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La comptabilité publique en Europe

 | 
Anne Dubet
, 
Marie-Laure Legay

Quatrième partie. Construction et circulation des savoirs comptables

La réforme budgétaire et comptable d’Alexandre II

Natalia Platonova

Texte intégral

1Les deux premières décennies du règne d’Alexandre II (1855-1881) marquent un véritable tournant dans l’histoire de l’Empire de Russie. Le tsar décide en effet de conduire des réformes pour moderniser l’État, ses pratiques et ses rapports avec la société. Parmi ces réformes initiées « par le haut », l’abolition du servage proclamée par le manifeste du 19 février 1861 lui valut le surnom de « tsar libérateur ». La réforme administrative de janvier 1864 créa dans les gouvernements (gubernii) et les districts (uezdy) des zemstva, ou assemblées élues au suffrage censitaire, qui reçurent la compétence de gérer le budget local, de l’instruction, de l’assistance publique et de l’entretien de la voirie. C’est la première fois que des organismes locaux, où se trouvaient représentés outre les propriétaires nobles, les autres groupes de la population, étaient appelés à participer à l’administration. La portée de la réforme judiciaire de décembre 1864 fut considérable : elle sépara la justice de l’administration, institua l’inamovibilité des juges et un nouveau système de tribunaux, dont le jury pour les procès criminels. Continuant à avancer sur la voie des réformes, le tsar accorda un statut plus libéral aux universités en 1863 et réforma le système d’enseignement. En 1865, le régime de la censure sur la presse fut allégé. La création des doumas des villes fut promulguée en 1870. Enfin, la réforme de l’armée en cours depuis 1861 institua le service militaire obligatoire en 1878.

  • 1 Ministerstvo finansov. 1802-1902, Saint-Pétersbourg, Ekspedicija zagotovlenija gosudarstvennyh bum (...)

2Cependant, la réforme des finances publiques s’est imposée en tout premier lieu, dans l’urgence, car le pays était confronté à une grave crise financière à la suite de la guerre de Crimée (1853-1856). Le gouvernement n’avait pratiquement pas de marge de manœuvre : les revenus ne dépassaient pas 260 millions de roubles par an et les dépenses de l’État augmentèrent considérablement, passant de 313 à 594 millions de roubles entre 1853 et 18561. La progression du déficit budgétaire fut couverte par des emprunts extérieurs et l’émission du papier-monnaie, de sorte que vers 1858, la quantité de billets en circulation s’éleva à 735 millions de roubles. Or, il n’y avait pas de contrepartie métallique à la monnaie émise au-delà de 120 millions. Il devint évident qu’à défaut d’une réforme de l’ensemble de l’économie et des finances, l’État risquait la banqueroute.

  • 2 Il existe aujourd’hui une nombreuse historiographie consacrée à l’œuvre réformatrice d’Alexandre I (...)

3Dans ce contexte, la mise en œuvre du projet proposé par un groupe de fonctionnaires, économistes et financiers d’orientation libérale, constitua le meilleur espoir pour relever les finances de la monarchie. Appelés au gouvernement grâce à l’appui du grand-duc Konstantin Nikolaevič (1827-1892), lequel adhérait aux idées libérales et soutenait son frère dans son élan réformateur, M. Kh. Reutern, E. I. Lamanskij, J. A. Hagemeister, N. A. Milutin, N. Bunge étaient des hommes d’État éclairés de la nouvelle génération. Ils étaient acquis aux idées de changement et convaincus que la Russie n’était guère adaptée aux nouveaux besoins économiques. Leurs propositions se transformèrent bientôt en un chantier de réformes qui ont conduit à assainir et à moderniser le système financier russe2.

  • 3 La capitation (en russe : podušnaja podat’ ou l’impôt sur les « âmes ») fut instaurée par Pierre l (...)
  • 4 Polnoe sobranie zakonov Rossijskoj imperii (dorénavant PSZ), 2e éd., Saint-Pétersbourg, Tip. Vtoro (...)
  • 5 Voir à ce sujet Christian D., « Zabytaja reforma : otmena vinnyh otkupov v Rossii », Eklof B., Bus (...)

4C’est ainsi que la Banque d’État fut fondée le 31 mai 1860 à la suite de la transformation du système bancaire. Puis, en 1862 et 1863, pour stabiliser la circulation monétaire et réduire la dette de l’État, on tenta l’échange des effets en papier contre de l’or et de l’argent, mais cette mesure échoua. En parallèle, la réforme fiscale était en cours d’élaboration dans une commission spéciale. Celle-ci devait proposer des projets pour l’établissement d’un ou plusieurs impôts destinés à se substituer à l’archaïque système de capitation3. Ce dernier fut cependant maintenu et même augmenta (de 95 kopecks à un rouble en 1867) pour la paysannerie. Toutefois, les tarifs furent gradués suivant les localités et en 1869 les paysans des communes à moins de quarante « âmes » furent libérés de la responsabilité collective dans le paiement de l’impôt. Seuls les bourgeois en furent affranchis en 1863 contre une taxe payée sur la propriété immobilière urbaine4. La proposition d’établir l’impôt sur le revenu en Russie fut rejetée, jugée trop radicale. Le régime de contributions indirectes fut davantage remanié. Les augmentations des taxes sur le tabac et le sucre furent appliquées avec la promulgation de nouveaux règlements. L’accise sur le sel fut instaurée en 1862. La vente des spiritueux passa du système des fermes, coûteux pour l’État et la population, au régime d’accise en 18635.

  • 6 Tatarinov V. A., Gosudarstvennaja otčetnost’v Avstrii, Saint-Péterbourg, tip. Akademii nauk, 1858  (...)
  • 7 Preobrazovanie gosudarstvennoj otčetnosti v Rossii, Saint-Pétersbourg, Gosudarstvennaja canceljari (...)
  • 8 Kaskarov M. P. Obzor budgetnogo zakonodatelstva Rossii za 1862-1890 gg., Saint-Pétersbourg, Gosuda (...)
  • 9 Jasnopol’skij L. N., Očerki russkogo budgetnogo prava, Moscou, izd. V. P. Rjabušinskogo, 1912 ; Ko (...)

5Nous nous intéresserons ici exclusivement à la réforme du budget et de la comptabilité publique, menée de 1855 à 1866. Nous commencerons par caractériser les pratiques de la gestion des finances en Russie à la veille de la réforme, afin de mieux cerner les objectifs qui lui étaient assignés ; nous examinerons ensuite comment la réforme a été élaborée et mise en place et les innovations qui en ont résulté. Les principales sources documentaires ayant trait à cette réforme sont de nature administrative et se trouvent actuellement conservées dans les fonds des Archives historiques d’État de Russie (RGIA) à Saint-Pétersbourg. Par ailleurs, un certain nombre de documents ont déjà été publiés par les réformateurs eux-mêmes. Nous disposons ainsi, par exemple, de la publication intégrale des mémoires du contrôleur des finances V. A. Tatarinov6 et de trois volumes de La réforme de la comptabilité publique en Russie7, permettant de clarifier des principes et des notions qui la soutiennent et les débats qu’elle a suscités dans les milieux gouvernementaux. Les recueils des lois et règlements et l’ouvrage de M. P. Kaškarov s’avèrent utiles pour préciser les cadres législatifs de la réforme8. Des précieux renseignements sont également fournis à ce sujet par les travaux de L. N. Jasnopol’skij, A. I. Konjaev, D. V. Nikol’skij, A. P. Pogrebinskij, V. A. Sakovič9.

La nécessité de la réforme

6Au milieu du XIXe siècle, les difficultés dans les finances de l’État sont récurrentes car inhérentes à leur mode de fonctionnement. Au sommet de tout l’édifice monarchique, le tsar autocrate concentrait en sa personne un pouvoir illimité faisant de lui le maître absolu du pays et l’ordonnateur suprême en matière financière. Le Conseil d’État, créé en 1810 comme un organe consultatif de la couronne, voit son importance diminuer au profit du Comité des ministres ou encore du Comité des finances, où Nicolas Ier (1825-1855) venait décider de sa politique intérieure et arrêtait chaque année le budget impérial (gosudarstennaja rospis dohodov i rashodov) tenu secret. Le budget russe de cette époque est en fait divisé en deux parties : le budget ordinaire et le budget extraordinaire. Du côté des recettes, la prévision budgétaire était toujours délicate, parce que les revenus de l’État étaient multiples et leur rendement fluctuait d’une année sur l’autre, d’une part, et parce qu’il fallait tenir compte de l’arriéré d’impôt et des frais de perception, d’autre part. Les principaux postes de dépenses de l’État étaient des dépenses d’ordre militaire, lesquelles figuraient à la fois sur un budget ordinaire et un budget extraordinaire, les dépenses de l’administration et de la Cour impériale et le remboursement de la dette qui imputait près de 50 millions de roubles de recettes par an. Il était d’usage d’accorder pour les besoins de chaque ministère une somme globale, que les ministres ventilaient ensuite eux-mêmes entre différents départements. L’inconvénient de cette méthode était que le ministère des Finances n’avait pas la complète maîtrise des dépenses. La non limitation du budget dans le temps fit que les ministres pouvaient engager les dépenses selon plusieurs états prévisionnels à la fois. Les dépassements de crédits furent courants, ce qui creusait l’écart entre les prévisions budgétaires et les résultats des exercices financiers.

7Le défaut principal du système des finances russe réside alors en l’absence de trésorerie centralisée. Il y avait, d’une part, le Trésor public et un réseau de trésoreries locales établies sous l’autorité du ministère des Finances, et les caisses ministérielles, d’autre part, qui fonctionnaient de manière indépendante. Ici s’étaient accumulés avec le temps des fonds de réserve considérables constitués sur des reliquats budgétaires non renvoyés au Trésor. Chaque ministère décidait librement de leur utilisation en dehors du budget, en les affectant le plus souvent au paiement des suppléments de salaires ou des récompenses du personnel et de divers frais de gestion. Ces opérations étaient enregistrées dans une comptabilité parallèle et ne figuraient pas sur les états de comptes transmis au Trésor. Lorsqu’en 1848, le ministère des Finances demanda des informations sur le montant exact de ces fonds particuliers, il se heurta à la résistance des ministères. Il fallut l’intervention du tsar pour les obliger à lui fournir ces informations. Dans les années 1850, le Trésor n’avait sous la main qu’un tiers de toutes les disponibilités de fonds pour payer les dépenses publiques. Il faut ajouter à cela que quelques administrations et territoires périphériques de l’empire (le royaume de Pologne jusqu’en 1863 et le grand-duché de Finlande) disposaient de budgets autonomes. L’existence des fonds spéciaux et budgets autonomes compliquait la comptabilité et empêchait d’avoir une vision globale sur l’état des finances impériales.

  • 10 PSZ, t. 11, partie 2, no 9812.

8Quant au Contrôle d’État (Gosudarstvennyj kontrol), son champ d’intervention était sérieusement restreint. En effet, selon le statut du 30 décembre 183610, les ministères étaient chargés de vérifier eux-mêmes, pièces justificatives à l’appui, les comptes de leurs services subordonnés, tandis que le rôle du Contrôle d’État, en tant qu’organe supérieur de contrôle, était d’examiner leurs rapports sur les vérifications effectuées. En réalité, les procédures de contrôle furent rendues de plus en plus formelles et insuffisantes. La mauvaise gestion, les détournements et gaspillages d’argent se répandirent à toutes les échelles de l’administration. D’ailleurs, il y existait des institutions autorisées à arrêter leurs comptes sans que le Contrôle d’État n’eût un droit de regard : la chancellerie du Conseil d’État, les Ière et IVème sections de la Chancellerie particulière de Sa Majesté Impériale, le ministère de la Maison impériale, la Chancellerie des emprunts publics auprès du ministère des Finances, le Saint-Synode, le Bureau des suppliques, le Département d’Artillerie du ministère de la Guerre, les ateliers navals et le Département d’hydrographie du ministère de la Marine, l’Académie des sciences, le Lycée impérial à Tsarskoe Sélo, la Société impériale de bienfaisance.

9On peut comprendre dès lors ce qu’il y aurait à faire pour rationaliser le gouvernement des finances de la monarchie : le besoin de mettre à plat les pratiques administratives et comptables de l’État s’imposait. Si effectivement, le ministère des Finances peinait tant à imposer la discipline budgétaire, c’est aussi parce qu’il manquait un ensemble de règles préalablement définies qui obligeraient l’administration à respecter les prescriptions budgétaires. Il était donc nécessaire de mieux encadrer le travail gouvernemental sur le budget, mais aussi de remettre en ordre la gestion de la trésorerie et de renforcer le contrôle sur l’emploi des deniers publics.

Le voyage de V. A. Tatarinov et les principes de la réforme

  • 11 Gosudarstvennyj kontrol’. 1811-1911, Saint-Pétersbourg, 1911, p. 236-237.
  • 12 Ibid., p. 238.

10Il convient tout d’abord de souligner que les prémisses de cette réforme remontent aux années 1836 et 1852. Des propositions furent formulées pour une réforme du contrôle des finances mais sans aboutir. En 1836, lorsqu’il fut ministre des Domaines impériaux, le comte P. D. Kiselev présenta une note, dans laquelle il proposa d’attribuer au Contrôle d’État la révision des comptes selon des pièces justificatives et d’établir sous ses ordres des réviseurs des comptes dans les gouvernements. Sa proposition fut discutée et repoussée au Conseil d’État, qui appuya l’avis du ministre des Finances E. F. Kankrin. D’après lui, si les contrôleurs étaient externes aux institutions, ils n’auraient pas suffisamment de connaissances pour apprécier la régularité de leur gestion financière et, de ce fait, ils seraient inutiles11. Quand, en 1852, fut créé le Comité de contrôle, sous la direction du prince P. P. Gagarin, la question fut reprise par le directeur du Trésor A. M. Knjaževič. Mais cette fois, Nicolas Ier en fut dissuadé par la crainte que la réorganisation des services de contrôle n’entraîne une augmentation des effectifs, ce qui aurait été coûteux12.

  • 13 Knjaževič fut à ce poste depuis le 23 mars 1858.
  • 14 Il en a résulté la promulgation en 1848 du Recueil des règlements comptables, qui constitue une so (...)

11La réforme du contrôle, étendue au domaine du budget et de la comptabilité publique, ne devient donc effective qu’avec l’avènement au trône d’Alexandre II. Sa mise en place fut précédée par une étude sans précédent menée sur les expériences étrangères. En automne 1855, Mihail Khristoforovič Reutern (1820-1890) et Valerian Alekseevič Tatarinov (1816-1871) furent envoyés en mission à l’étranger afin d’y étudier la doctrine et la pratique de gestion des finances. Les deux hommes furent recommandés au tsar par Konstantin Nikolaevič, à l’entourage duquel ils appartenaient. Le grand-duc était alors grand amiral et avait la direction supérieure du ministère de la Marine qu’il entreprit de réformer. Admis au ministère en 1854, Reutern remplit auprès de lui différentes missions. Le grand-duc le consultait sur des questions économiques et financières. Il fit un voyage de trois ans en Angleterre, aux États-Unis, en France et en Prusse, où il étudia plus particulièrement l’organisation des budgets et la comptabilité maritime. De retour à Saint-Pétersbourg, il fut nommé secrétaire d’État et poursuivit une brillante carrière au ministère des Finances, siégeant dans la plupart des comités de rédaction des réformes. Le 23 janvier 1862, il remplaça Knjaževič13 au poste de ministre des Finances, qu’il occupa jusqu’en 1878. Quant à Tatarinov, il devient une figure clé de la réforme budgétaire et comptable. Après avoir terminé ses études au pensionnat des nobles auprès de l’Université de Moscou, il fut recruté en 1835 à la chancellerie du Contrôle d’État. En 1842, il fut associé aux travaux de codification des règlements comptables menés dans la IIème section de la Chancellerie de Sa Majesté Impériale14. Il fut ensuite promu vice-directeur de la chancellerie en 1850 et directeur général du Département de la révision des comptes en matière civile en 1852. C’est donc en cette qualité de praticien et expert du contrôle des finances qu’il se rendit, en 1855, en voyage en France, en Belgique, en Autriche et en Prusse. Partout où il séjournait, il visitait des institutions et rassemblait une nombreuse documentation juridique et financière qui servit plus tard à l’élaboration de la réforme. Il rentra en Russie en 1858 et rédigea des mémoires sur chaque pays visité, complétés d’un rapport de synthèse comparative. Ces mémoires sont pour nous d’un grand intérêt. Il y analyse les différents systèmes comptables avec leurs atouts et leurs faiblesses et émet des propositions pour appliquer en Russie des principes généraux puisés dans le droit budgétaire européen.

12Tatarinov donnait une grande importance à l’idée de budget revêtu d’une fonction de loi d’État, estimait que la gestion centralisée de la trésorerie était la plus avantageuse, souhaitait que le principe de la séparation des fonctions d’administration et de contrôle fût affirmé. Il préconisa de modifier le statut du Contrôle d’État et d’établir un contrôle préliminaire sur l’engagement de dépenses par les ordonnateurs, système qu’il eut l’occasion d’observer en Belgique et dont il apprécia l’utilité. Chaque ordonnance de dépense était transmise, avant tout paiement par le Trésor, à la cour des Comptes qui l’enregistrait et apposait son visa. Par cette vérification préalable, on pouvait empêcher les irrégularités à leur origine même, alors que par le contrôle a posteriori n’engageait des poursuites qu’après les faits accomplis.

13Le projet de Tatarinov, appuyé également par un avis favorable du contrôleur général de l’Empire, N. N. Annenkov, semble conforter la motivation du tsar pour la réforme. Le 13 novembre 1858, fut instituée la Commission suprême de contrôle (Vysšaja kontrol’naja komissija). Elle fut composée des conseillers d’État D. N. Bludov, Gagarin, Knjaževič et Annenkov. La présidence fut accordée au comte D. A. Gur’ev, chef du Département des lois et de l’économie du Conseil d’État, et Tatarinov en fut le secrétaire et rapporteur. Le 13 février 1859, cette commission remit au tsar un rapport qui reprit les propositions de Tatarinov et définit les principes directeurs de la réforme. Ces principes sont les suivants, regroupés en trois volets indissociables.

141) En matière de budget :

  • l’uniformisation des états prévisionnels de toutes les branches de l’administration ;
  • le budget doit retracer l’ensemble des ressources et des besoins de l’État, avec la distinction exacte entre les frais de perception et les dépenses ordinaires proprement dites, et la classification séparée des recettes et des dépenses régulières et à titre temporaire ;
  • la concordance de la période consacrée à l’établissement et à la discussion du budget pour l’année à venir avec l’examen du règlement définitif des comptes de l’année écoulée ;
  • des virements de crédits ne sont possibles qu’à l’intérieur des subdivisions subalternes du budget ;
  • la validité du budget est limitée à une période déterminée, après laquelle les crédits assignés et non épuisés seront clos et renvoyés au Trésor ;

152) Le fonctionnement de la trésorerie :

16– l’introduction de l’unité de caisse pour tout l’Empire.

173) Le contrôle des comptes :

  • la révision des comptes appartient à une seule instance représentée par le Contrôle d’État, lequel est appelé à vérifier les comptes d’après les documents originaux et présentera un rapport sur le règlement définitif des comptes de chaque exercice ;
  • sont affranchis de la révision au Contrôle d’État les fonds « à destination connue de Sa Majesté » ; les comptes du ministère de la Maison impériale, du Saint-Synode et des établissements de charité ; les fonds secrets du ministère des Affaires étrangères ; les comptes des villes, des communes et des corporations ;
  • l’établissement d’un contrôle préliminaire des assignations de dépenses.

L’avis des ministres

  • 15 Preobrazovanie gosudarstvennoj otčetnosti v Rossii, op. cit., t. 3, p. 74.
  • 16 Ibid., p. 75.

18Les autres ministres du tsar furent sollicités à plusieurs reprises pour donner leur avis et observations sur la réforme. Des vifs débats eurent lieu lors des réunions communes organisées par la Commission suprême de contrôle et au Conseil d’État, faisant apparaître des réticences, craintes et résistances. Ainsi, le ministre des Domaines impériaux, le comte M. N. Murav’ev, déclara qu’une réforme conçue en tant que telle sur des concepts nés dans les régimes constitutionnels en Occident ne convenait pas à la monarchie russe : « Dans les régimes parlementaires, la publicité était donnée aux actes du pouvoir exécutif, et le pouvoir législatif examinait les demandes de crédits et votait le budget pour lui donner force de loi. L’administration des finances est soumise au jugement de l’opinion publique. L’institution de contrôle s’est constituée en un tribunal financier puissant et indépendant du pouvoir exécutif. Il en va tout autrement en Russie autocratique15 ». Pour défendre la réforme et lui donner une chance d’aboutir, Tatarinov prônait le rôle institutionnel et non politique du contrôle dans les finances publiques. Il répondit que, quelle que fût la manière dont le pouvoir était organisé, la tenue d’un budget et le contrôle de son exécution étaient indispensables pour le bon gouvernement des finances de l’État. Et il ajouta que « l’opinion publique ne représentait pas en elle toute seule la fonction de contrôle [...] L’institution de contrôle autonome de l’administration gagnerait d’autant plus d’importance sinon de nécessité, puisqu’elle est appelée à compenser l’absence de contrôle qui se fait par l’opinion publique16 ».

  • 17 Ibid., p. 117-126.

19N’étant pas jusqu’ici restreints dans leur activité d’ordonnateurs, les ministres désapprouvèrent la proposition d’établir un contrôle sur les assignations de dépenses. Pour mieux l’écarter, ils prétextèrent que cela poserait des problèmes administratifs. Pour que le contrôleur puisse vérifier et apposer son visa sur les ordonnances de dépense, il lui faudrait étudier tous les documents qui s’y rapportaient. Mais cette étude risquerait de prendre du temps et, par conséquent, de ralentir le cours des affaires administratives. Inversement, si le contrôleur procédait à un simple enregistrement des ordonnances, le contrôle préventif serait superficiel, ayant été exercé à la hâte et isolement de l’ensemble des documents financiers, et ne pourrait pas s’opposer au paiement des dépenses irrégulières17. Tatarinov, très attentif au problème de la maîtrise des dépenses publiques, intervint pour expliquer l’innovation qu’il préconisait. Ce type de contrôle avait pour objectif de s’assurer de la régularité de la dépense. À cet effet, le contrôleur ne devait pas apprécier l’intérêt de cette dépense et s’immiscer dans la gestion administrative, mais seulement constater si l’acte d’ordonnancement satisfaisait aux prescriptions contenues dans le budget et en faire un rapport. Malgré son argument, Tatarinov n’obtint pas gain de cause.

La mise en place et les résultats de la réforme

Un nouvel ordre budgétaire

  • 18 PSZ, t. 37, partie 1, no 38309.

20En 1859, Tatarinov fut placé à la tête d’une seconde commission (Komissija dlja ustrojstva kassovogo i revisionnogo porjadka) chargée de mettre en application la réforme. La promulgation du « Règlement relatif aux règles de préparation, présentation et exécution du budget de l’État et des budgets particuliers des ministères » du 22 mai 1862 est sans doute l’aboutissement le plus significatif de ses travaux18. C’est le premier grand texte de droit budgétaire en Russie. Il est introduit par la définition du budget, celle que le pouvoir tsariste voulait lui donner, en tant qu’acte de prévision comptable qui décrit pour une année les recettes et les dépenses de l’État. D’ailleurs, le terme de « budget » lui-même, dans son acception politique issue des régimes parlementaires occidentaux, n’est pas employé. Le terme utilisé est « état » (rospis’), qui provient du vocabulaire habituel de l’administration russe.

21Viennent ensuite 57 articles repartis entre six titres fixant la nouvelle manière dont le budget de l’État devait être élaboré et exécuté. Chaque ministère ayant dressé son budget particulier, le faisait parvenir au ministère des Finances et au Contrôle d’État vers le 1er octobre. Le ministre des Finances préparait ensuite le projet de budget général et le soumettait vers le 1er novembre au Conseil d’État. Une fois discuté et arrêté d’abord au Département des lois et de l’économie puis à l’assemblée générale du Conseil d’État, il était porté à la signature du tsar. Le Comité des finances perdit ainsi sa qualité d’autorité budgétaire, laquelle revint donc au Conseil d’État. Le contrôleur général de l’empire prenait désormais part à la discussion préalable du budget et fut tenu d’établir des rapports sur les résultats de son exécution. L’un de ces rapports était examiné au Conseil d’État puis publié depuis 1866. L’autre était adressé à l’empereur, par lequel il était informé des difficultés et des manquements constatés dans l’administration de ses finances et des mesures pour y faire face.

22La spécialité des crédits à l’intérieur du budget est une nouveauté majeure qui a été introduite par le règlement. Cette règle devint contraignante pour les ministres, les obligeant de suivre l’affectation et le montant des crédits mis à leur disposition. Ils étaient autorisés à transférer les crédits seulement de chapitre à chapitre au sein d’un même titre du budget (art. 30-33). La validité du budget devait cesser à la fin de l’année (art. 34) et par conséquent, les crédits ouverts et non consommés tombaient en annulation pour revenir au Trésor (art. 40). Une exception fut faite pour les crédits affectés à la réalisation des travaux de construction qui pouvaient être exécutés sur la période allant jusqu’à deux ans (art. 37). Le titre IV régla la procédure d’ouverture de crédits supplémentaires et extraordinaires pour pourvoir aux dépenses imprévues. Les demandes de ces crédits devaient être approuvées par un arrêt du Conseil d’État après l’avis du ministre des Finances. Toutefois, cette formalité fut dérogée par l’article 57, stipulant qu’en cas d’extrême urgence dictée par les circonstances militaires ou requérant le secret, les crédits extraordinaires pouvaient être sollicités par le ministre de la Guerre, le ministre des Affaires étrangères et le directeur général de la Marine directement au tsar, qui décidait seul de leur attribution.

La publication du budget

  • 19 Tengoborskij L. V., « Sur les finances de la Russie (Lettre au directeur de la Revue des Deux mond (...)
  • 20 Wolowski M. L., « Les finances de la Russie », Revue des Deux mondes, 15 janvier et 1er mars 1864.
  • 21 The Economist, 30 juin 1860 et 6 août 1864.

23Sous le voile du secret qui pesait traditionnellement sur les finances russes, la situation financière de la monarchie se présentait aux yeux du public plus gravement qu’elle ne l’était en réalité. En effet, les variations des cours de monnaie, la surabondance du papier-monnaie en circulation et l’annonce des autorités de suspendre leur échange contre des espèces métalliques, n’étaient pas forcément de bons procédés pour assurer la confiance des créanciers de l’État. Des publications dans la presse inspirèrent des inquiétudes dans les milieux financiers étrangers. Ainsi, l’article de l’économiste français Léon Faucher, paru le 15 août 1854 dans la Revue des Deux mondes, fit naître une polémique sur les finances de la Russie avec L. V. Tengoborskij19, continuée avec les articles de M. L. Wolowski20 et les contre-articles du baron A. Meyendorff, N. Bunge, du baron A. L. Stieglitz, V. S. Porošin et A. G. Rafalovič. En 1860, l’hebdomadaire anglais The Economist développait l’idée que les difficultés des opérations de crédit russes en Europe étaient directement liées à l’absence de transparence et de publicité dans les finances de la monarchie21.

  • 22 Jasnopol’skij L. N., op. cit., annexe 11.
  • 23 Le Courrier du Nord est remplacé par Le Messager gouvernemental (Pravitel’stvennyj vestnik) en 186 (...)

24Le ministre des Finances Knjazevič suggéra la nécessité de promulguer le budget de l’État pour rétablir le crédit public et réussir des emprunts à l’étranger dans son mémoire adressé au Comité des finances le 27 février 186122. Partisan certain de ce principe, Tatarinov ne s’exprima pas ouvertement sur ce sujet, ne voulant pas exacerber les critiques des adversaires de la réforme qui était en cours. Le gouvernement ne concevait toutefois pas une publication complète des états prévisionnels. D. A. Milutin, devenu ministre de la Guerre en 1861, demanda de soustraire de la publicité les chapitres concernant les dépenses extraordinaires de l’armée. Le vice-chancelier A. M. Gorčakov fut réticent quant à dévoiler au grand public les détails de la gestion financière du ministre des Affaires étrangères. Au final, il fut décidé de promulguer le budget sous forme d’un tableau sommaire avec des chiffres globaux des prévisions financières des ministères. Il parut le 23 janvier 1862 dans le journal officiel Le Courrier du Nord (Severnaja počta)23.

  • 24 Blioch I. S., op. cit., t. 2, p. 78.

25La promulgation du budget monarchique suscita de vives et divergentes réactions. Les milieux libéraux, qui aspiraient à placer la politique gouvernementale sous le contrôle de l’opinion publique, l’accueillirent positivement. Les conservateurs allèrent jusqu’au point de considérer cet événement comme crime d’État. I. S. Blioh témoigne à ce sujet d’une circonstance rapportée par le ministre des Finances Reutern : « En ce jour, au soir, à la réception de l’ordre du ministre des Finances pour l’envoi des documents budgétaires à l’imprimerie, Ključarev, directeur du Trésor public, vint lui demander : « N’est-ce pas par erreur que cet ordre lui avait été expédié ? Est-il vrai que le budget de l’empire sera promulgué ? » Sur la réponse positive du ministre, Ključarev répliqua que « la promulgation du budget de l’État serait une révolution dans ce pays » et, « en ne voulant pas être impliqué dans un tel terrible crime d’État », il lui demanda de le relever de ses fonctions. Aucune explication ne le persuadant, Reutern dut confier l’exécution de cet ordre à une autre personne24.

  • 25 Ogarev N. P., Essai sur la situation russe, London, Trübner, 1862, p. 116 ; « Finansovaja reforma (...)

26N. P. Ogarev, poète, publiciste, compagnon d’exil et collaborateur de A. Herzen au journal d’inspiration socialiste et révolutionnaire Kolokol (La Cloche), qui s’intéressait beaucoup aux questions économiques et sociales de son époque, fut très critique à l’égard des réformes financières et administratives en cours. Sur les pages de son Essai sur la situation russe, reproduit dans le Kolokol, il critique la forme synthétique dans laquelle le budget fut publié, et doute que le pouvoir eût l’intention de donner une réelle transparence à sa politique financière. « Le ministère des Finances fait parade de publicité, écrivit-il. Il a publié le budget de 1862, mais la censure jointe au mystère qui plane sur les comptes-rendus de l’exécution du budget, les sources des revenus et la réalité des dépenses, réduit la presse à peu de chose. Cela maintient le public dans une agitation permanente de doutes et de méfiance, au lieu de lui faire voir clair dans les finances de l’État25. »

La centralisation de fonds et de caisse

  • 26 Jasnopol’skij L. N., op. cit., annexe 2.
  • 27 Les recettes et les dépenses du Saint-Synode n’ont été connues pour leur totalité qu’en 1910. Son (...)

27La réforme rattachait les fonds extrabudgétaires au budget de l’État. L’opération rencontra aussitôt un obstacle du coté des administrations ayant un statut financier particulier. Le prince Sergej Urusov, chargé de la fonction de procureur général adjoint (ober-prokuror) du Saint-Synode, défendait l’autonomie financière de l’Église et refusait en particulier de remettre au Trésor les fonds des imprimeries synodales de Saint-Pétersbourg et de Moscou. Le 17 novembre 1859, il présenta un rapport à la Commission suprême, où il déclara : « L’Église vivait jusqu’alors de ressources de double nature : d’une part, de crédits accordés par l’État et, de l’autre, de donations de la population et d’économies faites sur ces fonds. Le transfert de ces fonds au Trésor signifierait l’établissement d’un contrôle de l’autorité civile sur l’Église, ce qui peut engendrer le mécontentement du clergé, et les croyants cesseraient leurs donations. Par conséquent, l’État devrait augmenter ses dotations pour les affaires ecclésiastiques26. » Cet argument finit par diviser l’opinion des membres de la commission. À la séance du 23 décembre 1859, Alexandre II appuya la majorité et consentit au SaintSynode une dérogation. Plus tard, lorsqu’en 1865 le comte D. A. Tolstoj fut désigné chef du Saint-Synode, il obtint une autre décision, stipulant que le budget des établissements ecclésiastiques ne fût soumis à l’approbation du Conseil d’État que dans la partie qui concerne les seuls subsides de l’État accordés au Saint-Synode27.

  • 28 Jasnopol’skij L. N., op. cit., p. 234.

28Le cas du ministère des Domaines impériaux est différent. Le comte Murav’ev disputa le rattachement au budget général des 12 millions de roubles destinés aux mesures d’amélioration des conditions de vie et de l’agriculture des paysans d’État. Le 22 septembre 1859, Tatarinov interpella à ce sujet la Commission suprême de contrôle, suggérant que les ressources que le ministre prétendait ranger parmi les fonds spéciaux n’étaient rien d’autres que les recettes perçues à titre d’impôt des paysans installés sur les terres de l’État. « La réforme vise à ce que le budget contienne sans exception toutes les recettes et toutes les dépenses de l’État, expliqua-t-il. Cet objectif ne sera pas atteint si les institutions conservent dans leurs caisses les recettes recouvrées et les excédents budgétaires, lesquels, au lieu d’être reversés au Trésor, leur servent à couvrir des dépenses ne figurant dans aucun état prévisionnel. Même si quelques restes de ces crédits rentrent un jour dans la caisse centrale, leur montant, toujours décidé par l’administration elle-même, est loin de représenter entièrement tout ce qui devait réellement être transmis28. » Le désaccord fut réglé le 30 décembre 1859 lors de la réunion des représentants du ministère des Domaines impériaux et de la Commission suprême de contrôle, en faveur de cette dernière.

29Au final, les résultats de l’opération se présentent sous forme de deux inventaires. L’un indique les ressources délaissées dans les caisses ministérielles, pour une somme totale de 207 162 159 roubles ; l’autre énumère 293 titres de capitaux, soit 51 814 394 roubles, inscrits au budget de l’État. Il fut ordonné aux ministères de procéder à un transfert immédiat de ces fonds, fixant le dernier délai au 1er juillet 1860 et interdisant de les employer pour une dépense quelconque.

  • 29 PSZ, t. 38, partie 2, no 40100.
  • 30 Ibid., t. 39, partie 1, no 40739 (oukase du 4 avril 1864) ; t. 40, partie 2, no 41940 (oukase du 2 (...)
  • 31 Instrukcija gubernskim i uezdnym kaznačejstvam i rashodnym otdelenijam gubernskih kaznačejstv na v (...)
  • 32 PSZ, t. 53, partie 1, no 58596.
  • 33 Instrukcija kazennym palatam po upravleniju kassami Ministerstva finansov, sčetovodstvu i otčetnos (...)
  • 34 Un aperçu général sur l’évolution de la trésorerie en Russie du XVIIe siècle jusqu’à nos jours est (...)

30La centralisation administrative de la trésorerie fut décrétée par l’ordre du 8 octobre 186229. Elle fut appliquée à partir de 1864 d’abord en guise d’expérience à Saint-Pétersbourg, puis dans les douze gouvernements en 1865 et le reste du pays en 186630. Dès lors, les ministères n’avaient plus à manier de fonds, mais seulement des avances qui leur étaient versées au compte de leurs budgets en cours. Les opérations d’encaissement des recettes et de paiement des dépenses étaient assurées par un réseau de trésoreries regroupées autour du ministère des Finances : le département du Trésor public et les trésoreries auprès des chambres de trésor (kazennye palaty) dans les gouvernements et les districts. Tatarinov élabora des règles fixant la nouvelle organisation de la comptabilité publique imposée par l’unité de caisse31. Ces dispositions furent insérées dans le Recueil des règlements comptables qui demeura en vigueur jusqu’en 1917. Plus tard, le texte du 30 mai 1878 précisa la structure et les effectifs des trésoreries, en les classant en catégories selon le critère géographique et le volume de comptabilité à traiter32. Une instruction générale sur le fonctionnement des chambres de trésor du 21 juin fut définie conjointement par le Contrôle d’État et le ministère des Finances33. Au 1er janvier 1879, il y eut dans l’Empire 674 trésoreries qui rassemblaient près de trois milles agents34.

31Le département du Trésor public jouait le rôle de la caisse centrale et tenait la comptabilité générale pour le mouvement des fonds. Les chambres de trésor furent chargées, chacune dans son ressort, d’établir les rôles d’imposition et de veiller au recouvrement des contributions. Les recettes recouvrées dans les districts se concentraient dans la trésorerie générale (guberskoe kaznačejstvo) pour être ensuite déposées sur le compte courant du Trésor public ouvert à la Banque d’État. Les recettes des Postes et Télégraphe, des douanes, des chemins de fer étaient gérées par les caisses des receveurs spéciaux.

  • 35 Hitrovo V. N., « O buhgalterii po dvojnoj sisteme i o vvedenii eja v Kommisariatskom departamente (...)
  • 36 PSZ, t. 35, partie 2, no 35839 (Règlement sur la comptabilité financière du ministère de la Marine (...)

32La réforme réalise ainsi une refonte complète du Trésor, mais elle ne conduit pas, cependant, à l’adoption d’une technique différente de la tenue des comptes, la comptabilité en partie double, malgré ses avantages bien connus. Reutern et V. N. Hitrovo, un jeune fonctionnaire du ministère de la Marine, recueillirent des informations pendant leur voyage en France et en Prusse et publièrent des articles sur ce sujet dans le Morskoj sbornik (Recueil de la Marine)35. En 1860, il fut décidé d’appliquer la partie double dans les comptes des ports du ministère de la Marine36. Mais pour le reste de l’administration, la question fut suspendue. Les comptes de la monarchie restaient tenus en recettes, dépenses et reprises. Les principaux documents comptables étaient les livres de caisse et les livres de comptes servant à suivre les recettes et les dépenses prévues et effectuées au cours de l’année. Les comptes étaient tenus séparément en deniers et en matières (denrées, matériaux, objets).

Le nouveau mode d’exercice du contrôle comptable

  • 37 Ibid., t. 38, no 40363.

33Annenkov désigné en décembre 1862 gouverneur général de la région du Sud-ouest, la fonction de contrôleur général de l’Empire revint à Tatarinov. Fort de cette nomination, il s’attela à la réorganisation du Contrôle d’État. En 1864, la commission temporaire de contrôle créée en son sein37 commença à mettre sur pied la révision des comptes à l’appui des pièces justificatives des institutions centrales à Saint-Pétersbourg, à l’exception de celles qui en restaient exemptées, comme le ministère de la Maison impériale. Le ministère de la Marine disposait d’un propre département de révision des comptes. Dans le même temps, des chambres de contrôle (kontrol’nye palaty) furent établies à la place des bureaux de contrôle existants au sein des chambres de trésor dans les gouvernements. Subordonnées directement au Contrôle d’État, ces chambres vérifiaient sur place les comptes annuels des trésoreries et des receveurs spéciaux locaux et effectuaient en outre des visites inopinées au cours de l’année pour constater la conformité des écritures comptables avec les recettes disponibles dans leurs caisses.

  • 38 Ibid., t. 39, no 41604; t. 41, partie 1, no 42861.

34D’après les statuts des 24 décembre 1864 et 3 janvier 186638, leur personnel comprenait un directeur, nommé et révoqué par ordre du tsar, son adjoint, un réviseur en chef et des réviseurs adjoints, un secrétaire et des commis aux écritures. Le directeur et les réviseurs formaient un conseil qui statuait sur toutes les questions relatives à la révision des comptes. Si aucune irrégularité n’était constatée lors d’un examen des comptes, les comptables recevaient une décharge des faits de leur gestion. Dans le cas contraire, ils étaient mis en débet et contraints à restituer les sommes dues au Trésor. Les décisions des chambres de contrôle étaient soumises à la confirmation définitive du Contrôle d’État.

  • 39 Ibid., t. 42, partie 2, no 45318; t. 48, partie 1, no 51835.

35Les chambres de contrôle s’implantèrent initialement dans les gouvernements de Saint-Pétersbourg, d’Olonets, d’Arkhangelsk, de Lettonie, de Lituanie, d’Estonie, d’Ekaterinoslav, de Kherson, de Tauride et de Bessarabie, soumis au régime d’unité de caisse. Celle de Saint-Pétersbourg, la principale, avait des sections à Novgorod, Pskov et Petrozavodsk. La chambre de contrôle lituanienne siégeait à Revel et révisait en outre les comptes provenant du gouvernement de Courlande. En 1866, on prescrit de les instituer partout, notamment dans le royaume de Pologne, à Varsovie, et en Extrême-Orient, à Nikolaïevsk-sur-l’Amour, sauf la Transcaucasie. Les chambres de contrôle y furent ouvertes à Tiflis en 1867 et à Bakou en 187339.

Conclusion

36La réforme budgétaire et comptable menée entre 1855 et 1866 présente une réelle importance pour l’amélioration du système financier russe. Pour la première fois, la comptabilité de l’État est réformée à la fois dans ses aspects juridique, administratif et comptable. Cette réforme vise à rompre avec les usages traditionnels de la comptabilité publique et conduit à l’émergence du droit budgétaire en Russie. Cet effort de rationalisation s’appuie sur une connaissance des expériences étrangères et fait appel aux fonctionnaires experts de la question. Mais les réalités de l’autocratie russe fixèrent des limites à ces derniers, et il apparaît clairement que les avancées de la jurisprudence et la pratique des finances occidentales ne pouvaient les intéresser que sous leur aspect technique. Il n’en reste pas moins que la réorganisation des services de trésorerie et de contrôle, et la refonte des pratiques budgétaires furent bénéfiques. Ainsi la monarchie s’est dotée d’un budget plus moderne, au sens juridique et comptable du terme, qu’il convient de distinguer des anciens états prévisionnels approximatifs, incomplets et mal respectés en cours de leur exécution. Le principe de la publicité budgétaire est admis dès lors dans les finances russes. Le système de trésorerie unifié présentait l’avantage de faciliter le suivi des opérations des recettes et de dépenses de l’État. Le ministre des Finances acquit une plus grande autorité sur ses collèges ministres dépensiers, tenus de respecter la loi de budget et de rendre compte de leurs dépenses au Contrôle d’État. Restructuré à son tour, il s’est transformé en un organe unique de révision des comptes dans l’empire. Les changements apportés par les réformes d’Alexandre II fixèrent les caractéristiques du système des finances russe jusqu’au début du XXe siècle.

Notes

1 Ministerstvo finansov. 1802-1902, Saint-Pétersbourg, Ekspedicija zagotovlenija gosudarstvennyh bumag, 1902, p. 456.

2 Il existe aujourd’hui une nombreuse historiographie consacrée à l’œuvre réformatrice d’Alexandre II et en particulier aux réformes de l’économie et des finances publiques. On peut citer en particulier Blioch I. S., Finansy Rossii v XIX veke : istorija – statistika, Saint-Pétersbourg, « Obščestvennaja pol’za », 1882, t. 2 ; Eklof B., Bushnell J., Zakharova L. G. (éd.), Russia’s Great reforms, 1855-1881, Bloomington, Indiana University Press, 1994 ; Golovacev A. A., Desjat’let reform, Saint-Pétersbourg, Vestnik Evropy, 1872 ; Kipp J. W., « M. Kh. Reutern on the Russian State and Economy: A Liberal Bureaucrat during the Crimean Era, 1854-1860 », Journal of Modern History, no 3, vol. 47, 1975, p. 437-459; Pogrebinskij A. P., Očerki istorii finansov dorevolucionnoj Rossii, Moscou, Gosfinizdat, 1954; Waldron P., Governing Tsarist Russia, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2007; Zakharova L. G., Samoderžavie i otmena krepostnogo prava v Rossii. 1856-1861, Moscou, izd. Moskovskogo universiteta, 1984.

3 La capitation (en russe : podušnaja podat’ ou l’impôt sur les « âmes ») fut instaurée par Pierre le Grand en 1718. Elle frappait les roturiers du sexe masculin enregistrés sur les listes de recensement organisé par les autorités centrales. Son recouvrement associait la communauté paysanne (mir) qui garantissait à l’État la régularité des paiements en liant ses membres par une responsabilité collective et réciproque.

4 Polnoe sobranie zakonov Rossijskoj imperii (dorénavant PSZ), 2e éd., Saint-Pétersbourg, Tip. Vtorogo Otdelenija Sobstvennoj Ego Imperatorskogo Veličestva Kanceljarii, 1830-1885, t. 38, partie 1, no 39119.

5 Voir à ce sujet Christian D., « Zabytaja reforma : otmena vinnyh otkupov v Rossii », Eklof B., Bushnell J., Zakharova L. G. (éd.), op. cit., p. 102-114.

6 Tatarinov V. A., Gosudarstvennaja otčetnost’v Avstrii, Saint-Péterbourg, tip. Akademii nauk, 1858 ; Gosudarstvennaja otčetnost’v Bel’gii, Saint-Péterbourg, tip. Opekunskogo soveta, 1858 ; Gosudarstvennaja otčetnost’vo Francii, Saint-Péterbourg, tip. Akademii nauk, 1858 ; Otčetnost’Voennogo ministerstva vo Francii, Saint-Péterbourg, tip. Akademii nauk, 1858 ; Gosudarstvennaja otčetnost’v Prussii, Saint-Péterbourg, tip. Akademii nauk, 1858.

7 Preobrazovanie gosudarstvennoj otčetnosti v Rossii, Saint-Pétersbourg, Gosudarstvennaja canceljarija, 1861-1863.

8 Kaskarov M. P. Obzor budgetnogo zakonodatelstva Rossii za 1862-1890 gg., Saint-Pétersbourg, Gosudarstvennaja canceljarija, 1891.

9 Jasnopol’skij L. N., Očerki russkogo budgetnogo prava, Moscou, izd. V. P. Rjabušinskogo, 1912 ; Konjaev A. I., Finansovyj kontrol’v Rossii, Moscou, Gosfinizdat, 1957 ; Nikol’skij D. V., « Gosudarstvennyj finansovyj kontrol’v Rossii i reforma Tatarinova », Finansy, no 2, 2003, p. 72-75 ; Pogrebinskij A. P., op. cit. ; Sakovic V. A., Gosudarstvennyj kontrol’v Rossii, ego istorija i sovremennoe ustrojstvo v svjazi s izloženiem smetnoj sistemy, kassovogo porjadka i ustrojstva gosudarstvennoj otčetnosti, Saint-Pétersbourg, Central’naja tipo-litografija M. Minkova, 1898. Voir aussi nos articles plus récents sur le même sujet : « Les réformes financières du tsar Alexandre II et l’affirmation du droit budgétaire en Russie au milieu du XIXe siècle », La Revue du Trésor, no 6, 2007, p. 592-595, et « Le budget de l’État et la gestion des finances de la Russie impériale (fin du XVIIe siècle-début du XXe siècle), Revue historique de droit français et étranger, no 4, 2007, p. 505-536.

10 PSZ, t. 11, partie 2, no 9812.

11 Gosudarstvennyj kontrol’. 1811-1911, Saint-Pétersbourg, 1911, p. 236-237.

12 Ibid., p. 238.

13 Knjaževič fut à ce poste depuis le 23 mars 1858.

14 Il en a résulté la promulgation en 1848 du Recueil des règlements comptables, qui constitue une source de première importance pour l’histoire des finances et de la comptabilité publique de la Russie à l’époque tsariste. Quant à sa forme matérielle, le recueil est structuré en treize livres : le Livre I, qui contient le Règlement général sur la comptabilité publique, et les douze autres règlements particuliers spécifiant les règles comptables à respecter selon différentes branches d’administration. Cet ensemble compose le huitième volume de la deuxième édition du Corps des lois de l’Empire russe. Voir Platonova N., « La codification du droit et la comptabilité publique en Russie impériale : le « Recueil des règlements comptables » de 1848 », Actes des XVe Journées d’Histoire de la comptabilité et du management tenues à l’Université Paris-Dauphine les 24, 25 et 26 mars 2010 (publication électronique http://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-00487508/fr).

15 Preobrazovanie gosudarstvennoj otčetnosti v Rossii, op. cit., t. 3, p. 74.

16 Ibid., p. 75.

17 Ibid., p. 117-126.

18 PSZ, t. 37, partie 1, no 38309.

19 Tengoborskij L. V., « Sur les finances de la Russie (Lettre au directeur de la Revue des Deux mondes) », Revue des Deux mondes, 15 novembre 1854.

20 Wolowski M. L., « Les finances de la Russie », Revue des Deux mondes, 15 janvier et 1er mars 1864.

21 The Economist, 30 juin 1860 et 6 août 1864.

22 Jasnopol’skij L. N., op. cit., annexe 11.

23 Le Courrier du Nord est remplacé par Le Messager gouvernemental (Pravitel’stvennyj vestnik) en 1869.

24 Blioch I. S., op. cit., t. 2, p. 78.

25 Ogarev N. P., Essai sur la situation russe, London, Trübner, 1862, p. 116 ; « Finansovaja reforma v Rossii », Kolokol, no 128, 8 avril 1862, et no 129, 15 avril 1862 ; voir aussi Finansovye spory, London, Trübner, 1864.

26 Jasnopol’skij L. N., op. cit., annexe 2.

27 Les recettes et les dépenses du Saint-Synode n’ont été connues pour leur totalité qu’en 1910. Son budget a été présenté, uniquement pour information, à la demande de la Douma d’État.

28 Jasnopol’skij L. N., op. cit., p. 234.

29 PSZ, t. 38, partie 2, no 40100.

30 Ibid., t. 39, partie 1, no 40739 (oukase du 4 avril 1864) ; t. 40, partie 2, no 41940 (oukase du 22 mars 1865).

31 Instrukcija gubernskim i uezdnym kaznačejstvam i rashodnym otdelenijam gubernskih kaznačejstv na vremja opyta edinstva kassy, s priloženijami, Pečatano po rasporjaženiju Departamenta gosudarstvennogo kaznačejstva, Saint-Pétersbourg, tip. V. N. Majkova, 1865 ; Pravila o postuplenii gosudarstvennyh dohodov i proizvodstve gosudarstvennyh rashodov, Saint-Pétersbourg, Ministerstvo finansov, 1865 ; Pravila i formy sčetovodstva dlja rasporjaditel’nyh upravlenij : na vremja opyta edinstva kassy s 1 janvarja 1866, tip. Ekspedicii zagotovlenija gosudarstvennyh bumag, 1865 ; Pravila o postuplenii dohodov, proizvodstve rashodov, sčetovodstve i otčetnosti dlja kass special’nyh sborščikov (na vremja opyta edinstva kassy s 1 janvarja 1866), Saint-Pétersbourg, tip. Golovačova, 1865.

32 PSZ, t. 53, partie 1, no 58596.

33 Instrukcija kazennym palatam po upravleniju kassami Ministerstva finansov, sčetovodstvu i otčetnosti 21 ijunja 1878, Saint-Pétersbourg, tip. I. Erofeeva, 1878.

34 Un aperçu général sur l’évolution de la trésorerie en Russie du XVIIe siècle jusqu’à nos jours est fourni par Fisenko A. I., Kaznačejstvo v Rossii : istoričeskie i finansovo-ekonomičeskie aspekty razvitija organisacii i upravlenija (XVII-načalo XXI vv.), Vladivostok, Dal’nevostočnyj universitet, 2001.

35 Hitrovo V. N., « O buhgalterii po dvojnoj sisteme i o vvedenii eja v Kommisariatskom departamente Morskogo ministerstva », Morskoj sbornik, no 1, 1858, p. 119-140 ; Reutern M. Kh., « Denežnoe sčetovodstvo francuzskogo morskogo vedomstva », Morskoj sbornik, no 1, 1859, p. 1-50 ; « Material’noe sčetovodstvo francuzskogo morskogo vedomstva », Ibid., no 2, p. 229-260 ; « Sčetovodstvo Prusskogo morskogo vedomstva », Ibid., no 3, p. 149-162.

36 PSZ, t. 35, partie 2, no 35839 (Règlement sur la comptabilité financière du ministère de la Marine, du 30 mai 1860).

37 Ibid., t. 38, no 40363.

38 Ibid., t. 39, no 41604; t. 41, partie 1, no 42861.

39 Ibid., t. 42, partie 2, no 45318; t. 48, partie 1, no 51835.

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