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La comptabilité publique en Europe

 | 
Anne Dubet
, 
Marie-Laure Legay

Deuxième partie. Les comptes et la formation de l'État territorial

La mise en place des Cours des comptes en Europe, XIVe-XIXe siècle

Stéphanie Flizot

Texte intégral

  • 1 Garrisson F., Histoire du droit et des institutions, Montchrestien, 1983, p. 199.

1Les Chambres des comptes font partie des premiers corps constitués. Elles s’inscrivent dans la mise en place des rouages nécessaires au quadrillage du pays qui doit permettre d’assurer « au roi et à ses agents la maîtrise des affaires d’intérêt public1 ».

  • 2 Rauscher P., « Quelle der obersten landesfürstlichen Finanzverwaltung in den habsburgsichen Länder (...)

2La spécialisation des gens des comptes, puis l’émergence d’une institution chargée de cette fonction, sont attribuables à la croissance des revenus du duc, du roi ou du prince, qui ne sont plus exclusivement domaniaux, et à l’extension de ses possessions territoriales. Les finances publiques naissent ainsi de cette transition d’une économie domaniale vers un État fiscalisé2.

  • 3 Les comtes angevins n’administrent pas directement la Provence qui leur est rattachée à partir de (...)

3L’institutionnalisation du contrôle financier sous la forme d’une Chambre des comptes se cristallise aux XIIIe-XIVe siècles3. Peu de temps après, diverses ordonnances en réglementent les compétences, qu’il s’agisse de la France, du Portugal où le premier texte connu date de 1389, de l’Espagne, de l’Autriche ou de la Grande-Bretagne.

  • 4 L’organisation de l’Échiquier est le fait des hommes qui vont diriger l’administration des finance (...)
  • 5 Lyon B., A Constitutional and Legal History of Medieval England, Hardcover, 1980.
  • 6 Cassagnes-Brouquet S., Histoire médiévale de l’Angleterre, Ophrys, 2000, p. 82.
  • 7 Le Domesday Book établi au XIe siècle fait le recensement de l’ensemble des ressources du royaume.

4La création de l’Échiquier4 est, en Grande-Bretagne, le fruit de la superposition du modèle de la Curia regis au système anglo-saxon antérieur, lequel connaissait déjà une centralisation des fonds recouvrés par les shérifs5. La reddition des comptes a pour objet de calculer un solde entre les sommes dues et celles qui ont été versées6. Les shérifs servent de collecteur d’impôt et doivent réunir les sommes fixées à partir des estimations faites par des commissions itinérantes qui évaluent le potentiel fiscal des différents domaines, villages et tenures7.

  • 8 Il existait alors au sein du conseil comtal une commission de conseillers, d’auditeurs et de maîtr (...)

5Le plus souvent, du reste, l’institutionnalisation du contrôle des comptes traduit seulement un renforcement et une réorganisation des contrôles exercés jusque là. Ainsi, lorsque Philippe le Hardi prend possession de la Flandre, qui a un poids économique non négligeable et lui procure des revenus conséquents, il crée par lettres patentes du 15 février 1386 une Cour des comptes à Lille. Il s’agit d’une part de la sédentarisation du contrôle des comptes et, d’autre part, de sa réorganisation8.

6L’influence qu’exercera la Bourgogne en matière de contrôle des comptes dans les anciens Pays-Bas et le Luxembourg s’explique par l’extension progressive de ses possessions, depuis Philippe le Hardi avec la Flandre en 1384 à Philippe le Bon avec la Hollande en 1428, le Brabant en 1430 et le Luxembourg en 1443. L’unification administrative des provinces détenues par les ducs de Bourgogne s’appuya sur la création successive de trois Cours de comptes située à Lille, Bruxelles et la Haye.

Observations préliminaires : diversité ou unité des modèles de contrôle ?

  • 9 Pour la France, Matteoni O., « Vérifier, corriger, juger. Les Chambres des comptes et le contrôle (...)

7Consolider le contrôle des comptes va permettre d’unifier les procédures et d’améliorer la reddition des comptes. On assiste, du reste, à partir des XIVe et XVe siècles à une normalisation des procédures financières et comptables9. Dans de nombreux États sont ainsi précisées les règles qui s’appliquent aux procédures financières, collecte, conservation des fonds, dépenses, tandis que le format des comptes qui doivent être rendus se fixe et que sont définis des formats types qui sont portés à la connaissance des receveurs, comptables ou trésoriers appelés à rendre compte de leur gestion.

  • 10 Brown A. L., The governance of late medieval England, 1272-1461, Stanford University Press, 1989, (...)
  • 11 Cadier L., Les archives d’Aragon et de Navarre, Bibliothèque de École des chartes, 1888, vol. 49, (...)

8En Grande-Bretagne par exemple, plusieurs ordonnances prises en 1323, 1324 et 1326 tentent de remédier à la lenteur de la procédure d’examen des comptes suivie par l’Échiquier en simplifiant la documentation et en rationalisant la procédure10. Si l’on prend un autre exemple, celui la Chambre des comptes de Navarre, les archives montrent que les registres sont rédigés dans les mêmes formes à compter de l’installation définitive de la Chambre des comptes11.

9Dans la plupart des pays, la Chambre des comptes partage à l’origine avec le Grand Conseil le rôle de conseiller de la Couronne. Elle comprend alors les chefs des administrations financières, trésoriers, sénéchaux et autres responsables des finances. La mise en place d’une gestion centralisée va progressivement aboutir à une spécialisation des fonctions qui se traduit par une dissociation fonctionnelle, puis organique entre ce qui relèvera de la trésorerie, des receveurs et des comptables et ce qui formera les attributions de la Chambre des comptes.

10Plusieurs modèles vont ainsi prendre forme.

111. Dans certains cas, la décentralisation du contrôle des comptes accompagne la décentralisation des caisses. Ce système interdira aux vérifications des Chambres des comptes d’accompagner les besoins et évolutions de la gestion publique. Les enjeux liés à la gestion de la trésorerie et à la connaissance de la situation d’ensemble des finances relèveront du ressort d’autres institutions. Tel est, en particulier, le cas des Chambres des comptes de l’Ancien Régime dont les missions restent profondément marquées par leurs origines médiévales. Or, le trait dominant de la reddition des comptes dans le modèle féodal est sa personnalisation. Ce sont deux sujets, un gestionnaire et un souverain qui sont face à face, avec un solde positif de l’un sur l’autre ou les deux étant quittes l’un par rapport à l’autre.

  • 12 Razier J., Finances et gestion d’une principauté, Le duché de Bourgogne de Philippe le Hardi 1364- (...)

12La notion de mandat fonde la reddition des comptes et demeure son objet principal. Dans cette perspective, la classification de la comptabilité en rubriques ou catégories est un souci secondaire ou n’a d’intérêt qu’au regard de l’enjeu présenté par la reddition des comptes12. Il importe sur ce point de relever que dès le XIVe siècle se trouvent posés les principes qui vont guider pendant des siècles le contrôle des comptes. Si l’on prend la Navarre par exemple, l’on observe que le Trésorier général du royaume présente tous les ans à la Chambre des comptes, et ce à partir de 1328, le relevé de toutes les dépenses et de toutes les recettes du royaume. C’est sur cette logique que repose le contrôle des comptes de nombreux États. Tel était encore, jusqu’à une date récente, l’objet de la certification des comptes établis par la Cour des comptes française : attester la concordance entre le compte général de l’État et les comptes particuliers des comptables publics.

  • 13 Vacher A., Continuité et rupture dans la tradition du droit anglo-saxon après la conquête normande (...)
  • 14 Goussard J., Le Gouvernement d’Henri II Plantagenet, Paris, 1956.
  • 15 Foreville R., Le régime monocratique en Angleterre, Recueil de la Société Jean Bodin pour l’histoi (...)
  • 16 Vacher A., op. cit., p. 217.
  • 17 Foreville R., op. cit., p. 195.

132. Dans le cadre d’un second modèle, du contrôle des comptes et de la gestion des ressources va progressivement se détacher le contentieux de tout ce qui est susceptible de concerner les intérêts financiers de l’État : fiscalité, douanes, domaine, comptables de deniers envers l’État : tel sera le cas en Grande-Bretagne avec la Cour de l’Échiquier. À partir d’Henri II, les fonctions judiciaires de l’Échiquier prennent un certain essor13 et celui-ci se scinde en deux chambres : l’une administrative, l’autre juridictionnelle. Or, deux éléments importants marquent cette période. Au milieu du XIIe siècle, la remise en ordre de l’administration se traduit par des enquêtes rigoureuses sur les fiefs et la gestion des shérifs14. Il est mis fin à de nombreux abus et un changement de personnel a lieu. Dans le même temps, le roi concède, lors des assises de Clarendon publiées en 1166 et cela juste avant de quitter l’Angleterre, le droit de tout homme libre qui a été privé de ses terres d’obtenir justice devant une Cour royale15. Cette délégation royale va largement profiter à l’Échiquier16. La juridictionnalisation des procédures de l’Échiquier est une garantie pour les barons du roi. Sous Jean sans Terre, qui tente de contourner la rigidité des procédures de l’Échiquier, ce sont précisément des barons rebelles qui en ont quelque temps le contrôle en 121517.

  • 18 Funnel W. N., « The Reason Why: The English Constitution and the Latent Promise of Liberty in the (...)
  • 19 Holt J. C., Magna Carta, University of Cambridge, 1992.
  • 20 Le juge d’une cour supérieure (Banc du roi, Plaids communs, Chancellerie, Échiquier) doit immédiat (...)

14La protection des libertés et la condamnation des poursuites arbitraires qui seront sanctionnées par la Grande Charte de 1215 ont profondément marqué l’histoire de la comptabilité publique en Grande-Bretagne18. La Grande-Charte prévoit qu’« aucun homme libre ne sera saisi, ni emprisonné ou dépossédé de ses biens [...], exilé ou exécuté, de quelque manière que ce soit [...] sans un jugement légal de ses pairs, conforme aux lois du pays ». Au-delà d’enjeux plus généraux, plusieurs historiens anglais voient dans ce texte la condamnation des abus commis par les premiers rois d’Angleterre qui usèrent parfois de méthodes expéditives, confiscation de biens ou emprisonnement, à l’encontre des débiteurs présumés de la Couronne19. L’examen de la jurisprudence ultérieure de la Cour de l’Échiquier montre, du reste, que la procédure est contestée parfois au regard des principes de l’Habeas Corpus et de la limitation des emprisonnements arbitraires20.

  • 21 Un arrêt très intéressant est rendu par la Cour au début du XVIIe siècle. À court d’argent, Jacque (...)
  • 22 Très tôt, vers le XIVe siècle, et malgré plusieurs tentatives pour limiter sa compétence aux affai (...)
  • 23 Nichols G. O., « English Government Borrowing, 1660-1668 », The Journal of British Studies, vol. 1 (...)

15Se détachant progressivement du modèle initial fondé sur l’existence d’un lien de féodalité entre le roi et l’un de ses vassaux, et se détachant plus largement encore de l’idée de mandat et de reddition des comptes, la Cour de l’Échiquier va connaître une évolution très différente de celle des autres Chambres des comptes en ayant vocation à sécuriser les ressources publiques, notamment fiscales. Elle est compétente à l’encontre de l’ensemble des débiteurs de la Couronne, du gestionnaire de deniers publics au commerçant récalcitrant à payer les droits de douane exigés21. La Cour de l’Échiquier est alors compétente à l’égard de tous les débiteurs de la Couronne22. Ainsi, lorsque la Compagnie anglaise des Indes orientales s’avère dans l’impossibilité de verser au roi, Charles II, les sommes qu’elle lui doit sur le produit des amendes qu’elle est autorisée à appliquer, la Couronne saisit la Cour de l’Échiquier. Un compromis finit par être trouvé et 40 000 livres sont finalement payées, le roi confirmant en contrepartie les privilèges qui lui sont accordés23.

163. Dans d’autres États enfin, la volonté de centralisation et de maîtrise des finances publiques conduit le souverain à maintenir la Chambre des comptes à proximité de la Couronne. Elle devient non seulement l’un des outils de la centralisation administrative, mais son fer de lance. Un lien étroit s’établit entre décision politique, gestion des ressources et des dépenses et contrôle des comptes. C’est à la fois la centralisation du contrôle du compte et sa subordination au souverain

17Ces évolutions seront rapidement présentées au regard des enjeux liés à la construction de l’État et à la maîtrise des finances publiques qui en découle.

Chambre des comptes et construction de l’État

Contrôle des comptes et souveraineté

18L’institutionnalisation du contrôle financier reflète l’émergence d’une administration centralisée qui entend contrôler les agents chargés de la gestion du territoire, superviser le recouvrement et plus largement le maniement des fonds dans un contexte de forte décentralisation des caisses.

  • 24 Voir Cassagnes-Brouquet S., op. cit.

19L’exemple normand et le rôle de l’Échiquier dans l’Angleterre médiévale en témoignent24. Le contrôle des comptes est au centre de la stratégie de maîtrise du territoire, des hommes qui le gèrent et des richesses. Suite à la conquête, les terres ont été concédées par le roi ; la vassalité ne représente pas le modèle pyramidal de la France, les tenants et sous-tenants d’une terre font personnellement hommage au roi. L’Échiquier qui s’organise à cette époque traduit à la fois une centralisation du contrôle, un examen régulier et systématique des comptes et une centralisation de l’information financière.

  • 25 Les assemblées d’États possédaient des compétences financières et des délégations permanentes. En (...)
  • 26 Berenger J., Joseph II, serviteur de l’État, Fayard, 2007, p. 343.

20La maîtrise du contrôle des comptes est et restera souvent un enjeu de souveraineté majeur. Joseph II supprimera en même temps les délégations permanentes des États (1783)25, transférant la plupart de leurs attributions aux gouverneurs, et réunira la trésorerie des États à celle du Trésor tout en soumettant l’ensemble des comptabilités des provinces, États, villes et Chambres des comptes des Pays-Bas ou de Lombardie à la surveillance de la Chambre des comptes de Vienne26.

  • 27 Flizot S., « La genèse de la loi du 16 septembre 1807 créant la Cour des comptes », Revue du Tréso (...)

21Ce lien entre contrôle des comptes et souveraineté sera conforté avec la Révolution française et l’affirmation de la souveraineté nationale. L’on assiste alors à une dissociation du contrôle des comptes, de leur apurement et de la mise en jeu éventuelle de la responsabilité des comptables27. C’est là une rupture radicale avec le système antérieur. Dans un premier temps, le Bureau de comptabilité n’a pas le droit de prendre de décision exécutoire à l’encontre des comptables en déficit et seul un recours aux tribunaux de droit commun est possible ; ce qui revient à remettre le contentieux de la comptabilité publique aux tribunaux de district et permet aux comptables de mauvaise foi de multiplier les manœuvres dilatoires.

22À partir de la Convention et de la loi du 28 pluviôse an III, le Bureau de comptabilité peut arrêter les comptes et donc constituer les comptables en débet, mais il reste privé du pouvoir d’apurer les comptes. C’est à l’Assemblée de statuer sur les comptes à partir des rapports établis par le Bureau de comptabilité. Cette division entre contrôle et apurement, entre vérification matérielle et quitus correspond à ce qui est aujourd’hui qualifié de modèle « anglo-saxon ».

Chambres des comptes et centralisation administrative

  • 28 Wiesflecker H., Österreich im Zeitalter Maximilians I.: die Vereinigung der Länder zum frühmoderne (...)

23Dans tous les pays, le contrôle des comptes va s’organiser et se réformer avec la centralisation du pouvoir. Ainsi, lorsque l’empereur Maximilien Ier crée les Raitkammer pour la révision des comptes de la Basse Autriche et du Tyrol en 1494 et 1495, il s’agit d’accompagner le mouvement de centralisation administrative et territoriale qui va permettre le redressement de la maison des Habsbourg28. Cette institution a un droit de contrôle sur la gestion financière de ses états héréditaires, sur l’enregistrement des emprunts et plus généralement sur la levée et l’utilisation de tous les revenus ou recettes.

  • 29 Berenger J., La Hongrie des Habsbourg, Paris, PUF, 2010, p. 11.
  • 30 Wolf G., Geschichte der K. K. Archive in Wien, Vienne, 1870.

24La fonction de trésorier général (Generalschatzmeister) créée par Maximilien Ier est remplacée à partir de 1527, sous Ferdinand Ier, par la Hofkammer, qui se voit confier la gestion des finances de la monarchie. Une institution collégiale doit permettre l’exercice d’une surveillance mutuelle de ses membres. Chargée de coordonner l’administration financière des différents territoires, la Hofkammer va progressivement imposer son contrôle aux autres Chambres des comptes de la monarchie autrichienne qui seront alors qualifiées de « Unterkämmerer29 ». À l’époque de Maximilien II (XVIe siècle), sont déjà subordonnées à la Hofkammer de Vienne plusieurs Chambres des comptes : deux en Hongrie, une à Prague et une à Breslau. Plus tard, les chambres des comptes de Graz et d’Innsbruck seront réunies à la Chambre des comptes de Vienne30.

  • 31 Quertainmont P., La Cour des comptes et sa mission juridictionnelle, Bruxelles, Émile Bruylant, 19 (...)
  • 32 Legay M. L., La réforme comptable de Joseph II dans les Pays-Bas, dans Antoine F., Bernard B., Gal (...)
  • 33 Antoine F., Bernard B., Galand M., Heirwegh J.-J., op. cit., p. 14.

25Dans le même ordre d’idées, les réformes centralisatrices de Joseph II viseront à leur réorganisation. Celle de la Chambre des comptes de Bruxelles est ainsi opérée par le décret du 4 juillet 1787 qui la place sous la double dépendance du gouvernement des Pays-Bas et de la Chambre des comptes à Vienne31 à qui elle doit adresser les tableaux et journaux nécessaires à la connaissance de l’ensemble des finances de la monarchie32. Le souci d’uniformiser et de rationaliser les pratiques administratives explique la grande similitude des réformes adoptées, de la Lombardie aux Pays-Bas autrichiens33.

  • 34 L’ordonnance de Moulins de février 1566 tenta de supprimer les Chambres des comptes dispersées sur (...)
  • 35 Marce V. de, Le contrôle des finances en France et à l’étranger, Paris, 1928, Librairie Félix Alca (...)

26L’exemple autrichien est donc radicalement éloigné de la situation qui ne sera jamais résolue en France sous l’Ancien Régime34 et qui a été résumée en ces mots par le comte Mollien dans ses Mémoires : les Chambres des comptes sont « des tribunaux sans accord dans leur jurisprudence, sans rapport entre eux, réduits à l’arbitrage d’intérêts souvent locaux et variant d’un ressort à l’autre qui, en un mot, ne pouvaient faire entrer dans leur jugement aucune vue d’intérêt général35 ».

  • 36 Alonzo A., Origine storica e formazione giuridica della Corte dei conti italiana, Studi in onere d (...)

27Si on prend l’exemple de l’Italie, le propos est également assez significatif. L’institutionnalisation du contrôle des comptes remonte à la fin du Moyen Âge, où plusieurs Chambres des comptes sont installées36. La proclamation du royaume d’Italie le 17 mars 1861 unifiant l’ensemble des États italiens aboutit à la création d’une Cour des comptes unique pour l’ensemble du nouveau royaume par la loi du 14 août 1862, qui supprima les Cours des comptes de Palerme, Turin, Naples et Florence.

  • 37 Nicolas J., La Savoie au XVIIIe siècle, La Fontaine de Siloé, 2003, p. 603.

28D’une manière générale, et malgré certains mouvements désordonnés et contradictoires, il existe une volonté de regroupement des Chambres des comptes afin de lutter contre l’éclatement administratif et l’autonomie des acteurs. L’exemple de la Chambre des comptes de Savoie s’inscrit dans cette logique de fusion-suppression avec la Chambre des comptes de Turin par l’édit de Victor Amédée II du 7 janvier 172037 et la mise au pas de son administration.

29Philippe II tentera également d’adapter le contrôle à la mise en place d’un État centralisé. À la suite de ses réformes, toutes les chambres des comptes, hormis celle de Navarre, furent supprimées quand fut créé un Tribunal de comptabilité, Tribunal de Contaduria, pour trancher les questions contentieuses.

  • 38 Schnerb B., op. cit., p. 256.

30La centralisation du contrôle des comptes avait également été au programme de Charles le Téméraire qui décida lors de la réorganisation du Parlement de Malines en 1473 de supprimer les chambres de comptes de Lille et de Bruxelles pour les remplacer par une Chambre des comptes unique à Malines, capitale administrative des Pays-bas bourguignons. Cette situation ne dura pas et Marie de Bourgogne dut, sous la pression des mécontentements, rétablir dès mars 1477 les chambres des comptes de Lille et de Bruxelles38.

31Il existe ainsi un lien inversement proportionnel entre autonomie des territoires et centralisation du contrôle des comptes. Au-delà de la question des titulaires des charges concernées par ces mesures, la disparition d’une Chambre des comptes est souvent vécue comme une perte d’autonomie des territoires.

Chambre des comptes et maîtrise des finances publiques

32Les missions confiées aux Chambres des comptes s’expliquent par la volonté d’améliorer la gestion des affaires financières en s’assurant, grâce aux contrôles, de meilleures rentrées fiscales. Il s’agit aussi de sécuriser le circuit des dépenses et de contrer les tentations d’abus ou d’enrichissements personnels.

Maîtrise des finances et hégémonie politique

  • 39 Avant cette date, il existe déjà des auditeurs et des maîtres de comptes, Huici Goni M. P., La Cam (...)

33La réorganisation du contrôle des comptes a souvent servi à consolider les finances du souverain. La Chambre des comptes de Navarre par exemple, est créée, plus vraisemblablement réorganisée39, sous le règne de Charles II par l’ordonnance de 1365. Cette date est juste postérieure à l’échec des prétentions bourguignonne et française du roi renvoyé à ses affaires intérieures. Cette période de difficultés financières conduit le souverain à renforcer le contrôle de ses finances, d’autant qu’il ne peut plus guère compter que sur les seules ressources de la Navarre.

  • 40 Wiesflecker H., Kaiser Maximilian I.; Das Reich, Österreich und Europa an der Wende zur Neuzeit, O (...)
  • 41 Wiesflecker H., Österreich im Zeitalter Maximilians I, op. cit., p. 234.
  • 42 Ibid, p. 243.
  • 43 Rapp F., Maximilien d’Autriche, Paris, Tallandier, 2007, p. 182-183.

34On le voit, la consolidation et l’institutionnalisation du contrôle des comptes traduisent l’attention croissante portée à la gestion des finances dont la maîtrise conditionne les ambitions politiques et territoriales du souverain. Ainsi, quand Maximilien Ier réorganise l’administration de ses états héréditaires au XVe siècle, il s’agit pour lui de placer au sommet du contrôle financier des hommes de confiance susceptibles de contribuer au succès des réformes administratives mises en œuvre40. Même au sommet de la hiérarchie administrative, les « arrangements » et autres irrégularités deviennent plus difficiles41. Quant aux niveaux intermédiaires et subordonnés de l’administration, le contrôle devient de plus en plus étroit. Ces innovations s’expliquent par le souci de réorganisation complète des finances alors que le coût de la guerre contre la Suisse et l’importance des dettes accumulées mettent la monarchie en peine de payer ses agents42. On s’efforce en particulier d’adapter les règles comptables pour les activités économiques génératrices de profits importants pour l’Empereur, mines, sel, chasse. Les réformes comptables de Maximilien Ier toucheront également au calendrier ; l’année civile sera substituée aux fêtes religieuses pour la reddition des comptes afin d’harmoniser les pratiques alors en usage. Le bénéfice de ces diverses réformes sera cependant largement anéanti par le fait que les prêts et avances consentis à l’Empereur sont gagés sur les mines, celles de cuivre du Tyrol notamment, et qu’ainsi une partie de ses droits est cédée aux financiers, Gossembrot ou Jakob Függer, diminuant de la sorte considérablement les recettes ordinaires43.

  • 44 Ibid., p. 159.

35Ces réformes vont cependant marquer toute l’histoire du contrôle des finances publiques en Autriche et au-delà. La nécessité d’assurer le financement des armées, condition de la supériorité militaire et du succès des prétentions territoriales du souverain, entraîne celle d’améliorer tant la rentrée des ressources nécessaires, le traitement comptable que le contrôle des dépenses. Les difficultés de Maximilien Ier pour obtenir des ressources des États vont le convaincre, après la diète de Worms, qu’il ne peut compter sur l’Empire pour financer ses ambitions44. Il se tourne vers ses pays héréditaires dont le sous-sol regorge de richesses, sel, argent, cuivre qu’il convient d’exploiter.

  • 45 Ibid, p. 180.

36Or, dans la monarchie autrichienne du XVe siècle, l’on connaît également les principes comptables venus d’Italie. Le dernier Trésorier général de l’Empereur Maximilien Ier sera Jakob Villinger qui, originaire d’Alsace, avait commencé sa carrière comme simple comptable et avait ensuite été Registrator der Finanzen à la Chambre des comptes en raison de sa connaissance de la comptabilité commerciale. Il introduisit dans les services financiers de Maximilien des méthodes comptables nouvelles en adaptant les principes de la comptabilité commerciale, même si tous les historiens ne vont pas jusqu’à considérer qu’il s’agit déjà véritablement d’une comptabilité en partie double45.

  • 46 Dubet A., Réformer les finances espagnoles au siècle d’Or : le projet Valle de la Cerda, Presses u (...)

37Le phénomène de concentration et de consolidation des administrations financières sera également observé en Espagne. Le Conseil des finances est créé au début du XVIe siècle et définitivement organisé à partir de 1529 ; il sera dirigé par le secrétaire de Charles Quint, Francisco de Los Cobos. Le Conseil d’appuie sur deux chambres qui ne lui seront complètement subordonnées qu’à compter de 159346. Il s’agit, d’une part, de la Contaduria Mayor de Hacienda et, d’autre part, de la Contaduria Mayor de Cuentas.

  • 47 Le premier âge de l’État en Espagne (1450-1700), sous la coordination de Hermann C., éditions du C (...)

38La première est en charge de l’essentiel de la gestion financière des recettes et les dépenses, elle organise le recouvrement des impôts et envoie les comptes à la Chambre des comptes (la Contaduria Mayor de Cuentas). Cette dernière est « chargée de vérifier les comptes de tous ceux qui ont participé à la gestion des deniers de la Couronne, de calculer les créances qu’ils peuvent avoir vis-à-vis d’elle, de liquider les cautions qu’ils avaient versées et de leur délivrer un quitus47 ».

39Si cette physionomie existe déjà largement au XVIe siècle, où coexistent la Contaduria mayor de Hacienda et la Contaduria mayor de cuentas (Chambre des comptes), ce qui change avec Charles Quint, c’est l’intégration des administrations financières sous la tutelle du Conseil des finances dont la création est décidée en février 1523 et qui a vocation à coordonner l’action des deux anciennes Contadurias.

  • 48 Zuili M., Société et économie de l’Espagne au XVIe siècle, éditions de l’École polytechnique, 2008 (...)
  • 49 Hernandez Esteve E., « Creacion del Consejo de Hacienda de Castilla », cité dans Le premier âge de (...)

40Charles Quint réorganise également l’administration des Pays-Bas, placée sous la direction de sa sœur Marie de Hongrie, en promulguant en 1531 des ordonnances qui instituent simultanément le Conseil d’État, le Conseil privé et le Conseil des Finances. Dix ans plus tard, un premier bilan est fait de la manière dont ces réformes ont été mises en œuvre ; les Chambres des comptes de Lille et de Brabant sont réorganisées en 1541. La consolidation du pouvoir de la monarchie exigeait cette maîtrise de ses finances48 comme le confirment les motifs ayant présidé à ces réformes : « la centralisation de l’information, du contrôle et de la comptabilité dans les mains de personnes idoines, qui sans être nécessairement les plus compétentes, seront en tout cas dévouées, fidèles et dociles à l’Empereur49. »

41Le lien entre assainissement des finances et hégémonie politique se poursuit au XVIIIe siècle, qu’il s’agisse des réformes de Frédéric-Guillaume Ier de Prusse ou de celles de Marie-Thérèse d’Autriche, puis de Joseph II.

  • 50 Ermacora F., « Der österreichische Rechnungshof im System der Staatsgewalten », dans 200 Jahre Rec (...)

42Il apparaît clairement que la réforme de la Chambre des comptes autrichienne, le 23 décembre 1761, répond au souci de l’impératrice de s’assurer de la maîtrise de son administration. La Chambre des comptes est un organe du monarque50. Il s’agit pour cela de la placer au même rang qu’un ministère.

  • 51 Zavelberg H. G., « 275 Jahre staatliche Rechnungsprüfung im Deutschland », dans Die Kontrolle der (...)

43L’Autriche en guerre contre la Prusse prend alors exemple sur son adversaire, car Frédéric II profite des ressources militaires dont son prédécesseur, Frédéric-Guillaume Ier, fondateur de la Chambre des comptes, a doté la Prusse. Ce dernier, surnommé le Roi-sergent, poursuivait l’ambition de reconstruire la grandeur de son État en s’appuyant sur sa puissance militaire, alors que la Prusse se trouve diminuée territorialement et ruinée selon lui par les gaspillages de son père Frédéric Ier et la corruption de ses ministères51.

44Assainissement des finances, lutte contre le gaspillage et contre la corruption apparaissent donc aux souverains comme la condition de la grandeur de leurs États. La réorganisation du contrôle et sa centralisation poursuivent le même objectif : avoir une comptabilité en bonne et due forme de l’ensemble des recettes et des dépenses de l’État afin d’avoir un aperçu fiable de l’état de ses finances.

La nécessité d’une consolidation des comptes

45Avec le déploiement des opérations militaires à l’extérieur, les difficultés liées au transport des fonds, la nécessité d’avoir une vision plus large de la trésorerie vont conduire à rechercher une synthèse approchée des situations de trésorerie. Il ne s’agit plus seulement de s’assurer de la fidélité d’un receveur, il s’agit d’optimiser la gestion des flux financiers et de permettre dans une large mesure le paiement des dépenses.

46Or, en l’absence d’unité de caisse, il convient de s’appuyer sur les données de la comptabilité pour tenter de coordonner la trésorerie.

  • 52 Vandenbulcke A., Les Chambres des comptes des Pays-Bas espagnols, éditions de l’Université de Brux (...)

47Si l’on prend l’exemple de la fin du XVIIe siècle aux Pays-Bas espagnols et alors que l’on assiste à l’intensification des conflits armés, la Chambre des comptes ne parvient que très imparfaitement à répondre aux besoins du Conseil des finances. Ce dernier souhaite que soient dressés des états généraux lui permettant de connaître le montant des ressources ; il donne dans ce but des instructions à la Chambre des comptes afin que chaque receveur dresse le plus rapidement possible un état de sa situation. Mais la Chambre n’y parvient pas, soit les receveurs rendent des états qui ne correspondent pas aux règles prescrites, soit ils ne les rendent pas52.

48Il va donc s’agir de mettre en place progressivement un système comptable qui puisse être un système d’information financière. Il faut entendre par là, un système conçu pour produire une information aussi complète et utile que possible sur la situation financière du royaume ; c’est la condition du paiement des dépenses militaires.

  • 53 Tesar H., « Die oberste Rechnungskontrollbehörde Österreichs », dans 200 Jahre Rechnungshof, Vienn (...)
  • 54 Hengstschläger J., Der Rechnungshof. Organisation und Funktion der obersten Finanzkontrolle in Öst (...)

49La réforme de la Chambre des comptes par l’impératrice Marie-Thérèse a lieu alors que l’Autriche est en guerre depuis cinq ans contre Frédéric II pour tenter de récupérer la Silésie53. Il devient fondamental d’avoir une connaissance précise de l’état de chaque poste comptable, dont les écritures ne sont, par ailleurs, pas comparables, et qui sont même parfois incapables d’arrêter l’état de leurs propres écritures54.

50Il était apparu évident, et cela dès le XVIe siècle, que malgré les efforts de centralisation menés jusque là, se posait le problème de la définition d’une méthodologie rigoureuse dans la tenue et le contrôle des comptes. En l’absence de véritable système comptable, l’hétérogénéité des écritures tenues par chaque poste comptable ne permet pas d’avoir une vision d’ensemble de la situation financière.

  • 55 Tesar H., op. cit., p. 6.

51Tel sera l’enjeu central de la réforme opérée par l’impératrice Marie-Thérèse. La Chambre des comptes réformée le 23 décembre 1761 doit pouvoir réunir l’ensemble des recettes, des dépenses et des dettes et arrêter les comptes de l’État. L’une des premières réalisations fut d’établir un formulaire type de livre-journal qui sera diffusé à chaque caisse et permettra une consolidation chaque mois. Pour assainir les finances, un inventaire de la situation financière de l’État est réalisé et permet d’éviter le risque de banqueroute en couvrant par de nouveaux prélèvements le remboursement de plus de 6 millions de florins55.

52Ces réformes seront approfondies et leur application étendue sous Joseph II. Par deux décrets des 31 octobre 1782 et 21 octobre 1783, ces principes sont ainsi introduits aux Pays-Bas autrichiens et ce, d’autant qu’il existe une certaine méfiance à l’égard de la Chambre des comptes et du Conseil des finances des Pays-Bas quant à leur capacité à assurer correctement leurs missions.

Contrôle des comptes et bonne gestion

53Dépassant les enjeux de la vérification de chaque écriture, la Chambre des comptes de Marie-Thérèse est conçue pour s’intéresser aux procédures et dispositifs existants. Elle se voit confier la tâche de formuler toute proposition ou recommandation pouvant renforcer la gestion publique. Il lui incombe en particulier de « critiquer tous les comptes et de signaler toutes les insuffisances relevées dans les finances publiques, mais en particulier dans les dépenses ».

  • 56 Ermacora F., op. cit. Legay M.-L., « La science des comptes dans les monarchies française et autri (...)

54C’est d’ailleurs cet enjeu qui explique les fonctions de contrôle a priori qui lui sont confiées : il s’agit de prévenir les erreurs ou irrégularités. La Chambre des comptes peut à l’origine prendre des avis dotés d’effet suspensif jusqu’à la décision de l’impératrice. Mais ce système ne dure guère. Suite à des conflits continus entre l’administration et la Chambre des comptes, le contrôle préventif est limité en 1768 pour être finalement supprimé en 177356.

55De même, lorsque Frédéric II élargit les compétences de la Chambre des comptes prussienne, il lui demande de ne pas s’en tenir aux chiffres, qu’il s’agisse des recettes ou des dépenses. Ces exigences demeureront. L’article 10 de l’Instruction royale du 18 décembre 1824 sur la Haute Chambre des comptes prussienne prescrit de ne pas limiter les vérifications à l’exactitude des comptes, il s’agit également de s’assurer que le rendement des impôts est aussi productif qu’il peut l’être ou si, et dans quelle mesure, leur produit aurait pu être supérieur.

56La Haute Chambre des comptes devait également vérifier que les dépenses étaient aussi économes que possibles ou si, et dans quelle mesure, une réduction de celles-ci aurait été possible afin de déterminer « dans quels domaines il serait nécessaire d’apporter des améliorations pour le bien-être de la nation ».

  • 57 Le contrôle parlementaire connaît déjà des précédents et la Suède pratiqua, durant la période appe (...)

57C’est là l’origine du contrôle du bon emploi des fonds publics ou contrôle de la gestion financière qui se développe également en Suède dès 1812 alors qu’apparaissent en 1810 des réviseurs parlementaires57. Leur création fut critiquée comme portant atteinte au principe de la séparation des pouvoirs : ils faisaient double emploi avec les attributions du Tribunal caméral (Cour des comptes) si leur rôle était de rechercher les irrégularités et empiétaient sur les prérogatives du pouvoir exécutif s’ils examinaient l’opportunité des opérations financières.

58Une instruction vint donc préciser leur rôle. Tandis que le Tribunal caméral effectuerait la vérification systématique et détaillée de toutes les comptabilités, leur révision devrait « sans pour autant négliger, dans la mesure du possible les points de détail, viser essentiellement à réaliser un contrôle des engagements ainsi que la gestion et les résultats d’ensemble ».

Notes

1 Garrisson F., Histoire du droit et des institutions, Montchrestien, 1983, p. 199.

2 Rauscher P., « Quelle der obersten landesfürstlichen Finanzverwaltung in den habsburgsichen Ländern (16. Jahrhundert) », dans Quellenkunde der Habsburgenmonarchie, Oldenburg Verlag, 2004, p. 144.

3 Les comtes angevins n’administrent pas directement la Provence qui leur est rattachée à partir de 1245. Il convient pour eux de s’assurer de la régularité de la gestion des officiers qui administrent sur place ces territoires et tel est l’un des enjeux de la création de la Chambre des comptes de Provence en 1290.

4 L’organisation de l’Échiquier est le fait des hommes qui vont diriger l’administration des finances sous Guillaume le Roux, puis Henri Ier, soit Ranulf Flambart et Roger de Salisbury.

5 Lyon B., A Constitutional and Legal History of Medieval England, Hardcover, 1980.

6 Cassagnes-Brouquet S., Histoire médiévale de l’Angleterre, Ophrys, 2000, p. 82.

7 Le Domesday Book établi au XIe siècle fait le recensement de l’ensemble des ressources du royaume.

8 Il existait alors au sein du conseil comtal une commission de conseillers, d’auditeurs et de maîtres des comptes chargée de contrôler la comptabilité des officiers comtaux ; la Cour des hauts-renneurs était, elle, compétente pour contrôler la comptabilité des receveurs domaniaux, Schnerb B., L’État bourguignon 1363-1477, éditions Perrin, 2005, p. 98.

9 Pour la France, Matteoni O., « Vérifier, corriger, juger. Les Chambres des comptes et le contrôle des officiers en France à la fin du Moyen Âge », Revue historique 2007/01, no 641, p. 33.

10 Brown A. L., The governance of late medieval England, 1272-1461, Stanford University Press, 1989, p. 53.

11 Cadier L., Les archives d’Aragon et de Navarre, Bibliothèque de École des chartes, 1888, vol. 49, p. 76.

12 Razier J., Finances et gestion d’une principauté, Le duché de Bourgogne de Philippe le Hardi 1364-1384, CHEFF, 1996, p. 27.

13 Vacher A., Continuité et rupture dans la tradition du droit anglo-saxon après la conquête normande, 1066-1189, Thèse Histoire médiévale, Paris IV, 2004, p. 218.

14 Goussard J., Le Gouvernement d’Henri II Plantagenet, Paris, 1956.

15 Foreville R., Le régime monocratique en Angleterre, Recueil de la Société Jean Bodin pour l’histoire comparative des institutions, t. XXI, Bruxelles, 1969, p. 178.

16 Vacher A., op. cit., p. 217.

17 Foreville R., op. cit., p. 195.

18 Funnel W. N., « The Reason Why: The English Constitution and the Latent Promise of Liberty in the History of Accounting », Accounting, Business and Financial History, vol. 17, no 2, juillet 2007, p. 265-283.

19 Holt J. C., Magna Carta, University of Cambridge, 1992.

20 Le juge d’une cour supérieure (Banc du roi, Plaids communs, Chancellerie, Échiquier) doit immédiatement délivrer une ordonnance d’habeas corpus sur présentation d’une copie du mandat d’arrêt ou sur l’affirmation sous serment que cette copie a été refusée. L’officier de la Couronne qui détient la personne citée par l’ordonnance doit se présenter avec ladite personne dans les trois jours devant le juge qui l’a signée. En l’absence de délit ou lorsque les charges sont manifestement insuffisantes, le juge la fait libérer, sous caution le cas échéant. Dans ce cas, l’intéressé ne peut être à nouveau incarcéré pour les mêmes motifs sans l’accord de la cour à laquelle appartient le juge qui a ordonné la caution. La caution doit être raisonnable.

21 Un arrêt très intéressant est rendu par la Cour au début du XVIIe siècle. À court d’argent, Jacques Ier décide d’utiliser les droits de douane pour alimenter le Trésor. Mais si les souverains ont jusque là utilisé les droits de douane à l’entrée et la sortie du royaume, ce fut pour protéger le commerce et l’industrie. Un joaillier refuse de se soumettre aux droits qui lui sont demandés et se trouve traduit devant la Cour de l’Échiquier qui jugea que le roi pouvait utiliser cette prérogative. Le Chancelier de l’Échiquier se sentit habilité à continuer cette politique. In Cahen L., Braure M., L’évolution politique de l’Angleterre moderne (1485-1660), Albin Michel, 1960.

22 Très tôt, vers le XIVe siècle, et malgré plusieurs tentatives pour limiter sa compétence aux affaires mettant en jeu les intérêts financiers de la Couronne et exclure les litiges civils, la Cour eut à connaître des affaires entre particuliers grâce à une fiction juridique, appelée quominus, consistant à dire que le créancier se trouvait dans l’impossibilité de payer ses impôts s’il ne recevait pas lui-même paiement de son débiteur.

23 Nichols G. O., « English Government Borrowing, 1660-1668 », The Journal of British Studies, vol. 10, no 2, 1971, p. 87.

24 Voir Cassagnes-Brouquet S., op. cit.

25 Les assemblées d’États possédaient des compétences financières et des délégations permanentes. En Bohême, les impôts votés par la Diète sont recouvrés par des receveurs généraux qu’elle désigne et dont les comptes sont soigneusement vérifiés par une commission qui fait rapport à la Diète, Berenger J., Finances et Absolutisme autrichien dans la seconde moitié du XVIIe siècle, Librairie Honoré Champion, Paris, 1975, t. 1, p. 214-215.

26 Berenger J., Joseph II, serviteur de l’État, Fayard, 2007, p. 343.

27 Flizot S., « La genèse de la loi du 16 septembre 1807 créant la Cour des comptes », Revue du Trésor, no 12, décembre 2005, p. 658-662.

28 Wiesflecker H., Österreich im Zeitalter Maximilians I.: die Vereinigung der Länder zum frühmodernen Staat, Oldenburg, 1999, p. 257.

29 Berenger J., La Hongrie des Habsbourg, Paris, PUF, 2010, p. 11.

30 Wolf G., Geschichte der K. K. Archive in Wien, Vienne, 1870.

31 Quertainmont P., La Cour des comptes et sa mission juridictionnelle, Bruxelles, Émile Bruylant, 1977, p. 15.

32 Legay M. L., La réforme comptable de Joseph II dans les Pays-Bas, dans Antoine F., Bernard B., Galand M., Heirwegh J.-J., Lombardie et Pays-Bas autrichiens. Regards croisés sur les Habsbourg et leurs réformes au XVIII° siècle, éditions de l’université de Bruxelles, 2008, p. 95.

33 Antoine F., Bernard B., Galand M., Heirwegh J.-J., op. cit., p. 14.

34 L’ordonnance de Moulins de février 1566 tenta de supprimer les Chambres des comptes dispersées sur le royaume pour centraliser le contrôle des comptes au profit de la Chambre des comptes de Paris, avant que les Chambres ainsi « supprimées » ne soient rétablies par les édits d’août 1568 et de 1583.

35 Marce V. de, Le contrôle des finances en France et à l’étranger, Paris, 1928, Librairie Félix Alcan, p. 397.

36 Alonzo A., Origine storica e formazione giuridica della Corte dei conti italiana, Studi in onere di Ferdinando Carbone, Milan, Dott. A. Giuffré editore, 1970.

37 Nicolas J., La Savoie au XVIIIe siècle, La Fontaine de Siloé, 2003, p. 603.

38 Schnerb B., op. cit., p. 256.

39 Avant cette date, il existe déjà des auditeurs et des maîtres de comptes, Huici Goni M. P., La Camara de comptos de Navarra entre 1328-1512, Pampelune, 1988.

40 Wiesflecker H., Kaiser Maximilian I.; Das Reich, Österreich und Europa an der Wende zur Neuzeit, Oldenbourg Verlag München, 1986, p. 245.

41 Wiesflecker H., Österreich im Zeitalter Maximilians I, op. cit., p. 234.

42 Ibid, p. 243.

43 Rapp F., Maximilien d’Autriche, Paris, Tallandier, 2007, p. 182-183.

44 Ibid., p. 159.

45 Ibid, p. 180.

46 Dubet A., Réformer les finances espagnoles au siècle d’Or : le projet Valle de la Cerda, Presses universitaires Blaise Pascal, 2000, p. 40.

47 Le premier âge de l’État en Espagne (1450-1700), sous la coordination de Hermann C., éditions du CNRS, 2001, p. 305.

48 Zuili M., Société et économie de l’Espagne au XVIe siècle, éditions de l’École polytechnique, 2008, p. 52.

49 Hernandez Esteve E., « Creacion del Consejo de Hacienda de Castilla », cité dans Le premier âge de l’État en Espagne (1450-1700), op. cit., p. 305-306.

50 Ermacora F., « Der österreichische Rechnungshof im System der Staatsgewalten », dans 200 Jahre Rechnungshof, Vienne, 1961, p. 72.

51 Zavelberg H. G., « 275 Jahre staatliche Rechnungsprüfung im Deutschland », dans Die Kontrolle der Staatsfinanzen, Geschichte und Gegenwart, 1714-1989, Berlin, Duncker & Humblot, 1989, p. 44.

52 Vandenbulcke A., Les Chambres des comptes des Pays-Bas espagnols, éditions de l’Université de Bruxelles, 1996, p. 50.

53 Tesar H., « Die oberste Rechnungskontrollbehörde Österreichs », dans 200 Jahre Rechnungshof, Vienne, 1961, p. 1-23.

54 Hengstschläger J., Der Rechnungshof. Organisation und Funktion der obersten Finanzkontrolle in Österreich, Berlin, Duncker & Humblot, 1982, p. 19.

55 Tesar H., op. cit., p. 6.

56 Ermacora F., op. cit. Legay M.-L., « La science des comptes dans les monarchies française et autrichienne au XVIIIe siècle : le modèle colbertiste en cause », Histoire et mesure, vol. XXV, no 1, 2010, p. 231-260.

57 Le contrôle parlementaire connaît déjà des précédents et la Suède pratiqua, durant la période appelée Ère de la liberté (Frihetstiden), soit de 1719 à 1772, « une expérience très originale de pré-parlementarisme », Lauvaux P., Les grandes démocraties contemporaines, PUF, p. 403.

© Presses universitaires de Rennes, 2011

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