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La comptabilité publique en Europe

 | 
Anne Dubet
, 
Marie-Laure Legay

Troisième partie. Du Trésor royal au Trésor public. L'élaboration de systèmes comptables

Le système financier de la Restauration, entre rénovation et révolution

Sébastien Kott

Texte intégral

  • 1 Bottin M., « Ruptures et continuités de la Révolution à l’Empire », Histoire des finances publique (...)

1En 1815, la restauration de la monarchie française est à nouveau l’occasion d’un questionnement d’ensemble du système financier. La Révolution a tenté de bâtir un nouveau système sans y parvenir complètement et l’Empire a consolidé l’édifice hybride fait de ruptures et de continuités1. Entre les partisans d’une restauration intégrale de l’ancienne monarchie, qui entendent éradiquer tout héritage révolutionnaire, et ceux de son évolution sur le modèle anglais, le régime intègre les novations des vingt-cinq dernières années tout en organisant une monarchie très peu libérale à défaut d’être absolue. En matière financière, la restauration s’opère effectivement entre 1814 et 1830. C’est bien durant ces années que sont adoptés les différents textes financiers qui vont constituer la base de ce que l’on appellera l’âge classique des finances publiques et qui perdureront jusqu’à la première guerre mondiale. L’apport de la Monarchie de Juillet résidera en une codification très largement inspirée par ceux qui avaient guidé la rédaction des textes initiaux.

  • 2 Antonetti G., « Villèle 1821-1828 », Les ministres des finances de la Révolution au Second Empire,(...)
  • 3 Kott, S., notice « Audiffret » dans Legay M.-L. (dir.), Dictionnaire historique de la comptabilité (...)
  • 4 Goutal V., « Rigueur, transparence et contrôle ; la politique du marquis d’Audiffret en matière de (...)

2Deux hommes marquent particulièrement l’établissement de ce nouvel ordre juridique ; ce duo est d’autant plus performant que sa composition, un homme politique et un haut commis de l’État, se conjugue à sa longévité. Josèphe de Villèle2 est un ultraroyaliste qui devient ministre des finances le 14 décembre 1821 puis cumule la fonction avec celle de président du Conseil à partir du 4 septembre 1822. Jusqu’au 3 janvier 1828, ce sont six années durant lesquelles il va soutenir le programme de réorganisation financière porté par Audiffret3 qui en est le concepteur et le rédacteur. Le parcours administratif de ce dernier est exemplaire. Entré aux finances en 1805 sous la protection de Mollien, il est nommé directeur des écritures de la comptabilité générale et conserve ce poste jusqu’en 1829. Il est alors nommé président de chambre à la Cour des comptes avant d’accéder à la paierie en 1837. Valérie Goutal explique que « c’est à l’entêtement d’un homme, Charles-Louis-Gaston, marquis d’Audiffret, à sa force de persuasion auprès des ministres de la Restauration et de la Monarchie de Juillet que la France doit son système comptable moderne4 ».

3Le système financier construit est indiscutablement rénové. Il intègre les héritages révolutionnaires et impériaux eux-mêmes en partie construits sur ceux de l’ancienne monarchie. Mais qu’est-ce qui fait la modernité de ce système ?

4Tout d’abord, le système juridico-financier proposé par Audiffret est global et intégré à la fois. La comptabilité y est pensée comme la partie d’un ensemble qui dépasse la simple écriture d’un flux financier. Ensuite, le système assimile et redéfinit la place des différentes institutions qui caractérisent l’évolution du régime.

Un système juridico-comptable rénové

5Audiffret propose une approche globale de l’ordre juridico-comptable sous le terme de « système financier ». Ce système repose en partie sur l’architecture comptable existante, renforcée et surtout intégrée au point de constituer un « système ». Pour assurer l’efficacité de l’édifice, la question de la temporalité financière sera tranchée.

L’architecture comptable intégrée du système financier

6La définition du système comptable porte une dimension politique. Elle permet de présenter les différents comptes comme participant d’une forme de séparation des pouvoirs financier entre un exécutif et un législatif reposant sur l’indépendance d’un juge. Cette présentation de circonstance de l’ordonnance du 31 mai 1838 n’est en fait que l’habillage politique d’une réalité juridique qui s’est construite sous la Restauration. Elle établit la nouvelle vocation des comptes : assurer une meilleur gestion des deniers publics.

Comptabilité et états financiers

  • 5 Kott S., « Les prescriptions budgétaires et comptables dans les grands textes financiers », RFFP, (...)

7La présentation du système comptable telle qu’elle résulte de l’ordonnance du 31 mai 1838 distingue trois « comptabilités » qui coïncident avec une présentation idéale de la répartition des pouvoirs au sein d’une monarchie constitutionnelle. Sur ce point, il ne faut pas dissimuler le caractère profondément structurant de l’organisation financière qui est un élément du jeu politique. « L’objectif est d’établir une organisation politique qui reposerait sur trois piliers. La notion de comptabilité législative fait largement référence au Parlement. La notion de comptabilité administrative fait référence au gouvernement. La notion de comptabilité judiciaire fait référence à la Cour des comptes. Dans cette présentation à vocation politique, on imagine un système financier qui met en œuvre la décision, l’action et le contrôle de l’action par une juridiction5. »

  • 6 Audiffret C. L-G., Le système financier de la France, Paris, imprimerie et librairie administrativ (...)

8En pratique, le système juridico-financier construit sous la Restauration repose sur cinq comptabilités différentes. Au sein de la « comptabilité administrative » qui doit donc être entendue au sens organique de comptabilité tenue par des administrations, les ministres doivent d’abord tenir des comptes de leurs ordonnancements (la comptabilité des ministres) ; les comptables du trésor tiennent des comptes des mouvements opérés sur la caisse de l’État (les comptes des comptables) ; la centralisation de ces comptes est opérée au sein du compte général de l’administration des finances. Cette structuration de la procédure financière au sein du pouvoir exécutif est le fruit de l’ordonnance du 14 septembre 1822. La « comptabilité judiciaire » est en fait le contrôle opéré par la Cour des comptes sur les comptes des comptables. Elle permet – explique Audiffret – de « fortifier une surveillance indépendante, qui éclaire l’action du gouvernement sans entraver sa marche, et qui présente une garantie indispensable à la sécurité du pays6 ». La « comptabilité législative » constitue la validation par la loi du compte général de l’État.

9Contrairement à la dénomination établie par l’ordonnance de 1838, le système ne repose pas sur trois « comptabilités » au sens strict mais sur trois « sous-systèmes » juridico-financiers qui apparaissent à la lecture de l’ordonnance de 1822. La Cour des comptes, pas plus que la Parlement, ne tient des « comptabilités ». La première assure le contrôle juridictionnel des comptes des comptables et prononce éventuellement la mise en débet du comptable responsable. Le second, par la loi de règlement, valide juridiquement un état financier construit à partir de la comparaison entre un état financier de prévision et d’autorisation (le budget) et différents comptes d’exécution (les comptes des ministres et le compte général de l’administration des finances).

Les nouvelles vocations des différents comptes publics

10Au cœur du « sous système » comptabilité administrative, l’ordonnance de 1838 distingue trois types de comptes. Les comptes des ministres suivent les ordonnancements, les comptes des comptables retracent les mouvements et les comptes des finances synthétisent les opérations de trésorerie. Le système financier d’Audiffret introduit de nouvelles fonctions pour les comptes ; au-delà d’un contrôle de la régularité de la dépense, il propose le suivi de la trésorerie de l’État et le pilotage de la dépense publique.

  • 7 Kott S., « La controverse Masson – Delafontaine relative à l’ordre financier en 1822 », Revue du T (...)

11La dette flottante représente un problème récurrent. Incontrôlée par essence, elle constitue une facilité politique qui empoisonne les comptes publics. Les financiers les plus scrupuleux tentent donc de la circonscrire à défaut de l’éliminer. Pour ce faire, il faut établir la trésorerie de l’État. Sous l’Empire, Mollien poursuit l’unification de la caisse entreprise par nombre de ses prédécesseurs. Il ne parvient pas à vaincre les résistances administratives et ne peut appréhender la trésorerie réelle de l’État en dépit des efforts réalisés en ce sens. Le service central de la caisse comprend alors trois, puis quatre caisses et autant de payeurs généraux qui sont en fait des comptables d’ordre chargés d’organiser la dépense des ministères. Audiffret poursuit le travail de son mentor et protecteur et comprend qu’il s’agit autant de réformer le système comptable que l’administration des finances. Pour parvenir à ses fins, il va distinguer clairement le champ de la décision (l’ordonnancement) du champ de son exécution (le paiement). Pour Audiffret, chaque ministre est responsable de son budget, il dispose à cette fin d’un état financier originel (le budget de son département) et doit y imputer les dépenses qu’il effectue. Une fois l’ordonnancement effectué, on passe à la phase du paiement qui relève de la pure exécution et dont les contrôles sont essentiellement techniques (ou juridiques). Cette distinction repose sur une volonté de rationaliser les tâches en confiant à une administration des finances centralisée l’ensemble du paiement des dépenses et du recouvrement des recettes. Ainsi, la réorganisation de la trésorerie de l’État autour de la Caisse de service fondée par Mollien le 16 juillet 1806 est complétée par Audiffret avec la création du Mouvement général des fonds le 26 mai 1814, au moment de la réintégration de la Trésorerie au sein du ministère des Finances (ordonnance du 13 mai 1814). Il s’agit autant de réorganiser administrativement la collecte des fonds que de sortir le paiement de la sphère d’influence du ministre qui l’a initié. Les payeurs généraux sont trop proches des ministères et Audiffret obtient leur suppression7 et surtout l’ancrage définitif du paiement dans le giron du ministère des Finances avec l’ordonnance du 18 novembre 1817.

12Dès lors on peut distinguer au cœur du ministère des Finances ses deux missions essentielles, la gestion des recettes et des paiements confiée à la direction de la comptabilité publique (le trésor) et l’approvisionnement des caisses confiée au Mouvement général des fonds (la trésorerie).

  • 8 Art. 4 de l’ordonnance de 1822 repris de manière plus explicite à l’art. 19 de l’ordonnance de 183 (...)
  • 9 Rapport au roi sur le règlement général de la comptabilité publique du 31 mai 1838, dans Audiffret(...)
  • 10 Ordonnance du 31 mai 1838, art. 142.
  • 11 Ordonnance du 31 mai 1838, art. 144.
  • 12 Ordonnance du 31 mai 1838, art. 152.

13Les « compte des dépenses des ministres » apparaissent à l’article 150 de la loi du 25 mars 1817 pour devenir les « comptes des ministres » avec l’article 18 de l’ordonnance de 1822. Ces comptes sont établis sur le modèle des comptes utilisés au sein de l’administration des finances dont Audiffret promeut la généralisation. Ils comprennent un journal, un grand livre tenu selon la technique de la partie double et des livres auxiliaires. L’article 136 de l’ordonnance de 1838 vient préciser leur organisation. Ils comprennent dorénavant un tableau général, des développements, des états comparatifs, des situations provisoires, les apurements, des comptes matières et des documents spéciaux. Le premier élément notable de la pensée d’Audiffret réside en la tentative de généralisation de l’outil comptable. Il s’agit bien de contraindre les responsables d’administrations de « tenir compte » de leurs dépenses pour fournir aux administrateurs des « outils gestionnaires ». Les comptes des ministres sont présentés par département au sein des ministères et constituent une spécialisation fonctionnelle des crédits. Ils permettent de suivre les consommations budgétaires et donc d’établir les disponibilités. En reprenant les soldes des exercices passés et en imposant la tenue d’états comparatifs par chapitre des dépenses, ils permettent de suivre la progression des dépenses dans le temps et incitent les ordonnateurs à une meilleure gestion. On note l’apparition d’une facturation entre ministères (des loyers budgétaires8) et une forme de compensation (remploi d’anciens matériaux9). Enfin, les documents annexés aux comptes des ministres, détaillés au chapitre XI de l’ordonnance de 1838 et spécifiques à l’action de chaque administration, revêtent bien une préoccupation d’analyse de la dépense faite. Il peut s’agir des travaux sur les canaux10, des travaux des ingénieurs des mines11 ou d’un état des propriétés appartenant à l’État et affectées à un service public12.

La temporalité financière définie

14L’architecture comptable pensée par Audiffret constitue un système cohérent qui doit être circonscrit dans le temps pour acquérir sa pleine efficacité. La notion d’exercice qui existe sous l’ancienne monarchie trouve avec la Restauration une nouvelle signification. Elle permet alors d’envisager l’enchaînement des états financiers existants et de penser un véritable « chaînage budgétaire ».

L’exercice circonscrit

  • 13 Mollien rapporte ainsi que les comptes du ministère du Trésor de 1805 « se composaient, suivant l’ (...)
  • 14 Voir à ce propos la chronique financière de Nervo G., Les finances françaises sous la Restauration (...)

15Sous l’ancienne monarchie, l’exercice constituait autant une référence à un mode de mise en œuvre de l’action publique qu’une définition de la périodicité des comptes. Tenus par un officier qui exerçait sa charge et pour une période d’un an, les comptes pouvaient être distincts les uns des autres. La méthode, que l’on qualifia ultérieurement d’exercice intégral illimité, offrait l’avantage de délimiter le champ de l’autorisation budgétaire dans son montant au regard d’une année donnée mais présentait deux inconvénients majeurs. Tout d’abord, la clôture de l’exercice n’était jamais définitive, il restait toujours des opérations à effectuer au titre d’un exercice antérieur. Il fallait, en toute rigueur juridique, composer avec les délais de prescription des recettes et des créances pour pouvoir clore définitivement les comptes d’un exercice déterminé. Ainsi, durant tout le début du XIXe siècle, de nombreux exercices cohabitèrent au cours d’une même année13. Cet inconvénient était encore plus gênant quand il s’agissait d’un régime antérieur honni comme ce fut le cas pour les ministres des Finances de la Restauration contraints de clore les comptes de l’Empire14 ! Ensuite, la multiplication des possibilités d’imputation sur les exercices encore ouverts laissait libre cours à toutes les fantaisies financières. Les ordonnateurs avaient tendance à imputer les dépenses sur les exercices présentant des disponibilités au détriment de l’origine de la dépense. Enfin, l’absence de clôture des comptes ne permettait pas d’établir clairement les déficits et générait une accumulation de dette flottante dont le montant et l’origine étaient toujours difficiles à établir.

  • 15 Notices « Louis » et « Corvetto » dans Antonetti (Guy), Les ministres des Finances de la Révolutio (...)
  • 16 « à la faveur de ce régime d’ordre et de cet apurement périodique, la comptabilité s’est trouvée b (...)

16Réclamée par Mollien sous l’Empire, la clôture de l’exercice fait l’objet d’un débat entre ses successeurs Louis et Corvetto15 sous la Restauration. Louis présente pour la première fois les comptes des exercices antérieurs et la nécessité de clore définitivement les plus anciens apparaît alors comme une évidence. Il appartient à Villèle d’établir l’exercice à vingt-quatre mois. L’article 12 de l’ordonnance du 14 septembre 1822 établit la date ultime des paiements au 31 décembre suivant l’exercice de rattachement. À partir de 1824, les lois de règlement ne présentent plus que les dépenses du dernier exercice clos et de l’exercice en cours pour rectification, simplifiant grandement tant la tenue que la lecture des écritures comptables16.

Permettre le « chaînage » budgétaire

17La délimitation de l’exercice à une durée de vingt-quatre mois permet d’entrer dans un schéma vertueux de contrôle de l’exécution des comptes. Les lois de règlement deviennent une contrainte qui oblige à une reddition rapide des comptes définitifs et l’occasion de jeter un regard rétrospectif sur des exercices suffisamment proches pour que les opérations imputées soient expliquées par ceux-là mêmes qui les ont effectuées. Dans le cas d’un changement de ministre, l’administration a conservé la mémoire des faits et on peut espérer que les responsables des dépenses siègent à la Chambre des pairs pour participer au débat. L’exercice et le règlement définitif des comptes entrent en synergie.

Tableau 1. – Concordance entre le règlement de l’exercice N-2 et l’adoption du budget N+1.

  • 17 « La loi de règlement intervenait, au moins sous la Restauration, avant la loi de finances annuell (...)

18Alors que depuis le début de la Restauration, la loi « sur » les finances proposait à la fois un système d’autorisation, de prévision et de clôture des comptes, l’article 102 de la loi du 15 mai 1818 précise que les lois de règlement doivent être proposées aux chambres avant les lois de finances de l’exercice à venir. Si, à partir de 1819, les lois de finances et de règlement sont bien distinctes, c’est à partir de 1821 que la mesure entre pleinement en application. Adoptée avant la discussion du budget, la loi de règlement dépasse le cadre rétrospectif pour devenir prospective. La clôture des comptes de l’année N-2, au début de l’année N permet de les présenter au pouvoir avant la discussion du budget de l’année N + 1. La loi de règlement nourrit la réflexion sur le budget de l’exercice à venir ! Pratiquement, les chambres et leurs comités sont à peine sortis de la délibération de la loi de règlement qu’ils entament celle du budget. Le contrôle financier du Parlement dépasse ainsi le strict cadre de la vérification pour intégrer le champ de l’aide à la décision17.

Schéma du « chaînage budgétaire ».

  • 18 Kott S., « La loi de règlement et l’introduction d’un contrôle de délibération sous la Restauratio (...)

19Audiffret et Villèle venaient d’établir un véritable chaînage budgétaire18 appelé par les ministres successifs, non pas dans l’esprit de favoriser l’émancipation du Parlement (c’en est le corollaire), mais d’asseoir l’édifice comptable mis en place. Ce système tint durant toute la Restauration, plus précisément, il tint tant qu’Audiffret resta à la tête de la comptabilité publique ! La première loi de règlement à rompre ce chaînage budgétaire fut celle de l’exercice 1828 qui aurait dû être votée en juillet 1830. Les Trois glorieuses qui firent basculer le régime vers la Monarchie de Juillet sont vraisemblablement responsables de ce décrochage dont on doit noter qu’il coïncide aussi avec le départ d’Audiffret pour la Cour des comptes.

Un système qui intègre le nouveau cadre institutionnel

  • 19 Voir la contribution de Glineur C. à cet ouvrage : « La reddition des comptes de l’Ancien Régime s (...)

20Si le Parlement constitue, dans son acception politique, une nouveauté introduite par la Révolution, la Cour des comptes s’est elle construite sur les bases des anciennes Chambres des comptes rénovées sous la Révolution19. Audiffret va définir la place de la représentation nationale et repositionner la Cour au cœur de son système financier.

La Cour des comptes érigée en pierre angulaire du système financier

21La Cour des comptes est au cœur du système financier pour deux raisons. D’un côté, un système d’ordre implique de valider la centralisation des comptes de gestion des comptables au sein du compte général des finances. D’un autre côté, il faut opérer une vérification de la concordance des comptes des ordonnateurs et des comptes des comptables afin de comparer les premiers à l’autorisation budgétaire initiale. Cette deuxième vérification qui apparaît sous la Restauration, est confiée à la Cour qui va devoir « certifier » les comptes des ministres.

La place centrale de la Cour dans le système financier

22Créée en 1807 deuxième juridiction du royaume (après la Cour de cassation) sur les fondations des anciennes Chambre des comptes, la Cour des comptes revêt une place centrale aux yeux d’Audiffret. D’un point de vue personnel, Audiffret souhaite en devenir Premier président ; il n’obtiendra en 1829 « que » la présidence de la deuxième chambre, celle qui contrôle les dépenses. Mais la Cour ne représente pas qu’un débouché prestigieux pour un haut commis de l’État, elle constitue surtout le bras de levier performant dont Audiffret a besoin pour contraindre l’administration à appliquer « son » système financier.

  • 20 Barbé-Marbois, Chambre des pairs, Rapport sur le projet de loi relatif au règlement définitif du b (...)
  • 21 Ibid.
  • 22 Ibid.

23La diffusion d’une technique comptable homogène, la partie double, au sein des différentes administrations financières, rend enfin possible une réelle centralisation des écritures au sein du compte général de l’administration des finances. Cette centralisation implique deux types de contrôles comme en témoigne Barbé-Marbois, le premier Premier président de la Cour. Il s’agit de valider la prise en compte des résultats du contrôle juridictionnel des comptes des comptables. « La Cour délibèrera une déclaration pour constater la concordance de ses arrêts sur les comptes des comptables avec les opérations correspondantes comprises dans le compte général de l’administration des finances20 ». Il s’agit aussi de valider la centralisation de centaines de comptes tenus sur l’ensemble du territoire. « Des recettes et des dépenses considérables présentées d’une manière nécessairement diverse dans les comptes des agents et dans ceux de l’administration générale sont un état de choses dont la clarté et la simplicité doivent satisfaire les amis de l’ordre », explique encore Barbé-Marbois21. Ces missions de la Cour constituent son « cœur de métier ». Elle doit en résumer les conclusions à destination des parlementaires dans des « états de situation » selon les prescriptions de l’article 20 de la loi du 27 juin 1819. Cette validation comptable appuyée d’une synthèse s’inscrit dans un objectif plus large de transparence des comptes : « Des déclarations semblables doivent être faites chaque année ; et s’il pouvait arriver un jour qu’elles fussent interrompues, ou que la conformité ne put être déclarée, on aurait tout lieu de croire que le désordre a recommencé22. »

Certifier les comptes ?

  • 23 Ordonnance du 14 septembre 1822, art. 22 : « En exécution des dispositions contenues dans la prése (...)

24Audiffret souhaite que la Cour dépasse sa mission traditionnelle de contrôle des comptes des comptables. La qualité du chaînage budgétaire dépend évidemment de la qualité de l’information financière fournie. L’introduction par la loi du 25 mars 1817 des « comptes » des ministres avait semé un trouble : qui allait contrôler les comptes des ministres ? Si les ministres tiennent des comptes, la Cour doit les vérifier... or les ministres sont ordonnateurs et la Cour n’a pas de juridiction sur les ordonnateurs. Barbé-Marbois fait face à une situation inédite : le dilemme du premier Premier président. Avec l’article 22 de l’ordonnance du 14 septembre 182223, Audiffret apporte une réponse pratique à cette difficulté très théorique : la Cour ne va pas « juger » les comptes des ministres, elle va les « certifier » ; elle devient ainsi la clé de voûte du système financier.

  • 24 Kott S., « La conception administrative d’un système financier sous la Restauration », Revue du Tr (...)
  • 25 Anonyme (Masson V. A.), De la comptabilité des dépenses publiques, Paris, De l’imprimerie de L.-T. (...)
  • 26 Ordonnance du 8 décembre 1830 relative à la commission chargée de l’examen des comptes ministériel (...)

25Elle reste cependant une « juridiction » et dès 1822, le ministère des Finances conçoit que le contrôle des comptes des ministres doit être confié à une « commission administrative » afin de ne pas placer la Cour en situation difficile24. Cette idée d’une commission administrative pour « contrôler les comptes des ministres » est présentée par un adjoint et ami d’Audiffret, Alexandre Masson, dans une publication remarquable de 182225, avant d’être formalisée juridiquement en septembre de la même année. C’est l’ordonnance du 10 décembre 1823 qui précise la composition de cette « commission de vérification des comptes des ministres » ou « commission des sept » composée de membres du Conseil d’État et de la Cour des comptes. Dès l’origine, on prend soin d’y nommer des « administratifs » qui sont aussi « politiques » (députés ou pairs) assurant ainsi un suivi de l’information auprès de la représentation, sans la placer au cœur de la procédure de contrôle. Cette pratique sera « officialisée » par l’ordonnance du 8 décembre 183026 dont l’exposé des motifs reconnaît « l’utilité d’augmenter le nombre des commissaires chargés de ces travaux et d’y faire participer des membres des deux Chambres législatives ».

  • 27 « Les chambres pourront ainsi procéder avec une entière confiance à la discussion des comptes géné (...)
  • 28 La certification « rassurait l’administration elle-même sur l’ordre de son service, et sur la régu (...)

26Restait à préciser la vocation de la certification. Dans le rapport au roi qui constitue l’exposé des motifs de l’ordonnance du 9 juillet 1826, Audiffret précise la vocation de la « certification » : il s’agit bien d’apprécier la qualité (on écrirait aujourd’hui la sincérité) des comptes afin de mieux préparer leur contrôle27. Le schéma pensé par Audiffret permet ainsi à la fois de renforcer la place de la Cour et de maintenir le Parlement dans une position de contrôleur sans l’ériger en censeur. La certification des comptes permet à la Cour de « valider » les comptes des différents ministres tout en laissant au Parlement le soin de se prononcer sur les dysfonctionnements28.

La place du Parlement dans le système financier

27Le Parlement de la Restauration est composé d’une chambre des pairs nommée par le monarque et d’une chambre des députés élue. Cette dernière, favorable à la monarchie, comprend deux minorités antagonistes agissantes : les libéraux et les ultraroyalistes. La difficulté pour le gouvernement, consiste à s’assurer le soutien du parlement sans en faire un acteur trop puissant, ce qui conduirait à une dérive du régime.

La double finalité de l’information comptable : présenter et rendre des comptes

  • 29 Tallineau L., « Des droits et des devoirs », Droit et société, no 14, Frontières du droit, critiqu (...)

28Par ses articles 14 et 15, la Déclaration de 1789 pose le principe du contrôle financier de l’action publique. La formulation de l’article 15 est particulièrement intéressante : « La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration. » Le texte permet d’envisager une acception juridique stricte qui justifie par exemple le contrôle juridictionnel des comptes des comptables mis en œuvre par la Cour des comptes. La formulation « demander compte » autorise aussi une acception large qui inclut une appréciation de l’efficacité de la gestion des deniers publics29. Cette formule – demander – est d’autant plus remarquable qu’elle n’aura pas de postérité. Cette possibilité offerte au citoyen de demander compte va être dissociée en deux opérations administratives. à partir de la Restauration, les textes financiers distinguent deux types d’obligations, il s’agit pour les agents publics de « présenter » ou de « rendre » des comptes.

  • 30 Ordonnance du 14 septembre 1822, art. 5 : « Les ministres renfermeront les dépenses de chaque serv (...)

29Rendre, c’est restituer à quelqu’un ce qui lui appartient. Par extension, rendre des comptes revient pour le « rendant » à justifier, de manière détaillée, auprès de « l’oyant » de l’usage d’un bien ou d’une somme de manière à expliquer l’état du bien ou à fixer le reliquat. Celui qui rend des comptes est placé dans une forme de soumission à une d’autorité. C’est en ce sens qu’il faut comprendre l’article 129 de la loi du 25 mars 1817 qui expose le principe de la responsabilité budgétaire : « il sera rendu compte, lors de la présentation du budget 1818, de l’emploi des crédits ». Le texte, intégré au titre VIII « moyens de crédits », renvoie à la nécessité pour les ordonnateurs de justifier la régularité budgétaire des sommes dépensées. Le même type de logique se retrouve à l’article 5 de l’ordonnance du 14 septembre 182230. C’est le pouvoir qui fixe le maximum des dépenses à ordonnancer et les ordonnateurs sont liés par ces montants, ils doivent en conséquence « rendre compte » de tout dépassement. Dans cette optique, le compte « rendu » sert bien à la mise en place d’une vérification de la « régularité » budgétaire des opérations. L’ordonnance du 31 mai 1838 confirme la terminologie employée. Elle détaille dans son titre II, « comptabilité administrative », les différents « comptes à rendre » par les ordonnateurs secondaires aux ordonnateurs principaux pour justifier du respect des délégations (chapitre XIV) ou des « comptabilité des préposés comptables de la recette et de la dépense, et du service de trésorerie » (chapitre XV). Dans ce contexte, l’obligation de rendre des comptes implique non seulement une responsabilité financière mais encore une relation hiérarchique et une sanction.

  • 31 Titre XII de la loi du 25 mars 1817. Art. 149 : « Le ministre des Finances présentera : 1° Le comp (...)
  • 32 Ordonnance du 10 décembre 1823, art. 2 : « Le compte annuel de l’administration des finances (...)(...)

30La présentation des comptes relève d’une autre logique. Présenter signifie, au sens large, offrir quelque chose au regard. Au sens comptable, présenter des comptes fait donc directement écho à la notion de transparence. La loi du 25 mars 1817 distingue très clairement les comptes qui doivent être « rendus » de ceux qui doivent être « présentés ». Elle consacre son titre XII aux « dispositions sur les comptes à présenter aux chambres31 ». La même logique terminologique figure dans l’ordonnance du 10 décembre 182332.

31Ainsi, les ordonnateurs, qui correspondent à l’époque aux ministres, ne rendent pas compte aux chambres, il s’agit très clairement de marquer le fait qu’ils ne sont pas responsables devant ces dernières, mais seulement devant le roi. L’ordonnance du 31 mai 1838 confirme dans son chapitre X que les comptes des ministres doivent bien être présentés aux chambres.

  • 33 Certaines réserves peuvent être émises, par exemple en ce qui concerne la destination de l’ordonna (...)

32Dès lors, il existe une cohérence formelle dans l’emploi du vocabulaire relatif à la destination des comptes33. Quand ils sont adressés à l’autorité, les comptes sont rendus ; quand ils sont rendus publics « pour information », les comptes sont présentés. Les commentateurs de l’époque ont conscience de cette distinction, à l’image de Lafontaine en 1822 :

  • 34 Lafontaine C. de, Lettres à l’auteur de l’écrit anonyme intitulé : De la comptabilité des dépenses (...)

« L’article 150 de la loi du 25 mars 1817 ne porte pas : Les ministres rendront le compte des dépenses qu’ils auront arrêtés. Il porte : « Les ministres présenteront le compte ». (...) Il est certain, en effet, qu’on avait primitivement rédigé l’art. 150 avec les mots : rendront le compte. (...) La Chambre a substitué au mot rendront le mot présenteront (...) il ne s’agit pas ici d’une chicane de mots. Quand une assemblée comme la Chambre des députés répudie le mot rendront, pour y substituer présenteront, c’est bien certainement parce que ces deux mots ne sont pas synonymes, et que les obligations qui en résultent ne sont pas les mêmes34. »

Quel rôle pour le Parlement ?

33La confirmation d’un Parlement dans le schéma institutionnel constitue un fait politique majeur de la Restauration. Villèle et Audiffret en sont conscients et il s’agit de définir clairement ce que seront les possibilités des chambres en matière financière.

  • 35 Bruguière M. et Goutal V., Souvenirs d’Audiffret 1787-1878, 2002, p. 168.
  • 36 « J’avais appris, dans mes longues relations avec les anciens ministres des Finances de la Restaur (...)
  • 37 « Nous devons donc, sous le point de vue constitutionnel, considérer les ministres bien plus comme (...)

34Pour Audiffret, monarchiste convaincu, si le Parlement représente plus qu’une chambre d’enregistrement, il ne doit certainement pas tendre vers un contre pouvoir : il s’agit du lieu de débat qui permet d’éclairer le roi... et son administration. Dès les débuts de la Restauration, Audiffret insiste pour communiquer « des éclaircissements à tous les membres de la législature35 » sur la réalité financière du royaume : il propage la lumière sur les comptes publics. Le Parlement est une réalité politique qui peut et doit être domestiquée36 dans l’intérêt de la monarchie. Le pouvoir financier accepte de présenter des comptes aux chambres, mais il ne s’agit pas de lui rendre des comptes. La responsabilité financière est appréciée par le roi37 qui représente, in fine, l’incarnation du pouvoir financier et juge seul du bien fondé des dépassements de crédits. Dès lors, il décide en connaissance de cause, soit de payer, soit de ne pas payer et de laisser la dépense à la charge du ministre... ou du créancier !

  • 38 Bottin M., « Introduction historique au droit budgétaire et à la comptabilité publique de la pério (...)

35Mais Audiffret souhaite dépasser les critères traditionnels de la régularité juridique, il tente d’introduire un contrôle de la bonne administration de la fortune publique, un contrôle de la gestion des administration. Il se heurte ici à la composition du Gouvernement comme le note Michel Bottin : « Comment maîtriser une organisation dirigée par autant de grands officiers de haute noblesse38 ? »

  • 39 Loi du 25 mars 1817, art. 150 : « Les ministres ordonnateurs de tous les départemens présenteront (...)
  • 40 « La loi du 25 mars 1817, dont le titre XII a été préparé par le directeur de la comptabilité géné (...)
  • 41 « Nous nous garderons bien de confondre les obligations qu’on peut prescrire à des ministres ordon (...)
  • 42 « On peut se demander si, pour compléter les garanties nécessaires contre tout abus dans l’adminis (...)

36C’est dans ce contexte qu’il faut considérer l’introduction de l’article 150 de la loi du 25 mars 181739 qui est l’œuvre d’Audiffret40 et confirme une forme de « responsabilité budgétaire ». Le texte est présenté comme la réponse aux extravagances financières de Clarke, l’ancien ministre de la guerre. S’il s’agit bien de fournir des données chiffrées qui permettent d’établir les éventuels dépassements, ces derniers doivent cependant être situés dans un contexte particulier : on ne reproche pas au ministre de la guerre de dépenser, on lui reproche alors d’avoir « mal » dépensé. En 1822, Masson (dont on connaît la proximité à Audiffret) précise le type de responsabilité envisagé. Il distingue très clairement le « paiement » et sa sphère comptable qui dépendent du ministère des Finances et concernent le maniement des deniers publics, de la sphère administrative qui dépend de chaque administration et comprend la « dépense », c’est-à-dire l’engagement et l’ordonnancement. Chacune de ces opérations financières est soumise à un régime particulier41. Dans l’esprit des administrateurs des finances de la Restauration, il convient de mettre en œuvre un contrôle de la gestion de la fortune de l’État, ce contrôle pèse sur les actes des ordonnateurs et relève... de la Cour des comptes. C’est du moins l’idée de Masson qui propose clairement de confier un contrôle gestionnaire à la Cour42 impliquant, dans la continuité de l’Empire, une vraie responsabilité politique distincte de la responsabilité juridique : la disgrâce ! C’est ainsi que sera résolue la crise du financement de l’expédition d’Espagne en 1825 et 1826 dont le roi assumera les dépassements de crédits : le munitionnaire avide (Ouvrard) finira ruiné et le ministre, incapable de maîtriser son administration (Bellune), disgracié.

Conclusion

  • 43 Bruguière M., « Charles-Louis-Gaston marquis d’Audiffret fondateur de la comptabilité publique fra (...)

37Audiffret, à la tête de la comptabilité publique entre 1814 et 1829, a eu le temps d’imprimer sa marque sur l’ordre juridico-financier. Maintenu par les ministres successifs de la Restauration et soutenu par Villèle, il parvient à rénover profondément le système financier de la France. La réforme administrative menée à bien s’est construite patiemment par la rénovation d’un outil technique (la comptabilité), par l’adjonction d’éléments épars évitant de trop brutales modifications de l’ordre établi et par la redéfinition de certains concepts. Son œuvre, réalisée par touches successives, prend toute sa signification dans une cohérence d’ensemble qui repose à la fois sur le maintien de pratiques anciennes propres à rassurer les tenants de la Monarchie et sur l’intégration de l’héritage révolutionnaire. Audiffret ne manquera pas de rappeler la qualité de son travail, comme le notait Michel Bruguière : « Il est presque comique de voir se multiplier la plume d’Audiffret, rédigeant comme rapporteur ou président d’une commission administrative un projet d’amélioration, félicitant ensuite, dans le rapport de la Cour des comptes, le gouvernement d’avoir introduit ce nouveau progrès, se réjouissant enfin, dans son rapport sur le budget soumis à la Chambre des pairs, de la cohérence générale et imposante du système financier français43. » Au-delà de cette profonde rénovation de l’ordre financier, ce qui fait la modernité de son œuvre réside en fait dans la tentative d’orientation de l’outil comptable vers des fonctions gestionnaires. Sur ce dernier point, on peut douter du succès de l’entreprise. Au-delà de l’autosatisfaction du haut fonctionnaire, son système financier ne semble pas avoir suscité l’enthousiasme d’administrations dépensières et financières qui vont mettre peu d’énergie dans sa mise en place. À la fin du XIXe siècle, la question de l’effectivité de la tenue des comptes des ministres reste entière. De plus, de gros espoirs reposaient sur la Cour des comptes et il reste à établir si l’œuvre réformatrice d’Audiffret s’est poursuivie au sein de la haute juridiction.

Notes

1 Bottin M., « Ruptures et continuités de la Révolution à l’Empire », Histoire des finances publiques, Économica, 1997, p. 36-57.

2 Antonetti G., « Villèle 1821-1828 », Les ministres des finances de la Révolution au Second Empire, CHEFF, 2007, p. 175-233.

3 Kott, S., notice « Audiffret » dans Legay M.-L. (dir.), Dictionnaire historique de la comptabilité publique, PUR, 2010, p. 32-34.

4 Goutal V., « Rigueur, transparence et contrôle ; la politique du marquis d’Audiffret en matière de Comptabilité publique », RFFP no 86, avril 2004, p. 39.

5 Kott S., « Les prescriptions budgétaires et comptables dans les grands textes financiers », RFFP, no 86, avril 2004, p. 60.

6 Audiffret C. L-G., Le système financier de la France, Paris, imprimerie et librairie administratives de Paul Dupont, t. 2, 1863 p. 521.

7 Kott S., « La controverse Masson – Delafontaine relative à l’ordre financier en 1822 », Revue du Trésor, no 8-9 août septembre 2007, p. 810-813.

8 Art. 4 de l’ordonnance de 1822 repris de manière plus explicite à l’art. 19 de l’ordonnance de 1838.

9 Rapport au roi sur le règlement général de la comptabilité publique du 31 mai 1838, dans Audiffret C. L-G., Le système financier de la France, t. 5, Paris, Imprimerie et librairie administratives de Paul Dupont, 1864, p. 85.

10 Ordonnance du 31 mai 1838, art. 142.

11 Ordonnance du 31 mai 1838, art. 144.

12 Ordonnance du 31 mai 1838, art. 152.

13 Mollien rapporte ainsi que les comptes du ministère du Trésor de 1805 « se composaient, suivant l’usage, de plus de quarante tableaux de chiffres ; ils présentaient l’ensemble et le détail des recettes, et des dépenses faites en 1805, sur chacun des six derniers budgets ou exercices ; car depuis l’an VIII (1800), aucun budget n’avait encore été complètement soldé ». Mollien N., Mémoires d’un ministres du trésor public 1780-1815, t. 1, Paris, Guillaumin et Cie, 1898, p. 502.

14 Voir à ce propos la chronique financière de Nervo G., Les finances françaises sous la Restauration 1814-1830, t. 1, Paris, Michel Lévy frère, 1865.

15 Notices « Louis » et « Corvetto » dans Antonetti (Guy), Les ministres des Finances de la Révolution française au Second Empire, dictionnaire biographique 1814-1848, Paris, CHEFF, 2007, t. 2.

16 « à la faveur de ce régime d’ordre et de cet apurement périodique, la comptabilité s’est trouvée bientôt dégagée des opérations de neuf budgets, qu’elle était obligée de suivre concurremment, et qui ont été réglés, pour la dernière fois, en 1824. Depuis cette époque, elle n’a plus à retracer que les comptes de deux exercices, dont l’un achève son cours, et l’autre commence le sien. » Rapport au roi sur l’ordonnance du 23 décembre 1829, moniteur universel 28 décembre 1829, p. 1943.

17 « La loi de règlement intervenait, au moins sous la Restauration, avant la loi de finances annuelle, comme l’exigeait d’ailleurs la loi du 15 mai 1818, de façon à servir de base à la discussion du budget suivant, ce qui ajoutait à la fonction de contrôle un fonction d’aide à la décision : « le passé vient porter sa lumière sur l’avenir » déclarait Augustin Périer dans son rapport de 1828 ». Saidj L, « La loi de règlement et le développement du contrôle parlementaire de la Restauration à nos jours », dans Revue française de finances publiques, no 51, 1995, p. 175.

18 Kott S., « La loi de règlement et l’introduction d’un contrôle de délibération sous la Restauration », Mélanges en l’honneur du professeur Hertzog, Économica, 2010, sous presse.

19 Voir la contribution de Glineur C. à cet ouvrage : « La reddition des comptes de l’Ancien Régime sous la monarchie constitutionnelle ».

20 Barbé-Marbois, Chambre des pairs, Rapport sur le projet de loi relatif au règlement définitif du budget de 1825.

21 Ibid.

22 Ibid.

23 Ordonnance du 14 septembre 1822, art. 22 : « En exécution des dispositions contenues dans la présente ordonnance, le compte des dépenses de chaque exercice devant être arrêté au 31 décembre de l’année suivante, pour la liquidation, l’ordonnancement et le paiement de tous les services appartenant à cet exercice, la cour des comptes constatera et nous certifiera, d’après le relevé des comptes individuels et les pièces justificatives que doivent exiger les comptables, conformément à l’article 10 ci-dessus, l’exactitude des comptes généraux publiés par le ministre des finances et par chaque ministre ordonnateur. »

24 Kott S., « La conception administrative d’un système financier sous la Restauration », Revue du Trésor, no 2, février 2007, p. 144-148.

25 Anonyme (Masson V. A.), De la comptabilité des dépenses publiques, Paris, De l’imprimerie de L.-T. Cellot, 1822.

26 Ordonnance du 8 décembre 1830 relative à la commission chargée de l’examen des comptes ministériels (bull 28, no 522).

27 « Les chambres pourront ainsi procéder avec une entière confiance à la discussion des comptes généraux dont l’exactitude leur sera si authentiquement démontrée, et faire reposer les bases définitives de chaque loi de finances, sur des résultats irrécusables et à l’abri de toute critique ». Rapport au Roi relatif à l’ordonnance du 9 juillet 1826, Bull. des lois, 8e série, 102, no 3416.

28 La certification « rassurait l’administration elle-même sur l’ordre de son service, et sur la régularité de ses écritures, fortifiait l’exercice de son propre contrôle, et préparait d’avance la discussion publique des comptes ministériels, par une première épreuve destinée à abréger la tâche de la législature, à ouvrir une voie plus facile à ses recherches, et à dissiper une partie des incertitudes de son travail ». Anonyme (NdA : vraisemblablement Audiffret), Notice sur la Cour des comptes, Paris, Imprimerie de Lachevardière, 1831, p. 40.

29 Tallineau L., « Des droits et des devoirs », Droit et société, no 14, Frontières du droit, critique des droits, LGDJ, 2007, p. 201-209.

30 Ordonnance du 14 septembre 1822, art. 5 : « Les ministres renfermeront les dépenses de chaque service dans les limites de notre ordonnance annuelle de répartition. Si cependant des circonstances extraordinaires ou imprévues les avaient forcées de s’en écarter, ils le feront connaître par leur compte annuel, et y exposeront les motifs qui auront nécessité cette déviation. Ladite répartition sera annexée textuellement aux comptes qui nous sont rendus annuellement par nos ministres. »

31 Titre XII de la loi du 25 mars 1817. Art. 149 : « Le ministre des Finances présentera : 1° Le compte de la dette perpétuelle 2° Le compte général des budgets 3° Le compte du Trésor royal 4° Le compte du recouvrement des produits bruts des contributions directes et indirectes ». Article 150 : « Les ministres ordonnateurs de tous les départements présenteront le compte des dépenses qu’ils auront arrêtées pendant le cours de leur administration ».

32 Ordonnance du 10 décembre 1823, art. 2 : « Le compte annuel de l’administration des finances (...) présentera la situation de tous les services de recette et de dépense au commencement et à la fin de l’année. (...) 2° Compte des dépenses publiques : Ce compte, dont l’établissement est ordonné par l’article 150 de la loi du 25 mars 1817, présentera (...) 4° compte des budgets : Ce compte, publié en exécution de l’article 149 de la loi du 25 mars 1817, présentera... »

33 Certaines réserves peuvent être émises, par exemple en ce qui concerne la destination de l’ordonnance du 10 décembre 1823 relative « aux comptes à rendre par les ministres des dépenses de leurs départements et à la justification des comptes », alors que ces comptes ne sont que présentés aux Chambres dans le corps de l’ordonnance.

34 Lafontaine C. de, Lettres à l’auteur de l’écrit anonyme intitulé : De la comptabilité des dépenses publiques, Paris, Delaunay, Ponthieu et Pélissier, décembre 1822, p. 31-33.

35 Bruguière M. et Goutal V., Souvenirs d’Audiffret 1787-1878, 2002, p. 168.

36 « J’avais appris, dans mes longues relations avec les anciens ministres des Finances de la Restauration, véritables fondateurs de notre crédit public, à connaître les combinaisons et l’étendue de cette nouvelle puissance nationale qui devait assigner désormais, à chaque gouvernement son importance, sa considération et son rang dans le monde ». Bruguière M. et Goutal V., op. cit., p. 313.

37 « Nous devons donc, sous le point de vue constitutionnel, considérer les ministres bien plus comme des hommes politiques que comme de simples administrateurs, ou comme des préposés du Trésor ». Audiffret C. L-G., « Discours prononcé à la Chambre des pairs le 16 janvier 1841 », Le système financier de la France, 1863, p. 293.

38 Bottin M., « Introduction historique au droit budgétaire et à la comptabilité publique de la période classique », Histoire des finances publiques, vol. 1, Économica, 1985, p. 18.

39 Loi du 25 mars 1817, art. 150 : « Les ministres ordonnateurs de tous les départemens présenteront le compte des dépenses qu’ils auront arrêtées pendant le cours de leur administration, et ils en établiront la comparaison avec les ordonnances qu’ils auront délivrées dans le même espace de temps, et avec les crédits particuliers ouverts à chacun des chapitres de leurs budgets. »

40 « La loi du 25 mars 1817, dont le titre XII a été préparé par le directeur de la comptabilité générale des finances, et remis à la commission du budget avec l’autorisation du ministre, détermina, pour la première fois, le caractère et l’objet des comptes annuels que les ministres auraient à rendre et à publier, pour soumettre à l’examen et à la discussion du pays tous les actes du pouvoir délégué, dont ils étaient devenus désormais responsables envers le roi et la France ». Audiffret C. L-G., Le système financier de la France, t. 5, Paris, Imprimerie et librairie administratives de Paul Dupont, 1864, p. 26.

41 « Nous nous garderons bien de confondre les obligations qu’on peut prescrire à des ministres ordonnateurs, avec les règles qu’on impose à des manutenteurs de deniers ou de matières. Autre chose est de rendre [il eût fallu écrire « présenter » mais Masson insiste dans le sens de la formulation initiale du titre XII] compte d’une administration et de rendre compte d’un maniement. La manière de disposer des choses, le mode pour en compter, la nature des preuves, la compétence des juges, tout est différent. Aussi, loin de nous laisser égarer par une fausse analogie, qui conduirait à tracer autour des administrateurs un cercle de formalités calquées servilement sur celles dont on environne les comptables, nous ferons toujours ressortir la démarcation essentielle qui sépare l’administration d’avec le maniement des deniers de l’État, et la nature différente des responsabilités qui découlent de ces deux ordres de fonctions ». Anonyme (Masson V. A.), De la comptabilité des dépenses publiques, Paris, De l’imprimerie de L.-T. Cellot, 1822 p. 13-14.

42 « On peut se demander si, pour compléter les garanties nécessaires contre tout abus dans l’administration des dépenses publiques, il ne conviendrait pas qu’une loi nouvelle attribuât à la cour des comptes le droit de se faire produire dorénavant les pièces justificatives ? (...) ce serait dans la vue de faire, non pas juger, mais explorer par la cour des comptes, les actes des ordonnateurs, sous le rapport de la légalité, de l’opportunité et de l’économie, pour qu’ensuite elle transmît aux chambres des cahiers d’observation analogues à ceux que jadis elle devait transmettre au chef du gouvernement ». Anonyme (Masson V. A.) De la comptabilité des dépenses publiques Paris de l’imprimerie de L.-T. Cellot, 1822, p. 159-160.

43 Bruguière M., « Charles-Louis-Gaston marquis d’Audiffret fondateur de la comptabilité publique française », Pour une renaissance de l’histoire financière XVIIIe-XXe siècles, Paris, CHEFF, 1992, p. 258.

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Légende Tableau 1. – Concordance entre le règlement de l’exercice N-2 et l’adoption du budget N+1.
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Légende Schéma du « chaînage budgétaire ».
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