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La comptabilité publique en Europe

 | 
Anne Dubet
, 
Marie-Laure Legay

Avant-propos

Anne Dubet et Marie-Laure Legay

Texte intégral

1L’histoire que nous allons parcourir est éminemment politique : elle s’intéresse à la manière dont l’État élabore le contrôle sur lui-même. Dès sa formation, précoce dans les cités italiennes, l’organisation étatique « saisit » le territoire sur lequel elle s’établit en demandant des comptes à ses agents. Au milieu du XIXe siècle, les États achèvent de mettre au point leur « système » comptable organisé à partir de structures financières complexes et de composantes politiques diversifiées.

  • 1 Pour une bibliographie complète, impossible à reprendre intégralement ici, nous renvoyons à Legay (...)
  • 2 Bonney Richard (dir.), Systèmes économiques et finances publiques, Paris, PUF, 1996.

2Politique, l’histoire des comptes publics n’a guère passionné les historiens jusqu’à présent. Les travaux précurseurs1 sur la matière révélaient pourtant des enjeux heuristiques fondamentaux, repensant le chantier de construction de l’État en mettant à nu ses articulations comptables. La remarquable synthèse d’histoire européenne des finances publiques, publiée en 1996 sous la direction de Richard Bonney2, ignore ces articulations. La rencontre de Nanterre, dont cet ouvrage reprend les communications, fut la première à confronter les spécialistes européens de la question. Des historiens certes, mais aussi des juristes et des spécialistes de sciences de gestion, proposent ici la première histoire européenne comparée des comptabilités publiques anciennes. Ils s’appuient sur les travaux d’une équipe qui a fonctionné pendant quatre ans et rédigé le Dictionnaire historique de la comptabilité publique (1500-1850) publié en 2010 aux Presses universitaires de Rennes.

3Ce livre aborde les enjeux de l’histoire du contrôle et de la comptabilité publique sans a priori, ni sur les « carences » (la diversité des caisses, la multiplicité des ordonnateurs, l’absence d’unité des comptes, la puissance des intermédiaires financiers, le principe du secret, la méconnaissance des avantages de la comptabilité marchande, l’ignorance du concept de « valeur »...), ni sur les « avancées » (développement des chambres des comptes, maîtrise comptable de la dette, élaboration de règles universelles, formation de modèles comptables et de modèles de gestion publique...) traditionnellement mises en avant à propos de l’ancienne gestion pratiquée par les États européens. L’ouvrage insiste peu sur les chambres des comptes. Il centre son propos sur le contrôle administratif, plutôt que judiciaire, si tant est que l’on puisse dissocier les deux, ce qui ne présente rien d’assuré : le contrôleur général des comptes, avant de devenir un ministre « à la française », est un Magistrat issu d’une chambre des comptes. Quoiqu’il en soit, Stéphanie Flizot le rappelle avec force : le contrôle des comptes est au centre de la stratégie de maîtrise du territoire. Il est un outil de la souveraineté.

4L’ouvrage, structuré en quatre grandes parties (la documentation comptable et ses enjeux, les comptes et la formation de l’État territorial, l’élaboration de systèmes comptables et la construction des savoirs) dégage des résultats décisifs que l’on peut regrouper en trois ensembles.

Finalités et efficacité des comptes

5Les contributeurs mettent en évidence les objectifs prioritaires de l’enregistrement comptable : la lutte contre les fraudes et malversations, mais aussi la prévention des faillites, et finalement, la prévision « budgétaire ».

6Il importe en premier lieu d’enregistrer les faits de gestion, le recouvrement et le paiement, et d’en connaître la date. Cette affirmation n’a rien d’une lapalissade. Une connaissance même approximative des institutions des régimes anciens fait apparaître toute la difficulté de la chose. à Venise, les deux principes institutionnels de séparation des caisses et de rotation des Magistrats constituent d’emblée un défi pour ordonner les écritures (Andrea Zannini). En outre, bien des sommes reçues, comme les gratifications aux agents, et d’une manière générale les sommes « incertaines », n’étaient pas enregistrées (Jean-Claude Hocquet). Dans les îles Canaries, la mise en ordre des comptes n’était ni annuelle, ni même régulière. Durant tout le XVIIIe siècle encore, le Trésorier ne s’efforça qu’une seule fois de présenter un compte quinquennal (Sergio Solbes Ferri). Les occasions de frauder étaient multiples, tant l’autonomie des caisses était grande : omission de recette, faux ou double-emploi, pertes supposées... On ne saurait toutefois raisonner ici comme si le contenu de la fraude était demeuré intangible au fil du temps. Ainsi, la rétention (et l’omission de recette qui la dissimule ou, ce qui est plus subtil, certains retards d’enregistrement des dépenses) est plus ou moins coupable, selon que ses conséquences affectent ou non les intérêts du souverain. C’est là une des raisons qui permettent de comprendre pourquoi les acteurs de l’époque moderne, même lorsqu’ils maîtrisent parfaitement les parties doubles, ne croient pas urgent d’en imposer l’usage aux comptables (Marco Ostoni). Pour lutter contre le crime de péculat, les États modernes reprennent et améliorent des pratiques déjà anciennes d’enregistrement. Comptabilité de caisse et comptabilité de contrôle vont cependant se complexifier. Les administrateurs conçoivent des techniques de contrôles croisés, établissent des correspondances pour contenir la connaissance de la gestion de tout un département, et finalement de tout un territoire. Si l’on s’en tient à la seule comptabilité de caisse, la gestion produisait nombre de documents. À Venise, dès le XIIIe siècle, une caisse donnait lieu à un brouillard, au journal du Scontro et un cahier spécial pour le calcul du solde (Andrea Zannini).

  • 3 Comme le montrent par ailleurs des recherches en histoire sociale et politique : Legay M.-L. et Ba (...)

7L’ouvrage insiste sur l’importance de cette dernière opération, le solde, pour prévenir la faillite, autre objectif central de la comptabilité publique. Là encore, la préoccupation n’est pas nouvelle. Le soin avec lequel le solde des recettes et dépenses de la fabrique de Gérone est établi, en bas de page et en fin de chaque cahier, permit à l’institution canoniale d’éviter la faillite (Sandrine Victor). Au fond, le chantier de la cathédrale de Gérone aux XIVe et XVe siècles fut relativement bien géré si l’on s’en tient à la concordance des dépenses effectuées avec les recettes enregistrées. Simple, la tenue des livres, pour peu qu’elle fût rigoureuse, pouvait se révéler efficace. De même à Venise, le solde d’une caisse était toujours calculé avec soin pour garantir les bonnes relations comptables entre Magistrats. Ce fut également pour éviter la faillite que les chanoines de Bâle imposèrent au prince-évêque le report dans un même livre des recettes et dépenses, principe acquis autour de 1500 (Kurt Weissen). Les efforts déployés par les ministres des Finances en Espagne au lendemain de la Guerre de Succession pour contrôler les opérations de reprise des Trésoriers et dresser le bilan de tous les paiements engagés et non satisfaits répondent aussi à cet objectif – évaluer la dette flottante pour mieux la maîtriser. Mais on ne saurait réduire l’initiative réformatrice aux organes centraux de gouvernement, en assignant aux pouvoirs locaux une fonction d’exécution plus ou moins enthousiaste3. À la fin du XVIIIe siècle, ce sont les états de Bourgogne qui prennent l’initiative de dresser un bilan de la dette de la province, au moment où Necker publie son Compte rendu (Jérôme Loiseau).

8D’autres parades ont dû être déployées face aux risques de banqueroute. Le développement de l’État plaçait en effet ses propres intermédiaires financiers (corps constitués, villes, trésoriers, officiers et magistratures, banquiers, fermiers...) dans des situations délicates. Le poids du crédit amena certains d’entre eux à revoir leurs pratiques comptables pour éviter les défauts de paiement. C’est ainsi qu’il faut interpréter le « buissonnement » des comptabilités de la ville de Douai qui, pour protéger les services municipaux courants des exigences financières de l’État central, multiplie les comptabilités parallèles à la fin du XVIe siècle et au XVIIe siècle. Dans ce cas précis, comme le montre Frédéric Duquenne, la séparation des caisses et des comptes ne saurait être interprétée comme une forme d’archaïsme ou de désordre, puisqu’elle permet au contraire de mettre en ordre les finances municipales. En Bourgogne, après la banqueroute du trésorier général de la province, Antoine Bossuet, redevable de plus de 600 000 livres, les administrateurs imposent la pratique du cautionnement (Jérôme Loiseau).

  • 4 Dictionnaire historique de la comptabilité publique, Introduction, PUR, 2010.

9La nécessité de prévoir caractérise peut-être davantage la gestion des États de l’époque moderne, encore que la pratique du bilan, qui est un état prévisionnel des recettes et des dépenses, se rencontre dans les cités italiennes dès la fin du Moyen Âge. Inscrire des recettes et des dépenses dans des états pour assigner les secondes sur les premières est un exercice courant en Europe. Comme nous l’avons rappelé par ailleurs4, pour comprendre les origines de la construction budgétaire, il faut partir du document provisoire qu’un receveur dressait au Moyen âge pour rendre compte de sa gestion et faciliter le travail de correction du compte définitif à la chambre des comptes. La compilation des états des receveurs permit progressivement d’établir un état général des recettes pour un territoire donné. Quant à « l’état général des recettes et dépenses », il s’obtient par l’inscription sur l’état de recettes des dépenses assignées. Le déploiement de l’État sur un territoire densifie les opérations budgétaires. L’exécution du budget était organisée par son fractionnement en états spécialisés (ou états de distribution) par grand comptable. Ce fractionnement permettait de faire la répartition des fonds entre trésoriers actifs ; en outre, il contraignait ordonnateurs et comptables à agir en respectant ces états, dans le cas par exemple des îles Canaries (Sergio Solbes Ferri) ou du « système des bilans » dans le cas des États de la maison de Savoie (Marie-Laure Legay).

10Quelques-unes des contributions de ce livre pointent toutefois du doigt l’usage ambivalent qui peut être fait de la comptabilité, lorsqu’il s’agit d’éviter la banqueroute. Les bilans sont certes faits pour permettre aux gouvernants de mieux maîtriser la dépense, mais n’en retenir que cet usage peut conduire à une lecture progressive des réformes adoptées dans ce domaine, qui soulignera la précision croissante et, finalement, le progrès technique en la matière. Or, les évaluations de l’état des caisses ou des recettes à venir sont aussi destinées à certains créanciers, que l’on veut encourager à financer l’État. Il faut alors mettre en relation les réformes techniques adoptées avec le type de rapport établi avec les pourvoyeurs de crédit. Celui-ci est changeant. Au début du XVIIe siècle, nous dit Jérôme Loiseau, les États de Bourgogne ont tout intérêt à ne pas prendre la mesure de leur déficit. Un siècle plus tard, en Espagne, ce sont les grands munitionnaires des armées, avec qui le monarque souhaite établir une relation de confiance, qui réclament des états prévisionnels de la distribution des grains par province et par magasin, et peut-être eux aussi qui souhaitent que toutes les caisses de l’armée soient contrôlées par un seul Trésorier, à l’instar de ce qui existe en France. Il faut cependant attendre que les gouvernants se croient obligés de « présenter » des comptes au public – et non plus seulement au souverain et à quelques créanciers – de l’état des finances pour voir s’établir un compte spécifique de la dette (Sébastien Kott). Les dynamiques politiques ont davantage pesé ici que les progrès intellectuels.

11Tout autant que les modalités de la comptabilité, ce sont ses finalités qui réclament ainsi l’attention des chercheurs. Le terme « comptabilité » lui-même apparaît dans l’usage de la langue administrative au XVIIIe siècle et se généralise dans les premières décennies du XIXe siècle. Il semble alors prendre une acception nouvelle, renvoyant non plus seulement à un système de contrôles croisés, mais à une organisation financière plus complète tenant compte, au moins formellement, d’une séparation des pouvoirs législatifs, exécutifs et judiciaires (Sébastien Kott).

Techniques comptables et hybridations culturelles

  • 5 Crozier Michel, Le phénomène bureaucratique. Essai sur les tendances bureaucratiques des systèmes (...)

12L’ouvrage revient sur des techniques de contrôle jusqu’alors peu connues, délaissées au profit de la seule recherche d’éléments précurseurs des formes de contrôle actuelles. Il s’attache à repérer les enjeux politiques au sein d’organisations soumises au « phénomène bureaucratique5 » : la maîtrise du territoire oblige en effet les États à inventer des pratiques de contrôles croisés entre tous les opérateurs. Anne Dubet, à travers l’étude de la Trésorerie générale d’Espagne, révèle notamment aux lecteurs la manière dont se construit un Trésor royal, c’est-à-dire un grand compte qui doit faire état des recettes et dépenses de trésoriers secondaires placés sous son autorité, à l’échelle d’un vaste territoire. Ce faisant, le Trésor devient un centre de contrôle qui, à travers la maîtrise du quittancement, s’arroge une partie des fonctions jusque là dévolues aux chambres des comptes. Sous nos yeux se déploie une comptabilité administrative. Les gouvernements ont avec constance, semble-t-il, soutenu le développement des « Recettes générales » ou « Trésors » dont l’autorité enlevait aux pouvoirs traditionnels le contrôle des fonds. En aval du processus et de la période, les enjeux de la maîtrise de l’ordonnancement nous sont décrits avec force à travers le cas des « Menus Plaisirs ». Pauline Lemaigre-Gaffier montre concrètement comment ce département sensible du gouvernement perd au XVIIIe siècle son autonomie d’ordonnancement ou du moins, est amené à présenter des états des dépenses engagées.

13Cependant, les solutions trouvées dépendent fortement du milieu institutionnel. Elles relèvent d’un pragmatisme (Andrea Zannini) et non de règles universellement comprises. C’est ainsi que le duc de Milan rejette, en 1641, l’option d’une aliénation de la charge de Trésorier général, craignant les conséquences sur la bonne marche du contrôle (Marco Ostoni), tandis que la France continue de généraliser la vénalité des offices de ses comptables. Il n’est donc pas d’histoire possible du contrôle sans connaissance approfondie de la culture organisationnelle dans laquelle il s’inscrit. L’analyse en contre-point de la comptabilité de l’État marocain dans l’ancien régime Makhzen (Jilali Chabih) le confirme à l’envi.

  • 6 Descimon R., « L’État comme entreprise », dans Reinhard W., Les élites du pouvoir et la constructi (...)
  • 7 Legay M.-L., « La science des comptes dans les monarchies française et autrichienne au XVIIIe sièc (...)
  • 8 De fait, Yannick Lemarchand nous rappelle que toutes les adaptations de la partie double aux finan (...)

14Cette affirmation explique les raisons pour lesquelles les contributeurs s’accordent pour rejeter toute forme d’apologie des vertus de la comptabilité à partie double appliquée aux finances publiques. Marco Ostoni nous en donne certes une définition. La véritable partie double, dit-il, se définit quand « chaque opération de l’entreprise produit une double série de variations patrimoniales de signe contraire (en débit et en crédit) et de même valeur ». Cependant, l’auteur montre aussitôt qu’appliquée à une entreprise aussi complexe qu’un État6, la partie double ne s’adapte que partiellement. Le système de recette, dépense et reprise pouvait être suffisant pour répondre aux nécessités de contrôle comptable de l’époque. Sergio Solbes Ferri nous rappelle d’ailleurs qu’il répondait avant tout aux exigences d’un contrôle judiciaire. En outre, pour peu que l’on élève la fréquence des contrôles, par exemple en réclamant aux comptables des états de recettes et de dépenses plus souvent, en leur imposant la tenue d’un livre journal – comme le firent les frères Paris en France – ou en raccourcissant la durée de leur exercice, il devenait possible d’obtenir des estimations fiables de l’état courant des caisses royales, suffisantes pour établir un plan de dépenses et négocier de nouveaux emprunts. C’est sans doute ce qui explique qu’au XVIIIe siècle, plusieurs États aient préféré affiner la comptabilité en usage et obliger leurs agents à se conformer à des « modèles » et autres « formulaires ». D’autres, comme la France de la Régence, ne mettaient en œuvre la partie double qu’au sommet de l’édifice comptable. Au demeurant, Angelo Pietra, moine bénédictin au service du duc Guillaume de Mantoue-Montferrat à la fin du XVIe siècle, ne propose pas une transposition ex abrupto de la partie double, mais un « ensemble de relevés comptables et de contrôles croisés, menés à différents niveaux (Prince, Chambre des comptes, réviseurs aux écritures, chef comptable, Surintendant) » (Marzio Romani). La nouvelle comptabilité camérale mise en œuvre à Vienne au milieu du XVIIIe siècle ne procéda pas autrement7. Marzio Romani nous rappelle enfin que les réticences à l’égard de la partie double sont aussi d’ordre moral et politique, la libéralité des Princes s’accommodant mal d’une comptabilité de marchands. S’il y a donc bien hybridation culturelle entre sphère privée et sphère publique de la comptabilité, bien des réformes comptables ont combiné des héritages et des pratiques nouvelles en une même réorganisation8. De même, la diffusion géographique du savoir comptable ne présente pas de caractère assuré. À l’Est, la réforme de la comptabilité de l’état russe, tout en s’appuyant sur une connaissance approfondie des systèmes occidentaux, prit bien soin de respecter la nature autocrate du régime et les voyages de Tatarinov ne servirent, pour partie, de rien (Natalia Platonova).

Quelle rupture chronologique ?

15Dans ces conditions, il paraît bien présomptueux d’avancer un quelconque terminus ad quem pour clore cette histoire. Plusieurs pistes sont proposées dans cet ouvrage.

16On peut a priori repérer les grands règlements normatifs, celui du 18 décembre 1824 en Prusse, du 31 mai 1838 en France, du 7 octobre 1848 en Russie ou encore la Loi d’administration et de comptabilité du 20 février 1850 en Espagne. Cependant, ces lois intègrent bien des dispositions mises en œuvre précédemment. à Venise, la première loi récapitulant toute la matière comptable date de 1719, mais elle reprend pour partie le premier essai de codification des normes sur la gestion de l’argent public (1661) dressé sous la forme très révélatrice d’un simple Riassunto (résumé) des lois sur la tenue des caisses, lois approuvées au cours du temps par le Sénat et le Conseil des Dix (Andrea Zannini). De même, si l’on tient compte non plus de la loi, mais de la technique, il est bien délicat de repérer des ruptures décisives. La présentation d’états de dépenses engagées par le département des « Menus Plaisirs » (Pauline Lemaigre-Gaffier) amorce le principe de la justification, puis du contrôle des dépenses des ministres tel que l’ordonnance de 1823, inspirée par Alexandre Masson, le mit en œuvre (Sébastien Kott).

  • 9 Bruguière M., Gestionnaires et profiteurs de la Révolution, Paris, Olivier Orban, 1986 ; « Louis X (...)
  • 10 Bottin M., « Villèle et le contrôle des dépenses publiques. L’ordonnance du 22 septembre 1822 », i (...)

17Peut-être conviendrait-il d’apprécier le contrôle des comptes au regard de deux grands enjeux et de dissocier in fine le rapport du souverain au territoire d’une part, et le rapport du souverain à la société d’autre part. Stéphanie Flizot le rappelle : les chambres ou cours des comptes relèvent du premier enjeu : la maîtrise du territoire. La comptabilité accompagne le processus de renforcement de la souveraineté. Ajoutons qu’en ce sens, elle se construit en respectant une culture organisationnelle qui ne peut transcender le territoire et atteindre l’universel. Cependant, le contrôle des comptes renvoie aussi aux jeux d’acteurs, à la nature des relations que les pouvoirs ont tissées avec les élites. De ce point de vue, l’émergence de la nation en politique fait naturellement évoluer les processus de contrôle des comptes en systèmes plus complets tendant à la maîtrise des finances « publiques », en sus de la maîtrise du territoire. En Angleterre, la cour de l’échiquier est très tôt compétente à l’encontre de l’ensemble des débiteurs de la Couronne (Stéphanie Flizot). En France, le pouvoir de liquider la dette publique, perçue comme un « mandat sur l’impôt », revient plus tardivement à la nation (Cédric Glineur). Encore les hésitations sur le rôle de l’Assemblée nationale, notamment vis-à-vis de l’apurement, n’ont-elles pas permis d’établir dès 1791 un nouvel ordre comptable. La comptabilité publique a été privée de son grand texte de principes, constate Cédric Glineur. Point de rupture donc, à l’avènement de la monarchie constitutionnelle. On rejoint ici les conclusions martelées par le spécialiste des finances de la Révolution française, Michel Bruguière9, et par l’historien des finances publiques, Michel Bottin pour qui peu de domaines sont aussi marqués par la comptabilité que celui de la comptabilité publique10. Certes, la prévision budgétaire se construit selon un « chaînage » (Sébastien Kott) qui renforce le contrôle financier du Parlement, mais les gens d’affaires, avant comme après la Révolution, demeurent au cœur du financement des régimes.

Notes

1 Pour une bibliographie complète, impossible à reprendre intégralement ici, nous renvoyons à Legay Marie-Laure (dir.), Dictionnaire historique de la comptabilité publique (1500-1850), PUR, 2010. Les études d’histoire de la comptabilité publique apparaissent dès les années 1950 : Baxter S.-B., The Development of the Treasury, 1660-1702, Londres, 1957 ; Binney John. Edward Douglas, British Public Finance and Administration 1774-1792, Oxford, Clarendon Press, 1958; Schneider Franz, Geschichte der formellen Staatswirtschaft von Brandenburg-Preussen, Berlin, Duncker & Humblot, 1952... Ces études se multiplient dans les années 1980, mais le cycle semble se clore dans les années 1990. Parmi les plus récentes, citons : Buchholz Werner, Öffentliche Finanzen und Finanzverwaltung im entwickelten frühmodernen Staat : Landesherr und Landstände in Schwedisch-Pommern, 1720-1806, Cologne, Böhlau, 1992 ; Waquet Jean-Claude, Le Grand-duché de Toscane sous les derniers Médicis, Ecole française de Rome, 1990 ; Zannini Andrea, Il Sistema di revisione contabile della Serenissima. Istituzioni, personale, procedure (secc. XVI-XVIII), Venise, Albrizzi editore, 1994.

2 Bonney Richard (dir.), Systèmes économiques et finances publiques, Paris, PUF, 1996.

3 Comme le montrent par ailleurs des recherches en histoire sociale et politique : Legay M.-L. et Baury R. éd., L’invention de la décentralisation : noblesse et pouvoirs intermédiaires en France et en Europe : XVIIe-XIXe siècle, Presses du Septentrion, Villeneuve d’Ascq, 2009.

4 Dictionnaire historique de la comptabilité publique, Introduction, PUR, 2010.

5 Crozier Michel, Le phénomène bureaucratique. Essai sur les tendances bureaucratiques des systèmes d’organisations et sur leurs relations en France avec le système social et culturel, Paris, 1963.

6 Descimon R., « L’État comme entreprise », dans Reinhard W., Les élites du pouvoir et la construction du pouvoir en Europe, Paris, PUF, 1996.

7 Legay M.-L., « La science des comptes dans les monarchies française et autrichienne au XVIIIe siècle : Le modèle colbertiste en cause », Histoire et mesure, vol. XXV, no 1, 2010, p. 231-260.

8 De fait, Yannick Lemarchand nous rappelle que toutes les adaptations de la partie double aux finances royales ou publiques sont des « hybridations » (cf Lemarchand Y., notice « Parties doubles », dans Legay M.-L. (dir.), Dictionnaire historique, op. cit.).

9 Bruguière M., Gestionnaires et profiteurs de la Révolution, Paris, Olivier Orban, 1986 ; « Louis XVI’s Receivers General and their Successors », French History, OUP, 1987, vol. 1, no 2, p. 238 à 256 ; « Les finances révolutionnaires », dans L’administration de la France sous la Révolution, Genève, Droz, 1992, p. 223-244.

10 Bottin M., « Villèle et le contrôle des dépenses publiques. L’ordonnance du 22 septembre 1822 », in Actes du Colloque La comptabilité publique, continuité et modernité, CHEFF, Imprimerie Nationale, Paris, 1995, p. 29. Histoire des finances publiques, Collection Poche, Éditions Economica, Paris, 1997.

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