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Le canton, un territoire du quotidien ?

 | 
Jean-François Tanguy
, 
Jean Le Bihan
, 
Yann Lagadec

Quatrième partie. Un vieux projet : la réforme cantonale

La réforme cantonale et les sciences administratives internationales : circulations des savoirs et des pratiques administratives (vers 1910-vers 1930)

Gildas Tanguy

Texte intégral

  • 1 Cette contribution appartient à un ensemble de recherches menées dans le cadre de notre thèse de s (...)

1Est-il légitime d’invoquer le canton – qui semble être une particularité française – dans le concert international ? La réponse est contenue dans la question : évoquer l’« objet canton » dans un cadre de ce type, c’est déjà soutenir sa réalité historique, politique, juridique, sociologique ou économique. Afin de corroborer cette analyse, nous avons exploré la rhétorique de la réforme cantonale dans un champ particulier en prenant un peu de hauteur : l’« objet canton » s’inscrit au-delà des frontières, et nous avons pu remarquer une intense circulation de concepts et d’idées dans les arènes dédiées aux sciences administratives internationales au cours de la première moitié du XXe siècle1.

  • 2 Quelques références canoniques : Blum Léon, « Lettres sur la réforme gouvernementale », La Revue d (...)
  • 3 Saunier Pierre-Yves, « Administrer le monde ? Les fondations philanthropiques et la Public Adminis (...)
  • 4 Premier congrès international des sciences administratives (CISA), 1910, p. 8.
  • 5 Rapport général élaboré par Herman Finer (université de Londres) sur « La formation et le perfecti (...)

2Nous souhaiterions dire quelques mots du contexte. La première moitié du siècle et surtout les années d’entre-deux-guerres sont marquées par une omniprésence des débats sur la réforme de l’État2. Par ailleurs, la science administrative se développe au tournant du XXe siècle comme science autonome, notamment aux États-Unis à travers la Public Administration dont l’un des pères fondateurs est le président Wilson3. Enfin, c’est aussi le moment où la science administrative s’institutionnalise par le biais de congrès et de revues : les congrès internationaux des sciences administratives (CISA) dès 1910, la Revue internationale des sciences administratives (RISA) à partir de 1927. Cette « jeune discipline » qui émerge donc dans les années 1910 cherche à « scientificiser » l’administration. Elle se définit comme « l’ensemble des connaissances relatives aux services, aux organes, aux personnes, à l’action des administrations et aux méthodes les plus pratiques à employer par celles-ci4 », et vise donc à définir les propriétés d’une action administrative rationnelle. D’une manière générale, elle tire une part de sa légitimité de la contestation du tout juridique ou du tout politique. Elle se veut un entre-deux susceptible de répondre par des mesures concrètes à l’importance grandissante que prend l’« administration dans les pratiques gouvernementales modernes5 ». Sous l’impulsion de praticiens et d’universitaires, les sciences administratives investissent de nombreuses arènes (administrations centrales, locales, champ universitaire et associatif, congrès, revues…) contribuant au développement d’une « nébuleuse internationale » qui œuvre pour leur mise en pratique.

  • 6 Payre Renaud, À la recherche de la « science communale ». Les « mondes » de la réforme municipale (...)
  • 7 Ce type de recherche s’inscrit dans un mouvement général, aujourd’hui, en science politique, autou (...)
  • 8 Le corpus convoqué ici a été constitué à partir du dépouillement systématique des rapports et comp (...)
  • 9 Les questions de traduction sont redoutables : le niveau « départemental » hors de France peut êtr (...)
  • 10 Il ne fait pas l’objet d’un seul paragraphe dans le « Chapus » (Chapus René, Droit administratif g (...)

3Le regard porté sur les espaces de diffusion des sciences administratives permet de s’interroger sur les « représentations [de l’administration cantonale] et sur l’existence ou non de particularités propres à ce type d’administration pouvant ainsi exiger des techniques et des savoirs faire distincts6 ». Les congrès internationaux des sciences administratives constituent un témoin privilégié pour envisager le canton comme « objet administratif ». Ils permettent en particulier de dépasser les logiques d’observation nationale7. Il nous a paru pertinent d’ouvrir cette fenêtre. Nous aimerions faire un point sur la définition que nous donnons du canton. Il est bien évident que cette structure administrative n’apparaît pas sous les mêmes formes dans l’ensemble du corpus étudié8. Nous avons donc retenu uniquement les articles, rapports et débats qui traitent de structures similaires mais que nous retrouvons sous des appellations différentes : « county », syndicat intercommunal de commune, comitat, district, etc. L’entité observée se définit donc comme un territoire supra ou intercommunal et infra « départemental9 ». Ainsi l’ensemble des rapports qui traitaient de l’espace territorial situé dans cet entre-deux a retenu notre attention. Il s’agit de montrer que sous des dénominations distinctes, les problématiques sont communes. Loin d’être un territoire sans intérêt comme la « littérature administrative » aime trop souvent à le décrire10, il semble beaucoup plus vivant qu’on ne l’imagine a priori.

4Nous articulerons notre propos en deux points : nous évoquerons dans un rapide prélude l’espace des sciences administratives internationales (contenu des congrès, objectifs…), puis, dans les deux paragraphes suivants, nous traiterons plus particulièrement des travaux relatifs « aux circonscriptions intermédiaires entre l’État et les communes » comme lieux de réforme et d’échange, en portant notamment notre attention sur le canton.

L’espace des sciences administratives internationales : enjeux et configurations

5La présentation générale du premier congrès souligne le caractère international des questions débattues :

  • 11 « Présentation générale », CISA, Bruxelles, 1910. Nous soulignons.

« Le but du congrès international des sciences administratives sera donc avant tout la documentation réciproque et le rapprochement de tous ceux qui, par leur position ou leur fonction, ou par l’objet de leurs études, s’intéressent d’une façon plus intense aux affaires publiques. Le congrès étant international, il est expressément entendu qu’il ne peut être question d’y soumettre à l’examen des questions qui n’offriraient qu’un intérêt particulier à un seul pays, tels que les chiffres d’augmentation de traitement ou de pension ou autres revendications spéciales. Les débats resteront toujours sur le terrain de l’intérêt général et commun du plus grand nombre des nations. […] Il y a lieu d’espérer que les meilleurs administrateurs des différents pays auront à cœur de saisir l’occasion du congrès pour faire connaître les résultats de leur expérience, de leur initiative, de leurs méthodes11… »

6Chaque congrès est organisé en plusieurs sections. Les objets d’études sont divers même si les travaux sur les administrations communales et intercommunales forment le socle de ces réunions. Ainsi peut-on dire que les congrès reflètent l’état d’une « discipline », et constituent des lieux d’échange des pratiques, des formes et des méthodes de gouvernement. En juin 1927 la commission permanente des congrès internationaux des sciences administratives décide de fonder une revue en vue d’enrichir et de publiciser l’action des congrès, de « créer et maintenir un contact constant » entre les sessions. La revue est animée par un comité de rédaction composé essentiellement de hauts fonctionnaires belges. Ajoutons enfin que ces rencontres sont relayées à partir de 1930 par l’Institut international des sciences administratives.

  • 12 Parmi les matières, on peut mentionner : 1° Les grandes divisions territoriales – leur base et leu (...)

7Ce qui importe, on le voit, c’est que les questions relatives à la territorialité, au découpage administratif, aux méthodes d’administration départementales ou régionales ne sont pas uniquement des préoccupations françaises mais participent de la recherche « internationale » d’un compromis entre les dimensions « jacobines » et fédérales d’exercice du pouvoir. En règle générale, lors des congrès l’attention est portée sur de grands problèmes « éthiques » et transversaux (à partir d’exemples très concrets), plus que sur des questions d’ordre procédural ou technique. Les conférences de section s’organisent autour de plusieurs axes, parmi lesquels la diffusion de l’information préparatoire à la décision et la répartition des pouvoirs entre échelons administratifs12.

  • 13 On pourra remarquer à cet égard que les auteurs originaires des pays de l’Europe orientale sont ma (...)
  • 14 Charles Lallemand est un préfet très impliqué dans les « réseaux réformateurs ». Devenu préfet de (...)
  • 15 Arch. nat., respectivement F1b I 422 et F1b I 659. Dossiers Maringer et Ogier.
  • 16 Windorkiewiez Casamir, « Les unions spéciales en Pologne », CISA, Paris, 1927.

8Les interventions sont en grande majorité l’œuvre de juristes13 ou de représentants des ministères de l’Intérieur. Au congrès de 1910, le ministère français (singulièrement l’institution préfectorale) est ainsi représenté par le conseiller d’État Paul Grunenbaum-Ballin, le préfet du Gard Charles Lallemand14, enfin les directeurs Jean Maringer et Jean-Baptiste Ogier15. Ces rencontres ne sont donc pas l’apanage d’universitaires et de « scientifiques », ce qui n’est pas sans effet sur les thématiques abordées. Les relations centre-périphérie, le meilleur espace démocratique local, le territoire le plus propice à une bonne gouvernance locale sont autant de sujets d’empoignade. Les questionnements sur les formes de territorialité sont souvent épineux. Le rapport de Casamir Windorkiewiez, chef de section au ministère de l’Intérieur à Varsovie, sur les unions spéciales en Pologne, rapport présenté au congrès de Paris en 1927, est symptomatique des problématiques exposées. La question centrale est : quel est le meilleur territoire pour mettre en œuvre les « politiques publiques locales » ? L’urbaniste défend l’idée d’un « “conseil des maires locaux” [qui] se réunirait régulièrement pour décider des politiques urbaines à entreprendre sur le territoire [qu’il représenterait]16 ». Il ajoute que « ces conseils traduiraient une réalité géographique, celle des aires et des pays de commune appartenance ». Ou comment traiter sans le dire des conseils cantonaux chers aux régionalistes français. Cette mixité « professionnelle » fut recherchée dès le premier congrès. L’objectif est d’offrir à l’ensemble des interlocuteurs des exemples divers d’organisation et de savoir-faire administratif. En témoigne l’initiative lancée par le préfet Maurice Anjubault en décembre 1922 pour envoyer une délégation d’administrateurs départementaux au congrès de Bruxelles en 1923. Il se propose, avec l’accord du président de l’Association de l’administration préfectorale Auguste Autrand et de son ministre de tutelle Maurice Maunoury, de venir observer les débats afin d’alimenter les travaux de l’Association. Il estime que :

  • 17 Arch. nat., F1b I 866, Association de l’administration préfectorale, correspondance de Maurice Anj (...)

« [l’institution] préfectorale doit s’investir davantage dans les organisations internationales [cherchant ainsi] à rompre avec son relatif isolement. Les échanges, les débats et les entrevues doivent être soutenus et encouragés. Ils ne pourront que renforcer nos convictions à proposer des réformes justes et équilibrées. […] Nous témoignerons alors d’un sentiment d’appartenance à une communauté administrative internationale au sein de laquelle le monde préfectoral pourra se reconnaître17 ».

9Il semble opportun ici d’analyser les rapports de la deuxième section qui évoquent plus directement les « administrations dites intermédiaires ». Les interrogations sur l’organisation politico-administrative locale (département, province, arrondissement, canton…) s’inscrivent dans un processus large d’appropriation de principes généraux du droit au service d’un découpage territorial rationnel. Leur objectif est de définir un cadre de règles communes applicables à l’ensemble des États représentés dans ces discussions.

Regard sur les travaux consacrés aux « administrations intermédiaires entre l’État et les communes » : un lieu de circulation des « savoirs cantonaux »

  • 18 En 1910, les travaux de la deuxième section sont présidés par le baron du Sart de Bouland (gouvern (...)

10Les travaux de cette section recouvrent des domaines divers18. On y traite des unions intercommunales, des grandes agglomérations et des institutions provinciales et départementales. Dans ce dédale d’informations, on peut repérer un certain nombre de rapports évoquant plus directement l’objet « canton ». Les analyses se concentrent sur la place et le rôle de cet échelon administratif dans l’organisation politico-administrative des États. Lors du premier congrès, en 1910, l’un des rapporteurs, Eduardo Gimenez Valdiviesco, cherche à définir le rôle de ces circonscriptions dites intermédiaires :

  • 19 Gimenez Valdiviesco Eduardo, « Administration intermédiaire entre l’État et la Municipalité – conc (...)

« Les circonscriptions administratives intermédiaires entre l’État et la Municipalité sont parties intégrante et base essentielle de l’organisation politique et administrative dans les nations modernes ; elles ont une personnalité juridique propre et doivent être reconnues par la loi comme sujets du droit public et privé. Le premier moyen nécessaire pour garantir la personnalité des circonscriptions intermédiaires […] c’est qu’elles s’adaptent à la démarcation territoriale formée spontanément par la nature et l’histoire […]. C’est une nécessité urgente pour le bon régime des circonscriptions administratives intermédiaires, de distinguer les fonctions du Gouvernement et celles de l’Administration, réservant les premières à des organes dépendant du Pouvoir central et confiant les secondes aux entités locales qui représentent les intérêts de la Contrée19. »

11Au congrès de Paris en 1927, on repère parmi les rapports présentés à la deuxième section celui de C. D. Dimitriu, député et vice-président de l’Institut roumain d’études administratives, sur la réorganisation administrative de la Roumanie, celui d’E. Maddison, secrétaire général du ministère de l’Intérieur d’Estonie, sur les unions de Self Governments en Estonie, celui encore d’Ernest de Vinczehidy, secrétaire général du Comitat, attaché au ministère de l’Intérieur hongrois, sur l’autonomie des comitats hongrois, ou encore celui de Florian-Henri Chardon, membre du Conseil d’État, sur les circonscriptions territoriales de la France et le canton. Hormis cet exemple, que nous examinerons plus en détail plus loin, le canton est peu abordé de front par les congressistes. Les problématiques intéressant le territoire cantonal (conseil cantonal, municipalité de canton, « logique intercommunale »…) affleurent, certes, dans les rapports, car nombreux sont les acteurs qui cherchent à (re)définir un espace territorial « pertinent et légitime » entre la commune et le « département ». Cela dit, l’approche politique du canton est ce faisant abandonnée au profit d’une définition strictement administrative ou économique, si bien que les interrogations autour du canton comme ressource électorale et a fortiori politique apparaissent comme une particularité française.

12Les revendications affichées dès le congrès de 1910 tiennent en quelques idées fortes. Souvent marquées par une orientation fortement « antipolitique » et décentralisatrice, elles défendent une ample autonomie des circonscriptions intermédiaires pour la réalisation de leurs fins purement administratives. Parallèlement, les écrits insistent sur une nécessaire séparation entre administration et politique. La légitimité politique doit reposer sur un organe élu, appuyé sur une bureaucratie stable.

13On retrouve derrière ces arguments l’essentiel des principes avancés en France au sortir de la guerre par une frange du personnel politique ou par des institutions comme l’Association de l’administration préfectorale. L’« objet canton » est ainsi souvent mobilisé comme un territoire exemplaire de ces débats. Il est en quelque sorte un révélateur des difficultés que les congressistes éprouvent dans la recherche d’un compromis idéal entre « autorité du pouvoir central » et « libertés communales ». Les « formules » prioritairement avancées s’articulent autour du schéma suivant : la commune (cellule de base que l’on retrouve « plébiscitée » dans l’ensemble des rapports), une entité administrative supra-communale et infra-départementale qui regroupe plusieurs communes – le canton –, un territoire infra-régional – le département –, la région et enfin l’État.

14Les interventions n’ont pas cependant pour objet d’inventorier un modèle unique et reproductible. Elles mettent aussi l’accent sur les particularités locales susceptibles de s’exporter. Au congrès de 1910, Ernest de Vinczehidy signe un premier rapport sur l’autonomie des comitats hongrois. Ce haut fonctionnaire justifie ainsi l’opportunité de son intervention par la spécificité administrative du comitat :

  • 20 « Deuxième section. Rapport d’Ernest de Vinczehidy », CISA, Bruxelles, 1910.

« Si je pense qu’une brève explication de l’autonomie des comitats hongrois puisse entrer dans le cadre des travaux du présent congrès – dont le but, il est vrai, est la recherche et la constatation de résultats nouveaux – le motif en est que leur organisation, qui a su résister aux crises les plus graves, diffère essentiellement du système d’administration de tout autre pays. Il est admissible qu’on pourrait en déduire des conséquences applicables ailleurs20. »

  • 21 Fairlie John A., « County Administration in the United States », CISA, Bruxelles, 1910 et Munro Th (...)

15Ernest de Vinczehidy estime alors que la multiplication de ce type de contribution, à travers les congrès, permettrait de former un corpus solide d’études comparatives qui dégageraient des principes de fonctionnement susceptibles de transcender des expériences historiquement datées et géographiquement situées. S’il est donc vrai que les congrès internationaux « décontextualisent », en élargissant les enjeux au-delà du cadre national (on observe ainsi que les débats sur les cadres administratifs territoriaux qui font florès en France sont loin d’être une particularité hexagonale), il est vrai aussi qu’ils « contextualisent », en dévoilant les logiques constitutives d’un corpus transnational réflexif sur cette administration. Le rapporteur hongrois cherche notamment à démontrer que le comitat est un « entredeux », une circonscription administrative ayant un « double rôle d’organisme public et de corporation [politique] ». Les références constantes aux exemples français et belges sous-tendent ses développements. Selon lui, le défaut majeur du modèle français réside dans la multiplication des structures administratives et politiques, de sorte qu’on ne sait plus très bien au final le rôle qu’elles sont censées jouer (politique, administratif, ou les deux ?). Le comitat par son caractère de circonscription intermédiaire, de bonne taille, et rationnelle est présenté comme une solution efficace contre ces dérives. Au cours du congrès parisien de 1927, le haut fonctionnaire hongrois s’emporte contre les ambiguïtés du modèle français. Il propose ainsi une suppression pure et simple de certaines structures dont le canton. Dans un paragraphe, « À quoi sert le canton ? Territoire politique ou territoire administratif ? », il cherche à démontrer qu’il ne répond à aucune des deux formes. « Le canton français n’a eu jusqu’à présent qu’un caractère artificiel, [il] n’a point d’organes administratifs qui lui soient propres [et] ne possède pas la personnalité morale. » Il sert seulement de « support » à l’exercice du mandat d’un « juge aux pouvoirs mal définis » – le juge de paix –, à l’« implantation des brigades de gendarmerie » et à l’« élection du conseiller général ». Outre la suppression, il suggère une réorientation possible de son rôle vers un espace à créer de regroupement des zones urbaines – les « quartiers » dans un langage récent – et des communes rurales. Les articles de John A. Fairlie et Thos Munro sur l’administration « départementale » états-unienne et écossaise21 reposent, remarquons-le, sur la même structure argumentative. Les évocations du « district » états-unien s’apparentent clairement aux problématiques soulevées en France et dans d’autres contrées européennes, à ceci près, bien sûr, que le rôle d’« appartenance identitaire » du district américain n’a pas d’équivalent côté français.

  • 22 Institution créée en 1908 et réorganisée par une loi de 1925 qui se rapprocherait de par ses attri (...)
  • 23 Dimitriu C. D., « La réorganisation administrative de la Roumanie », CISA, Paris, 1927.
  • 24 Voir, dans ce volume, la contribution de Michel Le Guénic, « Le canton dans les projets de régiona (...)
  • 25 Boucheron Louis, « L’organisation cantonale dans l’administration régionale », Revue générale d’ad (...)

16Les rapports Streicher sur « L’administration et le droit public » et Dimitriu sur « La réorganisation administrative de la Roumanie » présentés au congrès de Paris en 1927 illustrent eux aussi la fécondité des échanges entre les congressistes. Dans son propos traitant de la réorganisation administrative de la Roumanie, le vice-président de l’Institut roumain des sciences administratives présente les réformes à envisager. Elles s’inscrivent pour une large part dans un processus identifié et mis en œuvre dans plusieurs États d’Europe. L’auteur évoque pêle-mêle les projets de réforme constitutionnelle, la décentralisation, la formation des fonctionnaires. Une réforme récente vient déjà de créer un Conseil supérieur administratif22 et d’éclaircir le découpage territorial : seuls subsistent à présent deux échelons au niveau local, le département et les communes, rurales ou urbaines, les plus grandes (les municipes) étant divisées en secteurs. « Les communes constituent par excellence les administrations locales. […] Les communes ont la plénitude de l’administration des intérêts collectifs locaux23. » Elles demeurent cependant sous un contrôle étatique. Surtout, la réforme prévoit que les communes rurales puissent se réunir sous la forme d’une délégation communale avec des missions très élargies (hygiène, agriculture, salubrité publique, prévoyance sociale, travaux publics, enseignement, industrie, commerce…). L’objet de la réforme est de consacrer juridiquement ces « associations de communes » en les dotant notamment d’un budget propre. Ces délégations pourront lier ainsi leurs intérêts en développant des projets communs. Ainsi, fait notable, les thématiques développées par l’administrateur roumain rejoignent parfois presque mot pour mot celles initiées en France par une bonne part du courant régionaliste des années 192024. En témoigne le nouveau rôle que ces thuriféraires de l’échelon régional entendent faire jouer au canton. Celui-ci devient pour la Ligue nationale de la décentralisation ou la Fédération régionaliste française un maillon indispensable d’une organisation régionale décentralisée. Ce territoire doit être « un organe, apte à représenter, à défendre et à promouvoir les intérêts immédiats des populations25 ». Composé d’un conseil, rassemblant les maires et adjoints des communes formant le canton,

  • 26 Ibid., p. 297.

« [il] fer[a] simplement ce qu’[il] voudr[a], beaucoup de choses ou rien du tout […] les municipalités réunies en assemblées par leurs délégués auront toutes facilités de s’associer librement, de lier leurs intérêts, de conclure des traités communs avantageux, en un mot de fortifier leur crédibilité et d’élever d’un degré leur puissance administrative26 ».

17Le constat est saisissant : la diffusion des expériences administratives par le biais de ces rencontres internationales constitue à l’évidence un carrefour privilégié pour les partisans de la réforme administrative. Plusieurs travaux concluent d’ailleurs en ce sens et se félicitent que les acteurs s’inspirent souvent des opinions et des vœux formulés au sein des congrès internationaux des sciences administratives.

  • 27 Ibid., rapport du général Streicher, p. 8. Il s’agit des mesures de simplification « Poincaré » (s (...)

18Le comité central d’études administratives de Paris « rappelle [également] que certaines des réformes ou des simplifications réalisées en France par décret, d’août à décembre 1926, correspondent à des tendances qui s’étaient manifestées au cours [de] précédents congrès27 ». Ces rapports témoignent des relations qui s’établissent au sein d’une configuration – transnationale – propice à la circulation des savoirs et ils visent à la plus grande efficacité politique et administrative et à leur mise en œuvre concrète. C’est aussi le sens du rapport présenté par Florian-Henri Chardon sur le canton français.

De la réforme cantonale à la française : les propositions de Florian-Henri Chardon au congrès de Paris en 192728

  • 28 Florian-Henri Chardon, auditeur puis maître des requêtes au Conseil d’État (il fut notamment quelq (...)
  • 29 Chardon Florian-Henri, « Les circonscriptions territoriales de la France et le canton », CISA, Par (...)

19Reprenant une idée dont son père, Henri Chardon, s’était fait le défenseur, l’auteur entreprend de penser une réforme du canton. Celui-ci devrait ainsi pour « beaucoup de bons esprits fournir le cadre d’une sorte de syndicat général et permanent des communes comprises dans ses limites29 ». Selon Florian-Henri Chardon,

« […] le groupement communal ne peut exister que sous le contrôle incessant de la Nation ; le morcellement de celle-ci en une foule de petites sociétés autonomes auxquelles on essaierait vainement de donner une vie factice en leur reconnaissant des intérêts distincts et bientôt en conflit irait à l’opposé du grand mouvement d’unification des temps modernes ».

20Il défend l’idée d’une union intercommunale remplaçant le cadre administratif du canton. Chardon prône néanmoins une autonomie tempérée, sous un contrôle tutélaire. Il estime ainsi que « l’arrondissement ne répond plus à rien », rejoignant ici encore celles des conceptions régionalistes qui le pourfendent :

  • 30 Boucheron Louis, « Le régionalisme et la réforme administrative », Revue générale d’administration(...)

« Il va de soi que l’arrondissement serait supprimé, avec son sous-préfet et son conseil d’arrondissement. […] L’arrondissement, on l’a maintes fois répété, est une circonscription à la fois trop petite et trop grande : trop petite pour concourir à des œuvres d’intérêt général, trop grande pour servir utilement les intérêts purement locaux30. »

  • 31 Pour de plus amples détails sur le projet, voir par exemple, Revue générale d’administration, mai- (...)

21Le corps du rapport est consacré à l’examen d’une nouvelle organisation qui donnerait au canton, dans l’ordre administratif, vie et utilité. Après avoir rappelé que la constitution du 5 fructidor an III instaurait des municipalités cantonales, l’auteur propose d’installer au chef-lieu de canton un comité des principaux fonctionnaires et un conseil cantonal. Présentée comme une idée novatrice dans les arènes dédiées aux sciences administratives internationales, la proposition émise n’est pas cependant si innovante. L’économie de la réforme reprend les propositions élaborées dans un projet de loi de 188231.

  • 32 Chardon Florian-Henri, « Les circonscriptions territoriales… », art. cit.

« On pourrait grouper au canton une demi-douzaine de fonctionnaires de l’administration centrale : le juge de paix, le receveur des contributions, l’instituteur en chef, le conducteur des ponts et chaussées, l’agent central des postes, le chef de service de police. Investis chacun de toutes les attributions et de toute l’autorité que comportent leurs fonctions, dotés des instruments de travail nécessaires, ils pourraient sous le contrôle des chefs départementaux, résoudre immédiatement la plupart des difficultés, contribuer puissamment au développement de la vie sociale, et à l’amélioration des conditions individuelles. C’est une sorte de petit ministère des affaires administratives qui serait installé au canton et qui, dans des réunions fréquentes, par exemple, sous la présidence du juge de paix, examinerait les affaires du canton et les coordonnerait32. »

22Florian Chardon prévoit un contrôle ; pour cela, il copie le modèle des municipalités de canton sous la Révolution :

  • 33 Cette fonction de secrétaire cantonal décrite par Florian-Henri Chardon annonce l’expérience éphém (...)
  • 34 Chardon Florian-Henri, « Les circonscriptions territoriales… », art. cit.

« Chaque conseil municipal enverrait un ou deux délégués au canton. Ceux-ci seraient tenus de se réunir, au moins une fois par mois, sous la présidence du conseiller général. Ils pourraient, dans les matières qui sont d’intérêt intercommunal et qui seraient spécialement désignées, prendre des délibérations obligatoires pour les communes. […] Un secrétaire cantonal attaché à la fois au Conseil cantonal et au Comité des agents principaux du canton, fonctionnaire permanent, pourrait utilement décharger les maires de beaucoup d’attributions qui les écrasent et, par les renseignements qu’il serait en mesure de leur donner, maintiendrait la bonne administration dans les communes33. Quant au conseiller général, à ce maire du Conseil cantonal, pourquoi continuerions-nous à le faire élire par l’ensemble des électeurs du canton ? La logique, dans cette organisation nouvelle, nous conduirait à en faire l’élu des conseils municipaux groupés au canton. […] dès à présent […], le ministre de l’Intérieur pourrait encourager de toutes ses forces la formation dans les cantons ruraux de syndicats groupant les communes trop pauvres, trop dépeuplées34. »

23On l’aura compris, Florian Chardon ne se saisit pas du congrès de Paris pour innover sur le plan institutionnel. Son intervention recycle ni plus ni moins des propositions largement répertoriées, voire ressassées, mais jusqu’alors dans un strict cadre national. Son intérêt réside ailleurs. Celui de traiter du canton au-delà d’un cercle franco-français. Il dévoile ses propositions au sein d’une communauté hétéroclite d’experts, de praticiens et de « réformateurs », élargissant ainsi du même coup l’espace des possibles.

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  • 35 Nous empruntons cette expression à Christine Guionnet (« Marginalité en politique et processus d’i (...)
  • 36 Dans le sens défi ni par le sociologue américain Howard Becker (Les mondes de l’art, Paris, Flamma (...)
  • 37 Voir Rangeon François, « Peut-on parler d’un intérêt général local ? », dans Le Bart Christian et (...)

24L’institution cantonale, telle que nous l’avons observée et analysée, laisse entrevoir une porosité avec l’environnement des sciences administratives internationales en ébullition. Loin d’être un objet politique non identifié35 (OPNI), elle s’inscrit – dans une certaine mesure – au sein de cette configuration de légitimation scientifique de la réforme administrative. Elle est considérée comme un objet d’étude à part entière, particulièrement révélatrice des enjeux qui s’exercent sur les espaces de (re)définition de la territorialité. Bien plus que le simple territoire de l’élection, le détour par les « mondes36 » des sciences administratives internationales permet de rendre compte des rôles que les « techniciens de l’administration » souhaitent lui faire tenir. Le canton est alors essentiellement entendu comme un espace de mutualisation des ressources communales et à ce titre considéré par de nombreux rapports comme l’aire de proximité la plus réceptive au développement d’un « intérêt général local37 ». La circulation des savoirs s’opère ainsi sous un angle circonscrit : celui de la mise en scène d’un « cantonalisme économique ».

Notes

1 Cette contribution appartient à un ensemble de recherches menées dans le cadre de notre thèse de science politique en voie d’achèvement et provisoirement intitulée : Les préfets sous la Troisième République (1880-1940). Autopsie sociopolitique d’un corps de l’administration française, sous la direction de Pierre Birnbaum (université Paris 1).

2 Quelques références canoniques : Blum Léon, « Lettres sur la réforme gouvernementale », La Revue de Paris, 1er décembre 1917, 23, p. 455-465 (article non signé) [texte réédité chez Grasset en 1936 sous le titre La réforme gouvernementale]. Chardon Henri, Le pouvoir administratif, Paris, Perrin et Cie, 1911 ; Tardieu André, La réforme de l’État. Les idées maîtresses de « l’heure de la décision », Paris, Flammarion, 1934 et La révolution à refaire (t. 1 : Le souverain captif ; t. 2 : La profession parlementaire), Paris, Flammarion, 1936 et 1937. Plus généralement sur la réforme de l’État en France dans l’entre-deux-guerres, voir : Gicquel Jean et Sfez Lucien, Problèmes de la réforme de l’État en France depuis 1934, Paris, Presses universitaires de France, 1965 ; Monnet François, Refaire la République. André Tardieu, une dérive réactionnaire (1876-1945), Paris, Fayard, 1993, notamment la deuxième partie : « Réformer » (p. 175-364).

3 Saunier Pierre-Yves, « Administrer le monde ? Les fondations philanthropiques et la Public Administration aux États-Unis (1930-1960) », Revue française de science politique, 53-2, 2003, p. 237-255 (et plus particulièrement p. 243-244).

4 Premier congrès international des sciences administratives (CISA), 1910, p. 8.

5 Rapport général élaboré par Herman Finer (université de Londres) sur « La formation et le perfectionnement des employés municipaux », Union internationale des villes, Congrès de Londres, 1932, p. 360. L’auteur ne se contente pas d’évoquer le cas des employés municipaux. Son argumentation renvoie à l’administration locale dans son ensemble.

6 Payre Renaud, À la recherche de la « science communale ». Les « mondes » de la réforme municipale dans la première moitié du XXe siècle, thèse de science politique, IEP de Grenoble, 2002, p. 298. Version éditée : Une science communale ? Réseaux réformateurs et municipalité providence, Paris, CNRS Éditions, 2007.

7 Ce type de recherche s’inscrit dans un mouvement général, aujourd’hui, en science politique, autour de ce qu’on appelle les sciences de gouvernement et la circulation des savoirs administratifs. Cf. dans une littérature déjà importante, IHL Olivier, Kaluszynski Martine et Pollet Gilles (dir.), Les sciences de gouvernement, Paris, Economica, 2003 et Saunier Pierre-Yves, « Circulations, connexions et espaces transnationaux », Genèses, 57, 2004, p. 110-126. Pour une vue d’ensemble des thèmes abordés dans les congrès : Payre Renaud, « L’État vu d’en haut : la réforme de l’État au sein des espaces internationaux de la science administrative dans l’entre-deux-guerres », Revue française d’administration publique, 2006/4, no 120, p. 651-666.

8 Le corpus convoqué ici a été constitué à partir du dépouillement systématique des rapports et comptes rendus des congrès internationaux de : Bruxelles (1910 et 1923), Paris (1927) et Madrid (1930). S’y ajoutent des sondages effectués dans d’autres rapports, ceux des congrès de Vienne (1933) et de Varsovie (1936) et dans d’autres lieux (Revue internationale des sciences administratives, Revue générale d’administration, L’État moderne).

9 Les questions de traduction sont redoutables : le niveau « départemental » hors de France peut être analysé comme l’équivalent territorial de l’entité ainsi nommée en France : une province belge, un « Kreis » allemand se placent dans ce créneau.

10 Il ne fait pas l’objet d’un seul paragraphe dans le « Chapus » (Chapus René, Droit administratif général, Paris, Montchrestien, 15e éd. 2001). Dans l’ouvrage de Jacques Moreau où le canton est simplement mentionné à deux reprises, il est défini comme suit : « Le canton fut, lors de l’éphémère réforme de l’an III, une division administrative essentielle. Mais depuis l’abolition des municipalités de canton par Bonaparte, il demeure surtout une circonscription électorale […] et administrative » (Administration régionale, départementale et municipale, Paris, Dalloz, 11e éd. 1995, p. 5).

11 « Présentation générale », CISA, Bruxelles, 1910. Nous soulignons.

12 Parmi les matières, on peut mentionner : 1° Les grandes divisions territoriales – leur base et leur utilité : le régionalisme dans l’administration de l’État (superposition ou coïncidence des circonscriptions administratives pour l’exécution de services d’État et des circonscriptions administratives locales) ; le régionalisme par groupement d’organes d’intérêt public ; le régionalisme par groupement de personnalités locales (départements, provinces, comtés) – Les divisions territoriales de moyenne étendue (départements, provinces, comtés) ; leur caractère réel ou artificiel, leurs chances de durée – Les divisions territoriales de petite étendue (arrondissements, districts) ; leur caractère réel ou artificiel, la question de leur maintien ou de leur suppression. 2° La collaboration des administrations intermédiaires avec les administrations communales et les administrations d’État ; répartition des services entre l’État, la région, le département, la commune ; les services mixtes ; les participations financières ; fonds communs et subventions ; les unions de communes (syndicats de communes, services intercommunaux, mutuelles intercommunales) et leur collaboration avec l’administration départementale (« Rapport général de la deuxième section », CISA, Paris, 1927).

13 On pourra remarquer à cet égard que les auteurs originaires des pays de l’Europe orientale sont majoritaires. Les rapports émanant des comités hongrois, roumain, polonais et des États baltes restituent « les efforts trop peu connus qui, dans leur patrie, ont été effectués [contribuant] à élargir [les] horizons et […] permettent de mieux suivre à travers le monde l’évolution du droit » (ibid.).

14 Charles Lallemand est un préfet très impliqué dans les « réseaux réformateurs ». Devenu préfet de la Haute-Vienne, il joue – en 1907-1908 – un rôle central au sein de la Commission interministérielle de la réorganisation administrative chargée de « préparer un projet de réorganisation de l’administration départementale en vue de la simplification des services » (Arch. nat., F1b I 912, Affaires générales. Voir aussi Arch. nat., F1b I 638, Dossier Lallemand).

15 Arch. nat., respectivement F1b I 422 et F1b I 659. Dossiers Maringer et Ogier.

16 Windorkiewiez Casamir, « Les unions spéciales en Pologne », CISA, Paris, 1927.

17 Arch. nat., F1b I 866, Association de l’administration préfectorale, correspondance de Maurice Anjubault, idée soumise à Auguste Autrand, 15 décembre 1922.

18 En 1910, les travaux de la deuxième section sont présidés par le baron du Sart de Bouland (gouverneur de la province du Hainaut à Mons) et par Descamps (ancien président du Conseil provincial, membre de la Chambre des représentants à Mons). Ils s’effectuent à l’échelle de quatre sous-sections. Dans la première – unions intercommunales – les thèmes développés sont les suivants : les unions intercommunales (trois interventions), la législation belge en matière d’unions intercommunales, les agglomérations et l’unification des services des villes agglomérées, les unions intercommunales en vue de l’assainissement et l’hygiène, le « gouvernement local » en Angleterre. Dans la deuxième sous-section, les questions débattues sont ainsi formulées : unification des services des villes et communes suburbaines formant agglomération ; l’union statistique des villes italiennes. Dans la troisième et la quatrième sous-section, les rapports évoquent plus directement les circonscriptions administratives intermédiaires (provinces et départements) et la gestion d’établissements provinciaux et départementaux. On retrouve des réflexions similaires au congrès de Paris en 1927.

19 Gimenez Valdiviesco Eduardo, « Administration intermédiaire entre l’État et la Municipalité – conclusions », CISA, Bruxelles, 1910.

20 « Deuxième section. Rapport d’Ernest de Vinczehidy », CISA, Bruxelles, 1910.

21 Fairlie John A., « County Administration in the United States », CISA, Bruxelles, 1910 et Munro Thos, « The System of Local Government Administration in Counties in Scotland », ibid.

22 Institution créée en 1908 et réorganisée par une loi de 1925 qui se rapprocherait de par ses attributions du Conseil d’État.

23 Dimitriu C. D., « La réorganisation administrative de la Roumanie », CISA, Paris, 1927.

24 Voir, dans ce volume, la contribution de Michel Le Guénic, « Le canton dans les projets de régionalisation… ».

25 Boucheron Louis, « L’organisation cantonale dans l’administration régionale », Revue générale d’administration, juillet-août 1922, p. 295.

26 Ibid., p. 297.

27 Ibid., rapport du général Streicher, p. 8. Il s’agit des mesures de simplification « Poincaré » (suppression de nombreuses sous-préfectures par exemple).

28 Florian-Henri Chardon, auditeur puis maître des requêtes au Conseil d’État (il fut notamment quelques semaines directeur du cabinet de Joseph Barthélemy, deuxième garde des Sceaux de l’État français) est le fils du conseiller d’État Henri Chardon, qui fut dès le tournant du XXe siècle un des tenants les plus « acharnés » d’une réforme en profondeur de l’administration préfectorale, allant jusqu’à envisager la suppression du ministère de l’Intérieur (voir « La suppression du ministère de l’Intérieur », Le pouvoir administratif, op. cit., p. 255 sq.).

29 Chardon Florian-Henri, « Les circonscriptions territoriales de la France et le canton », CISA, Paris, 1927.

30 Boucheron Louis, « Le régionalisme et la réforme administrative », Revue générale d’administration, mars 1913, p. 265.

31 Pour de plus amples détails sur le projet, voir par exemple, Revue générale d’administration, mai-août 1882, p. 160 sq. et Bourdois Jean-Patrick, La réforme administrative dans la Revue générale d’administration (1878-1928), Paris, Presses universitaires de France, 1975, p. 58, ainsi que Morange Jean, L’idée de municipalité de canton : de l’an III à nos jours, Paris, Presses universitaires de France, 1971. Sur la multiplication des projets de réforme, voir, dans ce volume, la contribution de Michel Le Guénic, « Le canton dans les projets de régionalisation… ».

32 Chardon Florian-Henri, « Les circonscriptions territoriales… », art. cit.

33 Cette fonction de secrétaire cantonal décrite par Florian-Henri Chardon annonce l’expérience éphémère des agents cantonaux créés par Vichy par la loi du 16 septembre 1941, sortes d’ingénieurs-conseils pour les maires du canton comme les décrivait Pierre Pucheu. Le retour de Laval en 1942 rangera cette idée aux oubliettes (Baruch Marc-Olivier, Servir l’État français. L’administration en France de 1940 à 1944, Paris, Fayard, 1997, p. 231-232).

34 Chardon Florian-Henri, « Les circonscriptions territoriales… », art. cit.

35 Nous empruntons cette expression à Christine Guionnet (« Marginalité en politique et processus d’institutionnalisation. Les mouvement Motivé-e-s et citoyens, 2001-2003 », dans Arnaud Lionel et Guionnet Christine [dir.], Les frontières du politique. Enquête sur les processus de politisation et de dépolitisation, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2005, p. 266). Sur la généalogie de cette notion, on renverra à l’ouvrage dirigé par Martin Denis-Constant, Sur la piste des OPNI (Objets politiques non identifiés), Paris, Karthala, 2002.

36 Dans le sens défi ni par le sociologue américain Howard Becker (Les mondes de l’art, Paris, Flammarion, 1988). L’« objet canton » se sédimente dans l’interaction entre différentes configurations. Pour une utilisation récente et stimulante de cette démarche sociologique, voir PAYRE Renaud, À la recherche de la « science communale »…, op. cit.

37 Voir Rangeon François, « Peut-on parler d’un intérêt général local ? », dans Le Bart Christian et Lefebvre Rémi, La proximité en politique. Usages, rhétoriques, pratiques, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2005, p. 45-65.

© Presses universitaires de Rennes, 2009

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