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Le canton, un territoire du quotidien ?

 | 
Jean-François Tanguy
, 
Jean Le Bihan
, 
Yann Lagadec

Quatrième partie. Un vieux projet : la réforme cantonale

Le canton dans les projets de régionalisation sous la Troisième République

Michel Le Guénic

Texte intégral

  • 1 Un projet de décentralisation, Nancy, 1865. Voir Voilliard Odette, « Autour du programme de Nancy (...)
  • 2 Proposition de loi Barante et Waddington du 28 avril 1871 relative à l’organisation des conseils c (...)
  • 3 Burdeau François, Liberté, libertés locales chéries, Paris, Cujas, 1983, p. 221.
  • 4 Ibid., p. 217.
  • 5 Flory Thiébaut, Le Mouvement régionaliste français. Sources et développements, Paris, Presses univ (...)

1En 1865, les signataires du programme décentralisateur de Nancy faisaient un constat sévère. Selon eux, le canton n’existait pas. Ils préconisaient alors de lui « redonner une vie1 » : ils voyaient en effet en lui un cadre inerte mais potentiellement utile et efficace dans la perspective d’une future réforme. Malgré plusieurs propositions de loi allant dans le sens des hommes de Nancy, la loi départementale de 1871 n’avait pas ressuscité le canton2. Celui-ci restait « cantonné » dans le rôle de circonscription électorale permettant de désigner les conseillers généraux. Pourtant, le projet de 1865 influença les partisans des libertés locales pendant toute la IIIe République. À terme, par la mise en exergue des ententes interdépartementales, il a contribué à transformer la majeure partie du « courant décentralisateur » en « courant régionaliste ». À partir des années 1890 en effet, alors que, selon François Burdeau, « la décentralisation semble être devenue le projet, ou l’idéal, de toutes les familles politiques3 », « l’essentiel de la réflexion va porter sur des questions de délimitation des frontières régionales et de définition des instances nouvelles à créer4 ». Disons avec Thiébaut Flory que, « si le programme de Nancy ne prononce pas le mot régionalisme – le mot n’existant pas encore – il n’en constitue pas moins la première charte d’inspiration régionaliste5 ».

  • 6 Par projets de régionalisation, il faut entendre ici les réformes prévoyant l’instauration de tout (...)
  • 7 De même, par « régionalistes », il faut entendre les personnes voulant diviser la France en région (...)

2L’angle de recherche choisi ici, c’est-à-dire l’étude du canton par les plans de division régionale et à travers le lobbying correspondant, se justifie donc d’abord par la négative : par le fait que les grands projets de décentralisation de la IIIe République concernaient moins la réforme cantonale que la régionalisation6. Néanmoins, et c’est la deuxième justification, les « régionalistes7 », comme ils s’appelaient eux-mêmes, ont été amenés à réfléchir à l’ensemble des strates administratives. Charles-Brun écrivait ainsi dans son essai de 1911 :

  • 8 Charles-Brun Jean, Le régionalisme, Paris, Comité des travaux historiques et scientifiques, 2004, (...)

« Que ce soit pour eux un acheminement vers la division régionale, ou qu’ils n’aient pu, raisonnablement, envisager dans leur plan la région toute seule, mais aussi ses organes intérieurs et ses subdivisions, les régionalistes ont, des deux parts, été amenés à préciser leurs vues sur le fonctionnement des divers rouages administratifs8. »

3Ils y ont été presque contraints et forcés. C’est vrai surtout en ce qui concerne les projets officiels, c’est-à-dire les propositions de lois déposées au Parlement pour lesquelles ils ne pouvaient pas se contenter de rester vagues et théoriques. L’ensemble du système se devait d’être cohérent. Les masques tombaient alors pour dévoiler la vision des divers cadres administratifs et, entre autres, celle du canton.

4Quelques régionalistes, il est vrai, se sont contentés, dans leurs projets, d’ajouter un niveau régional. Mais la plupart demandaient de supprimer ou, au contraire, de renforcer le département, l’arrondissement ou le canton. On peut alors se demander quelle place le canton avait dans cette concurrence. A-t-elle évolué au cours du temps ? Quels arguments plaidaient en faveur de la conservation et du renforcement du canton ? Pourquoi certains régionalistes voulaient-ils, au contraire, le supprimer ? L’étude des projets de régionalisation donne des éléments de réponse à toutes ces questions. Elle permet surtout de voir quelle était la perception du canton sous la IIIe République, quels étaient, selon les régionalistes, sa réalité, son potentiel, sa pertinence en tant qu’espace d’organisation administrative dans le cadre d’une réforme. Pour répondre à ce questionnement, le premier temps sera consacré à la place de « l’échelon canton » au sein des divers ordonnancements proposés. La deuxième partie, découlant de la première mais plus centrée sur le discours, sera focalisée sur la concurrence avec l’autre circonscription intermédiaire qu’est l’arrondissement. Puis, dans l’espoir de mieux comprendre le rôle dévolu aux cantons, nous étudierons leurs attributions et leurs fonctions, données notamment dans les propositions de lois « régionalistes ».

Le canton comme subdivision régionale

  • 9 Proposition de loi Hennessy du 29 avril 1915.

5Le problème du choix des subdivisions était, selon Jean Hennessy en 1915, la « première des questions secondaires9 » quand on procède à une division régionale. Dans sa proposition, il distingue sept combinaisons possibles, selon la place qu’y occupent les différents cadres (région, département, arrondissement, canton, commune), sept combinaisons que l’on retrouve dans l’ensemble des propositions de loi échelonnées entre 1871 et 1940. Par définition, toutes créaient des régions. Et la commune, en tant que cellule de base, ne fut jamais réellement remise en cause, même si Jean Hennessy se prononçait, dans le même texte, pour un nécessaire regroupement futur des communes trop exiguës. En revanche, les projets divergeaient sur le sort du département, de l’arrondissement et du canton.

6La proposition Hovelacque en date du 29 mai 1890 était la plus favorable au canton. Elle le préservait et le renforçait tout en supprimant purement et simplement le département et l’arrondissement. Le député proposait de créer un conseil cantonal qui devait élire un bureau et un président. Ce conseil désignait également un comité exécutif qui lui-même élisait un bureau et un président. L’organisation était calquée sur celle des régions projetées, au nombre de 18, qu’il appelait « départements élargis ». Il peut paraître étonnant qu’Abel Hovelacque ait gardé le mot « département », alors que les nouvelles circonscriptions n’avaient pas grand-chose à voir avec les départements existants. Le député voulait supprimer la fonction de préfet, afin que le pouvoir exécutif du département et la tutelle soient séparés. L’exécutif aurait été confié au président du conseil général et la tutelle à un commissaire national qui n’aurait eu pour seule mission que de veiller à l’exécution des lois. On peut penser qu’Hovelacque n’avait pas d’autres choix : le terme « province » était trop marqué à droite pour un républicain comme lui ; quant à celui de « région », il était encore trop flou pour l’époque. Cette proposition fut reprise trois fois par Louis Martin en 1901, 1906 et 1910.

7Le deuxième modèle, plutôt favorable au canton, supprimait seulement l’arrondissement, proposant une organisation de type région/département/canton/commune. C’est le cas de la proposition du monarchiste Lanjuinais déposée en avril 1895, reprise par Ramel en juillet 1898, de celles des parlementaires de gauche Rognon (octobre 1916), Reibel (mars 1921), ainsi que du projet du ministre de l’Intérieur de tendance radicale Marraud en octobre 1921. La proposition Lanjuinais mettait en avant ce que le député appelait des « arrondissements » ou « subdivisions de régions ». En réalité, leur description indique qu’il s’agissait de super-arrondissements qui se superposaient à peu près aux départements. Ils ont d’ailleurs fini par prendre cette appellation dans la version revue et corrigée proposée par Ramel en 1898. Le canton, quant à lui, restait inchangé. Dans les autres projets, il était favorisé non pas de façon absolue mais comparativement aux arrondissements qui étaient supprimés.

8Troisième modèle : la suppression du département. Une seule proposition le préconisait, celle de Michel Walter en juin 1934. Le canton restait là aussi inchangé. Le quatrième modèle préservait tous les cadres. En relèvent les propositions du monarchiste Raudot (avril 1871) et du radical Émile Cornudet (mai 1895). Ce dernier voyait les régions sous la forme de syndicats de départements, c’est pourquoi il ne souhaitait pas les supprimer. Ajoutons que la proposition Hennessy de février 1918 fut rédigée au nom de la commission de l’administration et était donc un compromis, ce qui explique certainement le silence du député de Charente sur les cadres intermédiaires. Quant à sa proposition de 1916, elle portait sur la création de conseils économiques régionaux qui étaient à la fois à l’intérieur et à l’extérieur du système administratif.

9Avec le cinquième modèle, on passe aux projets défavorables aux cantons. Ce sont les cinq propositions du radical Beauquier. Elles s’appuyaient à la fois sur les régions et sur les arrondissements. Les cantons, qui restaient encore une fois inchangés, semblaient déconnectés du nouveau système proposé, comme si Charles Beauquier souhaitait les voir péricliter. Le sixième modèle, assez proche, supprimait néanmoins le canton. C’est le modèle Hennessy.

10Enfin, le dernier type d’organisation supprimait uniquement le canton. Il concerne les propositions du député de gauche Soussial (juillet 1912), et des radicaux Peytral (juillet 1917) et Genoux (janvier 1919). Dans les deux dernières, le canton perdurait dans la terminologie, par l’intermédiaire des « assemblées cantonales » envisagées. Toutefois, le ressort de ces assemblées était plus important que celui du canton primitif, semblant se confondre avec celui de l’arrondissement. Dans le projet Genoux, par exemple, l’assemblée cantonale se composait des maires de l’arrondissement sous la présidence d’un conseiller général désigné par l’assemblée départementale.

11De tout cela, on peut conclure tout d’abord que les inventeurs des régions furent très partagés quant à l’organisation administrative intermédiaire entre la région et la commune. Les solutions proposées étaient en effet très variées. Ensuite, les projets déposés au Parlement étaient eux aussi partagés, entre ceux qui favorisaient le canton – au nombre de 10 – et ceux qui le défavorisaient plutôt – 11 au total.

12En poussant l’analyse, on constate aussi que le destin du canton fut en partie lié à celui du département. Si le canton était inchangé, cela signifiait qu’il restait la circonscription électorale du département. Et quand le département était supprimé, soit le canton l’était aussi (proposition Hennessy), soit on le laissait péricliter (proposition Beauquier). À deux exceptions près : d’une part, la proposition Walter qui ne concernait cependant que les deux départements alsaciens, et qui constituait, en ce sens, une proposition plus autonomiste que régionaliste ; d’autre part, la proposition Hovelacque, dans laquelle le canton était préservé et renforcé alors que le département était supprimé, ce dernier se voyant remplacé par un département élargi dont la circonscription électorale restait le canton.

  • 10 C’est l’une des conclusions exposées dans notre thèse en cours : L’invention de la région (1890-19 (...)
  • 11 Berstein Serge, « Le parti radical et le problème du centralisme (1870-1939) », dans GRAS Christia (...)
  • 12 Sur ce personnage, Dubasque François, Jean Hennessy (1874-1944), Itinéraire militant d’un po litiq (...)
  • 13 Proposition de loi Hennessy et autres députés du 6 mai 1913. On trouve, par exemple, parmi les sig (...)

13Notons – la chose est importante – que la couleur politique des parlementaires n’eut aucune influence sur la place accordée au canton. Ainsi, les modèles qui lui étaient soit les plus, soit les moins favorables furent défendus par des députés de gauche. L’idée régionale elle-même traversait les clivages politiques10. À partir des années 1890, elle fut acceptée sur la quasi-totalité des bancs de la Chambre et, en même temps, poussée par des parlementaires isolés, dont la combativité sur la question dénotait avec l’apathie de leurs collègues. Au congrès du parti radical de Lyon en 1902, par exemple, Charles Beauquier réussit à faire passer, dans l’indifférence, un vœu demandant l’instauration de régions11. Il obtint à cette occasion, pourrait-on dire, une majorité silencieuse. Certains régionalistes parmi les plus en vue, comme Jean Hennessy, eurent d’ailleurs des parcours politiques atypiques qui brouillent les pistes12. Conservateur en début de carrière, sa découverte de Proudhon grâce à Charles-Brun le fit glisser jusqu’à l’extrême gauche. Il flirta ensuite dans les années 1930, avec les thèses d’extrême droite. Or, à chacune de ces étapes, il milita pour le découpage régional et pour l’arrondissement au détriment du canton. Pour lui comme pour d’autres, les rencontres plus que les étiquettes politiques qui furent déterminantes. D’ailleurs, sa première proposition fut cosignée par des personnalités de gauche et de droite13. Ajoutons que, dès 1895, la Ligue de la décentralisation compta dans ses rangs des parlementaires de droite – ainsi Lanjuinais – comme de gauche – tel Beauquier. En cette fin du XIXe siècle, on l’a vu, seule la dénomination des nouvelles circonscriptions (province ou région) avait une résonance partisane et, par la suite, le mouvement régionaliste continua d’accepter les bonnes volontés de toutes tendances.

14D’un point de vue chronologique, on constate que, depuis le programme de Nancy en 1865 jusqu’à la proposition Beauquier du 24 février 1902 (non incluse), les projets étaient soit neutres, soit favorables au canton. De 1902 à 1916, l’arrondissement lui fut préféré, excepté dans les textes de Louis Martin qui se contentaient de reprendre la proposition Hovelacque de 1890. Enfin, à partir de 1916, on sembla hésiter à nouveau entre suppression ou maintien et redynamisation du canton.

Concurrence du canton avec l’arrondissement

  • 14 Basdevant-Gaudemet Brigitte, La commission de décentralisation de 1870, Paris, PUF, p. 92. Parmi l (...)

15Dès 1870, pour les membres de la commission extraparlementaire de décentralisation alors instituée, la question du canton s’était posée parallèlement, ou, plus exactement en opposition à celle de l’arrondissement. Trois sous-commissions avaient ainsi été mises en place : une pour la commune, une autre pour le département, une dernière pour le canton et l’arrondissement. L’année suivante, les travaux de la commission – cette fois parlementaire – se sont organisés de façon similaire à une exception notable près : il n’était plus fait mention de l’arrondissement dans la sous-commission consacrée au canton. C’est que, selon Brigitte Basdevant-Gaudemet, même si l’arrondissement avait encore quelques défenseurs, « on considérait comme acquise la grande réforme projetée en 187014 ».

  • 15 Projet du ministre de l’Intérieur René Goblet du 20 mai 1882.
  • 16 Macaigne André, « Un grand décentralisateur : M. René Goblet », L’Action régionaliste, octobre 190 (...)

16Au début de la IIIe République, les partisans de la décentralisation souhaitaient donc majoritairement donner plus de poids au canton. Il faut dire que la priorité des réformateurs était à cette époque de revoir à la baisse le pouvoir des préfets, et que, dans cette perspective, le renforcement du canton faisait semble-t-il partie d’une stratégie de contournement misant sur le renforcement du pouvoir local. Car le canton était bel et bien perçu comme la circonscription de la coopération intercommunale. Plusieurs signes l’indiquent. Influencés par les conclusions de la commission de 1870, les conseils cantonaux envisagés étaient composés d’un représentant par commune, et non pas de personnes élues directement par tous les citoyens du canton. C’est le cas dans les propositions Raudot (1871) et Marraud (1921). D’autres projets de réformes décentralisatrices comme la proposition Michelin du 27 octobre 1896 prévoyaient aussi un conseil cantonal composé d’un représentant par commune. Certes, selon Raudot et Marraud, la présidence de ces assemblées devait être confiée au conseiller général. Mais cela pouvait être un moyen de faire entendre la voix du canton et donc des communes, au niveau départemental, l’élection des conseillers généraux s’effectuant, comme on sait, à l’échelle cantonale et conférant aux élus un rôle de porte-parole de leur circonscription. Abel Hovelacque, quant à lui, a choisi la logique du suffrage direct, sans doute, comme il l’explique dans l’exposé des motifs, parce qu’il a voulu calquer l’organisation cantonale sur celle du département. Lui aussi percevait en effet le canton comme un regroupement de communes souvent trop petites pour être efficaces, reprenant ainsi les arguments donnés par le projet du ministre Goblet de 188215 qui voulait « organiser le canton pour créer la grande commune16 ».

17S’il est vrai que le canton avait supplanté l’arrondissement au moment où l’invention de cadres plus vastes que les départements n’était pas vraiment à l’ordre du jour, on peut se demander si, pour de simples raisons d’équilibre, la promotion d’une entité intermédiaire plus grande par les régionalistes n’a pas eu pour effet d’inverser la donne. Ainsi, selon Jean Hennessy :

  • 17 Proposition de loi Hennessy du 29 avril 1915.

« Si le conseil général était supprimé, l’assemblée cantonale, à cause de l’exiguïté du canton, ne pourrait recevoir les pouvoirs et les attributions qui, retirées au conseil général, ne doivent pas cependant être transférées aux assemblées régionales.
L’arrondissement me paraît beaucoup mieux placé pour cela17. »

  • 18 Ibid.

18Pour Hennessy, la facilité des communications suffisait à rapprocher les communes, en sorte que le recourt au canton pour pallier leur petitesse ne constituait guère une solution : « Est-il nécessaire pour cela, feignait-il de se demander, d’organiser une assemblée cantonale, de lui donner des pouvoirs administratifs18 ? » Il répondait bien évidemment par la négative. Pourtant, tous les projets régionalistes n’ont pas condamné le canton, montrant ainsi l’absence de relation de cause à effet entre la taille de la plus grande circonscription locale et celle du cadre intermédiaire. L’étendue des régions n’est pas non plus déterminante puisque la proposition Hovelacque (1890), par exemple, qui prévoyait 18 vastes entités, privilégiait le canton au détriment de l’arrondissement.

19Nous avons vu que, jusqu’au début du XXe siècle, jusqu’à la proposition Beauquier de février 1902, les régionalistes furent plutôt favorables au canton. Cette première charnière correspondait précisément à la date de parution du premier numéro de la revue de la Fédération régionaliste française (FRF), L’Action régionaliste, dirigée par Charles-Brun. La FRF était la seule organisation dont le but principal était de diviser la France en régions. Elle regroupait des personnalités de toutes tendances politiques et, pour reprendre le titre d’une des rubriques de son bulletin, de « toutes les opinions régionalistes ». Parmi elles figurait en bonne place, au comité directeur, un certain Charles Beauquier. Au sein de cette FRF, la question du canton était inséparable de celle de l’arrondissement. Partisans de l’un et de l’autre défendaient leurs points de vues dans L’Action régionaliste, Charles-Brun prenant soin de ne rejeter aucune tendance et n’hésitant pas à ouvrir ses colonnes à des avis discordants.

20Pour le penseur régionaliste, il ne pouvait y avoir qu’un seul intermédiaire entre la région et la commune. C’était aussi, selon lui, l’avis de la majorité des régionalistes :

  • 19 Charles-Brun Jean, Le régionalisme…, op. cit., p. 184-185.

« Autant qu’on puisse en juger, l’opinion régionaliste moyenne, entre toutes les combinaisons que nous venons d’exposer, se rallient à celle-ci : commune, avec groupement en municipalités cantonales, arrondissements ou districts, ramenés dans la limite du possible à la limite des anciens “pays”, pour que tout soit naturel dans la division nouvelle, et région, sans intermédiaire entre le pays et la région19. »

21Et Charles-Brun ajoute : « Tout le reste ne peut être que transitoire. » Un paramètre nouveau et fondamental intervient ici : l’aboutissement du régionalisme ne pouvait être qu’une formule avec un seul cadre intermédiaire entre la région et la commune, un cadre intermédiaire qui se devait d’être naturel.

22En 1904, Pierre Foncin, une autre figure majeure du régionalisme, fit son entrée au comité directeur de la FRF. Il apporta beaucoup au mouvement régionaliste sur le plan idéologique. Dès 1898, il préconisait de diviser la France en régions basées sur la nature et sur la fédération d’unités locales : les pays. Or, selon lui, dans les cadres existants, c’étaient les arrondissements qui leur correspondaient le mieux. Pierre Foncin pensait que les pays étaient eux-mêmes issus des pagi gaulois et qu’ils n’avaient pas été oubliés depuis, bien qu’ils n’aient jamais eu d’existence officielle par la suite. Le géographe s’appuyait donc sur la nature et l’histoire pour défendre un modèle de type région/arrondissement/commune, modèle dominant à la FRF et repris notamment par Charles-Brun.

  • 20 Proposition Hovelacque du 29 mai 1890.

23Le surgissement du « pays » dans le débat imposait aux défenseurs du canton de montrer que celui-ci était plus naturel que l’arrondissement. Ces derniers cherchèrent ainsi à prouver que le canton était le ressort de communautés humaines « naturelles » intermédiaires entre les groupements familiaux et communaux d’une part, et régionaux d’autre part. Pour cela, les régionalistes sont allés chercher leurs arguments du côté de l’histoire, de la nature et également des pratiques des populations. Dans sa proposition de 1890, Abel Hovelacque écrit par exemple qu’« entre les diverses communes d’un même arrondissement il n’y a point de cohésion, point de véritable communauté d’intérêts. L’organe intermédiaire entre le département et les communes, c’est réellement le canton, avec sa population moyenne de 12 500 habitants et où se trouvent déjà centralisés un certain nombre de services publics20 ». Près de cinquante ans plus tard, Louis Boucheron renchérit. Dans sa brochure intitulée Un plan régionaliste de réforme administrative publiée en 1938, il écrit à propos de l’arrondissement :

  • 21 Boucheron Louis, Un plan régionaliste de réforme administrative, Blois, Jardin de la France, 1939, (...)

« Trop petit pour exercer efficacement une action à lui propre et jouer un rôle administratif, l’arrondissement est trop grand pour les relations de voisinage qui appellent l’entraide et le concert des intérêts immédiats […]. L’unité vraiment homogène, c’est le canton21. »

24Il peut paraître étonnant que des partisans de la décentralisation aient voulu favoriser l’arrondissement puisque ce dernier était avant tout le cadre d’action du sous-préfet et donc celui de la tutelle de l’État. Que devenait alors le sous-préfet dans ces projets ? Excepté dans la proposition Soussial, assez originale et complexe, à chaque fois que l’arrondissement était gardé, qu’il soit d’ailleurs appelé « arrondissement » ou « district », le sous-préfet était également maintenu sous une forme ou sous une autre. Il restait nommé par le pouvoir central et conservait son double rôle, c’est-à-dire sa fonction exécutive locale et sa mission de tutelle. Certains prévoyaient même de le maintenir, au niveau départemental, en tant que « subdélégué » du préfet de région, en cas de suppression de l’arrondissement. Du coup, on peut émettre l’hypothèse que c’est son désir de faire disparaître la tutelle de l’État qui a poussé Abel Hovelacque à supprimer l’arrondissement. Sa proposition avait, en effet, pour objectif « l’organisation départementale et cantonale et la suppression de la tutelle administrative ». Pour les autres régionalistes, la présence du sous-préfet, n’était pas forcément un obstacle : s’ils n’oubliaient pas qu’il représentait l’État, ils le considéraient également comme le détenteur d’un pouvoir local et comme un instrument potentiellement efficace de décentralisation.

  • 22 « Pour l’arrondissement », L’Action régionaliste, septembre 1923, p. 2.
  • 23 Proposition de loi Lanjuinais du 9 avril 1895.

25Un bref article de l’Action régionaliste de septembre 1923, intitulé « Pour l’arrondissement », semble aller dans ce sens, signalant « un vœu récent du conseil d’arrondissement de Toulon » qui demande « que soit repris et discuté le projet sur la réforme administrative portant notamment sur l’augmentation d’attributions et de pouvoirs des sous-préfets, et, par voie de conséquence, des conseils d’arrondissement22 ». La dimension tactique d’un tel vœu ne fait aucun doute puisqu’il demande indirectement l’augmentation des pouvoirs de ses rédacteurs. Néanmoins, cette « autre décentralisation administrative » comme disait Paul Deschanel, c’est-à-dire cette déconcentration, était perçue comme un sérieux pas en avant. Plus encore, l’absence de sous-préfets pouvait paraître dangereuse. Lanjuinais s’exprime ainsi dans sa proposition d’avril 1895 : « Pas plus pour le conseil d’arrondissement que pour le conseil général, on ne saurait admettre l’absence de contrôle ; aussi faudrait-il maintenir à la tête de chaque arrondissement un sous-préfet23. »

26Le canton a donc souffert de sa concurrence avec l’arrondissement. Celui-ci, malgré la présence du sous-préfet, a été préféré par les régionalistes les plus fervents comme Charles-Brun, Charles Beauquier et Jean Hennessy. Selon eux, il correspondait davantage à l’ordre naturel des choses. Certains, partisans de l’arrondissement, s’appuyaient donc surtout sur la nature et l’histoire, encouragés par la caution scientifique que leur apportait la géographie à travers la valorisation des pays. Les autres estimaient quant à eux que les subdivisions naturelles des régions étaient les cantons et mettaient en avant l’attractivité de leurs chefs-lieux dans la vie quotidienne des populations rurales.

Attributions et fonctions : le canton pour quoi faire ?

27On l’a vu, durant la IIIe République, la question du canton était le plus souvent appréhendée en parallèle à celle de l’arrondissement, avec en toile de fond la volonté de prouver que l’un est plus vivant que l’autre, réellement ou potentiellement. Dépassons à présent cette approche comparative, et tournons-nous de nouveau vers les propositions de lois déposées au Parlement, mais en regardant cette fois les attributions qu’elles entendent conférer au canton.

28L’opération est frustrante. Les régionalistes de la IIIe République ont majoritairement martelé un adage aux allures de pléonasme : ce qui est national à l’État, régional à la région, départemental au département, communal à la commune et… cantonal au canton. Cette idée – déjà présente dans le programme de Nancy – suppose qu’à chaque cadre correspondent, là encore de façon naturelle, des attributions. D’où l’importance du choix des circonscriptions et de leur découpage. Ainsi, sur les 26 projets régionalistes déposés au Parlement entre 1871 et 1940, six seulement donnent des attributions aux cantons. Et encore, trois d’entre elles – celles de Louis Martin – reprennent-elles mot pour mot la proposition Hovelacque.

  • 24 Proposition de loi du 29 avril 1871.

29La première, la proposition Raudot24, est un peu à part puisqu’elle a été déposée durant la Commune. Elle prévoit l’instauration de 24 provinces. Un conseil cantonal est présidé par le conseiller général et composé des conseillers d’arrondissement et des maires du canton. Son rôle n’est que consultatif. Raudot s’en explique ainsi :

« Nous ne croyons pas qu’on doive créer dans le canton autre chose qu’un corps consultatif, et encore, là où ce sera possible, car il y a des cantons si petits qu’on ne peut rien y organiser ayant quelque vie, et dans les cantons composés de villes importantes, il n’aurait pas de raison d’être, les conseils municipaux de ces villes suffisant parfaitement à faire connaître les vœux de ces cantons. »

30Les membres du conseil cantonal pouvaient donner des avis sur les questions administratives (par exemple sur la translation d’un chef-lieu de canton), sur les questions d’aménagement (par exemple sur les cours d’eau, sur les bois et forêts), sur les questions agricoles, sur les travaux, sur les voies de communication, etc. Un large panel donc, mais sans réel pouvoir.

  • 25 Projet de loi Marraud et Doumer du 25 octobre 1921.

31Pierre Marraud et Paul Doumer, quant à eux, ont cherché, semble-t-il, dans leur projet de 1921, à donner un rôle plus effectif à ce qu’ils nommaient la « commission cantonale ». Pourtant, les attributions de cette commission restaient très floues. Elle devait, par exemple, « améliorer la vie administrative et économique du canton25 », formule très vague sous laquelle on peut mettre beaucoup de choses. Elle devait également impulser une forme d’intercommunalité en favorisant l’instauration de syndicats de communes. Le problème, c’est qu’à terme, si le projet avait abouti, ces syndicats auraient fait double emploi avec les cantons. La commission avait aussi pour mission de créer des « œuvres d’utilité intercommunale intéressant l’ensemble des communes du canton ». Enfin, son rôle le plus tangible consistait à « répartir entre les communes des subventions et secours de toutes natures alloués par l’État ou par le département », ainsi qu’une partie de l’impôt direct.

32Pour terminer, la proposition Hovelacque admettait que le conseil cantonal puisse donner des avis sur des questions très diverses. Elle prévoyait, par exemple, que le canton soit consulté sur les changements dans les circonscriptions des bureaux de poste. On retrouve donc, encore une fois, dans les attributions de cette nouvelle institution, le lien entre le canton et la vie quotidienne des populations. De plus, le conseil cantonal devait s’occuper de certains travaux, des chemins vicinaux de grande communication et de la création d’hôpitaux. L’article 61 précisait enfin que « l’établissement, l’assiette, le mode de perception des taxes cantonales » faisait partie de ses attributions.

33Il est difficile de savoir qui est allé le plus loin dans les projets de transfert de compétences vers le canton. Tout dépend de l’interprétation que l’on donne des textes et de l’esprit d’initiative présupposé des élus. Est-ce Pierre Marraud ? Abel Hovelacque ? En tout cas, selon ce dernier, c’est le manque d’attributions qui expliquait l’échec des diverses tentatives ayant visé à promouvoir le canton jusque-là. Il écrit dans sa proposition de loi :

  • 26 Proposition de loi Hovelacque, 29 mai 1890.

« Sous le gouvernement de Juillet, on reprit l’idée de l’organisation de conseils cantonaux et l’on chercha à créer au canton un centre des intérêts municipaux. Cette tentative ne réussit point. Si elle échoua, c’est qu’elle négligeait de définir les attributions du canton et ne lui trouvait pas un rôle suffisant dans l’organisation administrative26. »

34Il reconnaissait tout de même que, parfois, les événements avaient également leur part : la Seconde République, par exemple, avait manqué de temps pour remplacer des conseils d’arrondissement par les conseils cantonaux.

  • 27 Cf. propositions de Barante et Waddington (28 avril 1871), Perrot (27 mai 1871), Le Maguet (20 déc (...)
  • 28 Proposition de loi du 4 mars 1895.

35Par rapport aux plans régionalistes, les projets de réformes spécifiquement cantonales apportent quelques précisions au sujet des domaines de compétences27. Ainsi, la proposition Maurice-Faure28 laisse aux représentants du canton le soin de délibérer sur l’établissement et le changement des marchés cantonaux d’approvisionnement, l’élection d’une chambre d’agriculture, la fondation et l’administration de bibliothèques et d’archives cantonales, la création d’écoles primaires supérieures et d’écoles professionnelles. Est-ce là ce que Pierre Marraud appelait « l’amélioration de la vie administrative et économique du canton » ? Quoi qu’il en soit, cela confirme l’idée d’un canton comme espace supérieur (par rapport à la commune) de l’organisation du quotidien (écoles, agriculture, marchés, bibliothèques).

  • 29 Beauquier Charles, « Syndicats de communes », L’Action régionaliste, septembre 1902, p. 10.

36Bien que Charles Beauquier ait mis en doute l’existence réelle d’intérêts cantonaux29, Pierre du Maroussem, régionaliste averti (il fut un temps président de la FRF), inventoria pour sa part tout ce qui faisait du canton une entité identifiée :

  • 30 Maroussem Pierre du, « L’unité cantonale sera-t-elle la forme future du régionalisme ? », L’Action (...)

« La mobilité du magistrat [le juge de paix] ne touche pas à l’immutabilité du ressort : là se trouvent le greffier, l’huissier et le ministère public des contraventions. C’est là aussi que réside l’auxiliaire national de la police local : la gendarmerie […]. L’agent voyer y surveille le réseau routier et les ponts ; le receveur de la poste, des télégraphes et des téléphones y commande ses facteurs ; la fiscalité y a installé la caisse du percepteur et celle du receveur de l’enregistrement ; c’est là que se réunit le conseil de révision, qui répartit le plus terrible des impôts, celui du sang. Le service d’hygiène y a son centre : là se trouvent le médecin, le pharmacien, la sage-femme. Le chemin de fer y aboutit, les services d’auto en partent. Le secteur électrique y a installé, bien avant les communes, ses lignes secondaires. Aussi, la vie économique y fourmille-t-elle : l’usine s’y est installée à cause du “courant” ; les petits artisans s’y sont fortifiés par des moteurs ; de tout temps, les commerçants y résident, les grandes foires s’y réunissent une fois par mois. La population y croît pendant que les communes diminuent. Le cinéma s’y installe30. »

37Le chef-lieu de canton apparaît ici comme le premier centre des services administratifs et économiques. C’est là sans doute la principale de ses fonctions. Le décret-loi supprimant 106 sous-préfectures, publié quelques mois avant ce texte, le 10 septembre 1926, n’a pu que renforcer cette impression de proximité par rapport aux chefs-lieux d’arrondissements.

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38Résumons-nous. Le canton fut le cadre concurrent de l’arrondissement durant toute la IIIe République. Si au début de la période, les décentralisateurs voulaient lui « redonner vie », le canton perdit des adeptes au début du XXe siècle avec l’apparition dans le débat de la notion de pays. Pourtant, bien que les projets régionalistes aient prévu la mise en place de circonscriptions plus vastes que les départements, le canton, le plus petit des cadres intermédiaires, a gardé des défenseurs en tant que subdivision régionale jusqu’en 1940. Il semble qu’il ait même reconquis une partie non négligeable de régionalistes à partir de la Première Guerre mondiale. Il était lié au département en raison du mode de scrutin des conseillers généraux. L’étude des strates administratives le confirme. Grâce à l’influence de son chef-lieu, le canton fut souvent perçu comme le territoire du quotidien, tout au moins en zone rurale, au même titre que les communes, qui, dans l’esprit des décentralisateurs de la IIIe République, formaient ses parties constitutives. Si le département a eu sa grande loi en 1871 et les communes la leur en 1884, on peut alors se demander si la réforme cantonale n’a pas été ébauchée – ou rendue caduque – par la loi de 1890 créant les syndicats de communes.

Notes

1 Un projet de décentralisation, Nancy, 1865. Voir Voilliard Odette, « Autour du programme de Nancy (1865) », dans Gras Christian et Livet Georges (dir.), Régions et régionalisme de XVIIIe siècle à nos jours, Paris, Presses universitaires de France, 1977, p. 291.

2 Proposition de loi Barante et Waddington du 28 avril 1871 relative à l’organisation des conseils cantonaux ; proposition Perrot du 27 mai 1871 relative à l’organisation des conseils cantonaux et des conseils d’arrondissement.

3 Burdeau François, Liberté, libertés locales chéries, Paris, Cujas, 1983, p. 221.

4 Ibid., p. 217.

5 Flory Thiébaut, Le Mouvement régionaliste français. Sources et développements, Paris, Presses universitaires de France, 1966, p. 2.

6 Par projets de régionalisation, il faut entendre ici les réformes prévoyant l’instauration de toutes les formes de cadres intermédiaires entre les départements et l’État, qu’il s’agisse de « régions », bien sûr, mais aussi de « provinces » voire de « départements élargis ».

7 De même, par « régionalistes », il faut entendre les personnes voulant diviser la France en régions et non celles qui souhaitaient plus au moins d’autonomie pour l’une d’entre elles.

8 Charles-Brun Jean, Le régionalisme, Paris, Comité des travaux historiques et scientifiques, 2004, p. 177.

9 Proposition de loi Hennessy du 29 avril 1915.

10 C’est l’une des conclusions exposées dans notre thèse en cours : L’invention de la région (1890-1941). Idées et idéologie.

11 Berstein Serge, « Le parti radical et le problème du centralisme (1870-1939) », dans GRAS Christian et Livet Georges (dir.), Régions et régionalisme de XVIIIe siècle à nos jours, Paris, Presses universitaires de France, 1977, p. 230.

12 Sur ce personnage, Dubasque François, Jean Hennessy (1874-1944), Itinéraire militant d’un po litique entre milieux réformateurs et réseaux d’influence, thèse, université de Bordeaux 3, 2006.

13 Proposition de loi Hennessy et autres députés du 6 mai 1913. On trouve, par exemple, parmi les signataires, les députés Voyer (radical) et de Montjou (droite républicaine).

14 Basdevant-Gaudemet Brigitte, La commission de décentralisation de 1870, Paris, PUF, p. 92. Parmi les défenseurs de l’arrondissement, figurait le député Raudot, marginalisé à tel point que « ses collègues estimaient parfois qu’il était indispensable de le laisser s’exprimer, puis qu’il fallait ensuite reprendre les débats là où il les avait interrompus » (ibid., p. 79).

15 Projet du ministre de l’Intérieur René Goblet du 20 mai 1882.

16 Macaigne André, « Un grand décentralisateur : M. René Goblet », L’Action régionaliste, octobre 1905, p. 184.

17 Proposition de loi Hennessy du 29 avril 1915.

18 Ibid.

19 Charles-Brun Jean, Le régionalisme…, op. cit., p. 184-185.

20 Proposition Hovelacque du 29 mai 1890.

21 Boucheron Louis, Un plan régionaliste de réforme administrative, Blois, Jardin de la France, 1939, p. 35.

22 « Pour l’arrondissement », L’Action régionaliste, septembre 1923, p. 2.

23 Proposition de loi Lanjuinais du 9 avril 1895.

24 Proposition de loi du 29 avril 1871.

25 Projet de loi Marraud et Doumer du 25 octobre 1921.

26 Proposition de loi Hovelacque, 29 mai 1890.

27 Cf. propositions de Barante et Waddington (28 avril 1871), Perrot (27 mai 1871), Le Maguet (20 décembre 1879), Dubost et Bastid (18 mars 1882), projet Goblet (20 mai 1882), propositions Lanessan (10 février 1883), Goblet (5 novembre 1883), Thellier de Poncheville (8 mars 1887), Colfavru (28 juillet 1887), Maurice-Faure (4 mars 1895), Boudenoot (4 novembre 1898). Voir aussi Morange Jean, L’idée de municipalité de canton de l’an III à nos jours, Paris, PUF, 1971, p. 39-43.

28 Proposition de loi du 4 mars 1895.

29 Beauquier Charles, « Syndicats de communes », L’Action régionaliste, septembre 1902, p. 10.

30 Maroussem Pierre du, « L’unité cantonale sera-t-elle la forme future du régionalisme ? », L’Action régionaliste, mars 1927, p. 2.

Auteur

Doctorant en histoire, ATER d’histoire contemporaine à l’université de Bretagne-Sud, CERHIO (UMR CNRS 6258, université de Bretagne-Sud)

© Presses universitaires de Rennes, 2009

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