Introduction : une nouvelle science pour l’État

1Les consommateurs sont en danger. En 1965, des spécialistes de santé publique dénoncent l’inaction de constructeurs automobiles n’investissant pas dans la sécurité de leurs véhicules. En montrant explicitement les liens entre choix de construction et gravité des blessures, ils choquent les parlementaires américains réunis en session extraordinaire. Des militants de défense des consommateurs ajoutent au scandale en mobilisant la presse nationale. L’émotion est telle que les parlementaires décident d’imposer aux industriels du secteur de nouvelles normes techniques de construction automobile. Pour cela, une administration fédérale est créée en 1966, au nom de la protection du consommateur.

2Les spécialistes américains d’administration publique n’ont pas manqué d’analyser finement la création de l’organisme fédéral de lutte contre les accidents de la circulation. Ils en ont même fait un cas d’école. Pour eux, l’histoire de la nouvelle administration est celle d’un « échec », celui de pouvoirs publics dépassés par la puissance des lobbies privés1. Censés incarner une rupture nette avec toute possibilité de « capture » du travail réglementaire, les responsables publics n’auraient concrètement pas su éviter un retour rapide de la mainmise industrielle sur la construction des standards techniques automobiles, dès les premiers mois de l’administration2. De telles analyses reposent sur l’étude de textes juridiques décrivant l’intervention de différentes parties prenantes – industriels, assureurs, représentants d’associations de consommateurs et pouvoirs publics – dans l’élaboration des normes de sécurité du secteur automobile3.

3S’inscrivant dans une tradition d’analyse pluraliste de la vie politique nord-américaine, cette littérature s’arrête sur les « entrées » et « sorties » du processus décisionnel, ou plus précisément sur l’influence et l’impact de groupes d’intérêt dans l’élaboration des normes de droit4. Implicitement, les analyses en découlant tendent à identifier les bureaucrates à leur prétendu rôle de « filtre », voire de « relais », entre des positions stratégiques bien distinctes. Elles s’attachent ainsi à l’étude de décisions marquant des choix d’arbitrage, souvent au détriment d’une analyse détaillée des processus plus routiniers participant à construire l’identité sociale et professionnelle des fonctionnaires concernés5.

4Au fil des pages qui nous sont offertes ici, nous aimerions revenir a contrario sur la « boîte noire » que constitue l’administration fédérale américaine6. À partir d’une étude « des pratiques administratives et des représentations que se font de leur mission les agents de l’État », il est ainsi question de contribuer modestement à l’écriture d’une histoire des « serviteurs » de l’État fédéral américain, en empruntant ainsi au programme de recherche défendu en France par les historiens Marc-Olivier Baruch et Vincent Duclert7.

5Dans notre cas d’étude, la revendication de nouvelles pratiques scientifiques joue un rôle majeur pour inciter à la création de l’administration fédérale de lutte contre les accidents. Les parlementaires réunis en 1966 expriment en effet clairement leur volonté d’institutionnalisation d’une approche de santé publique pour traiter du problème de la sécurité des automobiles. Comment un tel souhait se traduit-il en pratiques ? Ce point obscur des analyses existantes invite à questionner les modalités de « mise en administration » de la réforme décidée par les parlementaires8. Comment le nouveau paradigme scientifique est-il changé en pratiques administratives ? Modifie-t-il vraiment la donne par rapport aux modes d’agir antérieurs ?

6Des archives encore largement inexploitées permettent d’apporter de premières réponses à ces questions. Elles invitent à relire sous un nouveau jour l’histoire classique de la lutte contre les accidents de la route aux États Unis. Nous soutenons dans ce sens que durant les premiers mois, l’objectif prioritaire des réformateurs n’est pas tant la mise en place des premiers standards de sécurité automobile que l’ancrage de pratiques scientifiques nouvelles visant à imposer de manière pérenne l’impératif de défense du consommateur au sein de l’administration fédérale. Pour s’en convaincre, il est nécessaire de montrer l’adossement du modèle de santé publique promu par les réformateurs à un projet politique majeur (I), qui se heurte à la résistance de puissantes traditions administratives (II) contournées finalement grâce à une lente traduction de l’idéal réformateur en routines bureaucratiques (III).

La santé publique entre idéalisme et naïveté

7Les conducteurs ne changeront jamais. Au lieu, donc, de miser sur de nouveaux comportements pour éviter les accidents, il est temps d’investir dans la réduction des blessures en cas de sinistre. La logique est radicale. Elle nourrit une pensée politique claire au fil des années 1960 : il faut dégager les individus du stigmate des accidents et mettre les constructeurs automobiles devant leurs responsabilités, en imposant de nouvelles règles techniques de sécurité pour tous les véhicules en circulation. Le coup politique est imparable. Il suscite néanmoins des réactions contrastées, entre l’enthousiasme franc de militants de défense des consommateurs trouvant ainsi une légitimation de leurs revendications, et l’incrédulité totale d’industriels directement visés par la dénonciation.

Un projet politique sans concession

8En 1964, un ouvrage largement diffusé propose un programme nouveau de recherche scientifique sur les accidents9. Il invite à abandonner les études classiques de la « collision primaire », visant à prévenir les sinistres en influant avant tout sur les comportements du conducteur, par l’éducation et la répression. En échange, ses auteurs proposent d’engager un effort de recherche sur la « collision secondaire » causant les blessures lors de l’accident. Dans ce sens, l’individu ne doit plus être considéré comme la cause du problème, mais bien plutôt comme une victime. Si ce programme scientifique est connu depuis plusieurs décennies, les années 1960 lui donnent un atour politique nouveau10.

9Il faut adapter le véhicule à l’individu, et non l’inverse. Cette traduction politique du programme scientifique accompagne une volonté de changements importants : les programmes d’amélioration des comportements au volant doivent être abandonnés au profit d’une intervention publique focalisée sur l’imposition de nouvelles normes techniques de sécurité aux industriels du secteur automobile. Les revendications de défense des consommateurs face aux constructeurs dépassent ainsi leur seul substrat scientifique. Elles trouvent en écho important avec l’ouverture en 1965 d’auditions parlementaires en présence des responsables de l’industrie du secteur11.

10L’intervention du gouvernement fédéral dans un cadre technique traditionnellement maîtrisé par les industriels n’a rien d’évident. Un jeune avocat diplômé de Princeton et Harvard, Ralph Nader, anime néanmoins la controverse. Son ouvrage publié en 1965 décrit en détail l’irresponsabilité des constructeurs en matière de sécurité automobile12. Selon lui, la recherche du design le plus séduisant et des coûts les plus bas amènent les industriels à ne pas s’intéresser véritablement à la question des accidents. Il faut donc extraire cette préoccupation des seules forces du marché pour en faire une obligation légale : les constructeurs doivent prendre en charge la sécurité des occupants de leurs véhicules.

11L’issue des auditions parlementaires donne raison à Nader. En 1966, une administration fédérale est créée pour élaborer de nouveaux standards techniques de construction automobile. William Haddon Jr., un épidémiologiste spécialisé dans l’étude des accidents de la circulation, est nommé à la tête de l’agence.

12À la fin des années 1950, Haddon dispose d’une double expérience lui permettant de prétendre à la direction de la nouvelle administration fédérale. D’une part, il est un scientifique reconnu par ses pairs en matière d’étude des accidents, plus spécifiquement dans le domaine de la santé publique mis en avant lors des auditions parlementaires de 1965 et 1966. D’autre part, il dispose d’une expérience idéale en matière d’administration publique, après plusieurs postes de direction, notamment du Centre de recherche sur la conduite (Driver Research Center), au sein de l’État de New York où il côtoie des militants pro-consommateurs actifs au milieu des années 1960. Déjà employé du gouvernement fédéral en 1966, en tant que conseiller technique pour les programmes de sécurité routière du ministère du Commerce, Haddon apparaît comme l’homme providentiel pour diriger une administration nouvelle qui ne doit pas céder aux pressions des lobbies industriels13.

Le stigmate de l’amateurisme

13Haddon s’entoure de quelques proches, universitaires principalement, pour constituer l’équipe dirigeante de la nouvelle administration. Pour éviter toute collusion d’intérêt, il tend à bannir tout échange avec l’industrie qui ne passerait pas directement par lui14. Une telle attitude lui vaut bientôt l’incrédulité de constructeurs automobiles jugeant impossible l’élaboration de standards techniques sans leur appui. En 1966, les industriels sont en effet certains de la naïveté du projet des réformateurs, tout comme le souligne depuis plusieurs années déjà le président de General Motors :

« Au cours des dernières années, le domaine de la lutte contre les accidents a été assailli par de soi-disant experts aux propositions radicales, et tout simplement inconcevables. […] La thèse générale de ces amateurs est que les automobiles pourraient être construites à l’épreuve des accidents. Selon eux, cela représenterait même la seule possibilité d’amélioration de la sécurité pour tous. Ils préconisent d’ailleurs une intervention fédérale pour désigner les techniques automobiles les plus appropriées. Une telle proposition, évidemment, est totalement irréaliste15. »

14Malgré une telle assurance des constructeurs, force est de constater en 1966 que les « amateurs » tant décriés par le passé dirigent une administration précisément en charge de l’élaboration de nouveaux standards techniques de construction automobile. Le discours des industriels n’évolue pas pour autant. Ils sont en effet conscients des limites imposées aux réformateurs du fait du manque de personnel qualifié. Un proche de Haddon leur donne raison dès la fin d’année 1966 :

« Plusieurs universités ont commencé à étudier le problème récemment, mais de manière générale on peut estimer qu’au cours des cinquante dernières années il n’y a jamais eu plus d’une douzaine de scientifiques reconnus travaillant de concert dans ce domaine16. »

15L’auteur de ces propos, Daniel Patrick Moynihan, n’est pas lui-même un scientifique de formation. Diplômé en droit de l’université de Tufts, il travaille pour le gouverneur démocrate de l’État de New York, W. Averell Harriman, lorsqu’il rencontre William Haddon Jr. Ce dernier, alors en poste au ministère de la Santé, interpelle publiquement Moynihan au moment où il officie pour le compte du gouverneur de l’État en tant que président du comité de coordination de la lutte contre les accidents de la circulation à New York. En critiquant l’absence de données probantes supportant les projets du comité, Haddon suscite l’attention de Moynihan, qui adopte rapidement l’avis éclairé de l’épidémiologiste.

16Amenés à se côtoyer de nouveau au fil des séminaires et colloques sur le sujet, Haddon et Moynihan poursuivent un objectif de réforme commun durant le début des années 1960, celui d’assurer aux citoyens américains des automobiles plus sûres17. Quand la nouvelle administration menée par Haddon se met en place, Moynihan préside un comité consultatif sur la sécurité routière au sein du ministère de la Santé, de l’Éducation et du Bien-Être (US Department of Health, Education and Welfare). Il remet un rapport confidentiel au ministre en octobre 1966, un mois à peine après la décision de création d’une nouvelle administration par le président Johnson. Concernant l’activité du ministère de la Santé en matière de lutte contre les accidents, les propos de Moynihan sont sans appel, laissant peu d’espoir de coopération à Haddon et son équipe :

« Le fait est que la Division de Prévention des Accidents et le Service de Santé Publique ont jusqu’alors totalement failli dans ce domaine. C’est un échec d’autorité tout autant qu’une faillite intellectuelle. […] Cette bureaucratie n’est plus en vie. Elle est tout le temps sur la défensive, travaillant dans le secret, parfois même hostile au progrès. Totalement incapable d’initiative de son propre chef, elle a vu les efforts des autres comme des menaces18. »

17Au moment de la création de la nouvelle administration, il est donc impossible de compter sur le soutien d’alliés potentiels du ministère de la Santé pour défendre les approches de santé publique en matière d’étude des accidents. Dès lors, Haddon et ses collaborateurs doivent construire de toutes pièces une légitimité nouvelle de leur projet de réforme scientifique. Refusant toute aide des constructeurs automobiles et dans l’incapacité de mobiliser des ressources d’expertise présentes au sein de l’administration fédérale, les membres de la nouvelle administration paraissent à cet instant bien isolés.

La résistance des traditions institutionnelles

18Au début de l’année 1967, la situation se complique encore davantage pour Haddon et son équipe. Ils découvrent en effet que leur projet s’oppose à une puissante tradition d’ingénierie fédérale considérant avant tout l’accident comme un problème d’aménagement des routes et non d’amélioration technique des véhicules. Sur ce dernier volet d’intervention, une division du travail est implicitement respectée depuis longtemps. Ayant obtenu l’aval successif des derniers présidents démocrate (Truman) et républicain (Eisenhower), elle rend pratiquement impossible l’étude des automobiles par le gouvernement fédéral. Les réformateurs vont néanmoins jouer des nouveaux engagements publics du président Johnson pour proposer une réévaluation de l’action publique fédérale légitime.

Des ingénieurs omnipotents

19L’accident est un problème de route à réaménager. La doctrine des ingénieurs fédéraux réunis au sein du Bureau of Public Roads (BPR) du ministère du Commerce ne cache pas sa simplicité. Spécialisés dans le domaine de la construction et de la maintenance routière depuis plus d’un siècle, les agents du BPR se comptent par milliers, répartis à la fois en ser vices déconcentrés et centraux. Ils gagnent en légitimité durant les années 1940, sous l’administration Truman qui accentue une politique d’aménagement routière parachevée par son successeur lors de la décennie suivante, avec le projet d’un système de liaisons à grandes capacités de trafics entre États fédérés19. Indépendamment de l’alternance politique présidentielle, les responsables fédéraux du BPR bénéficient ainsi d’une écoute favorable à leurs demandes après guerre.

20Pour eux, l’activité de sécurité routière n’est pas négligeable : elle constitue en effet une vitrine idéale pour valoriser leur action auprès du public et légitimer ainsi d’importants projets d’aménagement, au nom de l’usager des routes du pays. Les responsables du BPR travaillent donc à préserver une équivalence entre accident et problème d’aménagement des routes au sein du gouvernement fédéral. Au début des années 1960, ils évoquent dans ce sens leur souhait de maintenir une division du travail pérenne avec les industriels du secteur automobile. L’un des représentants du BPR exprime d’ailleurs sa crainte de réglementations nouvelles qui changeraient la donne lors d’une rencontre professionnelle de la Society of Automotive Engineers :

« Le sentiment de certains est que le Parlement subit des pressions grandissantes pour accroître le rôle du gouvernement fédéral, et si les États fédérés et quelques autres responsables ne font rien, il faut s’attendre à ce que les Parlementaires s’engagent dans ce sens. […] Aussi, si nous acceptons de concilier nos efforts dans une même logique, nous pourrons faire un premier pas constructif vers un objectif commun pour l’industrie automobile et les ingénieurs et autres fonctionnaires fédéraux. Si nous refusons, nous ouvrons la voie à une alternative drastique, celle de voir la sécurité nous être imposée par de nouvelles règles et réglementations20. »

21En clair, les ingénieurs fédéraux font le nécessaire pour les usagers des routes américaines et leurs homologues de l’industrie s’occupent de la protection des consommateurs. La division du travail protège chacun des deux territoires professionnels et économiques. Sous la présidence Kennedy, un Office of Highway Safety est créé pour institutionnaliser ces préoccupations de sécurité routière au sein du BPR, en 1962. Deux ans plus tard, ses missions sont renforcées par le président Johnson lui-même, demandant au ministre du Commerce de faire de la sécurité la première priorité de son administration21. Ce dernier, Luther H. Hodges, subordonne alors l’attribution d’une partie des crédits alloués par le gouvernement aux États fédérés à l’objectif de réduction des accidents de la circulation. L’année suivante, en 1965, l’amendement Baldwin de la loi de finance des infrastructures de transport (Federal-Aid Highway Act) confirme cette disposition22. Une nouvelle politique d’éradication des « points noirs » routiers nationaux (Highway Safety Spot Improvement Program) se développe dans la foulée, améliorant ainsi la visibilité publique de l’intervention des ingénieurs23.

22Les spécialistes de santé publique ne se sont donc pas emparés des questions de lutte contre les accidents au sein du gouvernement fédéral, mais ce thème apparaît clairement comme une source de légitimité – c’est-à-dire notamment une source de financement – pour les ingénieurs de l’aménagement routier du pays. Dans un tel contexte, les réformateurs sont confrontés à une nouvelle difficulté : il ne s’agit plus de justifier la fin d’une équivalence entre accident et problème de comportement, comme en 1965-1966 au Parlement, mais bien plutôt de refuser l’alternative d’une identification des sinistres à des défauts d’aménagement routier. Pour Haddon et ses collaborateurs, en effet, l’accident reste avant tout une question d’amélioration des véhicules. Ils ne disposent néanmoins pas de l’autorité permettant de rivaliser avec le BPR, à tel point, d’ailleurs, qu’en 1966, le Parlement confirme l’importance des techniques routières en créant parallèlement à la National Traffic Safety Agency en charge des réglementations automobiles une jumelle entièrement dédiée au domaine de l’aménagement, la National Highway Safety Agency24. La même année, Haddon est nommé directeur des deux entités, qui fusionnent bientôt sous l’appellation de National Highway Safety Bureau (NHSB)25. Il focalise néanmoins l’attention de son équipe sur l’amélioration des véhicules, et l’aménagement routier reste officieusement du domaine du BPR, ceci occasionnant des « problèmes de communication » persistants entre les deux services26.

La « matrice » de Haddon contre le statu quo

23Un changement possible se profile avec le projet de création d’un ministère des Transports (US Department of Transportation), visant à réunir des services auparavant rattachés à plusieurs administrations fédérales (ministères de la Défense et du Commerce notamment) au sein d’une même entité. L’idée d’un tel remaniement institutionnel n’est pas directement issue des tensions entre responsables du NHSB et du BPR27. Elle offre pourtant les conditions propices à une remise à plat de l’existant en matière d’administration de la lutte contre les accidents de la circulation aux États-Unis. Paul Green, responsable d’un Office of Public Affairs nouvellement créé, est tenu d’étudier pour les parlementaires américains des modalités de rapprochement possible des services concernés28. Pour cela, il engage l’évaluation des activités de chaque administration.

24Officiellement en charge de l’ensemble des programmes de lutte contre les accidents de la circulation pour le gouvernement fédéral, Haddon doit donc rendre des comptes sur l’amélioration de la sécurité des routes tout autant que des automobiles29. Il joue opportunément de cette demande pour exposer l’absence de coordination des activités de lutte contre les accidents de la circulation au sein de l’administration. Dit autrement, il avoue ne pas disposer de données permettant d’évaluer l’impact des programmes de sécurité routière du BPR. Haddon connaît pertinemment l’effet de son annonce. Elle crée un vif contraste avec la doctrine qu’il prône alors au NHSB : « Pour chaque dollar dépensé, le Bureau doit savoir où la diminution de morbidité et de mortalité est la plus forte30. » Ce n’est manifestement pas le cas au BPR.

25La ruse de Haddon fait de l’activité de production de données sur les accidents la première priorité à l’ordre du jour de la réunion de coordination suivante31. En juin 1967, il insiste sur la nécessité de revoir totalement l’administration des programmes du BPR, notamment pour rendre des comptes sur la gestion des subventions fédérales allouées aux activités de sécurité routière par le biais de l’amendement Baldwin deux ans plus tôt32. Il est en effet temps, selon Haddon, de remplacer les traditions de savoir-faire de l’ingénierie par une évaluation comptable claire et précise :

« L’objectif n’est pas de dire que certaines des diverses mesures n’ont aucun impact, ou bien au contraire qu’elles ont une influence directe, mais plutôt de souligner l’absence quasiment totale d’une recherche scientifique qui nous permettrait de dire lesquelles sont efficaces, dans quelle mesure, sous quelles conditions, et à quels coûts. C’est une situation que nous ne pouvons plus tolérer33. »

26En insistant sur les problèmes d’évaluation de programmes au BPR, le responsable du NHSB entend briser la division du travail qui l’empêche de prendre concrètement en charge la fonction qu’il occupe officiellement depuis 1966, celle de responsable de l’ensemble des missions de lutte contre les accidents au sein du gouvernement fédéral, et non pas seulement de l’amélioration technique des véhicules34. Dans cette optique, Haddon propose en 1967 un nouvel outil d’analyse des activités du gouvernement fédéral en matière de lutte contre les accidents. Sous forme d’un tableau censé organiser précisément les liens entre les différents programmes d’intervention publique, le responsable du NHSB fournit un instrument bientôt rebaptisé « matrice de Haddon ».

27La représentation matricielle de l’action de lutte contre les accidents rend possible une visualisation des interventions à mener avant, pendant et après le sinistre, nécessitant d’agir sur l’un ou l’autre des « composants » de l’accident (conducteur, véhicule, route, etc.). Pour Haddon, cependant, elle invite aussi et surtout à comparer des programmes et projets auparavant dispersés entre BPR et NHSB pour enfin évaluer leurs mérites respectifs. Un tel souci d’efficacité trouve un écho immédiat au sein d’une administration Johnson soucieuse de poursuivre l’effort de rationalisation budgétaire alors en phase de « maturation35 ». Les responsables du puissant Bureau of Budget, proche de la Maison-Blanche, donnent ainsi leur aval à l’entreprise de Haddon et son équipe : construire un instrument d’évaluation comparée des programmes de lutte contre les accidents, par-delà les querelles de position entre spécialistes de route ou de véhicules automobiles36.

Une réforme finalement sans réformateurs

28Si les responsables du NHSB gagnent en autonomie par rapport à leurs homologues du BPR, ils s’exposent aussi à devenir une « vitrine » de l’intervention gouvernementale en proposant la mise en place d’un système d’évaluation des activités de lutte contre les accidents. Effectivement confrontés rapidement aux demandes pressantes des parlementaires américains, ils choisissent de construire deux systèmes d’information au lieu d’un. Ils dissocient ainsi clairement l’objectif d’évaluation administrative de celui d’élaboration de nouvelles normes techniques de sécurité automobile. Dans ce sens, des sources de données distinctes, portant néanmoins sur les mêmes accidents de la circulation, répondent à deux objectifs politiques distincts : transparence de l’administration et défense des consommateurs.

Un enjeu politique de court terme

29Le manque d’information publique sur les accidents apparaît dès les auditions parlementaires de 1965 et 1966. Pour le sénateur Ribicoff, ancien ministre de la Santé, l’administration fédérale est incapable de produire des données pertinentes dans ce domaine : « L’absence d’activité est désolante, y compris dans le champ traditionnel des services statis tiques. Au Bureau du Recensement [Census Bureau] comme au ministère du Commerce, nous n’avons trouvé strictement aucune donnée sur les accidents de la circulation37. » Partant de ce constat, un système d’information nouveau doit être mis en place par Haddon et son équipe, pour répondre aux demandes parlementaires tout en ne dépendant plus des données provenant de l’industrie automobile. En 1967, le responsable du NHSB engage son administration dans ce sens :

« Par le passé, la sécurité routière a été dominée par une sagesse traditionnelle sans réel fondement. Le nouveau programme de recherche du Bureau, par le biais des contrats extérieurs tout comme des études en interne, doit doter l’effort national de lutte contre les accidents de solides fondations techniques38. »

30Le programme scientifique du NHSB est ambitieux. Les effectifs de l’administration restant néanmoins limités, il nécessite un recours massif à la contractualisation en direction de la recherche universitaire ou de laboratoires privés. La mise en place des appels d’offres, même rapide, rallonge les délais d’obtention de données nouvelles sur les accidents de la circulation. Évidemment, une telle situation n’est pas sans poser des problèmes. Les parlementaires américains, en effet, souhaitent disposer au plus vite d’informations probantes sur le travail de l’administration fédérale. Leurs demandes portent avant tout sur l’évolution au fil des mois du nombre d’accidents et de tués au volant aux États-Unis. Il n’est donc pas question d’études épidémiologiques spécialisées, comme l’envisagent Haddon et son équipe, mais bel et bien d’une évaluation de l’impact général des programmes mis en œuvre par l’administration fédérale. Deux projets tendent alors à être dissociés.

31Parallèlement à la très lente mise en place d’une activité de recherche épidémiologique, en effet, Haddon et son équipe travaillent à l’élaboration d’une réponse appropriée aux demandes d’information extérieures à l’administration. Il leur faut alors s’adapter à des contraintes de délais nouvelles : « “Plus tard” n’est pas la question. Le problème, c’est maintenant39. » L’information doit en effet être transmise rapidement aux parlementaires américains. Dans cette optique, les spécialistes de système d’information au sein du NHSB concèdent un recours aux données d’ores et déjà existantes auprès des États fédérés notamment : « L’accent devrait certainement porter, du moins pour une première étape, sur l’utilisation des données disponibles, avant que l’utopie d’une source uniforme d’information se concrétise40. » Les marges de manœuvre sont alors réduites, puisque les pratiques de recueil de données varient largement entre États fédérés, et que les responsables du NHSB ne disposent d’aucune autorité juridique pour y remédier41.

32Face à l’hétérogénéité des données disponibles, les spécialistes du NHSB optent pour une solution de court terme. Ils décident d’agréger simplement les données fournies par les spécialistes d’États fédérés en fonction de leur plus petit dénominateur commun : le nombre des accidents et des tués au volant42. Dans ces conditions, l’information est effectivement disponible rapidement pour les parlementaires, mais elle rend impossible toute justification détaillée du bien-fondé des premières propositions de réglementations techniques automobiles formulées par Haddon et son équipe43. En effet, seules des conjectures générales peuvent être formulées à ce sujet, puisque le degré de précision des données réunies à ce moment ne permet pas de distinguer clairement l’impact respectif des mesures d’amélioration du véhicule, d’aménagement des routes ou bien encore de changement des comportements au volant.

33L’analyse paraît dès lors aisée : craignant une politisation des débats qu’il ne maîtriserait pas, Haddon quitte l’administration fédérale en 1969, avant même la prise de pouvoir du républicain Richard Nixon. Implicitement, le responsable du NHSB reconnaît ainsi l’« échec » de ses efforts à la tête de l’administration fédérale de lutte contre les accidents de la circulation. Aussi séduisante qu’elle puisse paraître, néanmoins, cette relecture ordinaire des derniers mois de Haddon en tant que responsable du NHSB passe sous silence la grande réforme scientifique qui se profile l’année de son départ au sein même de l’administration.

Le pari bureaucratique du long terme

34Les demandes d’information des parlementaires ne font pas oublier leur objectif initial aux réformateurs. Dès 1967, en effet, ils initient un projet parallèle à celui imaginé pour rendre des comptes sur les activités de l’administration fédérale. Plus précisément, ils souhaitent repérer les équipements automobiles les plus dangereux en organisant le recueil d’informations précises sur la gravité des blessures et l’état des véhicules après l’accident. Leur volonté se heurte néanmoins à plusieurs difficultés pratiques :

« À l’heure actuelle, la grande diversité des techniques, standards, formulaires et autres catégories de classement utilisées pour cette tâche rend le recoupement et l’agrégation des données de différentes sources quasiment impossibles, et généralement périlleux statistiquement. Il n’existe aucun contrôle permettant d’assurer la fiabilité de l’information collectée […] D’autres problèmes tendent à réduire la valeur des données existantes, comme la subjectivité globale des personnes contribuant à la collecte. Tout cela provient en partie du manque de formation des enquêteurs44. »

35La professionnalisation du recueil de l’information devient rapidement la priorité des responsables du NHSB. Pour cela, plusieurs appels d’offres sont lancés en direction des chercheurs universitaires. Ils représentent plus de vingt-cinq millions de dollars pour la seule année 196745. Des proches de Haddon s’occupent eux-mêmes de la rédaction des contrats, à l’image de Robert Brenner, son adjoint, spécialiste de l’étude statistique d’accidents durant plus de dix-huit ans à l’université de Californie à Los Angeles (UCLA). Ce dernier fait clairement apparaître la nécessité d’une uniformisation des pratiques universitaires pour construire et pérenniser concrètement l’analyse des accidents de la circulation dans le domaine de la santé publique. Il s’adresse ainsi à ses anciens collègues de UCLA en soulignant l’impératif de développement d’une formation nouvelle des étudiants, à la fois pratique et théorique :

« Une reformulation de l’approche de UCLA en fonction des indications proposées devrait permettre d’atteindre l’équilibre entre les deux objectifs idéalement indissociables que sont la conduite effective des analyses d’accidents et l’entraînement des équipes d’études. Un cursus de formation pourrait être développé autour d’un programme d’investigation des accidents, en commençant par des cours en classe restreinte, d’ingénierie, de médecine et d’autres disciplines enseignées par des instructeurs par ailleurs engagés dans la construction de modèles théoriques venant étayer leurs pratiques46. »

36En vue d’un ancrage durable de l’approche de santé publique, les réformateurs insistent sur l’utilisation de méthodes et pratiques particulières pour l’étude des sinistres. Ils demandent ainsi l’emploi exclusif de la Classification internationale des maladies pour construire les formulaires statistiques de recueil d’information sur les blessures en cas d’accident47. Au-delà, ils travaillent aussi à l’ancrage de la production de données au cœur même du processus décisionnel de l’administration fédérale. Comme en témoigne en effet le schéma ci-dessous, l’information sur les accidents doit éclairer les principaux choix menés au sein de l’administration : repérage des problèmes à régler, choix des mesures à mettre en œuvre, et évaluation coûts-avantages des modalités d’intervention retenues.

37Cette architecture du fonctionnement administratif est validée lors d’un séminaire restreint tenu en 1969 à Fredericksburgh, en Virginie48. Elle apparaît même comme le modèle « idéal » de la prise de décision en interne à l’administration fédérale de lutte contre les accidents de la circulation. Ainsi, au moment précis où Haddon quitte le NHSB, l’approche de santé publique qu’il défend est reconnue comme l’élément déterminant des choix d’intervention à venir. Durant les mois qui suivent, les chercheurs mobilisés par son équipe avancent dans le développement de ces nouvelles méthodes de recueil et d’analyse de l’information, au sein même de l’administration fédérale. En définitive, les réformateurs parviennent ainsi à ancrer la défense du consommateur dans des pratiques et routines administratives nouvelles.

Discussion : un nouvel État pour la science ?

38Pour se défaire d’une tutelle administrative pesante, Haddon et ses collaborateurs construisent un outil d’évaluation de l’activité fédérale de lutte contre les accidents de la circulation. Paradoxalement, celui-ci met en évidence l’impact des efforts de réglementation amorcés jusqu’alors, poussant les réformateurs à quitter l’administration avant même l’arrivée au pouvoir de l’Administration républicaine en 1969.

39De manière moins visible, cependant, un second système d’information est mis en place au moment de leur départ. Parallèlement au premier instrument décrivant l’évolution des accidents pour les parlementaires américains, cet autre outil vise à détecter les équipements automobiles participant à causer des blessures graves en cas de sinistre. Une dissociation claire existe donc entre un système visant à rendre discutable le travail bureaucratique, d’une part, et son pendant au sein de l’administration, instaurant une équivalence entre accident de la circulation et problème technique du véhicule, d’autre part49.

40Des critiques wébériens pourraient conclure d’une telle analyse que les réformateurs misent sur une évolution procédurale du travail administratif pour en changer la substance même. S’ils concèdent aux parlementaires la mise en place d’un système d’information rudimentaire sur le court terme, Haddon et ses collaborateurs cherchent en effet à revoir plus durablement les pratiques administratives pour mettre la défense du consommateur au cœur du quotidien des bureaucrates50. Au-delà du mouvement de mise à disposition de la science pour l’État se découvre ainsi une dynamique réciproque de mise à disposition de l’État pour la science, ici incarnée par Haddon et l’épidémiologie analytique51.

41Dès lors, il devient possible de s’interroger sur le diagnostic d’un « échec » précoce de l’administration de lutte contre les accidents aux États-Unis. Force est de constater, en effet, que les premières années de l’administration fédérale accompagnent le projet d’un changement essentiel des objectifs du travail bureaucratique : il s’agit précisément de répondre aux besoins des consommateurs automobiles et non plus aux usagers de la route comme par le passé. Dans ce sens, les nouvelles pratiques administratives modifient le sens même du travail fédéral.

42Cette observation invite donc à s’interroger sur les usages sociaux des sciences de gouvernement et instruments de l’action publique au cœur de travaux récents de science politique en France52. Dans quelle mesure sont-ils destinés à fonctionner comme des agents politiques au sein même des institutions qui les produisent ? Ou, pour le dire autrement, les outils construits pour entrer en relation avec l’extérieur de l’administration sont-ils identiques à ceux visant à convaincre les bureaucrates eux-mêmes du bien-fondé d’un nouveau projet politique ? À travers la dissociation de deux systèmes d’information sur les accidents, notre cas d’étude paraît témoigner d’une dissociation des deux objectifs. L’étude détaillée des pratiques bureaucratiques apparaît ainsi essentielle à développer pour saisir l’évolution de ce qu’être fonctionnaire veut dire, aux Étas-Unis comme en France.