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La comptabilité publique en Europe

 | 
Anne Dubet
, 
Marie-Laure Legay

Troisième partie. Du Trésor royal au Trésor public. L'élaboration de systèmes comptables

La reddition des comptes de l’Ancien Régime sous la Monarchie constitutionnelle (1789-1792)

Cédric Glineur

Texte intégral

  • 1 Archives parlementaires de 1787 à 1860. Recueil complet des débats législatifs et politiques des c (...)

1Les comptes publics ont très tôt intéressé les députés de la Constituante. L’article 14 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen avait posé en principe que les citoyens avaient le droit de consentir librement la contribution publique et « d’en suivre l’emploi ». L’article suivant, en disposant que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration », établissait pour l’avenir le principe d’une reddition des comptes publics devant la Nation ou, pour le moins, devant ses représentants. Mais il impliquait aussi, pour les comptables de l’ancienne monarchie, l’obligation de rendre des comptes de leur propre administration. Après tout, ils avaient manipulé des fonds provenant des impositions, donc de l’argent public dont ils avaient à justifier l’emploi. Ce contrôle s’imposait légitimement et d’abord pour des raisons techniques puisque les députés, convoqués pour résoudre les difficultés financières de l’État, devaient connaître la situation des finances publiques, ce qui était loin d’être simple. « Vous serez indignés en mesurant cet immense et ténébreux labyrinthe1 », déclarait Briois de Beaumetz devant l’Assemblée Nationale le 25 mai 1791 à propos des comptes de l’Ancien Régime. Le tableau dressé est édifiant. Sur les 179 administrations ressortissant à la Chambre des comptes de Paris, aucune n’avait présenté ses comptes pour 1790. Au contraire, les retards s’accumulaient, allant de 10 à 18 ans et, au total, c’était près de 1 250 comptes à rendre qui attendaient d’être examinés. S’y ajoutaient ceux déposés dans les chambres de province, ceux autrefois rendus devant le Conseil du roi – Régie générale des aides et Ferme Générale – ainsi que ceux dont l’Assemblée avait décidé qu’ils seraient rendus devant elle, ceux de l’Économe général du clergé et ceux des ordres, communautés et corporations supprimés par le décret du 3 novembre 1789.

  • 2 AP, 1re série, t. 27, p. 712-720.
  • 3 AP, 1re série, t. 30, p. 270.
  • 4 AP, 1re série, t. 30, p. 293.
  • 5 Ibid, p. 298.

2La tâche était immense, d’autant que la matière à traiter était complexe et passait même pour rébarbative. Un Mémoire concernant la comptabilité des finances, rédigé par un agent du Trésor public en juillet 1791, en donne le ton. Il constatait que le travail à accomplir était énorme, surtout « si l’on y joint l’ennui de la matière et l’impossibilité physique d’y être constamment attaché, d’y être attaché surtout de manière à se garantir des fautes de calcul2 ». Cochard, pourtant membre du Comité des finances de la Constituante, allait dans le même sens. Parlant de la vérification des comptes, il évoquait des « opérations dont la fastidieuse longueur est le moindre des ennuis qui les accompagnent3 ». Quant au député Camus, il avoua ne pas pouvoir entrer dans le fond du débat concernant la création d’un tribunal des comptes « parce qu’il est trop compliqué et peut être au dessus de [ses] connaissance4 ». C’est tout dire ! Et de Custine, à la suite, de conclure qu’« il est impossible de pouvoir discuter un décret aussi compliqué5 ».

  • 6 AP, 1re série, t. 16, Rapport de Jean de Bats du 3 juill. 1790, p. 680.
  • 7 Ibid, p. 681.
  • 8 AP, 1re série, t. 17, p. 225-226, Rapport de Lebrun sur l’organisation du Trésor royal, lu à l’Ass (...)
  • 9 Ibid., p. 226.

3Quel était l’intérêt de procéder à la reddition des comptes de l’Ancien Régime ? Au plan juridique, cette opération était indispensable pour connaître la situation des comptables à la cessation de leurs fonctions afin de déterminer, éventuellement, leur débet et d’engager dans ce cas leur responsabilité. La reddition était dès lors un préliminaire à la liquidation, autrement dit « le jugement souverain par lequel la quotité et la légitimité d’une créance [étaient] définitivement fixées et reconnues6 ». Sous l’Ancien Régime, cette fonction appartenait au roi, seul représentant de la souveraineté. Les dépenses, évaluées par le responsable de chaque département ministériel, étaient ordonnées une fois l’an par le Conseil dans le cadre de ce que l’on appelait l’ordinaire du département, auquel s’ajoutait l’extraordinaire, dépenses accidentelles autorisées tout au long de l’année. Les comptes étaient ensuite vérifiés par les bureaux du département concerné et par des commissions spéciales du Conseil, lequel liquidait ensuite les dettes. La Chambre des comptes de Paris intervenait après coup pour réviser les comptes, c’est-à-dire pour vérifier le respect des règles de forme de la comptabilité publique. Cette cour souveraine, en effet, ne pouvait pas juger au fond en vérifiant l’opportunité ou la légalité d’une dépense déjà examinée devant le Conseil du roi. Mieux, elle n’était pas apte à vérifier un article qui aurait pu rendre le roi débiteur. Jean de Bats en concluait que, autrefois, les « administrateurs de la fortune publique [avaient] toujours été leurs propres vérificateurs7 ». Le Comité des finances avait un avis identique, exprimé dans un rapport de Lebrun. Selon lui, la vérification des comptes, « sous [l’]ancien régime » était une « formalité vaine, une opération mécanique » car le roi était « l’ordonnateur suprême, il ne devait compte à personne et sa signature faisait foi ». Dans ces conditions, la mission de la Chambre se réduisait à une « critique matérielle des pièces justificatives8 ». Les rois, ajoutait-il, avaient bien demandé aux Cours supérieures de les avertir des abus mais ce fut en vain et, concluait-il, « tel [était] le malheur du despotisme ; il [était] sans force contre lui-même ; il [était] éternellement condamné aux caprices et aux abus9 ». Pourtant, quoi qu’en aient pensé les députés, le système était logique et conforme à l’organisation politique de l’État à cette époque ; il eût été absurde que des officiers propriétaires de leurs charges et titulaires de compétences déléguées par le souverain aient pu soumettre ce dernier à leur censure.

  • 10 Collection générale des décrets rendus par l’Assemblée Nationale, janv.-mai 1790, p. 33-34, Décret (...)
  • 11 AP, 1re série, t. 17, p. 172-174 et Duvergier J.-B., Collection complète des lois, décrets, ordonn (...)
  • 12 AP, 1re série, t. 26, p. 442, Rapport de Bats au nom du comité de liquidation du 25 mai 1791.

4Avec la Révolution, les acteurs du contrôle avaient changé car désormais, la Nation était dépositaire de la souveraineté et, dès lors, le pouvoir de liquider une dette publique, perçue comme un « mandat sur l’impôt », ne relevait plus que d’elle seule. Le principe était d’ordre constitutionnel et la création d’un comité s’était vite imposée pour le mettre en œuvre10. Ses fonctions avaient été strictement limitées à l’examen des parties arriérées de la dette publique, celles qui restaient à acquitter, soit que le paiement en avait été suspendu, soit que les titres n’en avaient pas encore été vérifiés et jugés, soit que les jugements qui les consacraient n’avaient pas encore été exécutés. Les emprunts, de fait, échappaient à ses compétences. La création du Comité, de l’aveu même de celui-ci, n’avait pas remis en cause le fonctionnement des anciennes institutions de contrôle, qu’il s’agisse du Conseil du roi ou des Chambres des comptes. Ces institutions devaient continuer de fonctionner jusqu’à ce que l’Assemblée se fût prononcée sur leur remplacement, mais elles ne disposaient aucunement du pouvoir de liquider les dettes arriérées : ce jugement, souverain, n’appartenait qu’aux représentants de la Nation, après un examen par le Comité de liquidation. Les modalités du contrôle des comptes étaient ainsi bien distinguées des modalités de liquidation. Tel était l’objet du décret du 17 juillet 1790 érigeant en « principe constitutionnel » que nulle créance arriérée ne pouvait être admise parmi les dettes de l’État sans un décret de l’Assemblée11. L’enjeu était d’importance pour l’avenir du nouveau régime, les députés espérant récupérer quantité de créances des anciens comptables, dont l’arriéré dû à la Nation était estimé à plus de cent millions de livres12. Dans l’esprit des constituants, cette somme devait aider au redressement des finances du royaume tout en prouvant le bienfondé et l’utilité de la Révolution.

  • 13 Nous n’aborderons pas le cas de la Ferme et de la Régie générales, dont la liquidation pendant la (...)

5La procédure de liquidation a été fixée à l’été de 1790 mais l’Assemblée avait été contrainte d’organiser bien avant celle de reddition des comptes. La refonte du système administratif, lancée dès l’été 1789, allait entraîner la suppression des anciennes administrations, lesquelles auraient à rendre compte de leur gestion. La même problématique s’imposait aux cadres de l’administration fiscale et, notamment, aux receveurs généraux et particuliers des finances, ainsi qu’aux employés de la Ferme et de la Régie générales13. La mise à plat de toute l’organisation traditionnelle de l’État et son remplacement par de nouvelles structures imposaient une phase de transition, forcément très délicate dans ce contexte particulier, qu’il revint aux députés de l’Assemblée constituante d’assumer. Il ne fut pas possible – il n’en fut même sans doute pas question – de mettre en place immédiatement des institutions définitives de remplacement : la tâche était bien trop vaste, même si elle était considérée comme une priorité par le nouveau pouvoir. Il fallut donc promulguer une législation provisoire avant la législation définitive.

La législation provisoire

6Les premières mesures votées par les députés des anciens États Généraux datent de l’hiver 1789, une fois avalisée la destruction de l’ordre administratif ancien. Elles concernent d’abord les administrations locales de l’Ancien Régime, intendants et États provinciaux, ainsi que les receveurs généraux et particuliers des finances.

Les comptes des administrations

  • 14 Duvergier, t. 1er, 2e éd., Paris, 1834, p. 90, Décret des 28 déc. 1789-20 avril 1790.

7Ce furent d’abord des considérations pratiques qui dictèrent la politique de la Constituante : garantir la transition entre les deux régimes, ce qui supposait, nécessairement, que les nouveaux administrateurs aient eu connaissance des documents comptables de leurs prédécesseurs. La législation promulguée en cette occasion fut toutefois d’une application compliquée. Le principe général posé par le décret du 28 décembre 1789, relatif aux comptes des anciennes administrations, était pourtant simple14 : les États provinciaux, commissions intermédiaires, intendants et subdélégués devaient rendre compte des fonds dont ils disposaient aux administrations amenées à les remplacer et leur remettre les papiers publics qui étaient en leur possession. L’association entre la reddition des comptes et la remise des papiers est remarquable. Elle montre que dans l’esprit du nouveau législateur, la liquidation comptable de l’Ancien Régime participait pleinement de la transition administrative. Et cette dernière était entendue très largement puisque le décret visait tant les fonds actuels que les comptes des dix dernières années, dont il était précisé qu’ils pouvaient être révisés et leurs comptables déclarés, le cas échéant, redevables et responsables.

  • 15 AP, 1re série, t. 11, p. 32-33.

8Le décret décidait, in fine, qu’il ne concernait pas les comptes jugés par les cours supérieures, considérés comme clos et sur lesquels les nouvelles administrations n’avaient pas à revenir. Cette disposition finale du décret résultait d’un amendement proposé par le député Bouche, lequel estimait que l’intention de l’Assemblée n’était pas d’exiger la révision de tous les comptes publics rendus depuis dix ans, mais seulement ceux qui n’avaient pas été arrêtés par les juridictions compétentes pour le faire. Et, s’il fut suggéré un temps de préciser que n’étaient pas visés les comptes « contradictoirement rendus », l’Assemblée préféra l’expression « jugés par les cours supérieures15 ». Le but recherché par les députés était non seulement de permettre la transition administrative par la remise des papiers, mais aussi de poursuivre les comptables coupables de malversations. Sur ce dernier point, l’intervention de Robespierre est éclairante. Il estimait que si l’Assemblée réclamait des comptes aux honnêtes administrateurs – ceux issus de la Révolution –, elle pouvait bien aussi exiger ceux des « déprédateurs » de l’Ancien Régime. Dès lors, il ne lui semblait pas possible d’« empêcher les peuples de demander compte de l’administration des dix dernières années et d’y comprendre les subdélégués, les intendants, les États provinciaux et les commissions intermédiaires ».

  • 16 Sedillot S., De la province de Picardie au département de la Somme. L’administration territoriale (...)
  • 17 Legay M.-L., « La fin des provinces (1789-1791) », actes de la journée d’études du 4 mai 2002, Par (...)
  • 18 Hocq B., La naissance du département du Nord (1789-1793), Thèse droit, Lille, 2001, vol. 1, p. 96. (...)
  • 19 Brossault C., Les intendants de Franche-Comté, 1674-1790, Paris, 1999, p. 302-303 ; Vidal H., Les (...)

9Le décret du 28 décembre fut plus ou moins bien exécuté. Certaines administrations se plièrent facilement aux injonctions de l’Assemblée. Par exemple, dans les départements de l’ancienne province de Picardie, le travail de tri et de classement des archives fut pénible, tant au niveau de l’Assemblée provinciale que de l’intendance16. L’examen des comptes permit aux nouveaux administrateurs de mesurer la complexité du système financier d’Ancien Régime. Pour ce qui concerne la Commission intermédiaire, il fut réalisé dans un délai très réduit et, dès sa première session, le Conseil général du département de la Somme accorda la décharge sans difficulté. C’était logique car cette administration de création récente n’avait guère eu le temps d’accumuler les documents comptables. Il en allait autrement pour l’intendance dont il fallait examiner la gestion des fonds libres de la capitation pendant les dix dernières années. L’ancien commissaire départi y satisfit après quelques mois et obtint à son tour la décharge. Dans le Nord, au contraire, les opérations furent beaucoup plus lentes. Les États de Flandre Wallonne, de Flandre Maritime, du Cambrésis et de l’Artois ne se prêtèrent guère facilement au jeu et furent même, pour certains, soupçonnés de falsifier les comptes17. L’intendance, de son côté, fit traîner les opérations jusqu’au printemps 179118. En Franche-Comté, la liquidation fut encore plus laborieuse et elle n’était pas encore terminée en juin 1790, tandis qu’en Languedoc, la commission chargée de la liquidation des États ne fut péniblement installée qu’en août 179019.

  • 20 Duvergier, t. 1er, 2e éd., Paris, 1834, p. 392. La référence aux élus révèle que ce texte visait t (...)

10Ces exemples sont loin d’être isolés. D’autres administrations rechignèrent à satisfaire aux ordres du décret qu’il fallut réitérer, moins d’un an après sa promulgation. Les États de Bourgogne, notamment, s’attirèrent les foudres du Comité des finances. En son nom, Vernier dénonçait les lenteurs et la mauvaise volonté qu’ils apportaient dans la reddition de leurs comptes et il proposa à l’Assemblée d’adopter un décret pour les rappeler à l’ordre. Finalement, il fut décidé d’étendre le nouveau texte à l’ensemble du royaume. Le décret des 1er et 5 octobre 1790 s’appuya ainsi sur les « difficultés qui suspendent dans plusieurs départements [...] l’exécution du décret du 28 décembre 1789 » pour réitérer l’obligation pesant sur « les élus et [...] tous autres comptables » de rendre leurs comptes devant les commissaires de département20. Le texte ajoutait que les départements pouvaient demander aux dépositaires des pièces comptables de leur remettre celles utiles pour les nouveaux comptes ou pour la révision de ceux des dix dernières années qui n’auraient pas été jugés par les cours supérieures. Le régime des redditions était ensuite précisé. En particulier, les comptes non jugés par les cours supérieures étaient distingués de ceux jugés depuis la sanction et l’envoi du décret du 28 décembre. Ces derniers n’étaient pas considérés clos (comme clôturés) et devaient être rendus une seconde fois devant les nouvelles administrations, « sans entendre préjudicier à ce qui pourrait être légitimement dû pour les épices ou taxations des comptes qui auraient été dûment clos et arrêtés » mais « à peine contre les comptables ou dépositaires de pièces, refusans ou en retard de s’exécuter d’être poursuivis comme débiteurs et reliquataires ».

11Le décret du 1er octobre habilitait donc les départements à réviser des comptes pourtant déjà examinés par les cours supérieures. Cette disposition ne laisse pas de surprendre car elle alourdit encore un peu plus leur besogne dans un domaine déjà très à charge. Sans doute doit-elle être appréciée au regard de la situation des États de Bourgogne, contre lesquels le projet de décret était dirigé à l’origine. Elle montre pour autant que l’Assemblée, un peu plus d’an après le début de la Révolution, se méfiait des jugements de la Chambre des comptes. Pour les députés, il devait être possible pour les nouveaux administrateurs de revoir le travail de cette institution appelée, tôt ou tard, à disparaître. C’était là, sûrement, une question de principe. Mais cela révèle aussi le souci de garantir une meilleure transition administrative, les départements devant avoir en leur possession tous les papiers nécessaires à l’accomplissement de leur tâche, y compris des documents envoyés aux chambres des comptes comme pièces justificatives de comptes anciens.

  • 21 AP, 1re série, t. 12, p. 260.
  • 22 AP, 1re série, t. 13, p. 105.
  • 23 Le décret des 19 et 20 avril 1790 visait très largement les trésoriers, receveurs et comptables de (...)

12La législation, même renouvelée, ne fut guère exécutée. Les discussions relatives aux conditions d’éligibilité des administrateurs départementaux en témoignent21. Target déclara ainsi, à la séance du 20 mars 1790, que le Comité de Liquidation avait reçu depuis deux mois « les leçons de l’expérience » et qu’il avait mesuré « les dangers de l’éligibilité des receveurs et trésoriers dans les anciens pays d’États ». Selon lui, il était « contradictoire » d’admettre l’élection de ces comptables alors même qu’ils devaient rendre leurs comptes aux futurs conseils départementaux. La mesure était même dangereuse car ils auraient pu user de leur influence au sein de ces conseils pour retarder encore un peu plus les redditions. Dès lors le député proposa une solution qui pouvait paraître très efficace, priver les anciens comptables du droit d’être élu au sein des départements et des districts, la volonté de participer à la vie publique étant alors censée les inciter à satisfaire aux injonctions des décrets des 28 décembre et 1er octobre. Le marquis de Foucauld s’émut d’une telle mesure ; il n’était pas possible de priver ainsi des citoyens de l’accès aux charges publiques ! Il proposa seulement d’exiger des comptables de rendre compte de leur ancienne administration dans les trois mois de leur éventuelle élection. L’Assemblée ne suivit guère cet avis et étendit même la proposition de Target à tout le royaume. Mais le décret ne reçut pas la sanction royale : le Garde des Sceaux estimait que ce texte pouvait « donner lieu à beaucoup d’embarras dans les élections » car il était nécessaire que « les hommes instruits dans la connaissance des affaires puissent être admis dans les nouvelles assemblées ». Il est vrai que l’obligation contenue dans le décret du 20 mars allait interdire l’accès aux emplois publics à nombre d’anciens administrateurs dont la présence au sein des départements ou des districts aurait pu garantir une certaine continuité administrative. à cet argument pratique, le ministre en ajoutait un de principe en déclarant que le peuple devait pouvoir user « avec la plus grande liberté possible22 » de son droit de choisir les citoyens auxquels il souhaitait donner sa confiance. La manœuvre de Champion de Cicé était aussi politique en ce qu’elle permettait aux serviteurs du régime antérieur d’accéder aux charges administratives. L’Assemblée ne fut pas dupe et confirma son décret, interdisant ainsi aux comptables récalcitrants de siéger dans les conseils locaux23.

  • 24 AP, 1re série, t. 20, p. 314. Les propriétaires des offices pouvaient se faire rembourser la moiti (...)
  • 25 Duvergier, t. 2, 1ère éd., Paris, 1824, p. 136-137, Décret des 22 déc. et 5 janv. 1791.

13D’autres moyens de pression furent employés par la suite, comme le décret du 7 novembre 1790 autorisant le remboursement de la finance des offices liquidés par des biens nationaux24. L’idée était la suivante : l’office était considéré comme une créance sur le Trésor public, payable en biens nationaux, sauf pour les propriétaires d’offices comptables, lesquels devaient au préalable procéder à la reddition de leurs comptes. Pour ceux qui n’avaient pas satisfait à cette obligation, seule la moitié de la valeur de leur office pouvait servir à acquérir un bien national, le reste du prix devant être acquitté au comptant. Cette disposition incitait les comptables à rendre leurs comptes au plus vite mais elle les pénalisait aussi en les empêchant d’acheter des biens nationaux. D’une part, bien peu disposaient d’une fortune assez grande pour pouvoir trouver l’argent nécessaire et, de l’autre, les redditions pouvaient traîner pour des raisons indépendantes de leur volonté, à cause de la lenteur des institutions de contrôle des comptes, sorties quelque peu désorganisées des événements révolutionnaires. L’attitude des anciens administrateurs ne doit pas surprendre ; certains de ces hommes n’ont pas mesuré l’ampleur réelle du mouvement révolutionnaire. Ils n’ont pas compris que la monarchie traditionnelle était morte, ou en tout cas moribonde, et que toutes ses institutions étaient appelées à disparaître tôt ou tard. Peut-être espéraient-ils un retour à l’ordre ancien et une contre-révolution. La Constituante trouva finalement une parade efficace pour les empêcher de continuer à suivre leurs habitudes en interdisant toute présentation de comptes aux chambres de l’Ancien Régime25. Ce décret clôtura la législation provisoire mise en place pour procéder à la reddition des comptes des anciennes administrations. Quant aux receveurs des finances, leur situation présente quelques singularités dans le sens où ils rendaient autrefois leurs comptes au Conseil du roi, d’où la nécessité d’une réglementation particulière.

Les comptes des receveurs des finances

  • 26 Ibid., p. 20-23, Décret des 14 et 24 nov. 1790 relatif à la suppression des ci-devant receveurs gé (...)

14Obliger les receveurs des finances à rendre des comptes ne touchait plus à la simple administration car il s’agissait des finances de la Nation. Comme pour les anciennes administrations, il fallut d’abord échafauder toute une série de dispositions transitoires avant d’établir un régime définitif de reddition. L’article premier du décret des 14 et 24 novembre 1790 supprimait leurs offices mais conditionnait leur remboursement et celui des cautionnements versés à l’arrêté de leurs états au vrai par le Conseil du roi. Mieux, il était prévu que les intérêts de leur office et de leur cautionnement cesseraient de courir un an après leur dernier exercice26. La mesure, toute provisoire qu’elle était, semblait particulièrement efficace et s’apparentait à une sorte de chantage à la reddition.

  • 27 AP 1re série, t. 23, p. 224.
  • 28 Ibid., p. 203-204, Décret du 17 fév. 1791 relatif aux officiers comptables supprimés par le décret (...)
  • 29 AP, 1re série, t. 25, p. 553.

15Toutefois, là encore, cette législation ne fut pas simple à mettre en œuvre, en particulier pour ce qui concerne le décret du 7 novembre 1790 relatif au remboursement des offices, qui s’appliquait aux anciens comptables. Ces derniers représentaient des acheteurs potentiels pour les biens nationaux, surtout les receveurs des finances, dont les fortunes, considérables, étaient immobilisées à cause de la législation. Et elles risquaient de l’être encore longtemps car le Conseil du roi avait été suspendu dès février 1791 et n’avait encore été remplacé. Le Comité des finances proposa donc à l’Assemblée d’excepter les anciens receveurs du décret du 7 novembre et de les soumettre à la réglementation propre aux anciens officiers de judicature27. Il en allait de « la justice de la Nation » et, surtout, il fallait « augmenter la concurrence parmi les acquéreurs des biens nationaux » ! L’Assemblée suivit cet avis et instaura un régime provisoire de reddition des comptes qui offrait aux receveurs la possibilité de se libérer plus facilement de leurs obligations28. Le législateur les autorisait à rendre leurs comptes de clerc à maître devant l’ordonnateur du Trésor public, provisoirement, sous réserve d’un examen ultérieur plus approfondi devant l’instance de contrôle des comptes que l’Assemblée envisageait d’établir. De leur côté, les receveurs particuliers des finances procédaient devant les receveurs généraux, conformément à la réglementation d’Ancien Régime, le décret du 4 mai 1791 précisant même qu’ils devaient respecter les formes prescrites par l’édit de 1782 les ayant créés. En outre, l’Assemblée décida d’étendre aux receveurs particuliers et généraux le régime de la liquidation des offices de judicature et donc la possibilité d’acquérir des biens nationaux en paiement de la finance de leurs charges, avant même toute opération de liquidation29. Avec cette législation, les receveurs particuliers allaient plus facilement se libérer de leurs obligations comptables, du moins si les receveurs généraux acceptaient de se prêter au jeu. Rien n’était moins évident. Les exercices de 1789 et 1790, en effet, allaient soulever nombre de difficultés.

  • 30 Duvergier, t. 3, 2e éd., Paris, 1834, p. 305-308, Décret des 17 et 29 sept. 1791 relatif à la supp (...)
  • 31 Le texte prévoyait en outre une amende de 300 livres, augmentée de dix livres par jour de retard.
  • 32 Collection générale des décrets rendus par l’Assemblée Nationale, janv.-fév. 1792, p. 175, Loi des (...)
  • 33 AP, t. 46, p. 99, Rapport du 3 juill. 1792.
  • 34 L’art. 9 de la loi avait même prévu un fonds de 1 300 000 livres pour les décharges et diminutions (...)

16Le décret des 17 et 29 septembre 1791 clarifia un peu plus les mécanismes de reddition et établit un cadre juridique qui se voulait définitif30. Il réglait le cas des « individus ou compagnies qui comptaient de la recette ou dépense des deniers publics, soit par-devant les chambres des comptes, soit par-devant le conseil du Roi ». Tous ces comptables étaient contraints de présenter dans le délai d’un mois un état de situation de leur comptabilité et un mémoire précisant le temps qui leur serait nécessaire pour dresser et présenter leurs comptes. La loi prévoyait un certain nombre de sanctions, dont la plus efficace était la perte du droit aux intérêts de la finance de leur office et de leur cautionnement31. Ces peines ne suffirent pourtant pas à accélérer les opérations de reddition. La loi des 8 et 12 février 1792 portant organisation du bureau de la comptabilité dut renouveler les injonctions précédentes32. Rien n’y fit. Un rapport de Carant, au nom du Comité de l’ordinaire des finances, exposait clairement les motifs invoqués par les receveurs pour justifier leur retard et les délais de 2 à 8 mois qui seraient nécessaires pour parvenir aux redditions33. Les receveurs des exercices impairs ne voyaient aucune difficulté à présenter les comptes de 1787, mais ils observaient que les impositions de 1789 n’étaient pas encore totalement recouvrées à cause du flot incessant des demandes en diminution en instance d’être jugées par les départements. Ceux-ci devaient aussi arrêter les comptes des receveurs particuliers, ce qu’ils tardaient à faire. Le rapporteur observait cependant que la loi du 1er juin 1791 avait prévu cette éventualité : les municipalités étaient dans l’obligation de payer la totalité de leurs impositions aux receveurs grâce aux fonds qui leur reviendraient dans le produit des rôles des privilégiés des six derniers mois de 178934. En revanche, le rapporteur reste muet pour ce qui concerne le sort réservé, au plan juridique, aux décharges et aux diminutions, qu’il faudrait bien, à un moment ou à un autre justifier en termes de comptabilité par un jugement ou une quittance des districts ou des départements.

  • 35 Décret du 20 déc. 1790, art. 1er : A. P, t. 21, p. 677-678.

17Les receveurs des exercices pairs devaient des comptes pour 1788 seulement et présentaient les mêmes arguments pour justifier leur retard. Pour l’exercice de 1790, les choses étaient plus complexes. Dès la suppression des receveurs, l’Assemblée avait pris soin de fixer l’état de leur comptabilité en leur enjoignant de fournir leurs comptes de clerc à maître au directeur général du Trésor public, à charge pour celui-ci de récupérer les sommes pouvant encore être dues par les contribuables et par les receveurs supprimés35. Ces derniers ont accompli cette reddition d’autant plus facilement qu’elle les déchargeait de toute responsabilité. Dès lors, ils s’estimaient libérés de toute obligation et ne voulaient plus rendre compte pour cet exercice 1790. Carant balaya ces arguments dans une démonstration convaincante, en rappelant que tous ceux qui avaient manipulé des deniers publics devaient des comptes à l’Assemblée nationale « puisqu’à elle seule appartient le droit imprescriptible de juger et d’apurer définitivement tous les comptes des agents de la nation ». La reddition de clerc à maître était donc seulement provisoire et justifiée par un impératif précis, connaître l’état des finances du royaume à un instant donné.

  • 36 AP, 1ère série, t. 46, p. 93-94.

18Selon le rapporteur, les retards et les lenteurs étaient dus, en grande partie, aux receveurs particuliers. La loi du 24 novembre 1790, en supprimant leurs offices, leur avait enjoint d’achever l’exercice courant et les exercices antérieurs non soldés mais, comme elle n’avait fixé aucun délai pour la reddition des comptes, nombre de receveurs continuèrent à travailler comme autrefois et ont recouvré en 1791 les sommes dues pour 1790 par les collecteurs ou les contribuables récalcitrants. Si, avant la Révolution, ces pratiques n’étaient pas gênantes dans le sens où les receveurs particuliers rendaient leurs comptes aux receveurs généraux, la disparition de ces derniers en 1790 posait de sérieuses difficultés. L’Assemblée, en effet, n’avait prévu aucune solution, laissant subsister un vide législatif dans lequel les receveurs s’étaient engouffrés pour ralentir leurs opérations de reddition. Le projet de décret proposé par le Comité de l’ordinaire des finances visait à clarifier la situation et à accélérer, enfin, les redditions des receveurs de l’Ancien Régime. Il avait pour objectif de geler les comptes de tous les receveurs36. Chaque district nommait un commissaire en son sein qui, accompagné du procureur-syndic et du receveur du district, avait pour mission de se faire présenter les registres de dépenses et de recettes pour les arrêter et les parapher. Chaque receveur remettait alors des bordereaux de situation de sa caisse et un état des recouvrements encore à faire tandis que le commissaire confectionnait des bordereaux des fonds en caisse, remis au receveur du district. Le Comité employait donc la technique du bordereau pour connaître l’état des finances de chaque comptable et, en l’occurrence, pour empêcher tout mouvement de fonds dans les caisses, aucune dépense et aucun recouvrement n’étant plus autorisé. Les fonds présents dans les caisses des receveurs particuliers étaient versés dans celles du receveur du district, lequel était en outre chargé de terminer les opérations de recouvrement à leur place. Le titre II du projet prévoyait la même opération pour les receveurs généraux mais il la mettait à la charge du département de Paris : deux commissaires, assistés du procureur général syndic, devaient se rendre au domicile des receveurs généraux, arrêter leurs registres et réaliser des bordereaux de situation de caisses, les fonds étant versés à la Trésorerie nationale. Tous les receveurs particuliers avaient alors un mois pour présenter leurs comptes à leurs anciens supérieurs et ceux-ci disposaient du même délai pour rendre les leurs au Bureau de comptabilité, y compris ceux présentés de clerc à maître au directeur du Trésor public.

  • 37 Ibid., p. 231. Ce décret a été relu devant l’Assemblée lors de la séance du 7 juillet mais il a ét (...)

19Dans l’esprit du Comité, tous les exercices non terminés étaient concernés jusqu’à celui de 1790 y compris. Ce dernier point fut l’objet d’un important débat à l’Assemblée. Cambon, en effet, ne souhaitait pas que fussent visés les exercices antérieurs à 1790 car les recouvrements encore à faire exposeraient le Trésor à « des pertes considérables ». En suivant ces débats, on comprend l’une des raisons qui poussaient les receveurs particuliers à freiner les opérations de reddition ; ils espéraient une « contre-révolution » qui les aurait rétablis dans leurs places et leur aurait permis de rendre compte « d’une manière plus légitime ». Finalement, Cambon obtint gain de cause : l’arrêté des comptes des anciens receveurs ne concernerait que l’exercice de 1790. Pour les années antérieures, un titre spécial fut inséré qui autorisait le Trésor public à décerner des contraintes contre les receveurs généraux ou particuliers pour les rescriptions qu’ils avaient souscrites vis-à-vis de l’ancien gouvernement royal37. Autrement dit, l’Assemblée n’entendait plus continuer les recouvrements en retard des exercices antérieurs à 1790 mais poursuivre les receveurs sur leurs engagements personnels à l’égard de l’ancienne royauté. L’Assemblée, lasse d’attendre les comptes des receveurs de l’ancienne monarchie, voulait durcir sa position pour récupérer les fonds encore dus.

Le nouvel ordre comptable

20En même temps qu’elle tentait d’obtenir la reddition des comptes de l’Ancien Régime, la Constituante travaillait à l’élaboration d’un nouveau régime de comptabilité publique. Elle plaça au centre de ses débats le rôle qu’aurait à tenir la future Assemblée législative dans le système de contrôle des comptes de la Nation, montrant là l’importance toute politique de cette question. Inévitablement, elle dut reconnaître la nécessité de créer un organisme technique pour procéder au travail ardu des vérifications. Deux institutions furent ainsi placées au centre du nouvel ordre comptable, l’Assemblée et le Bureau de comptabilité.

La compétence de l’Assemblée

  • 38 AP, 1re série, t. 27, p. 702-706. Le Comité avait alors pris connaissance du rapport des six commi (...)

21Que l’Assemblée jouât un rôle dans la vérification des comptes n’allait pas de soi. Plusieurs solutions s’offraient en effet au législateur révolutionnaire. Le 4 juillet 1791, Camus, au nom du Comité de liquidation, les présenta dans un volumineux rapport sur les comptes arriérés de l’Ancien Régime38. Le député y posait une question fondamentale dont l’Assemblée devait discuter in limine litis : appartenait-il au corps législatif d’examiner et d’apurer les comptes ou pouvait-il déléguer cette mission ? De la position de l’Assemblée sur ce point allait dépendre toute la réforme de la comptabilité publique. Si les députés ne s’estimaient pas compétents, il faudrait alors établir une nouvelle institution souveraine de contrôle des comptes, soit un tribunal, soit une administration supérieure. Si, au contraire, le pouvoir législatif souhaitait vérifier l’emploi des deniers publics, il faudrait aménager le contrôle des comptes en ce sens, avec toutes les difficultés techniques que cela représentait. De là découlerait non seulement toute la suite mais aussi toute la portée de la réforme à venir.

22La réponse du Comité de liquidation était assez tranchée : l’objet principal de la réforme de la Trésorerie étant de « se pourvoir contre les ordonnateurs et ministres qui ont dilapidé les finances de la nation », l’Assemblée ne pouvait pas déléguer le pouvoir de juger les comptes car, rappelait-il, la mission des députés des anciens États Généraux consistait non seulement à faire une Constitution, mais aussi à redresser les finances, ce qui impliquait la punition des coupables de « rapines ». Et, de la même manière que l’Assemblée ne pouvait abandonner son pouvoir de donner une constitution à la France, elle ne pouvait pas plus abdiquer celui de redresser les finances. Cette opinion était loin de faire l’unanimité. Le député Legrand s’inquiétait ainsi de l’immensité de la tâche à accomplir et, craignant que la future Assemblée n’eût pas le temps matériel de tout examiner, distinguait dépenses et recettes publiques. Selon lui, le pouvoir d’examiner les premières n’appartenait qu’à l’Assemblée sans pouvoir être délégué, tandis que la fonction d’examiner les secondes pouvait l’être à une commission désignée hors de l’Assemblée, s’agissant seulement des comptes des percepteurs de l’impôt. Le député Lanjuinais était d’un avis encore différent : l’Assemblée devait et pouvait examiner tous les comptes, dans le sens où la prochaine législature compterait quelques 800 députés, qui seraient assez nombreux pour satisfaire à cette tâche. Il s’opposait à la création d’un tribunal des comptes lequel serait, selon lui, « une machine immense qui aurait bientôt repris toutes les formes judiciaires ».

  • 39 Ibid., p. 705.

23Le député de Cernon recentra le débat sur la question fondamentale : le pouvoir législatif serait-il juge des comptes de la Nation ou pas ? Sa réponse fut limpide. Il distinguait deux étapes dans la comptabilité, d’abord la préparation des comptes, ensuite leur examen et leur jugement. Lors de la première étape, le comptable mal intentionné ayant « employé tout son temps, tout son talent à se prémunir contre le jugement des comptes », il faudrait, dans la deuxième étape, chercher à le démasquer en étant plus talentueux et plus technicien que lui. Or, ajoutait-il, la législature serait « presque toujours composée de personnes étrangères aux détails de la comptabilité ». Dans le fond, Cernon constatait les difficultés techniques liées à ces matières. Et c’était bien là le nœud du problème. Pour le démêler, il proposait la création d’une commission composée de techniciens versés dans la science des comptes, des fonctionnaires, qui se présenteraient devant la législature et lui feraient ses observations. Il s’opposait ainsi à la réglementation actuelle qui confiait l’examen des comptes anciens aux départements, lesquels n’y entendaient rien en comptabilité. Quant aux comptes futurs, ils seraient très faciles à examiner. En effet, qui allait manipuler les deniers publics en recettes ou en dépenses, sinon des commis de la Trésorerie, dont les comptes étaient « tous des comptes de clerc à maître, des comptes de mandataires à commettant rendus en trésorerie » ? Le receveur percevait et payait au nom de la Trésorerie, les départements n’avaient pas à vérifier si les ordres de celle-ci étaient fondés ou s’ils étaient respectés : les comptables n’avaient donc aucun compte à rendre aux administrateurs départementaux, ils n’en devaient qu’à la Trésorerie, autrement dit à celle qui leur ordonnait de percevoir ou de verser. Il n’y avait donc qu’un seul compte à faire, celui de la Trésorerie, qui était « le compte de l’administration ». La Trésorerie, bien isolée des institutions politiques, devenait ainsi une institution administrative amenée à présenter ses comptes devant l’Assemblée, qui les jugerait. Il fallait alors, selon lui, un intermédiaire entre les deux, des agents chargés de « prendre les matériaux de ces comptes, les vérifier, les examiner et ensuite de les remettre [à un] comité, qui après un nouvel examen [...] proposera de [les] juger39 ». En somme, une commission responsable devait se substituer aux tribunaux autrefois chargés de juger les comptes, mais une commission préparatoire donnant un simple avis à la députation.

24Une fois la compétence de l’Assemblée admise, il fallait encore décider de son rôle exact : devait-elle apurer les comptes, c’est-à-dire vérifier leur régularité, ou les juger, autrement dit condamner les coupables de malversations ? Sur ce point, l’opinion du député d’André fut lourde de conséquences. Selon lui, comme « C’est le corps législatif qui a ordonné les dépenses, c’est à lui de savoir si les impôts qu’il a votés pour y faire face, ont été justement appliqués aux dépenses votées ; c’est donc en définitive au corps législatif à viser les comptes ». Il fallait d’abord décréter ce point en insistant sur le terme définitivement : la législature apurerait-elle définitivement les comptes ? Ce mot est ici essentiel car l’omettre reviendrait à confier à l’Assemblée l’examen concret de milliers de pièces comptables, or elle n’en avait ni le temps ni les capacités. À l’issue de cette discussion, l’Assemblée décréta un principe majeur : « Le corps législatif verra et apurera par lui-même définitivement les comptes des finances de la nation ». L’hypothèse d’un tribunal souverain en matière de comptabilité était alors abandonnée.

  • 40 Duvergier, t. 3, 2e éd., Paris, 1834, p. 305-308, Décret des 17 et 29 sept. 1791 relatif à la supp (...)

25Au cours de cette séance du 4 juillet 1791, le premier titre du projet de décret de Camus fut adopté40. Il portait que les chambres des comptes de l’Ancien Régime, supprimées en septembre 1790, cesseraient toutes leurs fonctions dès la publication du décret. Les départements étaient chargés de la gestion matérielle de ces suppressions et, notamment, de l’apposition de scellés et de l’établissement de listes recensant tous les papiers des greffes. Les anciens officiers obtenaient en outre la garantie d’être remboursés de la finance de leurs charges. Le titre II du projet de décret, relatif au futur bureau de comptabilité, ne convenait plus au principe d’un apurement définitif des comptes par l’Assemblée. Sa discussion fut ajournée, le Comité de liquidation étant chargé d’y réfléchir à nouveau. En revanche, le titre III fut adopté sans difficultés. Il visait à connaître avec précision le nombre de comptes qui restaient à apurer. Il concernait d’abord « tous individus ou compagnies qui comptaient de la recette ou dépense des deniers publics, soit par-devant les chambres des comptes, soit par-devant le Conseil du roi », ensuite tous les « administrateurs tenus de rendre compte par-devant le corps législatif aux termes des décrets ». Ainsi, les comptables de l’ancien et du nouveau régime étaient soumis à la même législation. Tous avaient l’obligation de fournir un état de situation de leur comptabilité mentionnant, entre autres, les comptes qui avaient été présentés, jugés, apurés et corrigés, ceux qui étaient jugés, ceux qui avaient été seulement présentés et les exercices en attente d’être présentés. Tous avaient encore à rédiger un mémoire exposant le temps qui leur serait nécessaire pour présenter leurs comptes. Le délai imparti, un mois, était très court et les sanctions prévues très lourdes : perte des intérêts de la finance des offices et des cautionnements, amende, intérêts à payer sur les débets éventuellement constatés. Enfin, le titre IV du décret avait trait aux formes à suivre pour les redditions. Le principe retenu était clair puisqu’il était prévu que chaque comptable dresserait et présenterait lui-même ses comptes. La pratique des états au vrai signés par les ordonnateurs ou les ministres était abandonnée au profit d’un compte dressé en recettes, dépenses et reprises. à l’issue de la nouvelle discussion du titre II, les députés s’accordèrent pour créer le Bureau de comptabilité.

Le Bureau de comptabilité

26Cette institution était nécessaire, ne serait-ce qu’au plan technique pour pallier l’absence de cour des comptes. Pour autant, elle suscita nombre de débats tant autour de sa composition et de la procédure de reddition à suivre devant elle qu’autour de ses pouvoirs et de ses moyens d’actions sur les autres administrations.

  • 41 C’est ce qu’expose le Comité central de législation dans son rapport du 7 septembre 1791 : AP, 1re(...)
  • 42 AP, 1re série, t. 27, p. 705.

27Si les députés étaient d’accord sur l’idée que le Bureau aurait pour fonction d’examiner les comptes pour permettre à l’Assemblée de décider de les apurer ou de les renvoyer devant les juges, ils devaient encore s’entendre sur sa composition. Et cette question, bien épineuse, révèle la complexité des rapports qu’entretenait l’Assemblée avec le pouvoir exécutif41. Selon le député Anson, il appartenait au roi de désigner ses membres pour pouvoir les rendre responsables devant l’Assemblée, tandis que Legrand proposait une solution différente en laissant la nomination aux départements qui pourraient ainsi « participer [...] à la chose publique42 ». Au contraire, si le Bureau était constitué de députés, cela revenait à permettre au pouvoir législatif de s’immiscer dans l’ordre administratif ce qui n’était pas possible, « l’Assemblée nationale exerçant des fonctions tout à fait étrangères à l’administration proprement dite ». En outre, observa Cochard, si l’Assemblée procédait aux vérifications des comptes par l’intermédiaire de ses comités, « c’était se priver de l’avantage de toute espèce de responsabilité attachée à la qualité de vérificateur » et la Nation, tôt ou tard, « ne pourrait pas manquer de devenir infailliblement la victime ». Enfin, les députés étaient souvent inexpérimentés dans ces matières, « ce qui donnerait trop d’avantage à des comptables astucieux ». Le principe de la séparation des pouvoirs, conjugué à des difficultés politiques et techniques, s’opposait donc à cette première proposition. De là l’idée de créer un bureau de comptabilité composé de membres nommés par le roi, regardé « comme le surveillant le plus immédiat de l’administration générale ». Le comité proposa d’adjoindre à ces commissaires un certain nombre d’agents inférieurs, nécessaires pour effectuer des opérations de contrôle « dont la fastidieuse longueur est le moindre des ennuis qui les accompagnent ».

  • 43 Duvergier, t. 3, 2e éd., Paris, 1834, p. 305-308, Décret des 17 et 29 sept. 1791 ; AP, 1re série, (...)
  • 44 Bruguière M., Gestionnaires et profiteurs de la Révolution, L’administration des finances français (...)

28Au final, le Bureau serait donc une administration composée selon la forme désormais classique, avec des administrateurs responsables, les commissaires, et des employés subalternes, les commis43. Les premiers, au nombre de quinze, étaient désignés par le roi et divisés en cinq sections de trois commissaires devant alterner tous les ans. Ils étaient chargés de recevoir les comptes afin d’en préparer le rapport présenté devant l’Assemblée. Dans l’esprit du législateur, il s’agissait de créer un organisme destiné à traquer les erreurs et les fraudes afin de les dénoncer à la représentation nationale, laquelle n’avait ni le temps ni les capacités techniques pour abattre un tel travail. Pour autant, l’Assemblée, toujours méfiante à l’égard du roi et de ses agents, n’entendait pas leur faire aveuglément confiance. D’une part, les trois commissaires signaient le rapport et demeuraient responsables des faits qui y étaient attestés. De l’autre, chacun d’entre eux fournissait un important cautionnement en immeubles. Dans le fond, ils étaient perçus comme des créatures du chef de l’exécutif et l’Assemblée restait prudente. Elle était pourtant bien obligée d’en passer par eux car il fallait créer un bureau responsable devant elle, ce qui n’était pas possible si ses membres étaient issus de la députation. Les craintes de l’Assemblée se révélèrent bien peu fondées dans le sens où le choix du roi se porta sur des techniciens aux origines et aux carrières assez diverses. Mais, et c’était logique, tous étaient issus des administrations financières de l’Ancien Régime, Chambre des comptes, Régie des aides ou administration du Trésor. Il leur fut adjoint une trentaine de vérificateurs pour les assister dans leur mission44.

29La procédure de reddition fut elle aussi la source de discussions techniques dévoilant bien des problèmes politiques. Le rapport de Cochard en dresse un état des lieux précis. Quels comptables allaient présenter leurs comptes au Bureau ? Le Comité pensait que tous devaient y être astreints, tandis que certains députés estimaient au contraire que les receveurs des districts devaient rendre leurs comptes à la Trésorerie nationale, dans la dépendance de laquelle ils étaient placés, à charge pour elle de les présenter ensuite au Bureau, en même temps que les siens. Le Comité était hostile à ce principe hiérarchique en ce qu’il laissait trop de pouvoirs aux commissaires de la Trésorerie, lesquels restaient des agents du roi ainsi érigés en « arbitres exclusifs les plus absolus des finances de la Nation » ! Et, à n’en pas douter, ces commissaires ne manqueraient pas de fomenter des « projets ambitieux qui amèneraient infailliblement la ruine de l’État ». La méfiance du Comité ne se limitait guère à la Trésorerie, elle s’étendait aussi aux départements. Ces derniers pouvaient bien prétendre aussi vérifier les comptes des receveurs de districts car, après tout, ils avaient déjà été chargés de recevoir ceux des anciennes administrations. Mais le Comité opposait toute une série d’objections d’ordre politique. Ce serait d’abord « les trop détacher du centre » et favoriser « une sorte d’indépendance » qui finirait par entraîner « la rupture infaillible des liens qui les attachent à [l’]unité monarchique ». En outre, les départements finiraient bien, eux aussi, par abuser des pouvoirs qui leur étaient ainsi laissés ! Au fond, le Comité se montrait particulièrement centralisateur, voulant tout ramener au Bureau de Comptabilité, placé auprès de l’Assemblée et donc plus facilement contrôlable que la Trésorerie, institution exécutive par excellence, ou que les départements, administrations élues et éloignées de Paris. Ces difficultés, très politiques, venaient s’ajouter à celles que posait la comptabilité publique au plan technique. Il revint à l’Assemblée de trancher.

  • 45 La compétence était déterminée en fonction du siège de l’Administration principale dont les compte (...)
  • 46 Marcé V., La comptabilité publique pendant la Révolution, Les commissaires de la comptabilité, Par (...)

30La procédure fixée dans le décret des 17 et 29 septembre reposait sur le principe hiérarchique. Chaque receveur de district, chaque trésorier et chaque payeur particulier comptaient des sommes qu’ils avaient reçues ou dépensées soit à la Trésorerie nationale, soit à la caisse de l’Extraordinaire. En cas de contestation sur l’un ou l’autre des articles, le tribunal de district du domicile du comptable était saisi. Une fois ces comptes présentés, c’était aux comptables supérieurs de la Trésorerie nationale de présenter au bureau de la comptabilité « les comptes de l’universalité des recettes [...] et de l’emploi qu’ils en [ont] fait ». Le bureau les examinait et les soumettait à l’Assemblée qui devait les voir et les apurer définitivement. Les litiges éventuels étaient soumis au tribunal de district territorialement compétent45 par l’intermédiaire de l’agent de la Trésorerie nationale. L’Assemblée rejetait l’idée de créer un tribunal des comptes, alors même que Cohard, au nom de la majorité du Comité de liquidation, l’avait souhaité, estimant que les juges de droit commun n’étaient pas préparés à démêler des litiges aussi techniques ; Camus, représentant la minorité du Comité, lui avait alors objecté que tous les tribunaux d’exception avaient été supprimés, y compris ceux relatifs à la comptabilité46. Cette proposition allait être lourde de conséquences en ce qu’elle retirait pour longtemps le jugement des comptabilités à des magistrats spécialement formés à la science des comptes. Le système voulu par l’Assemblée s’opposait radicalement à celui en vigueur avant la Révolution. Sous prétexte de rompre avec les pratiques anciennes et en vertu des principes nouveaux, les députés abandonnaient le seul moyen vraiment efficace de juger les comptables malintentionnés.

  • 47 AP, 1re série, t. 35, p. 573, Plan arrêté par les commissaires de la comptabilité le 3 déc. 1791, (...)

31Le décret précisait enfin la marche à suivre en cas de débets. Leur recouvrement était poursuivi soit par les commissaires de la Trésorerie nationale, soit par le trésorier de la Caisse de l’extraordinaire pour les comptables inférieurs, soit par l’agent du Trésor public pour les comptes de la Trésorerie nationale ou du trésorier de la Caisse extraordinaire. L’idée clef de ce dispositif était de faire contrôler l’activité des comptables non seulement par leurs supérieurs hiérarchiques mais aussi par les autorités administratives concernées. Les comptes devaient ainsi être envoyés aux directoires de district pour que ceux-ci aient la possibilité, éventuellement, de présenter leurs observations, disposition tendant à instaurer un filtre supplémentaire au profit de ceux qui géraient les impositions au niveau local, donc les recettes de l’État. Le décret prévoyait aussi, dans un article unique, les poursuites exercées contre les ministres ou contre d’autres agents du pouvoir exécutif. Dans ce cas, le bureau de la comptabilité, après en avoir informé l’Assemblée et avec l’accord de celle-ci, pouvait nommer des commissaires pour vérifier les dépenses « sur les lieux ». L’Assemblée décidait alors s’il fallait engager la responsabilité pénale du ministre devant le tribunal de district de son domicile. Quant aux comptes laissés par l’Ancien Régime, le plan d’organisation du Bureau de comptabilité, adopté en décembre 1791, prévoyait que les commissaires auraient à proposer à l’Assemblée un plan pour « simplifier la forme des apurements et corrections, et [...] accélérer la libération définitive des comptables47 ».

  • 48 Duvergier, t. 4, 1ère éd., Paris, 1824, p. 74-77, Décret des 8 et 12 fév. 1792.
  • 49 Ibid., p. 78, Décret des 9 et 12 fév. 1792 concernant la remise des pièces relatives aux opération (...)

32Au début de l’année 1792, un décret vint préciser les modalités d’organisation du Bureau. Le préambule du texte était très clair quant à son objet : il s’agissait de « donner bonne et prompte décharge à ceux des comptables qui [avaient] soldé leurs comptes, et mettre l’agent du Trésor en état de poursuivre sans délai ceux qui [seraient] reconnus en débet48 ». La tâche du Bureau était très vaste, elle concernait les comptabilités « tant anciennes que nouvelles », ce qui englobait les comptes de l’Ancien Régime qui n’avaient pas encore été vérifiés. Les départements avaient l’obligation de remettre au Bureau tous les registres, comptes et pièces qu’ils avaient été autorisés à récupérer des greffes des anciennes chambres des comptes. Les commissaires recevaient en outre la possibilité de demander aux comptables les mémoires et les états exigés d’eux par le décret des 17 et 29 septembre 1791. Le lendemain, un décret était voté, qui enjoignait aux directoires des départements de transférer des chambres des comptes vers le Bureau de comptabilité toutes les pièces restantes des comptes non encore jugés, apurés ou corrigés49. L’Assemblée mettait donc en place la transition nécessaire entre le système comptable provisoire instauré depuis 1789 et le nouvel ordre comptable créé par la Constituante.

  • 50 Ibid., p. 74-77, Décret des 8 et 12 fév. 1792, art. 13.
  • 51 AP, 1re série, t. 41, p. 297-298, Décret du 7 avril 1792.

33Pour mener à bien cette mission, les commissaires du Bureau reçurent un pouvoir de contrôle et d’inspection qui semblait général. En effet, pour se procurer les renseignements dont ils avaient besoin, ils furent habilités à correspondre avec les directoires des départements et les commissaires de la Trésorerie nationale, ainsi qu’avec « tous les administrateurs, les comptables et les préposés » tenus de compter devant eux50. Pour autant, les députés n’entendaient pas abandonner à ces agents nommés par le roi un pouvoir de tutelle trop direct sur l’ensemble de l’appareil administratif. Ainsi, en cas de difficultés de la part des comptables, il appartenait à l’Assemblée, et à elle seule, de décider des mesures à prendre, sur proposition du Bureau. Cette immixtion du législatif dans la sphère des compétences de l’exécutif s’inscrit dans le climat de méfiance des deux pouvoirs l’un envers l’autre. Elle constituait un frein supplémentaire et ralentissait encore un peu plus les opérations de reddition entamées. Sans doute eût-il pourtant fallu laisser à l’Administration des pouvoirs de contrainte réellement efficaces tant les comptables de l’Ancien Régime rechignaient encore à présenter leurs comptes. Le dernier décret voté sous la monarchie constitutionnelle à propos de cette question le démontre assez. Au printemps 1792, l’Assemblée décida ainsi de ne délivrer aucune pension de retraite aux comptables dont les offices avaient été supprimés, qui n’avaient pas rendu leurs comptes et certifié n’avoir plus de deniers publics entre leurs mains. Le texte visait particulièrement deux anciennes administrations dont les comptes n’étaient pas encore à jour, la Ferme et la Régie générales51. Ce fut la dernière tentative de la monarchie constitutionnelle pour tenter d’accélérer les opérations de reddition.

  • 52 Duvergier, t. 4, 1ère éd., Paris, 1824, p. 398-399, Décret des 19 août et 4 sept. 1792.
  • 53 Duvergier, t. 5, 1ère éd., Paris, 1825, p. 16, Décret des 3 et 7 oct. 1792.

34La chute de la royauté ne changea rien, bien au contraire. Il fallut renouveler le décret du 9 février, signe que les départements avaient refusé de remettre au Bureau les pièces entreposées dans les chambres des comptes. Il était précisé que tous les papiers des comptes définitivement jugés et, plus généralement, tous les documents qui remonteraient à une date antérieure à trente ans seraient brûlés « comme papiers inutiles ». L’idée, officiellement, était de débarrasser les bâtiments ayant abrité les chambres afin de pouvoir en disposer52. Peu après, la Convention revint toutefois sur cet ordre et ordonna aux commissaires du Bureau de se rendre sur place afin de procéder au triage des papiers. Il s’agissait alors de préserver de la destruction ceux qui constataient des débets envers la Nation, mêmes s’ils avaient plus de trente ans, « sans cependant que les recherches contre les comptables puissent se porter au-delà de cent années53 ». Ce décret correspond à une phase de durcissement du régime. Et, même s’il est postérieur à la chute de la royauté constitutionnelle, il illustre parfaitement le but poursuivi dès le début par le législateur révolutionnaire mais qui n’avait jamais été aussi clairement affiché : juger les comptables d’Ancien Régime, soupçonnés de détourner l’argent public à leur profit.

Conclusion

35Le décret des 17 et 29 septembre 1791 relatif à la suppression des chambres des comptes et à la nouvelle forme de la comptabilité témoigne de la confusion certaine qui régnait dans ce domaine. Ce texte, qui se voulait fondateur du nouvel ordre comptable, mélange et confond la destruction du système ancien, orchestrée dans son titre I, l’instauration des procédures valables pour les comptables du nouveau régime dans le titre II, la liquidation des comptes de l’Ancien Régime visée au titre III et, enfin, les formes par lesquelles les comptables actuels devaient rendre compte. Il n’y a donc dans ce décret aucune logique, aucune cohérence. Là où il eût été plus clair de distinguer, dans deux textes différents, la liquidation des comptes de l’Ancien Régime et les procédures nouvelles, il n’y eut qu’un texte compliqué et, finalement, assez décevant. La comptabilité publique a ainsi été privée de son grand texte de principes.

  • 54 Stourm R., Les finances de l’Ancien Régime et de la Révolution, t. 2, Paris, 1885, p. 303. En l’an (...)
  • 55 Pour justifier son activité de garde du Trésor royal en 1782, Savalette de Magnanville remit au Bu (...)

36Sans doute la méfiance du pouvoir législatif à l’encontre du pouvoir exécutif y fut-elle pour beaucoup. L’Assemblée souhaitait retirer au roi et à ses ministres, déjà maîtres de la Trésorerie, toute possibilité de s’immiscer dans le contrôle de l’emploi des fonds publics, tout en admettant ne pouvoir satisfaire seule à cette tâche, tant elle était complexe. De là la solution qu’elle retint d’apurer les comptes en en confiant leur vérification matérielle à des techniciens spécialisés. Par méfiance envers ceux-ci, pour pouvoir engager leur responsabilité éventuelle, elle fut bien obligée d’abandonner leur nomination au roi, qui ne pouvait toutefois les révoquer. Concrètement, en refusant la création d’un tribunal des comptes, le pouvoir législatif s’était engagé dans une impasse car il ne lui était pas possible, concrètement, d’apurer tous les comptes de la Nation. Et, effectivement, les retards s’accumulèrent dans les redditions. En août 1792, l’état des comptes remis au Bureau de la comptabilité mentionne quantité d’arriérés remontant jusqu’au règne de Louis XV54. En pratique, le Bureau de comptabilité, créé pour préparer le travail de l’Assemblée, se contenta de gérer les immenses transferts d’archives des anciennes chambres des comptes. Et il fallait aussi recevoir les documents comptables des agents de l’ancienne monarchie, ce qui représentait une quantité infinie de pièces55. L’histoire de la comptabilité publique, sous la monarchie constitutionnelle, fut ainsi pour une large part l’histoire d’un échec.

Notes

1 Archives parlementaires de 1787 à 1860. Recueil complet des débats législatifs et politiques des chambres françaises, sous la direction de Mavidal M. J. et Laurent M. E., Paris, Dupont, [désormais AP], 1re série, t. 26, p. 437-445.

2 AP, 1re série, t. 27, p. 712-720.

3 AP, 1re série, t. 30, p. 270.

4 AP, 1re série, t. 30, p. 293.

5 Ibid, p. 298.

6 AP, 1re série, t. 16, Rapport de Jean de Bats du 3 juill. 1790, p. 680.

7 Ibid, p. 681.

8 AP, 1re série, t. 17, p. 225-226, Rapport de Lebrun sur l’organisation du Trésor royal, lu à l’Assemblée le 21 juill. 1790.

9 Ibid., p. 226.

10 Collection générale des décrets rendus par l’Assemblée Nationale, janv.-mai 1790, p. 33-34, Décret du 22 janv. 1790 instituant le Comité de liquidation.

11 AP, 1re série, t. 17, p. 172-174 et Duvergier J.-B., Collection complète des lois, décrets, ordonnances, règlements et avis du Conseil d’État [désormais Duvergier], t. 1er, 2e éd., Paris, 1834, p. 251-252, Décret des 17 juillet et 8 août 1790. Concrètement, le décret prévoyait la constitution d’un registre sur lequel seraient inscrites toutes les dettes publiques liquidées, c’est-à-dire jugées par l’Assemblée Nationale et sanctionnées par le roi.

12 AP, 1re série, t. 26, p. 442, Rapport de Bats au nom du comité de liquidation du 25 mai 1791.

13 Nous n’aborderons pas le cas de la Ferme et de la Régie générales, dont la liquidation pendant la Révolution est déjà bien connue.

14 Duvergier, t. 1er, 2e éd., Paris, 1834, p. 90, Décret des 28 déc. 1789-20 avril 1790.

15 AP, 1re série, t. 11, p. 32-33.

16 Sedillot S., De la province de Picardie au département de la Somme. L’administration territoriale sous le règne de Louis XVI, 1787-1792. Ruptures et continuités, Thèse droit, Amiens, 2007, vol. 1, p. 384-393.

17 Legay M.-L., « La fin des provinces (1789-1791) », actes de la journée d’études du 4 mai 2002, Paris I Sorbonne, in Annales Historiques de la Révolution Française, no 332, avril-juin 2003, p. 25-53.

18 Hocq B., La naissance du département du Nord (1789-1793), Thèse droit, Lille, 2001, vol. 1, p. 96. Voir également la synthèse proposée par Grevet R., « La fin des intendances et la transition administrative dans les provinces septentrionales », dans Intendants et préfets du Nord – Pas-de-Calais (XVIIe-XXe siècle), Études réunies par Lottin A., Crepin A. et Guislin J.-M., Arras, 2002, p. 86-95.

19 Brossault C., Les intendants de Franche-Comté, 1674-1790, Paris, 1999, p. 302-303 ; Vidal H., Les États du Languedoc au XVIIIe siècle, Lille, 2008, p. 197-201.

20 Duvergier, t. 1er, 2e éd., Paris, 1834, p. 392. La référence aux élus révèle que ce texte visait tout particulièrement les États de Bourgogne.

21 AP, 1re série, t. 12, p. 260.

22 AP, 1re série, t. 13, p. 105.

23 Le décret des 19 et 20 avril 1790 visait très largement les trésoriers, receveurs et comptables des anciens pays d’États et d’élections. Il forme l’article 2 du décret des 20, 23 mars, 19 et 20 avril 1790 relatif aux administrations de département et de district et à l’exercice de la police administrative : Duvergier, t. 1, 2e éd., Paris, 1834, p. 176-177.

24 AP, 1re série, t. 20, p. 314. Les propriétaires des offices pouvaient se faire rembourser la moitié de la finance avant la liquidation de l’office et toute la finance une fois l’office liquidé.

25 Duvergier, t. 2, 1ère éd., Paris, 1824, p. 136-137, Décret des 22 déc. et 5 janv. 1791.

26 Ibid., p. 20-23, Décret des 14 et 24 nov. 1790 relatif à la suppression des ci-devant receveurs généraux et particuliers des finances.

27 AP 1re série, t. 23, p. 224.

28 Ibid., p. 203-204, Décret du 17 fév. 1791 relatif aux officiers comptables supprimés par le décret des 14 et 24 nov. 1790.

29 AP, 1re série, t. 25, p. 553.

30 Duvergier, t. 3, 2e éd., Paris, 1834, p. 305-308, Décret des 17 et 29 sept. 1791 relatif à la suppression des chambres des comptes et à la nouvelle forme de comptabilité.

31 Le texte prévoyait en outre une amende de 300 livres, augmentée de dix livres par jour de retard.

32 Collection générale des décrets rendus par l’Assemblée Nationale, janv.-fév. 1792, p. 175, Loi des 8 et 12 fév. 1792, Titre 1er, art. 17.

33 AP, t. 46, p. 99, Rapport du 3 juill. 1792.

34 L’art. 9 de la loi avait même prévu un fonds de 1 300 000 livres pour les décharges et diminutions des années 1788 et 1789.

35 Décret du 20 déc. 1790, art. 1er : A. P, t. 21, p. 677-678.

36 AP, 1ère série, t. 46, p. 93-94.

37 Ibid., p. 231. Ce décret a été relu devant l’Assemblée lors de la séance du 7 juillet mais il a été adopté le 3 juillet et sanctionné par le roi le 19 juillet. Dans sa version définitive, il comprend 3 titres, l’un relatif à l’arrêté des caisses des receveurs particuliers, l’autre relatif à la comptabilité antérieure à 1790 et le dernier aux comptes des receveurs particuliers et généraux.

38 AP, 1re série, t. 27, p. 702-706. Le Comité avait alors pris connaissance du rapport des six commissaires de la Trésorerie nationale (Condorcet et Lavoisier notamment) De la situation du Trésor public au 1er juin 1791, texte présenté par Poirier J.-P., Paris, CTHS, 1997.

39 Ibid., p. 705.

40 Duvergier, t. 3, 2e éd., Paris, 1834, p. 305-308, Décret des 17 et 29 sept. 1791 relatif à la suppression des chambres des comptes et à la nouvelle forme de comptabilité.

41 C’est ce qu’expose le Comité central de législation dans son rapport du 7 septembre 1791 : AP, 1re série, t. 30, p. 276.

42 AP, 1re série, t. 27, p. 705.

43 Duvergier, t. 3, 2e éd., Paris, 1834, p. 305-308, Décret des 17 et 29 sept. 1791 ; AP, 1re série, t. 31, p. 3-6.

44 Bruguière M., Gestionnaires et profiteurs de la Révolution, L’administration des finances françaises de Louis XVI à Bonaparte, Paris, 1986, p. 100-102.

45 La compétence était déterminée en fonction du siège de l’Administration principale dont les comptes étaient contestés.

46 Marcé V., La comptabilité publique pendant la Révolution, Les commissaires de la comptabilité, Paris, 1893, p. 17-19.

47 AP, 1re série, t. 35, p. 573, Plan arrêté par les commissaires de la comptabilité le 3 déc. 1791, art. 23.

48 Duvergier, t. 4, 1ère éd., Paris, 1824, p. 74-77, Décret des 8 et 12 fév. 1792.

49 Ibid., p. 78, Décret des 9 et 12 fév. 1792 concernant la remise des pièces relatives aux opérations des commissaires de la comptabilité.

50 Ibid., p. 74-77, Décret des 8 et 12 fév. 1792, art. 13.

51 AP, 1re série, t. 41, p. 297-298, Décret du 7 avril 1792.

52 Duvergier, t. 4, 1ère éd., Paris, 1824, p. 398-399, Décret des 19 août et 4 sept. 1792.

53 Duvergier, t. 5, 1ère éd., Paris, 1825, p. 16, Décret des 3 et 7 oct. 1792.

54 Stourm R., Les finances de l’Ancien Régime et de la Révolution, t. 2, Paris, 1885, p. 303. En l’an III, ces retards étaient loin d’être liquidés, certains comptes remontant à 1767 ! Voir aussi « Les travaux de la comptabilité nationale (an VIII-an XI) », Études et Documents VIII, CHEFF, 1996, p. 665-681 ; La comptabilité publique : continuité et modernité, colloque tenu à Bercy les 25 et 26 novembre 1993, Paris, CHEFF, 1995.

55 Pour justifier son activité de garde du Trésor royal en 1782, Savalette de Magnanville remit au Bureau en 1792, quelques 50539 pièces justificatives : Bruguière M., op. cit., p. 60.

Auteur

Maître de Conférences HDR d’histoire du droit, université d’Orléans.

© Presses universitaires de Rennes, 2011

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