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Le canton, un territoire du quotidien ?

 | 
Jean-François Tanguy
, 
Jean Le Bihan
, 
Yann Lagadec

Cinquième partie. Interrogations contemporaines

Le canton peut-il rester ou redevenir un territoire politique ?

Emmanuel Cherrier

Texte intégral

  • 1 Sack Robert David, Human Territoriality, Cambridge, Cambridge University Press, 1988, cité par Bad (...)
  • 2 Hastings Michel, « Parachutages politiques et constructions symboliques de la démocratie représent (...)
  • 3 Perrineau Pascal et Reynie Dominique (dir.), Dictionnaire du vote, Paris, Presses universitaires d (...)

1Si le propre du canton est d’être une subdivision du département en tant que circonscription électorale pour l’élection du conseiller général, au suffrage universel direct majoritaire à deux tours, en même temps que siège d’institutions publiques, celui du territoire est d’être un « construit social, c’est-à-dire […] le résultat d’une tentative faite par un individu ou un groupe d’affecter, d’influencer ou de régir des personnes, des phénomènes ou des relations en délimitant et en contrôlant une aire géographique1 ». Le territoire est aussi le support d’une interaction de relations en vue de l’exercice du pouvoir, puisque la territorialisation du pouvoir politique est l’un des ferments de l’établissement d’un système politique moderne, ainsi que l’affirme Michel Hastings selon lequel « le territoire s’impose comme le principal élément de naturalisation du pouvoir politique en garantissant la perpétuation d’un ordre cohérent et harmonieux2 ». Peut-on alors estimer que le canton constitue un territoire politique ? Rien n’est moins sûr. Pour ne prendre qu’un exemple, le Dictionnaire du vote de Pascal Perrineau et Dominique Reynié ne comporte pas l’entrée « canton », mais uniquement l’entrée « élections cantonales3 ». Le canton ne serait donc qu’une circonscription électorale ? Sa création remonte pourtant à la loi du 22 décembre 1789 et l’on pouvait s’attendre à ce que sa qualité de territoire politique soit établie par l’ancienneté. Il y a là un paradoxe, qui pose la question de la consistance politique du canton. À cette interrogation la réponse semble à première vue négative ; mais une analyse approfondie révèle que le canton constitue bien un territoire politique… original.

Un territoire politique incertain

  • 4 François Chazel écrit que la mobilisation « consiste essentiellement en une création de nouveaux e (...)

2Pour les citoyens, le moment des élections cantonales est probablement celui où le canton a le plus de réalité, mais sans qu’ils puissent nécessairement en cerner les contours géographiques, c’est-à-dire énumérer les communes qu’il regroupe, ni citer les pouvoirs de l’élu cantonal. En dehors du temps électoral, le canton n’aura d’existence – brièvement – que pour ceux qui sollicitent le conseiller général ou connaissent son action. En effet, l’élu, en se faisant le représentant de « son » canton, tente de donner de la consistance à celui-ci. Par son action d’intermédiaire, il cherche à faire exister l’espace dans lequel il a été élu, afin de susciter chez les gouvernés un mécanisme d’identification susceptible d’entraîner la mobilisation, sous forme d’intérêt et/ou d’engagement (selon divers degrés allant du vote au militantisme)4. Sans doute la tâche semble-t-elle difficile et les obstacles nombreux ; mais cette entreprise constitue en fait l’antidote à l’évanescence du canton, par le fait même de l’influence qu’elle a sur le rôle de l’élu et sur son appréhension de l’espace cantonal.

Un manque de consistance ?

  • 5 hastings Michel, « Parachutages politiques… », art. cit., p. 31-32.
  • 6 percheron Annick, « Le local dans les têtes », dans mabileau Albert (dir.), À la recherche du « lo (...)
  • 7 sautory Olivier, « Près de la moitié de la population a changé au moins une fois de commune en 20 (...)

3Selon Michel Hastings, « toute politique est locale parce qu’elle est d’abord identitaire, et l’homme politique en sa qualité de représentant est avant tout un agent médiateur de ces demandes d’identité5 ». Or, le manque d’identification des citoyens au canton semble patent, ce malgré l’attachement des Français à leur terroir, qui devrait pourtant faciliter leur appréhension de ce territoire. Annick Percheron note qu’en 1965 90 % des Français vivaient dans leur région de naissance et qu’en 1990 cette proportion était encore de 70 %6. En 1986, 61 % des Français habitaient dans leur département d’origine ; 88 % des habitants du Nord-Pas-de-Calais et 82 % des Bretons étaient nés dans leur région7. La prégnance de ce fort localisme amenait l’auteur à évoquer un « patriotisme de clocher », lié à la « persistance d’un attachement profond à l’image traditionnelle de la France rurale ». Or, ce localisme ne profite pas au canton puisque l’attachement local le plus intense va à la commune. Les raisons de cette infortune sont à chercher dans le processus de fondation de l’identité, de deux ordres. Selon Annick Percheron, l’identification

  • 8 Percheron Annick, « Le local dans les têtes », art. cit., p. 190-192.

« […] se fait d’abord avec quelque chose de proche affectivement, physiquement. Quoi de plus proche, dans une France où, aujourd’hui encore, la mobilité demeure l’exception et l’enracinement dans le terroir familial d’origine la règle, que la commune ? L’autre processus de construction des identités s’appuie sur des facteurs d’ordre symbolique et, de ce point de vue, la France possède par définition la majorité des atouts. N’est-elle pas l’entité qui concentre le plus grand nombre des symboles de l’identité nationale8 ? »

  • 9 Ibid.
  • 10 Mény Yves, « La République des fiefs », Pouvoirs, no 60, 1992, p. 20.

4L’identité est donc municipale et nationale, comme l’illustre la participation aux élections présidentielles et municipales. Annick Percheron apporte enfin un argument essentiel : « L’enracinement dans le local passe […] aussi par une forte confiance en une fonction9 », surtout si celle-ci est mise en valeur par une habile communication10 et que le leader dispose d’un pouvoir identifiable.

  • 11 Patrice Gueniffey évoque une « passion de l’unité et la haine du désaccord » (Le nombre et la rais (...)
  • 12 Le Conseil constitutionnel, dans sa décision 82/146 du 18 novembre 1982, a mentionné « tous les su (...)
  • 13 Giblin-Delvallet Béatrice, « La géographie et l’analyse du “local” : le retour vers le politique » (...)
  • 14 Percheron Annick, « Le local dans les têtes », art. cit., p. 186.

5Tel n’est pas le cas du conseiller général. Depuis l’échec des municipalités de canton à la fin du XVIIIe siècle, le canton n’est plus un territoire directement administré par son élu. Cette distorsion entre l’espace d’élection (canton) et celui de gestion (département) semble la principale cause de l’effacement cantonal. Le conseiller général n’a aucun pouvoir propre, ni à l’égard du canton ni à celui d’un département dont la représentation est collective. Qui plus est, la tradition française a longtemps refusé toute qualité de représentant aux élus locaux. Tant que ce fut le cas, les élections locales n’avaient pas en principe de caractère politique puisqu’elles n’engageaient pas la souveraineté, par essence insécable, indivisible et concentrée dans la nation, et qui s’exprimait donc par les élections législatives. C’est pour cette raison, et aussi par crainte de combats électoraux sources de divisions – donc d’affaiblissement11 – que le caractère de représentant a été dénié aux conseillers généraux jusqu’en 198212. Néanmoins et malgré cette tardive reconnaissance, il n’existe toujours pas à l’échelon local de « gouvernement », contrairement au local government des pays anglo-saxons. Aussi, officiellement, le canton est-il « juste » resté un territoire électif, limitation qui n’a pas été sans durablement peser sur l’appréhension de ce territoire et de « son » élu par les citoyens. À preuve : la géographie électorale a souvent négligé le niveau local, supposé non-politique et marqué par la personnalisation des scrutins13. D’après un recensement effectué dans le fichier du CEVIPOF au sujet des enquêtes par sondages menées localement entre 1962 et le printemps 1991, il apparaît que ce sont surtout les communes qui ont fait l’objet d’études, suivies des régions. Excepté sous l’angle des élections cantonales, le département et a fortiori le canton font au contraire figure d’absents14.

  • 15 Le fait majoritaire centralisé désigne la formation d’une majorité stable et disciplinée au sein d (...)
  • 16 Rondin Jacques, Le sacre des notables. La France en décentralisation, Paris, Fayard, 1984.
  • 17 On peut la définir comme l’« ensemble des relations de concurrence visant à conquérir le pouvoir s (...)

6La décentralisation opérée à partir des lois du 2 mars 1982 n’a pas corrigé cet état de fait puisque le canton s’est vu supplanté par le département, de par un « fait majoritaire centralisé » équivalent à celui connu au niveau national depuis 195815. La décentralisation a ainsi abouti à une centralisation locale, autrement dit au renforcement des pouvoirs du centre, au profit du maire (plutôt qu’à son conseil), du conseil général et donc de son président (plutôt qu’à la base cantonale), ou encore du président de la région. Or, dans ce « sacre des notables » évoqué par Jacques Rondin16, c’est le conseil général, dominé par une majorité politique elle-même dirigée par le président, qui est compétent pour décider, et non le conseiller général entendu individuellement et tenu à une solidarité et à une discipline partisane, au sein de la majorité ou de l’opposition. Dès lors, ce ne sera que par son influence (entrant dans le registre des ressources) que le conseiller général pourra agir et obtenir les décisions, subventions, etc. concernant « son » territoire d’élection. Le bilan est donc peu encourageant pour l’élu cantonal, qui ne voit son rôle vraiment connu que par un public restreint aux professionnels de la politique locale17 : élus du canton (dont il est régulièrement l’interlocuteur), observateurs (tels que les médias) ou fonctionnaires locaux professionnellement confrontés à l’intervention du conseil général.

  • 18 Article 6 de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux ; article L 194 du Code élector (...)
  • 19 Au premier tour, la participation atteignait en 1985 66,7 %, en 1988 49,1 %, en 1992 70,2 %, en 19 (...)
  • 20 Criqui Étienne, « Élections cantonales », dans Perrineau Pascal et Reynié Dominique, Dictionnaire (...)

7Dès lors, et en considérant à rebours le principe d’identification, cet élu dépourvu de pouvoirs ne peut guère peser sur l’identification à un canton avec lequel il a peut-être d’ailleurs peu de liens, puisqu’il suffit d’habiter le département ou d’y payer des impôts pour pouvoir se présenter aux élections cantonales18. Le canton verrait-il toutefois son identité s’affirmer à l’occasion des élections ? Manifestement non. Non seulement les élections n’ont pas pour objet de désigner le représentant du canton mais elles sont aussi – rapport de cause à effet ? – plutôt boudées par les électeurs. Depuis 1988, l’abstention cantonale évolue entre 30 et 50 % au premier tour19. Étienne Criqui met en cause le principe du renouvellement triennal, hérité de la monarchie de Juillet. La loi de 1833, qui établit l’élection au suffrage censitaire, si elle garantit sans doute une certaine stabilité, ne permet pas en effet de « poser de véritables enjeux politiques à l’échelle du département » dans la mesure où seule la moitié des électeurs est concernée par chaque élection ; sans compter qu’elle contribue à la multiplicité des scrutins, autre facteur d’abstention20. La participation fluctue d’autre part selon la conjoncture, en particulier le degré de politisation de l’élection et sa place dans le cycle électoral. Lorsque les élections cantonales sont adossées à d’autres consultations (les municipales en 2001 et 2008, les régionales en 1992, 1998 et 2004), il en résulte pour les premières une moindre médiatisation, qui nuit alors à la visibilité politique du canton.

  • 21 Voir Parodi Jean-Luc, « Dans la logique des élections intermédiaires », Revue politique et parleme (...)
  • 22 Criqui Étienne, « Les élections cantonales », art. cit., p. 358.
  • 23 C’est ce que notait Jacques Lagroye, qui doute que le niveau local ait été si peu politisé qu’on l (...)

8En outre, suite à la nationalisation de la vie politique, les élections cantonales sont touchées par un phénomène de « mid-term elections21 ». La politisation du scrutin cantonal est fonction du système local des partis, de la perception d’un enjeu local et de la faible personnalisation du pouvoir local22. Les élections cantonales s’assimilent alors aux élections législatives, de par la proximité des modes de scrutin et une offre politique semblable. La nationalisation des enjeux du scrutin achève donc d’ériger les élections locales en élections de réajustement, qui confirment ou infirment le résultat des élections nationales antérieures (ainsi les cantonales 1976, 1982, 1992, 2001, 2004). Cette tendance ne semble d’ailleurs pas destinée à s’inverser, puisque l’élection présidentielle quinquennale couplée avec les élections législatives peut limiter voire supprimer le caractère d’alternance de ces dernières, et donc renforcer encore la « mid-termisation » des élections locales. Le canton s’efface donc encore, pour devenir la « caisse de résonance » locale des enjeux et débats nationaux, plus que l’espace d’évocation des questions locales23.

  • 24 Ce concept désigne le fait de découper les circonscriptions électorales de façon arbitraire afin d (...)
  • 25 Voir, dans ce volume, la contribution de Guillaume Bailly, « Cantons et établissements publics de (...)

9Ajoutons enfin que la carte des cantons résulte parfois plus du gerry-mandering24 que de l’arithmétique et la géographie, et l’on comprendra que cela achève de désorienter le citoyen. Ainsi le canton de Valenciennes-sud, partie intégrante de la 19e circonscription du Nord, inclut-il quatre bureaux de vote de la ville de Valenciennes, bureaux pourtant situés dans la 21e circonscription voisine lors des élections législatives… Last but not least, le découpage des établissements publics de coopération intercommunale érigés en terre promise de la future organisation territoriale, ne reprend pas systématiquement la carte cantonale, créant une nouvelle superposition d’espaces publics25. Aussi est-ce la question même du maintien du canton qui se pose, d’autant que malgré la décentralisation le département demeure peu visible administrativement ou institutionnellement, ce qui influe par voie de conséquence sur son support électoral, le canton. Les citoyens connaissent peu ses pouvoirs ou son rôle, et leur information en la matière est lacunaire. Malgré les lois du 6 février 1992 et du 27 février 2002, la complexité des documents départementaux consultables et l’enchevêtrement des subdivisions françaises (État, région, département, commune, intercommunalité, voire zone d’intervention de l’Union européenne) ne favorisent pas le « repérage » du département et de ses cantons. En ville, l’existence éventuelle des conseils de quartiers ou d’arrondissement peut contribuer également à ce flou du canton.

10L’interrogation est donc récurrente : la France des départements et des cantons n’est-elle pas une image du passé ? L’évolution des stratégies politiques semble alourdir la charge. Le cursus honorum classique commençait par la province, depuis la commune et/ou le canton avant de se poursuivre éventuellement par une carrière nationale de député, de sénateur, ou même de ministre. Depuis les Quatrième et surtout Cinquième Républiques, ce parcours s’est inversé, dès lors que la médiatisation a permis de faire éclore des carrières directement nationales, entamées dans l’entourage des décideurs politiques, la haute fonction publique, les cabinets ministériels, ou les états-majors partisans. Si un enracinement local est ensuite recherché, il concerne plutôt le mandat de maire, doté depuis 1982 d’un réel pouvoir de gestion, la commune permettant l’identification des territoires d’élection et de décision. Le mandat de conseiller général semble donc avoir perdu de son lustre. Dernière mise en cause, le canton sert aussi de support indirect à l’élection sénatoriale, les conseillers généraux étant grands électeurs. Or l’archaïsme du mode de désignation du Sénat – « l’assemblée des communes de France » – a été également dénoncé par une partie de la classe politique, le Parti socialiste notamment.

11Le canton semble définitivement dépourvu d’utilité, et l’on conçoit que face à ces handicaps, le conseiller général et ses adversaires s’emploient à « produire » le canton, dans un effort de pédagogie visant à affirmer son existence et son utilité, en vue d’une légitimation croisée, qui ne peut que provoquer un phénomène de rétroaction envers l’élu et l’institution.

Un effet sur le rôle des élus et candidats

  • 26 Rasera Michel, La démocratie locale, Paris, LGDJ, 2002, p. 19.
  • 27 Ainsi, la plupart des documents de campagne comportent une carte du canton, comprenant les commune (...)
  • 28 Schmitt Carl, Du politique. « Légalité et légitimité » et autres essais, Puiseaux, Pardès éditions (...)

12De même qu’il constate une « départementalisation » de la politique régionale, Michel Rasera évoque une « cantonalisation » de la politique départementale : l’élu cantonal privilégie son rapport avec sa circonscription élective, bien qu’il représente le département dans son ensemble26. Lors de la campagne électorale, en vue d’une meilleure identification et, partant, d’une plus grande mobilisation de l’électorat, les candidats non seulement évoquent leur programme pour le canton (nettement plus que pour le département), mais rappellent sa composition et ses contours27. Ainsi ils contribuent à faire exister le canton aux yeux du corps électoral. L’élu sortant à nouveau candidat évoquera en outre ce qu’il a obtenu du conseil général pour le canton. Certes, ce bilan sera contesté par ses adversaires, mais ces efforts opposés vont en fait dans le même sens : affirmer le canton comme espace d’action (de la politique départementale) dont l’élu est l’intermédiaire obligé. Ce faisant, le rôle du conseiller général se transforme : de décideur collectif, de par sa participation au conseil général, il devient représentant de la périphérie auprès du centre, c’est-à-dire du siège du conseil général. Ce rôle d’intercesseur, qui parle au nom des citoyens, le place symboliquement autant du côté des électeurs que de celui des élus. Cette distinction entre « eux » et « nous », mise en lumière par Carl Schmitt28, est propre à créer l’identité, l’identification. La loi du 22 juillet 1983, en transférant au département les compétences de l’État en matière d’action sociale, a d’ailleurs pu renforcer ce rôle, en accroissant le champ de sa médiation. On constate donc que malgré – ou, plutôt, du fait de – son absence de pouvoir direct, le conseiller général, longtemps privé du titre de représentant (supra), se l’est arrogé dans les faits, par la pratique de son mandat. Élu dans un territoire, le leader politique, en retour, fait exister celui-ci de par son action ou tout au moins de par la façon dont il en informe les citoyens… ou quand l’influence supplée au manque de pouvoir officiel…

13Imperceptible mais réelle, une telle évolution ne pouvait manquer de rejaillir sur le territoire même, amenant à relativiser l’idée communément admise d’un effacement cantonal.

Un territoire réel

  • 29 Rangeon François, « Parachutage, territoire et décentralisation », dans Dolez Bernard et Hastings (...)
  • 30 Raséra Michel, La démocratie locale, op. cit., p. 18.
  • 31 Criqui Étienne, « Les élections cantonales », art. cit., p. 357.

14Quoiqu’indéniable, l’idée de la « mid-termisation » des élections locales doit être nuancée. Soit en effet l’opinion souhaite sanctionner la majorité parlementaire en place, et les élections cantonales, en apparaissant comme le « galop d’essai » des élections législatives futures ou le vote d’ajustement des élections précédentes, ravivent l’intérêt pour ce scrutin local. Soit ce n’est pas le cas, comme en 1994, par exemple, quand près des deux tiers des électeurs ont voté en ne prenant en considération que les problèmes de leur canton et n’ont pas sanctionné le gouvernement Balladur (pas plus qu’en 1998 le gouvernement Jospin), et nous sommes alors en présence d’élections à l’enjeu « simplement » local, qui témoignent de l’appréhension de l’espace cantonal par l’électeur autant qu’elles la renforcent29. Le canton existe donc. Encore doit-on soigneusement distinguer entre cantons urbains et ruraux. On le sait, les inégalités de dimension sont anciennes. L’écart de taille peut aller de 1 à 20, au profit d’une sur-représentation des zones rurales ; démographiquement, le rapport entre le canton le plus peuplé et le moins peuplé peut être de 1 à 250…, ce qui amènerait l’assemblée départementale à privilégier le développement rural plutôt que les questions urbaines, au détriment des villes où le canton a peu de visibilité30. Étienne Criqui ajoute même que « le canton est une réalité et un territoire totalement artificiels dans les agglomérations, phénomène accru d’ailleurs par les redécoupages successifs31 ». Le canton rural est donc un réel territoire politique, mais surtout pour le personnel politique entendu au sens large.

Le canton rural

  • 32 Bon Frédéric, Les élections en France. Histoire et sociologie, Paris, Seuil, 1978, p. 129.
  • 33 Abélès Marc, Jours tranquilles en 89, Paris, Odile Jacob, 1989, p. 39.
  • 34 Sur la réforme de l’an IX, voir, dans ce volume, la contribution de Yann Lagadec, « La formation d (...)
  • 35 Abélès Marc, Jours tranquilles en 89, op. cit., p. 159-160.
  • 36 Ibid., p. 133.

15L’existence du canton rural tient à plusieurs facteurs : certains héritages de l’Ancien Régime, mais aussi, plus sûrement, l’action des conseils généraux qui, depuis deux siècles, s’exerce dans son cadre. La situation n’est pas si noire, en effet, que l’étude pessimiste d’Annick Percheron peut le laisser croire. Comme le rappelle Frédéric Bon, à leur création certains cantons ont été calqués sur une circonscription ecclésiastique, le doyenné32. Héritiers d’anciennes subdivisions, ont-ils laissé quelque trace dans la mémoire collective ? Pour le sociologue Marc Abélès, le doute n’est pas permis. Il évoque le canton de Quarré-les-Tombes dans l’Yonne, qui lors de la Révolution fut calqué sur des limites anciennes – la châtellenie de Chastellux et le bourg-centre de Quarré – dont le souvenir subsiste au XXe siècle33. De même, la mémoire de la limitation du nombre des cantons effectuée en l’an IX34 n’est pas effacée en 1989. Aujourd’hui encore, lors des élections cantonales, les habitants de Mailly-le-Château n’apprécient pas la candidature d’un élu de Coulanges-sur-Yonne, commune qui, au début du Consulat leur a ravi le titre de chef-lieu de canton, et qui, depuis lors, leur impose sa domination : leur vote s’en ressent encore35. Le canton rural est donc l’héritier autant que le vecteur d’une identité, ici révélée par la rancœur envers le chef-lieu du « nouveau » canton. Le canton dispose donc bien ici d’une réalité. Qu’elle soit parfois difficilement perceptible ne signifie pas qu’elle n’existe pas. Marc Abélès en donne un exemple a contrario, celui d’un jeune candidat RPR emportant en 1982, contre toute attente, ce canton de Coulanges, pourtant traditionnellement marqué à gauche. Or, ajoute-t-il, ce canton, dépourvu de réelle commune principale, manque d’identité : lors de sa campagne, le futur élu, doté d’un projet innovant, proposait en fait de redonner une identité au canton, ce qui contribua à sa victoire36.

  • 37 Criqui Étienne, « Les élections cantonales », art. cit., p. 357.

16L’action de l’élu contribue en outre à la visibilité du territoire sur lequel elle s’exerce. Celui-ci n’est donc pas qu’un support électoral. Le canton rural est le cadre de plusieurs politiques publiques (notamment des programmes de développement) et reste l’échelon de référence des administrations de proximité (perception, brigade de gendarmerie, collège ou lycée, voire subdivision de l’équipement, et autrefois justice de paix). La présence et l’action des pouvoirs publics dans le ressort du canton ont contribué à en délimiter les frontières en le différenciant des cantons voisins, ce qui contribue à son appréhension par les habitants, laquelle entraîne une participation électorale accrue, dans les zones où, avance Étienne Criqui, « le conseiller général est un élu connu et reconnu et où le canton est une réalité bien vivante37 ».

17Catalyseur de l’identité, le leader politique incarne et/ou réactive la mémoire ancienne du canton, propice à le désigner comme « éligible », en adéquation avec le territoire et sa population. Aussi, in fine, s’il ne fallait retenir qu’une catégorie de citoyens aux yeux desquels le canton présente une réalité, c’est bien du personnel politique qu’il s’agirait.

Un territoire pour le personnel politique

18Urbain ou rural, le canton est indéniablement un territoire politique pour un personnel politique entendu au sens large, c’est-à-dire aussi bien les dirigeants des partis politiques, candidats et même adhérents, pour lesquels le canton est le cadre de l’élection et un enjeu de pouvoir, que ceux qui font profession de l’observation des premiers, chercheurs en science politique ou en sciences sociales, ou encore médias.

  • 38 Parodi Jean-Luc, « La double consultation de mars 1992. À la recherche d’un modèle », dans Habert (...)

19Il a été dit plus haut que le canton gagne en consistance lorsque l’enjeu est directement local38. Un enjeu local manifeste produira en effet un degré de localisme maximal, à plus forte raison en cas de personnalisation de l’élection, quand les candidats en lice sont connus. Résumons : le localisme sera surtout fort quand des notables locaux s’affronteront dans une configuration politique différente du système de partis national et pour un enjeu local facilement repérable. Le localisme de l’élection est encore renforcé par d’autres facteurs. D’une part, si le cursus honorum a changé de visage, le passage par le canton n’a pas perdu tout intérêt, les deux parcours de carrière évoqués plus haut coexistant plutôt qu’ils ne se succèdent. Les stratégies politiques locales intègrent ainsi la conquête du canton comme un aboutissement, souvent après une carrière municipale, alors que les carrières nationales l’établissent comme l’étape préalable à une candidature parlementaire ou comme une position de repli après une déconvenue : ainsi Patrick Devedjian est-il redevenu conseiller général des Hauts-de-Seine le 2 octobre 2005 après son départ du gouvernement. Albert Mabileau note avec justesse que le canton

  • 39 Mabileau Albert, Le système local en France, Paris, Montchrestien, 1994, p. 58.

« […] parce qu’il constitue la circonscription électorale du conseiller général, est un lieu stratégique pour l’acquisition et la conservation du pouvoir local. Dans le monde rural au moins, l’élu départemental est en position d’animation de son canton, dont le support lui permet d’accéder au circuit politique professionnel. Il est classique de voir, dans le cursus politique traditionnel, le maire du chef-lieu entrer au conseil général, ne serait-ce que parce que, dans le cadre du scrutin majoritaire, il détient dans sa commune un capital de voix qui lui donne au départ un avantage numérique sur ses concurrents39 ».

  • 40 Mabileau Albert, « L’élu local : nouveau professionnel de la République », Pouvoirs, no 60, 1992, (...)
  • 41 Abélès Marc, Jours tranquilles en 89, op. cit., p. 169.

20À l’issue des élections municipales de 1989, la moitié des conseillers généraux détenaient une mairie40. Dans l’Yonne, seul un conseiller général sur 40 n’a aucun mandat municipal, alors que 34 sont maires – d’une commune de leur canton – et 5 sont conseillers municipaux41. De plus, le canton rural présente pour un homme politique national l’intérêt de le rattacher au terroir, symbole identitaire des « racines profondes » : qu’on songe à l’affiche de la campagne de François Mitterrand en 1981, avec son clocher de village rural ; à preuve, aussi, le fait que plusieurs leaders politiques décident de conserver un mandat local, comme Bernadette Chirac à Meymac en Corrèze, ou Lionel Jospin à Cintegabelle en Haute-Garonne. Cela limite encore la « mid-termisation » des élections cantonales car, si les candidats se livrent à une évocation des questions nationales, ils les traduisent toutefois en des termes locaux.

  • 42 Ainsi définis par Albert Mabileau : « Ensemble de structures et d’acteurs, dont les contraintes qu (...)
  • 43 Crozier Michel et Thoenig Jean-Claude, « La régulation des systèmes organisés complexes », Revue f (...)
  • 44 Mabileau Albert, Le système local en France, op. cit., p. 90-91.
  • 45 Ibid.
  • 46 Abélès Marc, Jours tranquilles en 89, op. cit., p. 116.

21D’autre part, les prétendants cantonaux cherchent à tisser et entretenir des relations de pouvoir et surtout des réseaux42. Le canton est l’espace où s’agrégent des réseaux de relations, de clientèles politiques. Cette territorialisation des réseaux a été accrue par la décentralisation, qui a conféré plus de poids aux fonctions locales. Cela a contribué à maintenir le canton en tant que territoire politique, tant ces réseaux sont nécessaires à l’acquisition de la dimension élective, ou à celle, plus difficilement définissable, de « notable43 ». À ce sujet, nous retrouvons la distinction entre ruraux et urbains, opérée par Albert Mabileau44. En milieu rural, la notabilité est liée au prestige social d’une profession (médecin, notaire…) et sera « définitivement acquise » par l’entrée au conseil général « qui permet d’accéder au leadership des maires du canton et d’avoir accès direct aux négociations avec le préfet […] ou aujourd’hui avec le président du conseil général et son cabinet45 ». Ce modèle subsiste notamment du fait du nombre de communes rurales en France. En revanche, le notable urbain est l’élu modernisateur de la société urbaine, entamant une concertation avec les représentants de l’État et les acteurs économiques. Les réseaux cantonaux ne seront pas constitués de la même façon, d’autant plus que, comme le souligne Marc Abélès, « l’homme politique local en milieu urbain est, qu’il le veuille ou non, l’homme d’un parti46 ». Ce n’est pas forcément le cas en milieu rural, où il est d’abord une personnalité. En zone rurale, le conseiller général incarne l’universel, à côté d’un maire qui peut sembler enfermé dans les limites de sa commune, alors que dans les zones urbaines divisées en plusieurs cantons, c’est le maire qui incarne l’unité de l’ensemble, les conseillers généraux représentant le fractionnement de l’espace urbain. De ce fait, le conseiller général urbain appartient plus à la sphère de la politisation partisane qu’à celle de la représentation consensuelle.

  • 47 Laurent Annie, « La magie du nom », dans Patriat Claude et Parodi Jean-Luc (dir.), L’hérédité en p (...)
  • 48 Abélès Marc, Jours tranquilles en 89, op. cit., p. 96.

22Dans certains cantons, les réseaux de sociabilité contribuent en outre à la transmission héréditaire du mandat. En cas de décès ou de démission imprévue, et en l’absence de suppléant, les délais impartis pour la nouvelle élection prennent en effet souvent de court les partis politiques, suscitant alors la tentation d’investir l’héritier familial. En 1991, rapporte Annie Laurent, 12 conseillers généraux du Nord-Pas-de-Calais étaient des héritiers biologiques directs ou indirects, soit 8 % des membres des deux assemblées départementales47. Dans l’Yonne, de 1839 aux années 1980, le canton de Vézelay aura été sans interruption représenté par un membre de la famille Flandin48. En France et pour la période 1966-1990, Étienne Criqui ne relève pas moins de 244 tentatives de succession familiale dans un même canton, dont seules 50 échouent (soit 22 %). Il s’agit essentiellement de successions entre époux ou de père à fils. Pour eux, cette appropriation héréditaire, à laquelle se prête l’électeur, est due au fait que le canton a toujours constitué

  • 49 Criqui Étienne, « Le canton en héritage », dans Patriat Claude et Parodi Jean-Luc (dir.), L’hérédi (...)

« […] un élément d’emprise politique locale des grandes familles. Probablement parce qu’il se transmet plus facilement et plus directement qu’un mandat parlementaire et qu’il correspond à un territoire identifiable souvent homogène dans les campagnes et sur une étendue qui peut recouper la clientèle professionnelle d’un médecin, d’un notaire, les terres et l’exploitation d’un châtelain49 ».

  • 50 Maresca Sylvain, « Le territoire politique », art. cit., p. 449.

23Une telle transmission illustre la réalité des réseaux et de l’accumulation d’un capital politique dans l’espace cantonal. Sylvain Maresca souligne ainsi « l’importance des groupes familiaux qui condensent dans des noms connus localement les atouts collectifs accumulés par l’ensemble du groupe, les rendant ainsi mobilisables par les individus autorisés à s’en réclamer (les gens “valables”)50 ».

  • 51 Abélès Marc, Jours tranquilles en 89, op. cit., p. 357.

24Marc Abélès ajoute même que, contre la vieille conception française du pouvoir – le polycentrisme –, la division de l’espace départemental en cantons centrés sur leurs chefs-lieux et incarnés en un représentant-messager « assure au département son caractère original51 ». Le canton serait donc au fond vecteur d’identité, en conférant par sa simple existence autant que par les situations politiques locales qui lui sont liées une spécificité identitaire au département. Loin d’avoir « préféré » le département au canton dans le processus d’identification politique, c’est par ce dernier que les citoyens appréhendent au contraire l’échelon départemental.

  • 52 Siegfried André, Tableau politique de la France de l’Ouest, Paris, Imprimerie nationale, 1995, p.  (...)
  • 53 Ainsi, en 2004, l’extrême gauche fut-elle présente dans 1 175 cantons sur 1 946 cantons renouvelab (...)

25Nous sommes donc bien loin d’un territoire inexistant, et les politistes ne défendront pas la thèse opposée. Fondateur de la sociologie électorale, André Siegfried résumait déjà en 1913 l’intérêt présenté par le canton, « assez grand pour ne pas entraîner à un détail excessif, et […] en même temps assez restreint pour se prêter à un dessin géographique très souple des opinions politiques52 ». Il mena donc sa vaste étude à cette échelle ou à celle du groupe de cantons. Et, de fait, avec 36660 éléments, le niveau communal est trop fin pour l’analyse, alors que le niveau départemental ne l’est pas suffisamment. Vu « d’en haut », le canton, avec plus de 4000 éléments, permet en revanche une analyse pénétrante et c’est justement pourquoi le CEVIPOF dresse ses cartes électorales en le prenant pour cadre, ce qui révèle mieux les évolutions de l’électorat et des mouvements politiques. Vu « d’en bas », le canton est par ailleurs un témoin de l’implantation et de la structuration des forces politiques. Certaines de ces forces, ne disposant pas d’établissement communal, notamment en zone rurale, sont en effet organisées en sections cantonales ou disposent de responsables cantonaux. Ainsi en est-il du Parti socialiste ou du défunt RPR. Présenter dans chaque canton un candidat impose à une formation de disposer d’un vivier d’adhérents assez important, ainsi que d’une structure logistique permettant de le soutenir. Indépendamment des résultats électoraux, on peut donc mesurer la puissance d’un parti au niveau cantonal. Les formations d’extrême gauche (singulièrement le Parti ouvrier indépendant, ex-Parti des travailleurs), certains écologistes (notamment le Mouvement écologiste indépendant) ou d’extrême droite (Mouvement national républicain surtout), par exemple, ne peuvent être présents dans chaque canton53.

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  • 54 Loi no 2007-128 du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l’égal accès des femmes et des hommes aux (...)

26Subdivision du département, le canton connaît un sort inextricablement dépendant du sien. On le sait, la commission Mauroy a proposé la suppression radicale du canton et la modification du mode d’élection des conseillers généraux. L’élection pourrait dans ces conditions s’effectuer au scrutin de liste départemental ; encore rappellera-t-on qu’avec une légère variante, Pierre Joxe avait tenté – sans succès – d’instaurer en 1991 un scrutin de nature proportionnelle pour les zones urbaines, et un scrutin majoritaire pour les zones rurales. Ce réexamen du mode de scrutin calquerait grosso modo l’élection cantonale sur l’élection régionale, au risque de poser plus encore la question de l’utilité du département. Autre possibilité, l’élection départementale se déroulerait dans des circonscriptions élargies, qui pourraient être des regroupements de cantons. L’hypothèse d’un élargissement de la cellule électorale départementale conduit aussitôt à évoquer la question des communautés et des pays, puisque dans la « loi Pasqua » de 1995 le pays était destiné à remplacer l’assise de la sous-préfecture, et qu’il n’est donc pas interdit de penser qu’il pourrait en aller de même pour le canton. Certains élus proposent ainsi de calquer l’espace cantonal sur les intercommunalités à fiscalité propre : tel est le cas du sénateur non inscrit de Moselle Jean-Louis Masson, ou de la députée UMP du même département Marie-Jo Zimmermann. Celle-ci est également à l’origine de l’instauration de la parité, qui dote tout candidat aux élections cantonales d’un suppléant de sexe opposé54. Le canton tirera-t-il un surcroît de visibilité de ces réformes, suggérées ou mises en œuvre ? Le doute est permis : que deviendra-t-il, en effet, s’il est effacé par une intercommunalité à laquelle il est question de donner plus de réalité, et peut-être aussi par l’élection de son organe délibérant au suffrage universel ? De même, un couplage systématique des élections cantonales avec les scrutins municipaux et régionaux risquerait de faire perdre au canton de sa visibilité.

  • 55 Offner Jean-Marc, « Les territoires de l’action publique locale. Fausses pertinences et jeux d’éca (...)

27N’y a-t-il donc aucune perspective favorable à l’amélioration de la consistance du canton ? Une réflexion en termes de restructuration du territoire fournit quelques pistes. Si le département disparaissait, le canton ne pourrait-il pas être promu alors comme la subdivision de proximité, cadre des politiques d’aménagement d’une région aux pouvoirs accrus ? Jean-Marc Offner évoque l’idée d’une structuration du territoire autour de 2 000 à 3 000 bassins de vie et de 300 à 400 bassins d’emploi, dont le nombre correspond à ceux des cantons (3 179 en métropole) et des arrondissements (240), mais qui, pour autant, n’épouseraient pas leurs limites55. Ne pourrait-on envisager que les cantons soient re-découpés pour correspondre à l’avenir à ces « bassins de vie » ou en être les subdivisions, ce qui conforterait leur visibilité tout en ravivant leur utilité ? On opposera que cela accroîtrait le risque d’un nouveau déséquilibre entre cantons ruraux et urbains, mais la frontière entre ces deux territoires est-elle si rigide ? Le repeuplement de certains villages à proximité des agglomérations, la rurbanisation tendent inévitablement à estomper la distinction entre cité et campagne, entre cantons rural et urbain. Le sort du canton est donc intimement lié à l’évolution démographique de la France, à ses modes de vie, aux migrations intérieures, autant qu’aux politiques d’aménagement du territoire qui les accompagnent. Le canton pose donc perpétuellement la question du rôle des subdivisions au sein des collectivités locales mais son existence n’est finalement qu’une illustration supplémentaire de la difficulté rencontrée depuis 1789 à concevoir une fraction au sein d’un ensemble national dont l’unité est jugée insécable, indivisible et indispensable. Plus qu’à la définition d’un territoire local, c’est donc sur la conception même de la nation que l’exemple du canton nous amène à réfléchir.

Notes

1 Sack Robert David, Human Territoriality, Cambridge, Cambridge University Press, 1988, cité par Badie Bertrand, Birnbaum Pierre, Braud Philippe et Hermet Guy, Dictionnaire de la science politique et des institutions politiques, Paris, Armand Colin, 1996, p. 271.

2 Hastings Michel, « Parachutages politiques et constructions symboliques de la démocratie représentative », dans Dolez Bernard et Hastings Michel (dir.), Le parachutage politique, Paris, L’Harmattan, 2003, p. 31.

3 Perrineau Pascal et Reynie Dominique (dir.), Dictionnaire du vote, Paris, Presses universitaires de France, 2001.

4 François Chazel écrit que la mobilisation « consiste essentiellement en une création de nouveaux engagements et de nouvelles identifications – ou quelquefois en une réactivation de loyautés et identifications « oubliées » – ainsi qu’en un rassemblement, sur cette base, d’acteurs – ou de groupes d’acteurs – dans le cadre d’un mouvement social chargé, au besoin par la confrontation directe et éventuellement violente avec les autorités en place, de promouvoir et parfois de “restaurer” des fins collectives » (Chazel François, « La mobilisation politique, problèmes et dimensions », Revue française de science politique, vol. 25, no 3, juin 1975, p. 516).

5 hastings Michel, « Parachutages politiques… », art. cit., p. 31-32.

6 percheron Annick, « Le local dans les têtes », dans mabileau Albert (dir.), À la recherche du « local », Paris, L’Harmattan, 1993, p. 185-204.

7 sautory Olivier, « Près de la moitié de la population a changé au moins une fois de commune en 20 ans », Économie et Statistique, no 212, 1988, p. 39-46 (la région la moins « fidèle » étant l’Île-de-France).

8 Percheron Annick, « Le local dans les têtes », art. cit., p. 190-192.

9 Ibid.

10 Mény Yves, « La République des fiefs », Pouvoirs, no 60, 1992, p. 20.

11 Patrice Gueniffey évoque une « passion de l’unité et la haine du désaccord » (Le nombre et la raison, Paris, École des hautes études en sciences sociales, 1993, p. 24-25).

12 Le Conseil constitutionnel, dans sa décision 82/146 du 18 novembre 1982, a mentionné « tous les suffrages politiques, notamment pour l’élection des conseils municipaux », abolissant ainsi de facto la distinction classiquement faite entre scrutins politiques (nationaux) et administratifs (locaux).

13 Giblin-Delvallet Béatrice, « La géographie et l’analyse du “local” : le retour vers le politique », dans Mabileau Albert (dir.), À la recherche du « local »…, op. cit., p. 81.

14 Percheron Annick, « Le local dans les têtes », art. cit., p. 186.

15 Le fait majoritaire centralisé désigne la formation d’une majorité stable et disciplinée au sein d’une assemblée locale ou nationale, du fait de l’influence du système institutionnel. La bipolarisation de la vie politique est favorisée par le mode de scrutin majoritaire qui aboutit le plus souvent à un duel au second tour entre deux candidats de pôles différents (gauche/droite) bénéficiant de l’apport de voix de candidats éliminés au premier tour mais idéologiquement proches d’eux. Cela conduit au renforcement du leader de chaque formation politique, porte-parole naturel de celle-ci. Il s’ensuit un renforcement du centre de décision, au détriment des « troupes » d’élus, obligées à la discipline et à l’approbation systématique, sous peine de faire le jeu de l’adversaire.

16 Rondin Jacques, Le sacre des notables. La France en décentralisation, Paris, Fayard, 1984.

17 On peut la définir comme l’« ensemble des relations de concurrence visant à conquérir le pouvoir spécifiquement politique (objectivé dans des mandats municipaux), dans les limites de l’espace local commun (la commune) » (Maresca Sylvain « Le territoire politique », Revue française de science politique, vol. 34, no 3, juin 1984, p. 450).

18 Article 6 de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux ; article L 194 du Code électoral.

19 Au premier tour, la participation atteignait en 1985 66,7 %, en 1988 49,1 %, en 1992 70,2 %, en 1994 60,4 %, en 1998 60,5 %, en 2001 65,6 %, en 2004 64,1 %.

20 Criqui Étienne, « Élections cantonales », dans Perrineau Pascal et Reynié Dominique, Dictionnaire du vote, op. cit., p. 356.

21 Voir Parodi Jean-Luc, « Dans la logique des élections intermédiaires », Revue politique et parlementaire, no 903, avril 1983, p. 43-70.

22 Criqui Étienne, « Les élections cantonales », art. cit., p. 358.

23 C’est ce que notait Jacques Lagroye, qui doute que le niveau local ait été si peu politisé qu’on l’a souvent cru dans le passé. Pour le début du XXe siècle, il relève dans les thèmes de campagne de fréquentes allusions à des sujets politiques nationaux (durée du service militaire, place de l’Église…) (Lagroye Jacques, « De l’“objet local” à l’horizon local des pratiques », dans Mabileau Albert [dir.], À la recherche du « local », op. cit., p. 177).

24 Ce concept désigne le fait de découper les circonscriptions électorales de façon arbitraire afin de procurer des avantages électoraux à un camp ou parti précis. En l’occurrence, la circonscription électorale taillée dans le comté d’Essex en 1812 par Elbridge Gerry, gouverneur du Massachusetts, avait la forme d’une salamandre.

25 Voir, dans ce volume, la contribution de Guillaume Bailly, « Cantons et établissements publics de coopération intercommunale… ».

26 Rasera Michel, La démocratie locale, Paris, LGDJ, 2002, p. 19.

27 Ainsi, la plupart des documents de campagne comportent une carte du canton, comprenant les communes qu’il inclut.

28 Schmitt Carl, Du politique. « Légalité et légitimité » et autres essais, Puiseaux, Pardès éditions, 1990.

29 Rangeon François, « Parachutage, territoire et décentralisation », dans Dolez Bernard et Hastings Michel (dir.), Le parachutage politique, op. cit., p. 105.

30 Raséra Michel, La démocratie locale, op. cit., p. 18.

31 Criqui Étienne, « Les élections cantonales », art. cit., p. 357.

32 Bon Frédéric, Les élections en France. Histoire et sociologie, Paris, Seuil, 1978, p. 129.

33 Abélès Marc, Jours tranquilles en 89, Paris, Odile Jacob, 1989, p. 39.

34 Sur la réforme de l’an IX, voir, dans ce volume, la contribution de Yann Lagadec, « La formation des cantons en Bretagne… ».

35 Abélès Marc, Jours tranquilles en 89, op. cit., p. 159-160.

36 Ibid., p. 133.

37 Criqui Étienne, « Les élections cantonales », art. cit., p. 357.

38 Parodi Jean-Luc, « La double consultation de mars 1992. À la recherche d’un modèle », dans Habert Philippe, Perrineau Pascal et Ysmal Colette (dir.), Le vote éclaté, Paris, Presses de la FNSP, 1992, p. 281-282.

39 Mabileau Albert, Le système local en France, Paris, Montchrestien, 1994, p. 58.

40 Mabileau Albert, « L’élu local : nouveau professionnel de la République », Pouvoirs, no 60, 1992, p. 68.

41 Abélès Marc, Jours tranquilles en 89, op. cit., p. 169.

42 Ainsi définis par Albert Mabileau : « Ensemble de structures et d’acteurs, dont les contraintes qu’ils produisent et les ressources qu’ils procurent sont considérées comme des manifestations de pouvoir par ceux qu’ils influencent » (Le système local en France, op. cit., p. 111).

43 Crozier Michel et Thoenig Jean-Claude, « La régulation des systèmes organisés complexes », Revue française de sociologie, vol. 16, no 1, 1975, p. 3-32.

44 Mabileau Albert, Le système local en France, op. cit., p. 90-91.

45 Ibid.

46 Abélès Marc, Jours tranquilles en 89, op. cit., p. 116.

47 Laurent Annie, « La magie du nom », dans Patriat Claude et Parodi Jean-Luc (dir.), L’hérédité en politique, Paris, Economica, 1992, p. 174-175.

48 Abélès Marc, Jours tranquilles en 89, op. cit., p. 96.

49 Criqui Étienne, « Le canton en héritage », dans Patriat Claude et Parodi Jean-Luc (dir.), L’hérédité en politique, op. cit., p. 203.

50 Maresca Sylvain, « Le territoire politique », art. cit., p. 449.

51 Abélès Marc, Jours tranquilles en 89, op. cit., p. 357.

52 Siegfried André, Tableau politique de la France de l’Ouest, Paris, Imprimerie nationale, 1995, p. 52 (1re éd. 1913).

53 Ainsi, en 2004, l’extrême gauche fut-elle présente dans 1 175 cantons sur 1 946 cantons renouvelables (mais elle n’avait que 169 candidats en 1998…).

54 Loi no 2007-128 du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives (Journal officiel, 1er février 2007, p. 1941). À l’origine, cette mesure, également suggérée par Jean-Luc Warsmann (député UMP des Ardennes, proposition de loi no 1403), avait été repoussée en 2004 par le ministre de l’Intérieur (Journal offi ciel Assemblée nationale, 18 mai 2004, réponse à la question écrite no 37091 du 6 avril 2004, de M. Roy [Patrick] du groupe socialiste).

55 Offner Jean-Marc, « Les territoires de l’action publique locale. Fausses pertinences et jeux d’écarts », Revue française de science politique, vol. 56, no 1, février 2006, p. 35.

© Presses universitaires de Rennes, 2009

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