Justice et sociétés rurales
| , ,Première partie. Équité territoriale et justice sociale
La justice face aux expropriations : le cas des évictions agricoles
Texte intégral
- 1 Fabienne Cavaillé, L’Expérience de l’expropriation. Appropriation et expropriation de l’espace, Pa (...)
1Parmi les milliers de transferts de propriété prononcés chaque année suivant la procédure d’expropriation, une proportion importante concerne des agriculteurs, dont les terrains entrent dans le périmètre d’une déclaration d’utilité publique. Si l’expropriation est en soi une expérience qui peut être vécue comme douloureuse, elle revêt un caractère particulier lorsque les personnes devant céder leurs biens fonciers ne sont pas seulement des « résidents », mais également des exploitants pour qui ces biens sont le support d’une activité économique1. Outre l’attachement subjectif à la terre, c’est donc bien la pérennité de la propriété ou de l’usage de biens fonciers comme source principale de revenu qui est en jeu dans les litiges que sont amenés à traiter les tribunaux en la matière.
2Le recours à la justice s’appuie dans ce domaine sur la reconnaissance constitutionnelle du droit de propriété – héritage de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen – reconnaissance qui est à l’origine de la compétence exclusive des juridictions de l’ordre judiciaire en matière de litige concernant l’indemnisation de la propriété, les juridictions administratives n’étant compétentes que sur les litiges relatifs à la contestation de l’utilité publique des projets d’aménagement. En nous appuyant à la fois sur des sources statistiques nationales et sur l’étude d’affaires observées sur une période récente dans un territoire marqué par le recul régulier des espaces agricoles au profit du front urbain (la région francilienne), nous souhaitons montrer en quoi le recours à la justice en matière d’expropriation, et en particulier l’expropriation agricole, illustre de manière exemplaire les tensions qui traversent l’espace rural contemporain.
L’expropriation, de la justice administrative à la justice civile
La protection de la propriété violée au nom de l’utilité publique : un héritage révolutionnaire
- 2 René Hostiou, « Le droit de l’expropriation en quête de légitimité », in Études foncières, Paris, (...)
- 3 Jean Frebault (dir.), Un droit inviolable et sacré, la propriété, Paris, Adef, 1990.
- 4 Jean-Louis Harouel, Histoire de l’expropriation, Paris, PUF, 2000.
3Comme le rappellent René Hostiou et Jean-François Struillou, la reconnaissance de l’utilité publique au début du XIXe siècle était encadrée par une procédure extrêmement lourde, l’intervention du législateur étant perçue comme nécessaire pour entraver le droit de propriété2. Cette exclusivité de l’intervention législative avait des conséquences directes sur le plan du droit des expropriés, puisqu’elle les privait de toute possibilité de recours contentieux contre les déclarations d’utilité publique. Ce verrou législatif céda finalement à la fin du XIXe siècle, et les évolutions jurisprudentielles les plus récentes, comme la notion de « bilan des coûts et avantages » des projets ont quelque peu desserré l’étau du recours à la justice administrative en la matière3. À côté de ce recours à la justice administrative en matière de contestation de l’utilité publique, marqué par de profondes évolutions, le recours à la justice civile en matière de litige sur l’indemnisation de la propriété est caractérisé par une plus grande stabilité, la reconnaissance de la propriété comme « droit inviolable et sacré » par la Déclaration de 1789 ayant très tôt (dès l’époque napoléonienne) imposé que le juge civil, juge des libertés individuelles, ait une compétence exclusive sur cette matière4.
4Le recours à la déclaration d’utilité publique est un instrument couramment mobilisé par l’administration pour mettre en œuvre des opérations d’aménagement de dimension variable. L’expropriation en tant que telle est au cœur de ce dispositif dans la mesure où la reconnaissance de l’utilité publique revient à autoriser un transfert de propriété au profit d’une personne publique (ou d’une personne privée ayant délégation de service public), dans l’hypothèse d’une absence de consentement du propriétaire. Par conséquent, même lorsque l’autorité en charge de l’aménagement acquiert à l’amiable des biens fonciers entrant dans le périmètre de l’utilité publique, la négociation qui a lieu est forcément marquée par la possibilité dont dispose cette autorité de recours in fine à l’expropriation.
- 5 Vincent Renard, Joseph Comby, Les Politiques foncières, Paris, PUF, 1990.
- 6 Michel Fromont (dir.), Les Instruments juridiques de la politique foncière des villes, Bruxelles, (...)
5Il convient dans un premier temps de rappeler la procédure existante en France en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique, procédure synthétisée dans le schéma ci-après. À l’origine du processus se trouve un projet d’aménagement dont le bénéficiaire peut être l’État, une collectivité locale, ou une personne privée ayant délégation de service public5. Si l’acquisition amiable des terrains s’avère trop complexe ou difficile, la décision de déclarer d’utilité publique l’aménagement concerné permet au responsable de l’opération, en cas de refus de vente par les propriétaires concernés, de solliciter l’expropriation. Suivant l’importance de l’opération d’aménagement, la déclaration d’utilité publique sera prise par l’administration locale (préfet) ou au niveau national6. Cette décision administrative peut être contestée par les personnes concernées justifiant d’un intérêt à agir (propriétaires, mais aussi riverains et associations). Une fois l’utilité publique prononcée, une alternative se présente. Soit les propriétaires concernés négocient à l’amiable l’acquisition de leurs biens immobiliers, soit ils contestent le prix d’acquisition proposé par le responsable de l’aménagement.
6Ce n’est que dans ce second cas que survient la procédure d’expropriation proprement dite. Le bénéficiaire de l’utilité publique, en qualité « d’autorité expropriante », n’a cependant pas la faculté de prononcer lui-même l’expropriation. Cette tâche est confiée à la justice, non pas administrative, mais civile : le juge de l’expropriation (magistrat du Tribunal de Grande Instance) rédige l’ordonnance d’expropriation qui a pour effet de transférer la propriété. Il intervient également pour fixer l’indemnité d’expropriation, c’est-à-dire le prix d’acquisition sur lesquels les parties prenantes n’ont pu s’accorder de manière amiable. Lors de la procédure, un expert foncier de l’administration fiscale (service des domaines) émet par ailleurs un avis indépendant relativement aux prétentions en litige, que le juge est libre de suivre ou de contredire. À tous les stades de la procédure, la possibilité d’un accord interrompant le processus est possible. Nous verrons que cette possibilité est fréquemment activée par les acteurs en présence.
Le recours à la justice comme instrument de négociation pour les expropriés
- 7 L’État n’intervient comme autorité expropriante que dans 6 % des cas, mais cette proportion monte (...)
- 8 Hélène Huss, « Combien d’expropriations ? » in Études foncières, no 45, déc. p. 11-13, 1989.
7Les opérations d’utilité publique sont en majorité liées à des infrastructures routières, conduites par des collectivités locales (essentiellement les départements) ou l’État (qui intervient plus rarement comme « autorités expropriante », mais pour des ouvrages plus conséquents impliquant des surfaces importantes7). Il est important de ne pas assimiler recours à l’utilité publique et expropriation effective, dans la mesure où les chiffres disponibles soulignent un paradoxe. La raison d’être de la déclaration d’utilité publique est de donner le pouvoir d’exproprier. Mais ce pouvoir intervient davantage à titre de menace crédible que de réalité effective, dans la mesure où plus de 90 % des biens immobiliers faisant l’objet d’une déclaration d’utilité publique font l’objet de cessions amiables en l’absence d’ordonnance d’expropriation8. L’expropriation effective est donc un phénomène très marginal. Ce qui ne signifie pas bien sûr que l’expropriation « virtuelle » (la menace d’expropriation) ne pèse pas sur la négociation. On peut cependant dire que les propriétaires expropriés représentent la très petite frange de ceux qui « résistent » à un cadre de négociation « amiable ».
- 9 Seules les données pour l’année 2005 étaient disponibles au moment de la rédaction de ce texte, la (...)
8Cela signifie-t-il que lorsqu’entre en scène le juge de l’expropriation, la négociation s’arrête ? Une telle image ne correspond manifestement pas à la réalité, si l’on analyse les données statistiques sur le contentieux civil produites par le ministère de la justice (répertoire des affaires civiles9). Le juge est saisi lorsqu’une offre n’a pas fait l’objet de fixation amiable dans un cadre pré-contentieux : la situation dans laquelle le juge intervient apparaît donc comme le terme ultime d’un processus qui consiste en une succession de filtres. Mais une fois la saisine du juge engagée la négociation continue, « devant le juge » ou, suivant une expression célèbre, « à l’ombre du juge ».
9En effet, on observe une proportion très importante de sorties d’affaires sans décisions statuant sur le fond de la demande. Les manières dont le juge est dessaisi de la demande sans décision juridictionnelle sont en effet multiples. Le juge peut acter de manière explicite un accord : peu utilisée, cette possibilité n’est cependant pas exceptionnelle (une centaine de transactions ou accords de nature diverse sont homologués sur les quelques 3 000 affaires enregistrées en 2005). Il peut également, et ce de manière plus fréquente, constater un abandon de procédure, lequel se traduit empiriquement le plus souvent par une solution amiable trouvée par les parties. Ces abandons de procédure revêtent des formes multiples : dépassement « volontaire » des délais de procédure par les parties (radiation, caducité), retrait sur demande conjointe des parties, désistement, acquiescement à la demande. Au total, concernant les seules affaires de fixation d’indemnité d’expropriation, c’est une sortie d’affaire sur quatre (24,6 %) qui correspond à une situation où le juge ne tranche pas le litige, mais constate un accord ou un abandon de procédure.
10On peut sans doute interpréter ce phénomène comme le résultat d’un rapport de force introduit par le juge, rapport de force favorable à l’exproprié et lui permettant d’ouvrir une négociation sur des bases plus intéressantes, sans avoir besoin d’attendre que le juge fixe le montant de l’indemnité. Il est vrai que la pression que l’ouverture d’un procès exerce sur « l’expropriant » en faveur d’une négociation est sans doute d’autant plus efficace que la perspective du passage devant le juge aboutit fréquemment à la révision à la hausse des indemnités allouées à l’exproprié. En effet, un tiers des affaires se poursuivant jusqu’à leur terme (c’est-à-dire avec une décision du juge sur le fond) se traduisent par une satisfaction seulement partielle des prétentions de l’expropriant. Si l’on ajoute à ce chiffre les abandons de procédure, qui sont eux-aussi vraisemblablement la conséquence d’une volonté de transiger de la part de l’expropriant, c’est en définitive une affaire judiciaire sur deux qui se traduit par une augmentation de l’indemnisation de l’exproprié et une baisse des prétentions de l’expropriant.
- 10 L’enquête a consisté à recueillir l’ensemble des décisions rendues durant l’année 2007 en matière (...)
11D’après les résultats d’une enquête que nous avons menée sur les juridictions de l’expropriation d’Ile-de-France10, les propriétaires et exploitants concernés par des évictions agricoles figurent parmi les principaux bénéficiaires du recours à la justice civile, le taux de révision des offres de l’autorité expropriante étant dans leur cas particulièrement élevé (35 % contre 24 % en moyenne). Exproprier un bien foncier support d’une activité complexe et territorialement située n’est pas aussi simple qu’exproprier un bien support d’une simple résidence. Comme nous souhaiterions le montrer à présent à partir de cas d’études recensés durant l’enquête, c’est cette complexité et la difficulté qu’il y a à appréhender la diversité des préjudices subis par les agriculteurs expropriés qui est susceptible, paradoxalement, d’ouvrir à ces derniers des opportunités de contestation.
La terre agricole au centre des procédures : un contentieux aux multiples facettes
Des litiges individuels à un cadre de négociation collective
- 11 Ces protocoles sont le fruit de négociations entre l’administration fiscale (en l’occurrence, la t (...)
12Un premier élément de la complexité propre aux expropriations d’agriculteurs réside dans le fait que, loin de se limiter à un face à face individuel entre l’aménageur et l’exproprié, les évictions agricoles sont également caractérisées par une articulation complexe entre négociation collective et négociation privée. L’administration fiscale (service des domaines) conclut ainsi localement des accords avec des organismes professionnels agricoles (chambre d’agriculture, syndicats d’exploitants) en vue de fixer des barèmes d’indemnisations destinés à servir d’éléments de référence pour des expropriations futures, sans que ces accords n’aient cependant de caractère contraignant pour les juges11.
- 12 Tribunal de grande instance de Melun, 16 avril 2007.
13La portée de ces accords est doublement limitée. Ils ne peuvent s’imposer au juge, qui conserve un pouvoir d’appréciation souverain des cas d’espèces, mais ils ne s’imposent pas non plus aux exploitants agricoles qu’ils soient ou non membres des organisations représentées. Comme le stipulent les dispositions que l’on retrouve dans plusieurs accords départementaux, ce type de protocole « vise l’ensemble des opérations soumises à une procédure d’expropriation et a pour but de permettre la libération en temps utile des emprises nécessaires à leur réalisation. Les parties signataires s’engagent à mettre en œuvre tous moyens utiles pour informer leurs mandants et obtenir leur adhésion à ses dispositions ». Les individus impliqués dans les litiges se retrouvent ainsi fréquemment dans la situation de faire référence devant le juge à des négociations passées menées dans un cadre collectif, si possible en faisant valoir les éléments les plus avantageux de ces accords (lesquels sont spécifiques à des zones agricoles précises et à des productions ciblées en fonction du revenu qu’elles génèrent). Un exploitant de la commune de Nemours (Seine-et-Marne) se réfère ainsi devant le juge à l’accord négocié entre les représentants des agriculteurs et l’administration fiscale dans le département voisin de l’Eure-et-Loir, pour appuyer sa revendication quant à la valeur de ses terres de culture céréalière12.
- 13 Par exploitants agricoles, il faut entendre toute personne physique ou morale, qui peut justifier (...)
14D’une manière générale, le champ d’application des litiges relatifs aux évictions agricoles concerne l’ensemble de ce que le droit de l’expropriation reconnaît comme « les préjudices indemnisables », c’est-à-dire l’ensemble des préjudices directs, matériels et certains consécutifs à l’expropriation pour cause d’utilité publique, à l’exclusion de toute forme de préjudice moral, le pretium doloris n’étant pas susceptible d’être apprécié dans le cadre de ces procédures. Les personnes concernées par les évictions agricoles sont à la fois les propriétaires fonciers de terres agricoles et leurs usufruitiers, et les exploitants de terres agricoles, touchés par la réalisation des ouvrages13. Les préjudices liés à la propriété agricole et à l’activité agricole font donc l’objet d’une indemnisation distincte, et suivant les cas les personnes concernées seront les mêmes (un propriétaire foncier qui exploite lui-même ses terres, et qui dans ce cas cumule les deux types d’indemnités) ou seront des personnes distinctes (un agriculteur exploitant en fermage ou métayage les terres d’un propriétaire foncier).
- 14 L’indemnité d’exploitation est fixée en fonction de la marge brute d’exploitation. Cette marge est (...)
- 15 Dans l’accord conclu entre la trésorerie générale de Seine-et-Marne et les représentants agricoles (...)
15Le principe général est celui d’une compensation liée à la perte de revenus générée par la cession amiable ou forcée des terrains. Il s’agit de permettre à l’exploitant de retrouver une situation économique équivalente à celle qu’il avait préalablement à son éviction. La difficulté de cet exercice d’évaluation consiste à apprécier conjointement plusieurs éléments de valeur : la perte de revenu14, liée au fait que l’exploitant ne pourra pas systématiquement transférer son activité et poursuivre à l’identique les mêmes productions sur d’autres terres, mais aussi l’appréciation des investissements multiples qu’il a dû consentir pour son exploitation. La complexité de cette évaluation amène parfois les agriculteurs à réclamer une évaluation non pas sur la base de barèmes collectifs et forfaitaires, mais une évaluation individualisée : l’enjeu consiste alors pour eux à faire preuve de leur capacité à soutenir une argumentation financière sur la base de documents comptables consistants. Or, cet exercice n’a rien d’évident surtout lorsque l’exploitant fait face à des professionnels de l’évaluation foncière (le service des domaines en l’occurrence15).
- 16 Tribunal de grande instance de Pontoise, 22 mars 2007.
- 17 Tribunal de grande instance de Versailles, 5 janvier 2007. Tribunal de grande instance de Pontoise (...)
16En outre, à l’occasion des procédures judiciaires, les préjudices que les agriculteurs sont susceptibles de mettre en évidence en vue d’une indemnisation se caractérisent par une impressionnante diversité. Ainsi, dans les différents jugements de fixation d’indemnités concernant des agriculteurs dans les juridictions d’Ile-de-France, apparaissent aussi bien des prétentions relatives aux modalités de rupture des contrats de fermage, que la revendication de préjudices liés aux dommages subis par les terrains, ou encore des questions concernant les perturbations subies par l’activité de l’agriculteur. Certains exploitants revendiquent par exemple une indemnité spécifique en raison de la perte d’une situation stable (c’est le cas des agriculteurs en contrat de fermage bénéficiant de la sécurité juridique d’un bail à long terme). D’autres exigent que soient prises en compte les différentes opérations de mise en valeur des terrains qu’ils ont pu réaliser dans la durée (indemnité pour « amélioration foncière et culturale »). Trois affaires évoquent également les difficultés induites par le redécoupage du parcellaire. Dans la première, une indemnité est demandée pour « configuration gênante des terrains après emprise16 ». Dans les deux autres, c’est la distance supplémentaire que l’agriculteur doit parcourir qui est en cause, dans la mesure où l’emprise d’un groupe de parcelles du fait de la réalisation d’aménagements routiers, modifie de manière conséquente le trajet à effectuer par rapport au siège de l’exploitation : les exploitants concernés réclament alors avec succès une indemnité pour « allongement de parcours17 ».
La défense des droits des agriculteurs évincés face à la pression foncière urbaine : le cas emblématique de l’Ile-de-France
17La situation des terres agricoles sous influence des aires urbaines (en particulier les espaces agricoles péri-urbains) n’est pas exempte de paradoxes. En effet, face à la situation des propriétaires-exploitants concernés par les aménagements d’utilité publique, les critères qui président à l’évaluation de leur indemnisation sont tiraillés entre deux exigences contradictoires : 1) refuser de consentir à ces propriétaires des indemnités au titre de l’activité agricole lorsque les terrains de ces derniers bénéficient, en raison de leur situation particulière, d’une appréciation avantageuse qui les assimilent pratiquement à des terrains constructibles ; 2) prendre en compte la situation d’exploitants qui, parce que leur situation se situe dans des zones de tension foncière (à proximité des villes) risquent d’avoir des difficultés à retrouver des terrains équivalents.
- 18 L’existence d’un marché foncier dynamique permet, dans la mesure où les termes de comparaison sont (...)
18L’exemple des pratiques existantes en matière de droit de l’expropriation en région Ile-de-France est sans doute exemplaire de cette situation traversée par des contradictions. Ainsi, les accords négociés entre l’administration fiscale et représentants du monde agricole relatifs aux barèmes des évictions agricoles, incluent en principe tous les biens non bâtis à usage effectif agricole. Mais dans la pratique, les termes des accords négociés conduisent bien souvent à exclure du champ des barèmes collectifs les propriétaires ayant bénéficié d’une indemnisation avantageuse. En effet, certains propriétaires sont susceptibles de tirer leur épingle du jeu si leurs terrains agricoles, en dépit de leur caractère inconstructible, sont estimés à une valeur bien supérieure à celle de terrains de cette catégorie en raison de leur proximité de terrains bâtis ou d’infrastructures routières leur conférant une plus-value. Ainsi, ces terrains, lorsqu’ils ne sont pas susceptibles de recevoir la qualification de « terrain à bâtir », peuvent néanmoins être évalués par le service des domaines à un prix avantageux en raison de leur situation, en particulier lorsque le marché immobilier du secteur est très dynamique (ce qui est souvent le cas des zones péri-urbaines). Par conséquent, les accords conclus collectivement avec l’administration fiscale tendent à considérer que les propriétaires concernés par cette appréciation généreuse de leurs terrains ne peuvent bénéficier de surcroît de la prise en compte de préjudices spécifiques à l’activité agricole, prise en compte qui vise précisément à pallier la faible valeur marchande de ces terrains. À l’inverse, le fait pour un agriculteur d’avoir une exploitation dans une zone où le marché foncier est particulièrement dynamique et les prix demeurent tendus peut être source de handicap, notamment lorsqu’il s’agit de retrouver à proximité des terres équivalentes. De ce fait, les accords négociés entre agriculteurs, propriétaires fonciers et administration fiscale prévoient de définir des « zones de pression foncière » à proximité des villes, dans lesquelles les indemnités d’éviction seront majorées18.
19L’autre conséquence de la proximité des espaces agricoles par rapport aux zones urbaines caractéristique des aires métropolitaines comme celle de la région francilienne est l’extension continue des infrastructures liées à la progression du front urbain. Le « grignotage » des terres agricoles s’effectue en effet tout aussi bien par la diffusion parfois mal contrôlée de nouvelles constructions fortement consommatrices d’espace (ce qu’on appelle « l’étalement urbain ») que par la densification progressive du maillage routier qui va parfois jusqu’à enserrer les espaces agricoles dans un étau inextricable. Une illustration frappante de cette situation nous est donnée par les litiges générés par le développement du contournement de l’agglomération parisienne par la ceinture autoroutière de la « Francilienne », dans des zones où la superposition des phases de construction routière aboutit à des situations extrêmes.
- 19 Ces situations de réduction drastique de la surface agricole, en raison du cumul dans le temps d’o (...)
- 20 Le mécanisme de réquisition d’emprise totale est prévu par le droit de l’expropriation « lorsqu’un (...)
20Dans une affaire concernant une exploitation située dans la commune de Tremblay-en-France (Seine-St-Denis), une agricultrice réclame une indemnité pour « emprise successive » en raison de la succession de trois phases d’expropriation sur son exploitation sur une période de quinze ans. L’accumulation des opérations d’aménagement se traduit en effet par une diminution de 40 % de la surface utilisée par l’exploitante19 ! Dans une autre affaire du département, un céréalier estimant ne plus pouvoir être en situation d’exploiter les parcelles d’une exploitation réduite à sa portion congrue, exige avec succès que l’autorité expropriante procède à « l’emprise totale », c’est-à-dire à l’acquisition de l’ensemble des parcelles qu’il détient, y compris celles qui n’entrent pas dans le périmètre de l’opération projetée20. Ces situations extrêmes dans lesquelles la déstructuration des exploitations est très importante en raison de la succession des emprises foncières, jusqu’à compromettre la poursuite de l’activité elle-même, ont pour résultat de déplacer le litige. D’une confrontation ponctuelle entre un aménageur et un exploitant, il se trouve réinscrit dans le temps long propre à l’évolution d’un territoire d’espaces ouverts sous influence urbaine, peu à peu rognés par l’amoncellement des ouvrages publics.
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21Le recours à l’expropriation trouve sa place dans des situations extrêmement ciblées, qui sont le fruit d’une succession de filtres opérés dans les pratiques de négociation entre autorités expropriantes et personnes expropriées, les propriétaires expropriés ne représentant que la très petite frange de ceux qui « résistent » à un cadre de négociation « amiable ». Le juge est alors amené à trancher lorsque la négociation se bloque entre l’autorité publique à l’origine du projet d’aménagement et l’exproprié. Cependant, loin de s’arrêter aux portes du tribunal, les pratiques de négociation au cours des instances judiciaires constituent un arrière-plan important des procès en cours. L’étude empirique de ce contentieux révèle un nombre important d’abandons de procédures qui cachent très souvent des négociations « en coulisse du tribunal », si bien que le recours à la justice apparaît à bien des égards comme un levier pour contraindre les aménageurs à négocier, le juge tendant ainsi à jouer fréquemment le rôle de modérateur des prétentions de ces derniers.
22Les litiges traités par les tribunaux se focalisent généralement sur l’appréciation de la valeur du bien dont l’exproprié est dépossédé. Cependant, dans le cas des évictions agricoles, ces litiges revêtent un caractère d’une particulière acuité. En premier lieu, l’agriculture étant une activité ayant une cohérence à l’échelle d’un territoire (bassin versant par exemple), c’est-à-dire à une échelle supérieure à celle de l’unité de la propriété privée qu’est la parcelle, et la profession agricole étant organisée également à une échelle territoriale, les litiges individuels en matière d’éviction agricole sont toujours marqués par l’arrière-plan collectif que revêtent les accords-cadres négociés avec l’administration fiscale. En outre, comme nous l’indiquions plus haut, lorsqu’une expropriation vise un bien agricole, ce n’est plus seulement la dépossession d’une résidence immobilière qui est en cause, mais celle d’un outil de travail. De ce fait, la mise en controverse de la valeur des dommages subis s’avère beaucoup plus complexe : appréciation de perte de revenu, reconnaissance de préjudices spécifiques, prise en compte de la pluralité des modes de production. C’est précisément cette complexité des controverses qui permet, selon nous, de faire du recours à la justice en la matière un observatoire social révélateur des mutations de ces territoires ruraux aux prises avec une influence urbaine, influence qui structure de plus en plus le rapport à la terre au sein du monde agricole.
Notes
1 Fabienne Cavaillé, L’Expérience de l’expropriation. Appropriation et expropriation de l’espace, Paris, Adef, 1999.
2 René Hostiou, « Le droit de l’expropriation en quête de légitimité », in Études foncières, Paris, ADEF, no 20, mars. – p. 1-5, 1983. René Hostiou, Jean-François Struillou, Expropriation et préemption, Paris, Litec, 2001.
3 Jean Frebault (dir.), Un droit inviolable et sacré, la propriété, Paris, Adef, 1990.
4 Jean-Louis Harouel, Histoire de l’expropriation, Paris, PUF, 2000.
5 Vincent Renard, Joseph Comby, Les Politiques foncières, Paris, PUF, 1990.
6 Michel Fromont (dir.), Les Instruments juridiques de la politique foncière des villes, Bruxelles, Bruylant, 1978.
7 L’État n’intervient comme autorité expropriante que dans 6 % des cas, mais cette proportion monte à 14 % si l’on prend le critère des surfaces impliquées : cette différence souligne la dimension sensiblement plus importante des projets organisés par l’administration étatique (autoroutes,…).
8 Hélène Huss, « Combien d’expropriations ? » in Études foncières, no 45, déc. p. 11-13, 1989.
9 Seules les données pour l’année 2005 étaient disponibles au moment de la rédaction de ce texte, la collecte d’information sur les années antérieures ayant été insuffisante pour établir des données précises.
10 L’enquête a consisté à recueillir l’ensemble des décisions rendues durant l’année 2007 en matière d’expropriation par les Tribunaux de grande instance de Versailles, Melun, Bobigny, Évry et Pontoise (soit environ 350 jugements au total). À côté de cette collecte de décisions, un travail d’observation a été réalisé lors de transports sur les lieux.
11 Ces protocoles sont le fruit de négociations entre l’administration fiscale (en l’occurrence, la trésorerie générale du département concerné), et les « organismes professionnels agricoles ». Sous cette dernière appellation, sont regroupés à la fois la Chambre d’agriculture et les principaux syndicats agricoles du département, auxquels il faut ajouter les représentants de propriétaires fonciers. Ils sont généralement négociés sur une durée pluri-annuelle, et renouvelés annuellement par tacite reconduction. Ils font l’objet d’une actualisation annuelle au vu des comptes d’exploitation-type de l’administration tels qu’ils sont présentés à l’administration fiscale (Commission départementale des impôts directs).
12 Tribunal de grande instance de Melun, 16 avril 2007.
13 Par exploitants agricoles, il faut entendre toute personne physique ou morale, qui peut justifier de ses droits soit par l’existence d’un bail écrit, soit par d’autres documents attestant de sa qualité d’exploitant (attestation d’affiliation à la mutualité sociale agricole, preuve de paiement d’un loyer ou fermage).
14 L’indemnité d’exploitation est fixée en fonction de la marge brute d’exploitation. Cette marge est généralement définie comme la différence entre le produit brut de l’exploitation et les charges nécessaires à ces productions
15 Dans l’accord conclu entre la trésorerie générale de Seine-et-Marne et les représentants agricoles du département, il est par exemple stipulé que « chaque exploitant agricole évincé conserve la faculté de demander que le calcul des indemnités lui revenant soit effectué, en fonction des principes définis par la présente convention, sur la base des caractéristiques de sa propre exploitation, sous réserve qu’il puisse fournir les justifications nécessaires et notamment comptables ».
16 Tribunal de grande instance de Pontoise, 22 mars 2007.
17 Tribunal de grande instance de Versailles, 5 janvier 2007. Tribunal de grande instance de Pontoise, 14 décembre 2007.
18 L’existence d’un marché foncier dynamique permet, dans la mesure où les termes de comparaison sont nombreux, une appréciation relativement fine de la valeur du bien. À l’inverse, dans les zones rurales reculées où le marché des terres agricoles est atone, cette évaluation peut s’avérer difficile. Paradoxalement, l’absence de termes de comparaison peut alors constituer un avantage pour le propriétaire foncier, dans la mesure où il pourra prétendre à une indemnisation suivant d’autres critères (appréciation directe de la valeur des productions).
19 Ces situations de réduction drastique de la surface agricole, en raison du cumul dans le temps d’opérations d’aménagement, sont d’ailleurs prévues par les accords entre l’administration fiscale et les représentants des agriculteurs, puisque ces documents évoquent même le cas d’une majoration des indemnités d’éviction lorsque la taille de l’exploitation à la suite des emprises successives descend en dessous de la surface minimale exigée pour l’installation d’un agriculteur !
20 Le mécanisme de réquisition d’emprise totale est prévu par le droit de l’expropriation « lorsqu’une emprise partielle compromet la structure d’une exploitation agricole en lui occasionnant un déséquilibre grave » (décret no 68-333 du 05/04/1968). Il est à noter que si l’exploitant n’est pas luimême propriétaire, et qu’il refuse de continuer à exploiter les terrains, il peut exiger de l’autorité expropriante les indemnités auxquelles il aurait pu prétendre dans le cas où la totalité de l’exploitation aurait été expropriée.
Table des illustrations
Légende | Schéma 1. – Utilité publique et expropriation : schéma de procédure. |
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