit administratif 1977. p. 330, note Y. Madiot. Cour de cass, ass. plénière, 10 janvier 1978 Roy c/AEP Ste Marthe, Dalloz 1978, p. 341 concl. Schmelck, note P. Ardant, Actualité juridique droit administratif 1978 p. 378 note Y. Madiot.

34 Décision no 77-87 DC du 23 novembre 1977, Actualité juridique droit administratif 1978, p. 565, note J. Rivero.

35 Décision no 84-185 DC du 18 janvier 1985, Revue française de droit administratif 1985, p. 624, note P. Delvolvé.

36 G. Marcou. « La Liberté de l’enseignement et la liberté des enseignants », Revue du droit public, 1980 p. 35.

37 Par ex : CE 10 avril 2009, M. El Haddioui, no 311888, Actualité juridique droit administratif 2009, p. 1386 note G. Calvès, JCP 2009. II. 10088.

38 CE 20 juillet 1990, Association familiale de l’externat St Joseph, Lebon p. 223. Dans un cas, il a été admis l’obligation de transmettre aux parents une documentation sur l’enseignement catholique : CE 23 juillet 1993 ministre des affaires sociales c/Institution privée de Monistrol sur Loire, Actualité juridique droit administratif 1993, concl. M. Pochard.

39 B. Toulemonde, « Les Nouveaux enseignements confessionnels », Le Système éducatif en France, La documentation française, 3e éd. 2009 p. 265.

40 Comme on l’a vu par exemple pour les notions de projet d’établissement et de communauté éducative, passées de l’enseignement privé à l’enseignement public.

41 A. Savary, En toute liberté, op. cit. p. 151.

42 B. Toulemonde, Petite histoire d’un grand ministère, op. cit, p. 259.

43 É. Poulat, « L’Accord entre la France et le Saint-Siège sur la collation des grades universitaires devant le Conseil d’État », note du 1er décembre 2009. Depuis le Conseil d’État a rendu sa décision le 25 juin 2010 estimant que le recours n’était pas fondé mais il rappelle la jurisprudence constance en matière de collation de grade et de délivrance de diplôme : l’État est seul habilité a délivré les grades : il n’y a pas instauration automatique de reconnaissance des diplômes – c’est en effet à l’université d’accueil d’en décider, elle est simplement désormais obligée d’examiner le dossier des instituts catholiques, ce qui n’était pas jusqu’à présent le cas puisqu’il fallait préalablement une convention.

Auteur

Inspecteur général honoraire de l’Éducation nationale, ancien recteur, ancien directeur au ministère de l’Éducation nationale, professeur de droit publique honoraire. Ouvrages récents : Petite histoire d’un grand ministère : l’Éducation nationale, 1988. Le Système éducatif en France (dir.), Paris, La Documentation française, 2009.

© Presses universitaires de Rennes, 2011

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