1968, la libéralisation de la fiscalité et de l’économie en question
p. 63-78
Texte intégral
1Ce chapitre n’est pas destiné à étudier les conséquences financières de Mai 1968.
2Le sujet est d’ailleurs relativement connu et le fil des événements peut facilement être reconstitué. Mai 1968 provoque un choc conjoncturel et nécessite en retour des mesures visant à limiter l’inflation, à rétablir un relatif équilibre des comptes publics et à stabiliser le cours de la monnaie. Un premier collectif budgétaire est ainsi voté en juillet, prévoyant des hausses d’impôt d’environ un milliard de francs qui portent en priorité sur les revenus les plus importants. L’effort consenti est cependant insuffisant et dès le mois d’octobre le franc est attaqué sur le marché des changes. D’importantes sorties de capitaux sont constatées, anticipant une dévaluation jugée inévitable1. Pour des raisons essentiellement de prestige, le pouvoir gaulliste refuse cependant, le 24 novembre 1968, de modifier la parité du franc, rétablit le contrôle des changes et annonce dans la foulée un nouveau tour de vis fiscal. La TVA est cette fois fortement augmentée, pour un montant évaluée à plus de dix milliards de francs en année pleine2. La limitation du déficit budgétaire, ramené dans la loi de finances initiale pour 1969 à moins de sept milliards de francs, ne parvient toutefois pas à réduire les tensions inflationnistes. Le départ du général de Gaulle, après l’échec du référendum d’avril 1969, et l’élection de Georges Pompidou à la présidence de la République lèvent les dernières préventions : le franc est officiellement dévalué de 12,5 % le 10 août 1969, la balance des paiements se rétablit très rapidement au cours du second semestre et la France reprend un trend de croissance relativement équilibré3.
3Cette courte période de turbulence, de l’ordre d’une année, ne doit cependant dissimuler des tendances plus lourdes qui modifient profondément l’usage des instruments budgétaires et fiscaux. Autour de l’année 1968 se définit une politique originale dont il convient de mieux cerner les contours.
4Ce constat appelle trois séries de questions. La première porte sur le contenu même de cette politique. Une adaptation libérale de la fiscalité peut d’abord être constatée et plusieurs réformes marquantes sont mises en œuvre dans les années qui suivent ou précèdent immédiatement les événements de Mai. C’est en 1965 la création de l’avoir fiscal et l’adoption de mesures facilitant la restructuration des entreprises ; en janvier 1968, la généralisation de la TVA au commerce de détail ; la signature enfin, le 11 avril 1967, des deux premières directives européennes sur les taxes sur le chiffre d’affaires qui entreront en vigueur en 1972. La création du Marché commun et la fin des frontières internes en juillet 1968 accompagnent cette tendance lourde. Peut-on cependant réduire la politique fiscale à cette adaptation aux règles du marché ? N’y a-t-il pas également, de la part des pouvoirs publics, une volonté régulatrice qui continue de se manifester ? Et si tel est le cas, quels sont les nouveaux instruments d’intervention utilisés ?
5La deuxième série d’interrogations porte sur les liens que cette politique fiscale entretient avec les évolutions générales de la société, telles que les révèlent autant qu’ils les provoquent les événements de Mai. Comment la politique fiscale s’inscrit-elle dans la politique économique générale ? Est-elle révélatrice de missions nouvelles assignées à l’État ? Témoigne-t-elle de conceptions nouvelles chez les décideurs publics, voire d’une transformation de leurs références théoriques ?
6La dernière interrogation porte sur la chronologie. Au-delà de la phase de quelques mois qui correspond au règlement de la crise, quelles bornes peut-on donner à ce moment particulier autour de 1968 ? Deux solutions sont envisageables. La première ne retient que les quatre années, entre 1965 et 1968, durant lesquelles se concentrent les grandes réformes libérales énoncées plus haut. Elle semble cependant insuffisante pour cerner la complexité des politiques fiscales mises en œuvre Ainsi faut-il sans doute envisager un terme plus long, compris entre 1966 et 1976, jusqu’à ce tournant important que constitue l’abandon des pratiques de réglage fin de la conjoncture.
7Ainsi définie la période présente une réelle cohérence. L’empreinte libérale apparaît incontestable. Elle ne signifie cependant pas un retrait de l’État, qui n’abandonne pas sa volonté d’orienter et de réguler l’économie et qui, avec la définition d’une politique conjoncturelle axée sur le court et le très court terme, met même en place de nouvelles formes d’intervention.
Une tendance libérale
8À partir du milieu des années 1960, les pouvoirs publics utilisent la fiscalité pour restaurer des règles de marché, ce qui va clairement dans le sens d’une libéralisation de l’économie. Cette orientation prend trois formes distinctes.
Développer le marché financier
9Ce choix résulte d’abord d’une critique du système existant. Traditionnellement, les entreprises françaises ont, au milieu des années 1960, encore largement recours à l’autofinancement. Ce mode traditionnel bénéficie d’ailleurs des faveurs presque unanimes des milieux professionnels qui n’hésitent pas à revendiquer auprès des pouvoirs publics d’importantes facilités. Des mesures extrêmement favorables ont ainsi été prises depuis la fin de la guerre notamment la possibilité régulière de revaloriser les bilans ou, en 1959, la règle de l’amortissement dégressif4.
10La situation change au milieu des années 1960 : les pouvoirs publics se ravisent et commencent à émettre de sérieux doutes sur les bienfaits de l’autofinancement. l’origine de ce constat figure la découverte d’un phénomène latent de sur-amortissement, dont le principal effet est de réduire fortement l’impôt sur les sociétés sans pour autant inciter à de nouveaux investissements5. Mais d’autres raisons, plus théoriques celles-là, sont aussi avancées : l’autofinancement aurait un effet inflationniste et il constituerait surtout un obstacle au dynamisme de l’économie, ne permettant pas une allocation optimale de l’épargne. Comme l’affirme Dominique de la Martinière en 1965 : « Tout se passe comme si l’impôt poussait les capitaux à s’investir là où ils ont pris naissance et non pas là où ils seraient le plus nécessaires6. »
11La recherche d’une plus grande fluidité conduit les pouvoirs publics à développer les marchés financiers. Cette politique est recommandée dans deux rapports très remarqués, l’un de 1963 rédigé par Maurice Lorain et consacré au financement des investissements, l’autre de 1967 rédigé par Dominique Leca consacré au marché des obligations7. Elle est surtout mise en œuvre dès 1965 et se traduit par l’adoption de deux mesures fiscales importantes.
12La première est l’avoir fiscal, institué par une loi du 12 juillet 1965. Ce mécanisme un peu complexe permet d’atténuer la double taxation des dividendes, frappés une première fois au niveau de l’entreprise par l’impôt sur les sociétés et une seconde fois au niveau de l’actionnaire par l’impôt progressif sur le revenu8. Il marque une avancée considérable du principe de neutralité de l’impôt, qui n’est cependant pas conduit à son terme9. Plus prosaïquement, il conduit à une augmentation automatique du rendement des actions et constitue, dans l’esprit de ces promoteurs, un puissant instrument d’incitation10.
13La seconde mesure, moins discutée, apparaît d’une certaine manière plus radicale. La loi de finances du 30 décembre 1965 établit un prélèvement libératoire de 15 % sur les revenus obligataires qui se voit ainsi soustraits de la base de l’impôt progressif11.
14Ces dispositions, pour importantes qu’elles soient sur le plan financier, ont cependant un effet économique relativement limité. Il est vrai qu’elles s’inscrivent dans un contexte de déprime boursière, le cours des actions ne cessant décliner après un point haut atteint en octobre 196212. Dans ces conditions, ni l’avoir fiscal ni le prélèvement libératoire ne suscitent un regain des émissions. En matière d’actions, celles-ci restent faibles jusqu’en 1968, une reprise assez importante pouvant être constatée par la suite13. Le même constat peut être fait en matière d’obligations14.
15Ce bilan en demi-teinte incite certains responsables publics à aller plus loin. En 1971, Valéry Giscard d’Estaing demande à une commission, placée sous la présidence de l’ancien ministre des Finances Wilfrid Baumgartner, d’analyser l’évolution du marché des actions. Parmi ces propositions figure la création d’un prélèvement libératoire sur les dividendes ou, à défaut, l’augmentation de l’avoir fiscal15. Jugée politiquement délicate, cette mesure n’est pas retenue. Les travaux de la commission Baumgartner inspireront toutefois en partie la réforme menée par Robert Monory en 1978.
Favoriser les restructurations
16L’action des pouvoirs publics ne se limite toutefois pas à la sphère financière. Une série de mesures fiscales sont prises afin de restructurer le tissu entrepreunarial et plus précisément de favoriser sa concentration. Trois mécanismes sont ainsi privilégiés.
17Le premier est la réforme de la taxation des plus-values, dont l’objectif avoué est de permettre une mobilité accrue du capital. Le régime en vigueur avant 1965 présente en effet de nombreux inconvénients. Il est fondé sur un principe simple : la réintégration des plus-values dans le bénéfice imposable et leur taxation selon les modalités de droit commun. Pour compenser la rigueur du dispositif, une exception est cependant prévue : les gains en capital sont totalement exonérés à condition d’être à nouveau employés dans l’entreprise16. Cette pratique s’est ainsi généralisée, notamment dans les grandes sociétés qui ont pris l’habitude d’affecter leurs remplois non pas en biens amortissables, achats de machines ou d’équipements par exemple, mais en titres de participations.
18Ce phénomène n’est pas seulement synonyme de pertes de recettes pour l’État. Il a, sur la structure industrielle, des effets négatifs, régulièrement dénoncés par les experts modernisateurs, issus aussi bien des administrations financières que du Plan. Le régime du remploi favorise les grandes entreprises, au détriment des structures plus légères et parfois plus novatrices. Il est source de complexité puisqu’il favorise la « [multiplication] des structures juridiques complexes sans fondement économique17 ». Il conduit surtout à stériliser une partie du capital au sein de véritables entreprises « nécropoles » où les titres sont stockés à seules fins d’échapper à la taxation sur les plus-values18. Dans ces conditions, la réforme introduite par la loi du 12 juillet 1965 est bien accueillie. Le régime de l’article 40 est supprimé. À la place, une distinction nette est établie entre les plus-values de court terme, inférieures à deux ans, réintroduites dans le bénéfice imposable19 et les plus-values de long terme qui font l’objet d’un prélèvement particulier perçu au taux très modeste de 10 %.
19Le deuxième mécanisme est le régime des sociétés mères et filiales. En vertu d’une législation ancienne, les sociétés peuvent distribuer en franchise d’impôt les dividendes et les intérêts d’emprunt reçus d’une filiale. Cet avantage, qui permet une meilleure circulation des bénéfices au sein d’un groupe, est cependant soumis à des conditions de participation, d’abord très restrictives puis progressivement assouplies20. À l’initiative de Valéry Giscard d’Estaing, qui semble avoir accordé une importance personnelle à ce dossier, la loi du 12 juillet 1965 ramène la participation au seuil extrêmement bas de 10 %21. Cette disposition constitue une avancée importante du principe de la transparence fiscale et contribue à la définition d’un bénéfice consolidé.
20Le dernier instrument est le régime fiscal des fusions de sociétés et des apports partiels d’actifs. La transformation est ici considérable et, une fois encore, suivie de près par les dirigeants politiques, Valéry Giscard d’Estaing et le Premier ministre Georges Pompidou en tête22. Elle porte aussi bien sur les impôts directs que sur les droits d’enregistrement, qui sont les uns et les autres considérablement allégés et simplifiés par la loi du 12 juillet 196523. À ces dispositions de droit commun déjà très incitatives s’ajoute, entre 1967 et 1972, un régime temporaire encore plus favorable24.
21Le caractère incitatif de ces mesures ne fait guère de doute. Le nouveau régime issu de la loi de 1965 offre à l’entreprise absorbante la possibilité de reconstituer des marges d’amortissement considérables moyennant une taxation relativement modeste. Le bilan fiscal de l’opération peut même être positif, comme le montre un exemple chiffré présenté dans le cadre de la préparation du VIe Plan25. Des analyses plus globales confirment ce résultat, notamment une étude publiée en 1974 et 1975 par F. Jenny et A. P. Weber, qui montre la forte croissance des fusions et acquisitions entre 1966 et 197226. Une note de la DGI, citée par Jean-Yves Nizet, évalue par ailleurs l’aide fiscale accordée à ces opérations à 530 millions de francs par an entre 1965 et 197227.
Accroître la concurrence
22Le même engagement se constate dans la volonté d’accroître la concurrence. Pour les pouvoirs publics, cet objectif passe par la suppression d’un certain nombre de régimes particuliers ou d’avantages ciblés qui ont longtemps caractérisé le système fiscal français. L’opération la plus spectaculaire est à cet égard l’extension de la TVA au commerce de détail. Décidée par la loi du 6 janvier 1966, elle est mise en pratique le 1er janvier 1968, après une réelle concertation avec les représentants professionnels et dans le cadre d’une harmonisation progressive des taxes sur le chiffre d’affaires au niveau européen28.
23Une fois encore, l’orientation libérale de la réforme apparaît clairement. Le nouveau régime de taxation est beaucoup moins protecteur que l’ancien pour les petits détaillants, désormais confrontés à la concurrence des grandes surfaces. Inversement, il profite aux formes les plus concentrées de distribution, qui peuvent désormais pratiquer leurs investissements importants en franchise d’impôt.
24Cet exemple comme les précédents le montre bien : les pouvoirs publics ont, à partir du milieu des années 1960, engagé une modernisation libérale de l’économie française. Ce libéralisme ne signifie cependant pas l’abandon, par l’État, de toute ambition régulatrice. Celui-ci cherche au contraire des formes rénovées d’intervention, à travers notamment la définition et la mise ne pratique d’une politique conjoncturelle.
L’affirmation d’une politique conjoncturelle
25L’action des pouvoirs publics sur la conjoncture n’est pas une chose nouvelle. Elle n’a pas été inventée aux tournants des années 1960 et 1970. Depuis la Libération, à au moins trois moments importants, les pouvoirs publics ont agi sur la conjoncture. Il s’agit des trois grands plans de stabilisation : celui de 1948 d’abord, à l’initiative de René Mayer ; puis le plan de redressement de décembre 1958, dit Rueff-Pinay, après le retour au pouvoir du général de Gaulle ; enfin le plan de stabilisation de 1963. Ces plans vont toujours dans le sens du refroidissement : à la suite d’une surchauffe de l’économie et d’une poussée de l’inflation, qui peuvent d’ailleurs avoir des causes très variées, les gouvernants utilisent les trois instruments classiques : fiscalité, budget et crédit pour réduire la demande et rétablir les grands équilibres.
26La politique conjoncturelle qui se met en place dans la deuxième partie des années 1960 est de nature différente. Une définition nous en est donnée, extraite d’un colloque tenu en mars 1968. Elle émane de l’intervention d’Hubert Brochier, professeur d’économie à la faculté de droit de Paris :
« La politique conjoncturelle est formée de l’ensemble des mesures destinées à minimiser les fluctuations du revenu autour d’un trend en hausse, représenté par le taux de croissance prévu par le Plan. Sous cet angle, elle est destinée à harmoniser les objectifs à moyen terme et les accidents du court terme29. »
27En d’autres termes, l’État peut, grâce à un certain nombre d’instruments, notamment le budget et l’impôt, arriver à un réglage fin de la conjoncture. Il permet de la sorte d’éviter les crises de sous-emploi ou, à l’inverse, les moments de surchauffe qui viennent perturber le rythme naturel de la croissance. La politique peut ainsi jouer dans les deux sens, et pas de manière unilatérale dans la seule perspective du refroidissement. Cette définition n’est pas formelle : elle nie au marché la faculté de s’autoréguler et justifie l’intervention des pouvoirs publics. Trois éléments caractérisent la politique qui en découle.
Une inspiration clairement keynésienne
28Cette politique nouvelle est d’abord théorisée. À la fin des années 1960, la théorie keynésienne apparaît beaucoup mieux connue et beaucoup plus discutée qu’elle ne l’était précédemment dans le milieu politique comme dans la haute fonction publique financière. Il s’agit d’un phénomène nouveau. Certes, Keynes a été traduit dès 1941 par un inspecteur des finances, Jean de Largentaye, mais dans les années 1950 et 1960, hors certains milieux assez marginaux, il est peu cité et probablement peu lu. Les dirigeants financiers ne justifient pas les mesures qu’ils prennent, par exemple les plans de stabilisation cités, par des principes keynésiens30.
29Les pratiques basculent dans la deuxième partie des années 1960. Un événement est révélateur de ce renouveau intellectuel : le colloque organisé les 29 et 30 mars 1968 à la Sorbonne et consacré à L’impôt au service de la politique conjoncturelle31. Il s’agit d’une première, en raison de la participation conjointe d’universitaires, économistes issus pour peu de temps encore des facultés de droit, et de hauts fonctionnaires des Finances. Ceux-ci présentent un profil particulier : souvent inspecteurs des finances, ils représentent la jeune génération, née au tournant des années 1930, et sont en général sont très bien introduits dans les milieux dirigeants et familiers des cabinets ministériels. On trouve notamment Dominique Dupont-Fauville, alors directeur de cabinet de Michel Debré, Dominique de la Martinière, Guy Delorme et Jean-Marie Weydert, tous les trois en poste à la DGI, Jean Serisé et Gérard Eldin pour la direction de la Prévision, ou encore Philippe Huet et Jean-Pierre Fourcade, futur ministre des Finances de 1974 à 1976, pour la direction des Prix32. Ces personnalités occupent en 1968 ou occuperont par la suite des fonctions dirigeantes au sein du ministère des Finances et plus largement des instances économiques.
30Comment l’influence du keynésianisme transparaît-elle ?
31Elle se traduit d’abord par le maniement certain nombre de concepts ou de théories, comme le multiplicateur budgétaire, au cœur de l’œuvre de Keynes, ou encore le multiplicateur fiscal défini par Haavelmo33. La référence à ces auteurs est fréquente mais le plus souvent cité est Richard Musgrave (1910-2007), professeur à Harvard, économiste américain, spécialiste des fonctions économiques du budget ayant travaillé pour le gouvernement sous Kennedy. Il est connu pour son ouvrage publié en 1959, The Theory of public finance, dans lequel il distingue les trois fonctions du budget : l’affectation des ressources, la redistribution des revenus et des patrimoines et la régulation de la conjoncture. On retrouve d’ailleurs de fréquents renvois à Musgrave dans le cours de finances publiques que Dominique de la Martinière dispense dans ces années-là à Sciences Po.
32Elle se manifeste ensuite par l’idée simple que l’action publique est nécessaire. Une longue discussion est par exemple consacrée, au cours du colloque, à la question des stabilisateurs automatiques (builtin flexibility) à laquelle une abondante littérature anglo-saxonne est, à cette époque, consacrée. Cette théorie stipule que l’impôt, dans la mesure où il est progressif, peut à lui seul stabiliser la conjoncture en dehors de toute autre action de la puissance publique34. Apparue à la fin des années 1940 elle constitue une réaction partielle vis-à-vis de Keynes et vise à réduire l’interventionnisme budgétaire. Or, la théorie des stabilisateurs automatiques est contestée lors du colloque aussi bien par les universitaires que par les hauts fonctionnaires35.
33Le troisième signe de l’influence keynésienne est la connaissance des exemples étrangers, notamment américains. Les États-Unis mènent en effet, depuis l’élection de Kennedy, une politique de réglage fin de la conjoncture, d’abord dans le sens d’un soutien à la croissance puis, après 1965, dans le sens du refroidissement. Or l’impôt joue un rôle très important dans ce réglage conjoncturel américain, notamment par la pratique du tax cut36. Cette politique est jugée de façon très positive par les décideurs économiques français. Lors du colloque de 1968, le jeune inspecteur des finances qui prononce la communication sur la situation américaine, Jean-Marie Weydert, ne cache pas son admiration :
« L’administration républicaine s’était caractérisée par un libéralisme très poussé. Sa doctrine avait été de laisser au secteur privé le rôle de moteur de la croissance économique […]. Les résultats de cette gestion étaient en fin de compte médiocres […]. Au cours de sa campagne électorale, John F. Kennedy s’était prononcé pour une politique économique résolument opposée, affirmant la nécessité du plein emploi et d’une croissance équilibrée et prônant l’intervention des pouvoirs publics pour parvenir à ces fins […]. Les résultats de cette politique sont brillants37. »
34Or, Jean-Marie Weydert n’est pas un homme particulièrement marqué à gauche. Entré à l’Inspection des finances en 1964, il rejoint en 1969 de cabinet de Valéry Giscard d’Estaing et il est, en 1973 et 1974, directeur de cabinet des deux secrétaires d’État successifs au Budget, Jean-Philippe Leca et Henri Torre38. Un changement profond dans la culture des élites économiques est donc perceptible. Les causes en sont multiples et plusieurs hypothèses, d’ailleurs non incompatibles, peuvent à ce stade être formulées : il découle sans doute à la fois d’une meilleure formation, en particulier à travers l’enseignement dispensé à l’ENA, d’une plus grande ouverture internationale (Dominique de la Martinière par exemple a été, de 1966 à 1967, attaché financier à Londres), voire d’un effet de génération.
Une politique effective
35Ainsi définie, la politique conjoncturelle commence d’être mise en pratique à partir de 1966-1967. La conjoncture plaide, il est vrai, dans ce sens : la croissance connaît un léger ralentissement ; l’investissement progresse moins vite, en raison probablement d’une baisse des capacités d’autofinancement des entreprises ; le chômage augment, d’abord modestement puis de façon de plus en plus nette. Certes, les indicateurs restent satisfaisants et la croissance du PIB affiche même des taux nettement supérieurs à 4 %39. La sensibilité à la conjoncture se manifeste toutefois de manière différente et légitime l’action des pouvoirs publics.
36Un certain nombre de mesures sont donc prises. On se contentera de citer les plus emblématiques sur le plan fiscal, sachant que la politique conjoncturelle mobilise également d’autres instruments : la monnaie, le crédit, l’équilibre budgétaire ou l’orientation des dépenses. Il s’agit d’abord, sous le ministère de Michel Debré, de l’adoption d’un crédit d’impôt pour les investissements : la loi du 18 mai 1966 permet ainsi de déduire de l’impôt sur les sociétés 10 % des investissements pratiqués par une entreprise40. Cette disposition, proposée au ministre par la direction de la Prévision, est directement inspirée de l’exemple américain. Elle présente un caractère temporaire, ce qui renforce son caractère conjoncturel. Elle est reprise en octobre 1968 dans un contexte différent, puisqu’il s’agit cette fois de soutenir la trésorerie des entreprises, fragilisées par les hausses de salaires consécutives aux grèves de Mai.
37Le maniement des taux de TVA constitue un autre important instrument de régulation conjoncturelle. Il est utilisé une première fois à la fin de l’année 1968, dans le sens du refroidissement, après le refus de la dévaluation. Les taux de TVA sont alors fortement augmentés, de l’ordre de 2,1/3 de points. Cette décision répond à une logique relativement classique, les hausses d’impôts servant de façon traditionnelle à lutter contre l’inflation. Elle prélude cependant à un épisode beaucoup plus inattendu. En 1973, toujours pour lutter contre l’inflation, le gouvernement décide d’une baisse sensible des taux, estimant ainsi enrayer, au terme d’un raisonnement économique contestable, la spirale des prix et des salaires41. Ce revirement n’est d’ailleurs pas sans refléter une incertitude croissante quant aux modalités pratique d’un réglage fin de la conjoncture.
38L’ambition dans ce domaine culmine toutefois avec la politique de stop and go, pratiquée de 1974 à 1976 par le premier gouvernement de Valéry Giscard d’Estaing. Elle se traduit notamment par l’invention d’un impôt nouveau, la taxe conjoncturelle, censée atténuer les soubresauts de la croissance42. Adoptée par une loi du 30 décembre 1974, la taxe est un dispositif extrêmement complexe, d’une efficacité douteuse et qui ne sera jamais mise en application. On touche ici aux limites de l’action conjoncturelle, qui sera bientôt explicitement remise en cause par la nomination Raymond Barre à Matignon, en 1976, et la priorité affiché à un retour aux grands équilibres.
Un système fiscal français mal adapté à une utilisation conjoncturelle
39Malgré les exemples cités plus haut, l’utilisation de l’instrument fiscal n’est pas sans susciter certaines réserves. C’est le cas tout d’abord en ce qui concerne l’impôt indirect. Certains services financiers, la DGI notamment, se montrent ainsi assez hostiles à des hausses de taux en période de surchauffe, craignant que ces dispositions ne favorisent en réalité l’inflation. La limite la plus importante se situe cependant ailleurs. Elle tient à la faiblesse structurelle de l’impôt sur le revenu qui, en théorie, aurait dû constituer le principal instrument de régulation. Or, l’impôt français a un rendement insuffisant et accumule les imperfections techniques qui le rendent presque impossible son maniement conjoncturel. Cela tient en particulier à son mode de prélèvement qui induit délais de paiement particulièrement longs.
40Les pouvoirs publics ont certes conscience de ces limites. Michel Debré lance ainsi en en 1966 un vaste projet de réforme de l’impôt sur le revenu dont l’un des objectifs est de mieux adapter l’impôt à la conduite des politiques conjoncturelles. Préparé durant toute l’année 1967, ce projet prévoit notamment l’adoption d’un prélèvement à la source43. Il se heurte toutefois à de vives oppositions et doit être abandonnée après Mai 1968.
41Même imparfaite, l’action conjoncturelle constitue une première limite posée aux seules forces du marché. Il en est une autre, qui porte cette fois-ci sur le long terme. L’État entend en effet conserver un rôle d’orientation et de régulation de l’économie.
Le maintien d’un rôle public d’orientation et de régulation
42Ce constat vaut aussi bien sur la scène intérieure, où domine en réalité un libéralisme d’État, que dans les négociations européennes.
Un libéralisme d’État
43La restauration des règles de marché est, on l’a vue, une tendance lourde de la politique fiscale menée depuis le milieu des années 1960. Ce libéralisme affiché présente cependant une spécificité : il est voulu, pensé et organisé par des représentants de l’État, responsables politiques ou hauts fonctionnaires des administrations financières. À cet égard, l’attitude du patronat apparaît singulièrement en retrait. Certes, le CNPF ne conteste pas des mesures qui se traduisent par une baisse du prélèvement sur les entreprises. Mais il n’en est pas à l’origine. Le débat sur l’avoir fiscal est tout à fait révélateur. Les représentants patronaux accueillent sans réticence le nouveau dispositif mais restent réservés sur le développement du marché financier. Leur préférence va toujours au mode traditionnel qu’est l’autofinancement et depuis le début des années 1960 leur principale revendication est la possibilité de pratiquer des revalorisations de bilan, afin de pouvoir dégager de nouvelles marges d’amortissement44. Ce conservatisme s’accompagne toutefois d’un réel opportunisme. Dans le cadre préalablement défini par l’État, les représentants patronaux n’hésitent pas à intervenir sur des points très précis pouvant présenter un intérêt financier non négligeable, par exemple une correction de taux45. De la même manière, les chefs d’entreprises ont, au début des années 1970, une nette tendance à exagérer les difficultés conjoncturelles afin de susciter des mesures de relance dont ils sont les principaux bénéficiaires46.
44Ce libéralisme d’État utilise en outre les mécanismes de l’économie concertée. Les grandes réformes libérales des années 1960 sont, ce n’est pas le moindre des paradoxes, discutées et élaborées dans le cadre du Plan, notamment au sein du groupe de travail Fiscalité formellement rattaché commission du Financement47. Il en est ainsi de l’avoir fiscal, mais aussi d’autres mesures comme l’imposition des plus-values ou le régime des fusions48. Le Plan reste certes incitatif, mais des références à ces orientations apparaissent fréquemment dans les documents de travail de la DGI. L’État ne se contente toutefois pas de concevoir ; il organise et il contrôle. Les mesures libérales n’empêchent l’utilisation, le cas échéant, de procédures discrétionnaires. Certaines facilités accordées aux entreprises sont ainsi soumises à l’agrément du ministère des Finances ou parfois même du Plan. C’est le cas par exemple de l’article 34 de la loi du 12 juillet 1965 sur les dépenses de prospection à l’étranger49, de l’article 22 sur le bénéfice mondial et le bénéfice consolidé50 ou encore de la possibilité d’assimiler des transferts partiels d’actifs à des fusions51.
45Cette situation n’est d’ailleurs pas sans provoquer des réactions négatives dans les milieux patronaux. En plein débat sur la loi de 1965, un rapport de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris, rédigé par Roger Houzel, dénonce ainsi une « évolution qui multiplie dangereusement les interventions de l’Administration dans la gestion des entreprises et provoque, le plus souvent, une rupture des conditions de concurrence52 ». De la même manière, les représentants du CNPF siégeant au groupe de travail Fiscalité du Ve Plan se montrent très critiques avec les procédures qui seront finalement adoptées53. Ces protestations ne modifient toutefois pas l’attitude des pouvoirs publics et procédures sélectives ont plutôt tendance à s’accroître sous le ministère de Michel Debré. Par exemple, le crédit d’impôt de 1966 n’est pas octroyé à tous les investissements mais à certaines catégories préalablement définies54. Il a là une un rupture nette avec ce qui avait prévalu dans les années 1950, notamment avec l’adoption de la TVA en 195455.
Le principe d’harmonisation défendu dans les négociations européennes
46La même tendance se manifeste dans les discussions en cours au niveau européen. Les dirigeants français y défendent un principe clair : l’ouverture des frontières doit s’accompagner d’une harmonisation des systèmes fiscaux nationaux et non pas de leur mise en concurrence.
47Ce principe vaut d’abord bien en ce qui concerne le marché des biens56. Les six pays de la CEE ont des systèmes de taxation des affaires très différents et cette diversité constitue un obstacle important à la suppression des frontières internes, prévue par le traité de Rome. Dès le début des années 1960, des négociations s’engagent et assez rapidement, les États membres s’accordent pour généraliser le modèle français de TVA et rapprocher les assiettes d’imposition. Un clivage demeure cependant, révélateur de deux visions opposées du Marché commun. L’Allemagne et la Commission souhaitent la suppression des frontières fiscales, ce qui conduirait à intégrer dans le prix des produits exportés l’imposition domestique pesant sur le chiffre d’affaires et mènerait immanquablement à un alignement vers le bas des taux. La France défend une position contraire : les produits continuent d’être taxés selon la législation en vigueur dans le pays de destination, les États pouvant ainsi librement fixer leur niveau d’imposition sans que cela nuise à leur commerce extérieur. C’est finalement la solution qui est retenue et que consacrent les deux directives du 11 avril 1967.
48La même volonté d’harmonisation prévaut pour le marché des capitaux. À la fin des années 1960, la libre circulation des capitaux apparaît en effet comme une perspective proche, devant suivre rapidement l’édification du Marché commun le 1er juillet 1968. Aussi les décideurs publics européens commencent-ils à se pencher sur les conséquences fiscales qu’une telle décision ne saurait manquer de provoquer. Dans ce débat, la position du gouvernement français est très claire. L’ouverture des frontières doit impérativement être précédée par une harmonisation des fiscalités directes et notamment des fiscalités sur l’épargne et sur les bénéfices sociaux. À défaut, elle provoquerait une délocalisation de l’épargne ou, plus sûrement, une diminution drastique de la part du prélèvement perçu sur le capital. Cela est rappelé par Michel Debré à différentes occasions, notamment au cours du Conseil des ministres des Finances de la CEE du 20 décembre 1966 :
« Le fonctionnement régulier du marché des capitaux est la condition nécessaire d’un développement harmonieux des investissements dans la CEE. La France estime que des mesures de sauvegarde doivent être prises à bref délai pour éviter que, dans un tel marché, des mouvements financiers aberrants soient provoqués par la technique fiscale57. »
49De la même manière, 3 juillet 1967, le ministre des Finances insiste auprès de ses partenaires « pour qu’un minimum d’harmonisation puisse être très rapidement réalisée [en matière d’imposition des mouvements de capitaux]58 ». Les oppositions dans ce domaine sont cependant plus vives qu’en matière de taxation des biens et la position française trouve peu d’écho chez ses partenaires européens. La question quitte de toute façon l’actualité assez rapidement, au début des années 1970, les désordres monétaires rendant très incertaine la perspective d’une libre circulation des capitaux en Europe59.
50En attendant cette hypothétique ouverture des frontières, la France adopte plutôt des positions protectionnistes. Le développement du marché financier est sans doute une priorité, mais il reste circonscrit dans un cadre national. L’avoir fiscal par exemple profite exclusivement au contribuable français. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle il a été choisi, au détriment du système du double taux pratiqué à la même époque en Allemagne60. Certes, certaines dispositions sont prises pour ouvrir davantage la bourse de Paris aux capitaux étrangers, mais elles restent très modestes au regard des exhortations un peu rhétoriques en faveur d’une interpénétration croissante des places. Sur ce plan comme sur beaucoup d’autres, l’État français entend garder une réelle influence.
*
51Les politiques publiques des années qui encadrent 1968 vont bien dans le sens d’une certaine libéralisation. Mais cette forme de libéralisation n’est pas le libéralisme des années 1990-2000. Il s’agit tout d’abord d’un libéralisme impulsé par l’État, avec parfois des résistances émanant du patronat. Il s’agit surtout d’un libéralisme tempéré, qui n’est pas synonyme d’un recours exclusif au marché. L’État garde et parfois développe ses possibilités d’intervention et de contrôle. Mieux, il les remodèle, les rend plus efficaces. Il intervient enfin, et c’est nouveau, dans la conjoncture. Les années 1966-1976 dessinent donc un moment particulier et éphémère, insérées entre la fin des Trente Glorieuses et la « crise » qui prélude aux deux décennies de ralentissement économique de la fin du siècle.
Notes de bas de page
1 Sur les sorties de capitaux, en particulier vers la Suisse, on se rapportera aux travaux de Janick Marina Schaufelbuehl, notamment « L’évasion des capitaux privés. Quelle volonté de contrôle étatique en France et en Suisse ? », communication prononcée lors de la journée d’études sur La légitimation du profit au XXe siècle, organisée par l’IDHE Paris VIII, le 19 décembre 2008.
2 Les taux du principal impôt français passent de 6 %, 13 %, 16,66 % et 20 % à 7 %, 15 % 19 % et 25 %.
3 « La balance des paiements de la France en 1969 », Économie et Statistique, 1971, vol. 19, no 19, p. 60-62. La balance des paiements de 1969 présente un déficit de 9,7 milliards de francs, en nette réduction sur celui de 1968 (15,8 milliards de francs). Ce résultat s’explique en grande partie par le retour partiel, après la dévaluation, des capitaux disparus l’année précédente : le poste « entrées nettes de capitaux à long et court terme » présente en effet un solde positif de 1,7 milliard de francs, après un déficit de 8,4 milliards de francs en 1968.
4 Tristram F., Une fiscalité pour la croissance. La direction générale des impôts et la politique fiscale en France de 1948 à la fin des années 1960, Paris, CHEFF, 2005, p. 530 sqq.
5 Ibid., p. 540 sqq.
6 AN, 80 AJ 355, préparation du Ve Plan, compte rendu de la séance du groupe de travail Fiscalité du 5 janvier 1965, p. 2.
7 Rapport sur le financement des investissements et Rapport sur les techniques de placements et de gestion des obligations sur le marché de Paris, consultables dans les archives Maurice Pérouse, CHEFF.
8 Très concrètement, le versement d’un dividende s’accompagne, pour l’actionnaire, d’un avoir sur Trésor égal à la moitié du montant de ce dividende. Le montant total distribué (dividende et avoir fiscal) est intégré au revenu imposable et soumis au barème progressif. L’impôt ainsi calculé est ensuite diminué de la valeur de l’avoir fiscal.
9 Avec un avoir fiscal de 50 % et un taux de l’impôt sur les sociétés également à 50 %, le phénomène de double imposition n’est pas totalement supprimé en 1965. Pour qu’il en soit ainsi, il faudrait, soit que l’avoir fiscal soit porté à 100 %, soit que le taux de l’impôt sur les sociétés soit abaissé à 33,33 %, ce qui ne sera réalisé qu’en 1993 sous le ministère de Pierre Bérégovoy.
10 Le rendement moyen des titres passe ainsi de 3,1 % en 1965 et 4 % de 1966 à 1969. Il est alors « supérieur au rendement médian des actions ordinaires cotées au New York Stock Exchange », CHEFF, Archives Maurice Pérouse, rapport Baumgartner, p. 4.
11 Cette remise en cause du principe de progressivité de l’impôt personnel constitue la grande différence entre le prélèvement libératoire et l’avoir fiscal. Ce dernier mécanisme préserve en effet pleinement le caractère progressif de l’impôt sur le revenu des personnes physique et s’analyse en définitive comme un remboursement de l’impôt proportionnel sur les sociétés.
12 Rapport Lorain, p. 21.
13 À partir des données des rapports Lorain et Baumgartner, on peut reconstituer la progression des émissions d’actions (hors SARL) au cours des années 1960. Exprimées francs courants, celles-ci plafonnent entre 2 et 3 milliards de francs entre 1957 et 1961, s’élèvent autour de 4 milliards de francs en 1963, 1964 et 1965 avant de redescendre à environ 3 milliards de francs entre 1966 et 1968. Un net décollage est perceptible après cette date avec 7 milliards de francs en 1968 et 8 milliards de francs en 1969. La conversion en termes réels accentue la dépression du milieu des années 1960.
14 Hautcœur P.-C., « Le marché financier français de 1945 à nos jours », Risques, 25, janvier-mars 1996, p. 135-151.
15 SAEF, 1 A 108, rapport du groupe Fiscalité de la commission Baumgartner, rédigé par Dominique Châtillon, p. 4 et rapport Baumgartner, p. 15. Plus précisément, la proposition de la commission Baumgartner est de rendre l’avoir fiscal libératoire de l’impôt sur le revenu. Cette solution, qui rapproche le régime fiscal des actions de celui des obligations, limite le principe de progressivité, le taux maximal de l’impôt étant ramené à 33,33 %. Si elle n’était pour cette raison pas retenue, la commission propose d’augmenter l’avoir fiscal, qui pourrait être porté à 100 % du dividende. Dans ce cas, la double taxation du bénéfice distribué serait supprimée et la progressivité de l’impôt resterait intacte.
16 Régime, dit « de l’article 40 » du Code général des impôts.
17 AN, 80 AJ 365, La fiscalité et le financement des entreprises, rapport présenté dans le cadre du groupe de travail Fiscalité du Ve Plan, daté du 22 février 1965, p 5.
18 Tristram F., Une fiscalité…, op. cit., p. 591. Cette critique du régime du remploi figure dès 1963 dans le rapport Lorain et est reprise lors des travaux de préparation du Ve Plan, en 1965, par Dominique de la Martinière.
19 Encore cette réintroduction n’est-elle pas immédiate mais étalée en part égale sur cinq exercices, ce qui en période d’inflation peut présenter un avantage non négligeable. Sur le détail du dispositif, cf. Nizet J.-Y., Fiscalité, économie et politique. L’impôt en France, 1945-1990, Paris, LGDJ, 1991, p. 202.
20 Tristram F., Une fiscalité…, op. cit., p. 237 et 537. Le régime des mères et filiales est créée par une loi du 31 juillet 1920. En 1936, le gouvernement de Front populaire institue, pour en bénéficier, une condition de participation de 50 %. Ce niveau jugé très élevé est, après plusieurs aménagements partiels, ramené à 20 % en juin 1952 par le gouvernement Pinay. Par ailleurs, la loi du 28 décembre 1959 supprime toute condition de participation minimale dans le cas d’apports préalablement agréés par les pouvoirs publics.
21 Ibid., p. 588. L’implication personnelle de Valéry Giscard d’Estaing semble réelle, aussi bien en 1959 qu’en 1965.
22 Ibid. pour l’implication de Matignon dans le processus de décision.
23 Nizet J.-Y., Fiscalité…, op. cit., p. 203 sqq.
24 L’ordonnance du 28 septembre 1967 permet d’étaler la taxation des plus-values longues sur quatre ans et de différer de trois ans la taxation des plus-values courtes, qui sont ensuite étalées sur sept exercices. En période de glissement monétaire, l’intérêt de ces dispositions est évidemment considérable.
25 SAEF, B 1471, rapport du groupe de travail Fiscalité du VIe Plan, avril 1971. Le cas présenté est celui d’une entreprise, qui, à l’occasion d’une fusion, a constaté une plus-value de court terme de 100 sur un bien amortissable dont la durée de fonctionnement est encore de cinq ans. Après 10 ans, non seulement la fusion n’a rien coûté à l’entreprise absorbante, mais elle lui a procuré un avantage fiscal égal à 14,5 (soit 14,5 % du montant de la plus-value initialement dégagée).
26 Jenny F. et Weber A. P., Concentration et politique des structures industrielles, Paris, La Documentation française, 1974 et « Concentration économique et fonctionnement des marchés », Économie et Statistique, no 65, 1975, cités, avec d’autres études similaires, dans Nizet J.-Y., Fiscalité…, op. cit., p. 207 et 208 et dans Derhy A., « Les fusions et acquisitions en France de 1959 à 1992 : évolution et caractéristiques », Revue d’économie industrielle, 1995, vol. 73, no 1, p. 19-44. L’étude de F. Jenny et A. P. Weber, qui porte sur un échantillon de 1 594 entreprises, montre à la fois la forte progression du nombre d’opérations et du montant des actifs transférés. Ceux-ci ainsi sont en moyenne multipliés par quatre en francs constants entre la période 1960-1965 et la période 1965-1970. Un pic est constaté en 1970 avec des transferts d’actifs supérieurs à 12 milliards de francs courants.
27 Nizet J.-Y., Fiscalité…, op. cit., p. 209.
28 Tristram F., Une fiscalité…, op. cit., p. 563-582.
29 Brochier H., « Les instruments fiscaux de la politique conjoncturelle », L’impôt au service de la politique conjoncturelle, actes du colloque Université-Administration, Statistiques et études financières, série supplément, no 232, avril 1968, p. 608.
30 L’utilisation conjoncturelle de l’impôt n’apparaît jamais dans les argumentaires ou les notes de la direction générale des Impôts avant la fin des années 1960.
31 L’impôt au service de la politique conjoncturelle, actes du colloque Université-Administration, op. cit.
32 Les rapporteurs, responsables des sessions, sont respectivement : Hubert Brochier, Colette Nême, professeur à la faculté de droit et de sciences économique de Lyon, Christian Goux, maître de conférences à la faculté de droit de sciences économiques de Caen ; Gérard Eldin, sous directeur à la DP ; Yves Fréville, maître de conférences à la faculté de droit et de sciences économique de Rennes (et futur député puis sénateur centriste de l’Ille-et-Vilaine de 1986 à 2008), et enfin Jean-Marie Weydert. Parmi les intervenants, on trouve en outre Philippe Herzog, alors administrateur à l’INSEE, qui sera, dans les années 1970 un des principaux responsables du programme économique du PCF, ou encore Pascal Salin, alors jeune maître de conférences à Poitiers et futur président de la Société du Mont-Pèlerin.
33 Les travaux de Trygve Haavelmo tendent à montrer qu’une augmentation de la dépense publique intégralement financée par l’impôt, donc ne générant pas de déficit budgétaire, a un effet positif sur la croissance. L’effet multiplicateur est cependant dans ce cas plus faible que lors d’une intervention keynésienne classique.
34 En période l’expansion, le prélèvement augmente plus rapidement que le revenu global, ce qui a pour effet de ralentir l’activité. En période de refroidissement, la baisse du prélèvement et surtout l’augmentation des dépenses sociales creusent le déficit et ont un effet de stimulation. La conjoncture se règle ainsi automatiquement.
35 Brochier H., « Les instruments fiscaux de la politique conjoncturelle », actes du colloque précité, p. 610 ; Nême C., « La stabilisation automatique de la conjoncture par les recettes fiscales », p. 631-663 et la réaction de Jean Serisé lors du débat, p. 659.
36 Weydert J.-M., « Les motivations conjoncturelles de la politique fiscale américaine », actes du colloque précité, p. 762-764. La politique de tax cut ébauchée dès 1962 sous Kennedy et complétée sous Johnson, avec le Revenue Act de 1964. Ces allégements d’impôt sont partiellement suspendus par une loi du 10 octobre 1966 prise dans le cadre du plan de refroidissement.
37 Ibid., p. 758.
38 Après ses passages dans les cabinets ministériels, Jean-Marie Weydert est de 1974 à 1977 chef du service de la législation à la DGI, avant de commencer une belle carrière bancaire à la Société générale. Sur son action en matière de fiscalité, cf., entretien avec Frédéric Tristram, CHEFF, 27 octobre 1997.
39 5,2 % en 1966, 4,7 % en 1967 et 4,3 % en 1968.
40 Eldin G., « Une expérience récente : la déduction fiscale pour investissement », actes du colloque précité, p. 696-697.
41 SAEF, 1 A 186, note manuscrite sur la baisse des taux. La loi de finances pour 1973 établit les nouveaux taux à 7 – 17,6 – 20 et 33,33 %, contre 7,5 – 17,6 – 23 et 33,33 % précédemment.
42 SAEF, 1 A250, dossier datée du 12 juin 1974 et rapport du groupe d’études sur la taxe conjoncturelle de lutte contre l’inflation.
43 On se référera notamment aux travaux de la Commission d’études de la réforme de l’IRPP qui se réunit de janvier à octobre 1967, in SAEF, B 1458.
44 Tristram F., Une fiscalité…, op. cit., p. 542.
45 Le CNPF obtient par exemple une réduction très sensible, dans la loi du 12 juillet 1965, du droit proportionnel frappant les primes de fusion. Sur ce point précis et sur la consultation systématique des représentants patronaux lors de la préparation de la loi de 1965, cf. Archives privées de Guy Delorme déposées au CHEFF, note pour le ministre datée du 22 avril 1965.
46 C’est le cas en particulier en 1972 (SAEF, 1 A 185, note manuscrite de Jean-Pierre Ruault datée de décembre 1972) et surtout en 1975 où les représentants patronaux consultés, plaident fortement en faveur de la relance (SAEF, 1 A 251 pour les comptes rendus de ces consultations et 1 A 250 pour une lettre d’Amboise Roux au ministre des Finances).
47 Sur le rôle de cette instance, cf. Tristram F., Une fiscalité…, op. cit., p. 469.
48 AN, 80 AJ 355, compte rendu des réunions du groupe de travail Fiscalité du Ve Plan, séances du 5, 19 et 26 janvier, du 9 février et du 26 mars 1965.
49 SAEF, B 1457, note pour le ministre à l’attention de Philippe Rouvillois, signé de Guy Delorme. Les dépenses d’étude ou de prospection engagées par les entreprises ne sont pas comptabilisées dans le bénéfice imposable après obtention d’un agrément spécial du ministère des Finances. Celui-ci est délivré par la DGI.
50 Nizet J.-Y., Fiscalité…, op. cit., p. 213 sqq. Une société mère peut cumuler l’ensemble des résultats réalisés par ses filiales, en France et hors de France. C’est ce bénéfice consolidé qui est ensuite soumis à l’impôt sur les sociétés, le prélèvement déjà effectué à l’étranger étant ensuite imputé sur l’impôt français.
51 Ibid., p. 204.
52 CCIP, III-6.21 (12), rapport présenté par Roger Houzel et adopté par la CCIP dans sa séance générale du 29 avril 1965. Roger Houzel, deviendra en 1967 vice-président de la CCIP.
53 AN, 80 AJ 355, compte rendu des réunions du groupe de travail Fiscalité du Ve Plan, séance du 6 avril 1965.
54 Eldin G., « Une expérience récente : la déduction fiscale pour investissement », actes du colloque précité, p. 696-697. La loi du 18 mai 1966 réserve le crédit d’impôt à quatre catégories de biens regroupant la quasi-totalité des investissements lourds, mais exclut en revanche tous les équipements légers. Les propositions initiales de la direction de la Prévision, au début de l’année 1966, étaient nettement plus restrictives.
55 Sur le débat de 1952-1954 et le refus de toute orientation de l’investissement par la TVA, cf. Tristram F., Une fiscalité…, op. cit., p. 287-295.
56 Sur l’harmonisation européenne des taxes sur le chiffre d’affaires, cf. Tristram F., Une fiscalité…, op. cit., p. 563-576.
57 SAEF, Z 15440, analyse de l’intervention de M. Michel Debré, ministre de l’Économie et des Finances au Conseil des ministres de la CEE tenu à Bruxelles le 20 décembre 1966.
58 Idem.
59 La libre circulation des capitaux n’interviendra que le 1er juillet 1990, sans harmonisation préalable des fiscalités, et conduira très logiquement à une baisse sensible de la fiscalité sur l’épargne dans tous les pays européens.
60 Tristram F., Une fiscalité…, op. cit., p. 585-586.
Auteur
-
Frédéric Tristram
Docteur en histoire, IDHE/université Paris I Panthéon Sorbonne
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