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Le canton, un territoire du quotidien ?

 | 
Jean-François Tanguy
, 
Jean Le Bihan
, 
Yann Lagadec

Quatrième partie. Un vieux projet : la réforme cantonale

Unité territoriale et catégorie sociale : le canton dans la loi Martignac sur l’organisation départementale et communale (1829)

Marie-Vic Ozouf-Marignier

Texte intégral

  • 1 Voir, infra, la contribution de Michel Le Guénic, « Le canton dans les projets de régionalisation  (...)

1Mis en place sous la Constituante, le maillage départemental et la nouvelle organisation administrative dont il est le support ont immédiatement fait l’objet de remaniements et de débats, que ne tarit pas la consolidation du dispositif par le régime napoléonien. À partir de la Restauration, l’organisation départementale et municipale est au centre d’une réflexion qui frappe par sa récurrence tout au long du siècle. Les différents échelons de la structure territoriale sont tour à tour réexaminés, à la fois dans des projets de réforme, des discussions parlementaires et des pamphlets. S’agissant du canton, les jalons ne manquent pas, de 1815 à la Troisième République1, et de grands noms, pour certains oubliés, se sont illustrés dans la réflexion : Ferdinand Béchard, Auguste Vivien, Odilon Barrot, Frédéric Le Play notamment.

2En revanche, le projet de loi déposé par le vicomte de Martignac en 1829 sur l’organisation départementale et municipale n’a pas laissé de marque sensible dans les institutions, ni même dans les travaux des historiens. En effet, contesté à la fois par les ultras et par les libéraux, il provoqua la chute de son auteur et son remplacement par Polignac. Pourquoi mérite-t-il cependant qu’on l’examine ? L’intensité du débat de l’année 1829 est une première raison. La mobilisation de l’opinion touche non seulement la Chambre et Paris, mais s’étend dans la province où s’expriment les praticiens du territoire (administrateurs et notables). En second lieu, la discussion à propos de la décentralisation se déplace du registre politique vers le registre social. Elle contribue à l’invention d’une unité territoriale, l’équivalent de ce qu’on appellerait aujourd’hui « le local », et d’une catégorie sociale, celle de classe moyenne. La question posée se rapproche par certains aspects de la thématique actuelle de la participation démocratique. Enfin, en assimilant un gabarit territorial, le canton, à une forme de pertinence politique, les parlementaires et publicistes, dès la Restauration, contribuent à préciser le postulat de l’optimum territorial. Dans le droit fil des idées de Benjamin Constant, Guizot et Barante, certains souhaitent en effet valoriser le canton, territoire intermédiaire entre la commune et le département, dont les déficits fonctionnels et démocratiques respectifs sont pointés. Ainsi est posé le problème de l’articulation entre territoire institutionnel, territoire fonctionnel et identité. Le canton apparaît alors, loin de la vision commune d’une circonscription vide de sens, comme un territoire revendiqué et chargé de pertinence.

Le projet de loi déposé par le ministre Martignac

  • 2 Boyer Fabrice, Martignac (1778-1832). L’itinéraire politique d’un avocat bordelais, Paris, Édition (...)
  • 3 Exposé des motifs des projets de loi relatifs à l’Administration communale et à l’Organisation des (...)

3En janvier 1828, après la chute du président du Conseil Villèle, le vicomte Jean-Baptiste de Martignac est appelé par Charles X au ministère de l’Intérieur, afin d’établir un compromis entre les aspirations ultraroyalistes et les doctrines libérales. Royaliste modéré, ouvert aux idées des doctrinaires2, Martignac remet sur le métier un ouvrage déjà travaillé par les ministères précédents (Richelieu, Decazes, Villèle) : la réforme administrative et la loi électorale. Selon lui, « il y a dans l’état actuel de notre organisation municipale et départementale quelques chose d’incomplet, d’irrégulier, d’incohérent, qui explique les inquiétudes et qui signale le besoin d’une notable amélioration3 ».

  • 4 Pouthas Charles-Henri, « Les projets de réforme administrative sous la Restauration », Revue d’his (...)

4Il s’agit de faire en sorte que les communes et les départements puissent participer de façon plus active à la gestion de leurs affaires propres, celles qui relèvent de leur territoire et non de l’administration générale. On distingue alors la spécialité (prise en charge de dépenses locales par des recettes locales) et la centralisation (fond commun des caisses de l’État). Outre la question des finances locales, on agite celle des compétences des conseils et celle de leur recrutement4. Dans ce dernier domaine, le projet Martignac fait un geste en direction des idées libérales en prévoyant l’élection des conseils municipaux, des conseils d’arrondissement et des conseils généraux, sans aucune intervention de l’exécutif (roi ou préfet). Mais il limite la portée démocratique de cette disposition en restreignant le droit de vote aux plus imposés, dans une proportion variable selon les échelons territoriaux. Le système est conçu pour favoriser les propriétaires :

  • 5 Exposé des motifs …, op. cit., p. 28. On notera l’expression de « lien social » : familière aujour (...)

« La première [précaution] est évidemment de n’appeler à l’élection que ceux des habitants des communes qui offrent aux autres des garanties, et qui ont, dans les affaires de la commune, un intérêt puissant qui les dirige vers le bien commun. Le principal de ces intérêts, c’est la propriété foncière ; c’est donc à elle qu’il faut demander les premiers électeurs5. »

5Du point de vue territorial, les circonscriptions électorales sont établies comme suit : si, comme il est logique, les conseils municipaux sont élus dans le cadre communal, les conseils de département le sont dans le cadre des arrondissements. Quant aux conseils d’arrondissement, leur base électorale est l’assemblée de canton. Ainsi le canton retrouve-t-il une certaine pertinence, un représentant par canton siégeant au conseil d’arrondissement, afin que la répartition des contributions directes, sa principale attribution, soit faite avec plus d’équité. En revanche, le ministère n’a pas jugé bon de créer des conseils cantonaux, contrairement à l’opinion de quelques membres de la commission et de certains publicistes. Plusieurs arguments sont invoqués contre cette proposition. La première raison réside dans l’inviolabilité et la naturalité de la commune :

  • 6 Ibid., p. 4-5.

« Il nous a paru impossible de porter à l’existence des communes une atteinte quelconque. Les agglomérations d’individus, de familles liées par des traditions de plusieurs siècles, par des habitudes non interrompues, par des propriétés communes, par des charges solidaires, par tout ce qui forme les associations naturelles et nécessaires, ne peuvent être détruites ni ébranlées. La commune, dans son existence matérielle, n’est point une création de la puissance ; elle n’est pas, comme les départemens, une fiction de la loi ; elle a dû précéder la loi ; elle est née comme une conséquence du voisinage, du rapprochement, de la jouissance indivise et de tous les rapports qui en découlent.
La commune est le premier élément de la société : pour les habitants des campagnes, elle est le véritable lien social, celui qui se fait sentir avec le plus de force, ou plutôt le seul qui se fasse bien comprendre6. »

6Le second motif est tiré du constat de l’échec de la municipalité de canton de 1795, constat qui fera l’objet d’une polémique lors de la discussion parlementaire. Quelques ultimes observations, enfin, sont mises en avant pour repousser l’hypothèse d’institutions cantonales : le fait que les intérêts particuliers de la commune seraient perdus de vue dans la représentation cantonale et la complication engendrée par l’addition d’un nouveau ressort administratif entre la municipalité et l’arrondissement.

  • 7 Guizot François, « Réflexions sur l’organisation municipale et les conseils généraux de départemen (...)
  • 8 Barante Prosper de, Des communes et de l’aristocratie, Paris, Ladvocat, 1821, 256 p.

7Avec cet argumentaire quelque peu expéditif, Martignac fait fi d’un puissant courant d’opinion, qui fait suite à la publication d’une série d’écrits. Dans ses « Réflexions sur l’organisation municipale et les conseils généraux de département » qui font écho à l’ouvrage similaire publié par Duvergier de Hauranne, Guizot est un des premiers à proposer la suppression des arrondissements et le remplacement de l’administration sous-préfectorale par une administration cantonale, plus apte à répartir les charges fiscales en connaissance des intérêts locaux7. C’est toutefois à Barante qu’il appartient de conduire le mouvement en faveur des cantons, au moyen d’un opuscule publié en 1821 et réédité une première fois en 18298. Dans cet essai, l’auteur se prononce en faveur de deux mesures. Il juge tout d’abord que l’élection des conseillers généraux devrait s’effectuer dans le cadre des cantons plutôt que dans celui des arrondissements, ces derniers n’ayant pas d’intérêts spécifiques tandis que le canton, espace de voisinage et de relations de patronage, est approprié à cette représentation locale :

  • 9 Ibid., p. 182-183.

« L’élection des conseillers du département doit donc se faire sur un territoire plus restreint [que le département]. Les arrondissemens de sous-préfecture n’ont point d’intérêts qui leur soient propres. Ce qui importe à une portion aussi considérable du département importe à tout le département. Les habitans de cette circonscription ne sont pas encore assez rapprochés les uns des autres pour avoir entr’eux ces relations habituelles de voisinage, qui semblent nécessaires pour que l’élection d’un délégué des intérêts locaux soit faite avec pleine connaissance. Mais un canton a tout justement l’étendue proportionnée à l’espèce d’importance et de patronage qu’il convient de mettre en lumière, de reconnaître et de faire tourner au bien public9. »

  • 10 Ibid., p. 215.
  • 11 Ibid., p. 214.
  • 12 Ibid., p. 213-214.

8La seconde mesure préconisée par l’auteur consiste à créer de véritables conseils de canton. Dans le droit fil de l’opinion dominante, Barante respecte l’entité communale qu’il qualifie d’« association naturelle10 » et de circonscription « vraie11 » et dont il montre la pertinence identitaire et fonctionnelle12. Mais il dénie aux municipalités rurales la capacité de délibérer efficacement, faute de personnel compétent, notamment pour contrôler la gestion des affaires communales accomplie par le maire. En revanche, le canton lui paraît constituer le gabarit territorial adéquat pour que cette concertation puisse avoir lieu :

  • 13 Ibid., p. 218-219.

« Un conseil cantonnal imprimerait à ces petites administrations une direction utile, un ensemble de projets et de vues. Ce serait un foyer salutaire qui répandrait dans les campagnes un attachement véritable pour un gouvernement auquel elles se sentiraient associées dans la mesure qui leur convient. Les communes du canton conserveraient leur existence distincte, leur maire, leur état civil, leurs revenus, leurs dépenses propres ; mais, au lieu d’avoir sur tous ces objets la délibération d’un conseil de paysans qui ne savent pas lire, tout serait réglé par un conseil cantonnal formé de deux ou trois citoyens nommés par chaque commune, qui auraient les lumières nécessaires pour remplir effectivement leurs fonctions consultatives. Les petits grivelages des maires de campagne, les faux budgets que les préfets signent en croyant les contrôler, la mauvaise conduite des travaux publics, seraient prévenus ou réprimés par cette surveillance. La réparation et l’ouverture des chemins vicinaux gagneraient surtout à cet ordre administratif ; car ce sont des opérations qui, pour avoir tout leur avantage, ont besoin d’être concertées entre plusieurs communes, et ainsi ce concert se trouverait tout établi13. »

9Beaucoup de contemporains ont lu cet ouvrage, cité par le ministre lui-même, et souvent recopié par les publicistes. Barante convainc d’autant plus qu’il s’exprime sur la base d’une expérience d’administrateur local : entre 1807 et 1815, il a en effet été sous-préfet de Bressuire, puis préfet de la Vendée et de la Loire-Inférieure.

10Le débat parlementaire qui suit, en mars-avril 1829, l’exposé du projet par le ministre Martignac ravive donc la question des conseils cantonaux, dans la continuité des idées de Barante, reprises par la tendance libérale de l’Assemblée. L’examen des propositions d’organisation municipale et départementale déborde en outre la tribune parlementaire et suscite une importante mobilisation d’opinion, sous la forme d’une intense activité pamphlétaire. Plus d’une quarantaine d’écrits sont imprimés dans le courant de l’année ou peu après ; certains, opuscules de quelques pages, sont de portée modeste, d’autres prennent l’allure de véritables traités de décentralisation. Les uns émanent d’observateurs parisiens, les autres sont rédigés par des provinciaux. Ils s’ajoutent à la publication des discours prononcés par les députés lors des séances des débats, et aux articles édités dans Le Globe et le Journal des débats.

  • 14 Voir notamment De la loi sur l’organisation des corps administratifs par voie d’élection, suivi de (...)

11Ces prises de position peuvent être rangées dans deux catégories de courants politiques. On ne s’attardera pas sur le premier, le courant ultraroyaliste. Sa réaction est virulente et catégorique. Par la voix du vicomte de Bonald et de ses sympathisants14, les royalistes se refusent à instituer le principe de l’élection. Ils en appellent à l’article 14 de la Charte qui prévoit la nomination des conseillers par le roi ou par le préfet. Ils vitupèrent contre le parti libéral, soupçonné de vouloir mettre les conseils à sa solde :

  • 15 De la loi sur l’organisation des corps administratifs …, op. cit., p. 25.

« Il veut des corps administratifs à la disposition d’une faction, il veut des maires qui ne s’accordent ni avec le curé, ni avec les grands propriétaires […]. Le parti libéral veut des conseils généraux qui tourmentent leur évêque, il veut commander à tous des pétitions contre la religion et la monarchie qu’on puisse présenter comme l’expression de l’opinion publique15. »

  • 16 Certains, comme Bignon, député de l’Eure, le font même descendre à 32 000.

12En revanche, l’opinion libérale, favorable à l’élection, émet des réserves sur les règles censitaires, jugées trop restrictives. Un rapide calcul permettait d’établir qu’en fonction de la règle des plus imposés, le nombre d’électeurs des conseillers de département, environ 40 00016, serait moindre que celui des électeurs des députés, 88 000. De même, la proportion des éligibles aux conseils généraux, évalués à 15 000, semblait sensiblement insuffisante comparée aux 5 000 éligibles à l’Assemblée. Et de rappeler qu’en l’an VIII, on comptait 500 000 éligibles aux fonctions communales, 50 000 aux fonctions départementales et 5 000 aux fonctions nationales.

13Deux commissions sont désignées pour examiner le projet de loi. L’une placée sous la présidence de Dupin aîné, est chargée de rapporter sur la question communale, l’autre, sous la direction de Sebastiani, sur l’organisation départementale. L’une et l’autre sont dominées par les libéraux, qui proposent plusieurs modifications en vue d’élargir la base électorale. Il s’agit tout d’abord d’augmenter le nombre d’électeurs en donnant le droit de suffrage à tous les contribuables de 25 ans payant 300 francs d’impôts directs, ce qui porte à 150 000 le nombre d’électeurs et à 40 000 celui des éligibles. On prévoit également d’élever le nombre d’électeurs pris dans « les capacités ». Deux mesures, enfin, valorisent l’échelon cantonal. En premier lieu, l’élection des conseillers généraux doit s’effectuer dans le cadre d’assemblées cantonales (et non dans le cadre des arrondissements). En second lieu, on envisage la substitution de conseils de canton aux conseils d’arrondissement.

14Plutôt que le détail du débat qui se déroule du 30 mars au 8 avril, on examinera ici les deux principaux systèmes de légitimation mis en œuvre par les députés libéraux pour contester le projet ministériel et défendre leur propre programme. Au-delà de la lecture politique qui en a été faite par l’historiographie, soucieuse de rendre compte de l’instabilité ministérielle et de la lutte des partis et plus attentive aux échecs qu’aux virtualités, il nous semble important de mettre en lumière le contenu territorial de la discussion et sa contribution fondatrice à la réflexion sur la décentralisation.

Logique politique et logique sociale

15Le premier système de légitimation fait apparaître la prédominance du débat social sur la lutte des factions politiques. Traditionnellement lue comme le jeu de rivalités politiques en proie à la consolidation de leur électorat, la discussion de 1829 montre une opinion essentiellement préoccupée de refonder l’ordre social sur la base de la propriété moyenne et de la bourgeoisie de capacité. Corollaire de cette aspiration, l’objectif est de revitaliser la vie provinciale, notamment celle des petites villes et des bourgs. Si l’analyse des propos échangés dans les tribunes de la Chambre peut bien traduire le souci d’assurer le triomphe d’un parti, l’extension de notre enquête aux écrits extra-parlementaires montre le déplacement du registre politique au registre social, et la velléité de construire une destinée collective pour des catégories sociales jusque-là tenues à l’écart du pouvoir, non seulement national mais local.

16Ainsi peut-on expliquer les espoirs placés, de façon récurrente tout au long de cette première moitié du siècle, dans l’échelon cantonal :

  • 17 M. H. M., Lettres à un député, sur différentes réformes judiciaires, administratives et financière (...)

« Le système cantonnal est le seul qui puisse donner vie aux institutions communale et départementale. En formant dans chaque petite ville un centre autour duquel viendront se grouper tous les intérêts du canton, les hommes influens et capables qui pourront trouver le moyen d’être utiles à leur pays, ne dédaigneront pas de se mêler au mouvement général des affaires. L’amour de la propriété se combinant avec la possibilité d’occupations utiles, appellera dans les campagnes beaucoup de personnes qui s’engourdissent dans les villes, et l’agriculture se ressentira de la présence des propriétaires. Chaque canton devant avoir un représentant dans les conseils généraux de département, le choix des habitans tombera nécessairement sur celui qui aura apporté le plus de zèle et d’aptitude dans l’administration, ou la défense des intérêts cantonnaux ; et ce moyen d’arriver aux affaires publiques sera un grand véhicule d’encouragement pour les hommes éclairés et amis de leur pays17. »

17Ainsi s’exprime, peu après l’avènement de Louis-Philippe, un auteur inconnu. Il ne fait que reprendre l’opinion exprimée en 1829 par bon nombre de notables locaux, y compris des fonctionnaires de l’administration. Joseph Aubernon, ancien préfet de Seine-et-Marne, fait chorus lorsqu’il commente le projet Martignac en février 1829 :

  • 18 Aubernon Joseph, Examen des projets de loi sur l’organisation municipale et départementale, Paris, (...)

« Les intérêts des cantons sont distincts pour chaque canton ; ils sont le résultat de la vie habituelle, de la proximité des marchés et des chemins vicinaux, des relations journalières des habitants, d’une foule de circonstances élémentaires qui n’intéressent que les habitants et le territoire des cantons. Il y a donc là nécessité et justice de créer un moyen de faire connaître et de satisfaire ces intérêts […]. Les conseils cantonnaux auraient une réalité que les conseils d’arrondissement n’ont point ; ils répartiraient avec bien plus d’exactitude le contingent des contributions directes entre les communes, et délibéreraient avec bien plus de connaissance de cause sur les demandes en réduction d’impôt, sur les délimitations de territoire et les créations de communes, sur les ouvrages d’utilité publique qui intéressent plusieurs communes du canton, sur les chemins vicinaux, les cours d’eau et autres affaires d’intérêt cantonnal. Les rapports des citoyens entre eux, la proximité des lieux, rendraient leurs réunions plus faciles, et les membres de ces conseils, moins détournés de leurs affaires privées, mettraient plus de zèle à s’y rendre et à se charger des travaux. Ces conseils créeraient peu à peu dans chaque canton cet esprit d’association et de communauté qui y demeure assoupi18. »

  • 19 Le baron de Brigode distingue ainsi entre l’aristocratie « ancienne » et l’aristocratie « constitu (...)

18Tout au long du débat, l’opinion libérale s’évertue à démontrer que la représentation des intérêts locaux n’est pas une affaire de parti, mais une affaire de lien social, forgé par une aristocratie d’un genre nouveau : non pas celle qui est fondée sur la naissance, mais celle qui s’enracine dans la propriété et le talent19. C’est ce qu’affirme Camille Périer, frère de l’industriel et député de la Sarthe :

  • 20 Opinion de M. Camille Périer, député de la Sarthe, sur le projet de loi relatif à l’organisation d (...)

« On ne peut plus faire aujourd’hui de l’aristocratie seulement avec des richesses, des titres et même du pouvoir. L’influence locale, en quelque classe qu’elle doive résider, aura toujours pour mobiles principaux l’autorité sur les esprits, les droits sur les cœurs. Elle suppose un patronage et une clientèle ; mais annoblis, mais tels que les comporte un gouvernement constitutionnel, où le plus obscur citoyen est protégé dans sa personne et dans ses biens ; elle s’entretient par un mélange continuel de services et de reconnaissance20. »

  • 21 Discours de M. Jacqueminot, député du département des Vosges, sur le projet de loi concernant l’or (...)
  • 22 Discours de M. Étienne, député du département de la Meuse, sur le projet de loi concernant l’organ (...)

19Cette évocation d’un patronage affranchi des considérations politiques est une constante des prises de position. Jacqueminot, député des Vosges, estime qu’un conseil « doit demeurer, autant que possible, étranger aux débats de la politique et décider en connaissance de cause tout ce qui touche aux intérêts des petites communes21 ». Selon Étienne, « par le système cantonnal, la politique est bannie des collèges comme elle doit l’être des conseils. Ce sont, en quelque sorte, des assemblées de famille, où le plus capable, le plus populaire obtiendra la confiance de tous22 ».

20Le modèle social prôné est donc celui du moyen propriétaire résident, par opposition au grand propriétaire souvent absent.

  • 23 Discours de M. Bignon, député de l’Eure, dans la discussion du projet de loi relatif à l’organisat (...)

« N’est-il pas à craindre au contraire que, si les fonctions des conseils généraux sont exclusivement remises à la très haute propriété, sans compter ici l’insulte d’une exclusion injurieuse pour un si grand nombre de notabilités qui ont droit à de légitimes égards, on ne voie sortir de cette extrême concentration, une certaine agrégation d’intérêts privés qui blesserait ceux de la propriété moyenne et qui soumettrait la direction des administrations départementales à des vues de famille, de classe et de parti23 ? »

21En revanche,

  • 24 Dessauret P., De l’organisation des communes, et du pouvoir municipal selon la charte, Paris, Impr (...)

« […] le chef-lieu de canton sert de point de ralliement à toutes les familles dispersées à sa surface, et dont les divers membres sont en rapports constants : voilà donc le véritable centre des intérêts communs proprement dits. Ce chef-lieu, d’ailleurs, est toujours le siège de foires ou de marchés considérables ; on y trouve le juge de paix, le notaire, le médecin, les gens d’affaire de la contrée24 ».

  • 25 Lettre du docteur Déserin à un député de ses amis sur le projet de loi des communes, Auxerre, Impr (...)
  • 26 « Il faut être du pays qu’on prétend administrer » (Rapport fait au nom de la commission chargée d (...)

22Cette observation de Dessauret, avocat à Saint-Flour (Cantal) est partagée par le docteur Déserin, médecin à Cravant (Yonne) qui s’exprime en faveur de l’obligation de résidence des maires et des conseillers25. Le rapport de la commission présidée par Dupin inscrit d’ailleurs dans ses propositions cette exigence en ce qui concerne les maires26. L’éloge de la sédentarité est une opinion souvent exprimée dans le débat, par exemple sous la plume du comte Sébastiani :

  • 27 Résumé de la discussion générale du projet de loi concernant les conseils d’arrondissement et de d (...)

« Les mêmes hommes qui, appelés un peu loin et réunis en grand nombre, feraient des choix purement politiques, agiront dans une autre disposition et sous l’empire d’autres causes, si vous les laissez dans leurs foyers, chargés d’élire, de concert avec leurs voisins, celui qui fera bien les affaires de tous27. »

  • 28 Ibid., p. 13-14.

23Ainsi, comme l’affirme Camille Périer, déjà cité, « les cantons ne sont pas une division politique ; ils ne sont même pas une division administrative proprement dite […]. Ce qui forme le lien des cantons, est une juridiction renfermée dans leurs limites, et cette juridiction est toute de paix et de conciliation28 ». Au-delà de la référence à la justice de paix, la caractéristique reconnue à la division cantonale par cet auteur, comme par beaucoup de ses contemporains, est sa pertinence sociale, fondée sur une moyenne bourgeoisie de professions libérales et de propriétaires. Le journal Le Globe se fait l’écho de cette aspiration de la bourgeoisie des petites villes à jouer un rôle social dans les campagnes :

  • 29 Le Globe, 28 février 1829, t. VII, no 14, p. 108, cité par Von Thadden Rudolf, La décentralisation(...)

« Le système que nous soutenons aurait […] l’heureux effet de répartir plus également les influences sociales. Il réaliserait peut-être ce qui manque le plus à notre nation, les rapports des villes et des campagnes, et donnerait aux classes moyennes l’occasion et l’obligation de s’occuper du sort et des intérêts des classes laborieuses29. »

La pertinence du canton, territoire fonctionnel

24Le second système de défense du canton consiste à le présenter comme un territoire fondé en raison. Contrairement au doute formulé par Périer, beaucoup d’auteurs considèrent par ailleurs que le canton est digne de disposer d’une représentation, en raison de sa pertinence fonctionnelle qui s’apparente à une forme de naturalité. Développant les propos de Dessauret, le préfet Aubernon nous décrit l’organisation des relations dans l’espace cantonal :

  • 30 Nous soulignons « naturellement » (Aubernon Joseph, De la démocratie dans la monarchie constitutio (...)

« Ce que les habitants d’une petite commune rurale ne possèdent pas dans sa circonscription bornée, ils vont habituellement le chercher dans le bourg voisin. C’est là qu’ils trouvent ordinairement le marché, où ils vendent leurs denrées et se pourvoient des objets que les champs ne produisent pas, le juge de paix qui concilie leurs affaires, le notaire qui rédige leurs actes, les capitalistes qui leur avancent des fonds, les habitants du voisinage avec lesquels ils ont des affaires à régler. Ce bourg devient ainsi le centre des besoins réciproques de toutes les communes qui l’entourent, et forme réellement avec elles une commune plus étendue dont il est le chef-lieu et qu’on appelle un canton. C’est à cette commune cantonale qu’appartiennent naturellement les affaires générales du canton, chemins vicinaux, cours d’eau, routes cantonales, répartition des impôts et des charges, surveillance des ordres du gouvernement et de la police judiciaire dans le canton30. »

  • 31 Ferdinand Béchard développera cependant sous la monarchie de Juillet l’idée que le canton est une (...)

25Tandis que la commune s’impose, après les écrits de Barante, comme une circonscription naturelle qui ne remplit cependant pas toutes les conditions pour administrer de manière adéquate, le canton, de moindre naturalité symbolique31, offre des gages d’efficacité, en raison de ses caractéristiques fonctionnelles, notamment en ce qui concerne les relations entre villes et campagnes et la division du travail. Les priorités contemporaines de l’aménagement du territoire se font jour. Relativement aux chemins vicinaux, le canton est ainsi présenté comme le niveau d’intervention le plus adapté :

  • 32 Opinion de M. Le Vicomte de Beaumont, député de la Dordogne, sur les projets de loi relatifs à l’a (...)

« En effet, un canton a véritablement des intérêts communs ; vous ne pouvez y faire un chemin sans que tout le monde en profite, mais vous pourriez dépenser beaucoup d’argent dans telle partie d’un arrondissement sans aucun bénéfice pour les autres. C’est à l’association communale qu’il appartiendrait de mettre de l’ensemble dans les travaux qui se font dans les communes, sans plans ni liaisons, et c’est, selon moi, le seul moyen d’établir un bon système de viabilité communale32. »

26Comme on le voit ici, le canton réalise un optimum territorial, entre la commune et l’arrondissement. À ce dernier, on reproche de favoriser les intérêts de parti et d’être la proie des ambitieux. Il enregistre en outre la critique stéréotypée adressée aux circonscriptions administratives créées par la Révolution et consolidées par l’Empire. Daunou dénonce à la fois son inutilité et son caractère artificiel :

  • 33 Discours de M. Daunou, député du Finistère, dans la discussion du projet de loi relatif à l’organi (...)

« Ces fractions du territoire, sont purement artificielles. Ce que M. le ministre [Martignac] nous a dit des départements, qu’ils sont des fictions de la loi, des créations de la puissance, il est bien plus permis de le dire des arrondissements ou districts. Car enfin quelques-uns de nos départements conservent encore certains restes de correspondance avec d’anciennes provinces, au lieu que les arrondissements, dont les circonscriptions ont été, depuis 39 ans, beaucoup plus variables, n’offrent, à bien peu d’exceptions près, aucun vestige d’une origine historique. Ils ont été formés, en 1790, à la sollicitation et au profit des villes qui voulaient en devenir les chefs-lieux ou posséder quelques-uns des établissements publics qu’on attachait à ces sous-divisions du royaume. Il est difficile d’imaginer, hors de ces villes, des intérêts locaux qui soient à la fois communs aux cantons ruraux ainsi associés, et distincts de l’intérêt des cantons de l’arrondissement voisin33. »

  • 34 Opinion sur la loi départementale, par M. Xavier de Sade, député de l’Aisne. 30 mars 1829, Paris, (...)
  • 35 Ozouf-Marignier Marie-Vic, « Centralisation et lien social : le débat du XIXe siècle en France », (...)
  • 36 Foncin Pierre, Les pays de France. Projet de fédéralisme administratif, Paris, Colin, 1898.
  • 37 Voir par exemple Bellangé Charles, Le gouvernement local en France et l’organisation du canton, Pa (...)

27C’est pourquoi nombreux sont ceux qui proposent la suppression des conseils d’arrondissement : « Tous ceux qui les connaissent savent que, dans le fait, ils n’ont pas de fonctions réelles34. » Certains, comme le préfet Aubernon, se prononcent même pour l’élimination pure et simple des arrondissements (et non de leurs conseils seulement), les jugeant redondants avec les départements, et par là inutiles. Ainsi s’esquisse un débat promis à un long avenir : celui qui oppose les partisans du canton à ceux qui défendent l’arrondissement. Nous avons montré ailleurs l’homologie qui caractérise la mise en relation d’un gabarit territorial et d’un profil social lors de cet affrontement : à travers le canton et l’arrondissement, s’opposent la moyenne et la grande propriété35. L’argumentaire, déployé de manière récurrente, renvoie dos à dos deux catégories de circonscriptions administratives : les artificielles et les naturelles. Il est remarquable de constater que le canton, unité territoriale aujourd’hui considérée comme insignifiante, inaugure le débat sur la décentralisation au titre de division naturelle ; naturelle parce que fondée sur l’organisation de la vie sociale et spatiale. Le canton sera à nouveau mis en avant dans les projets décentralisateurs de la monarchie de Juillet et des régimes suivants, qui le défendent avec la même argumentation. À la fin du siècle apparaît cependant une alternative, proposée par le géographe Pierre Foncin, engagé dans une proposition de fédéralisme administratif : le canton cède alors le pas à l’arrondissement, censé correspondre approximativement aux pays issus des pagi gallo-romains, et revêtant ainsi la qualité de division naturelle et pertinente36. Toutefois, cette position ne fait pas l’unanimité et le canton garde des adeptes, convaincus de sa meilleure adéquation à la réalité de la vie locale37.

Épilogue

28Il est significatif de relever que le projet de loi du ministre Martignac échoua précisément à cause de la question de la suppression des conseils d’arrondissement. Le 8 avril, le vote porte sur cette question, qui fait l’objet d’un amendement déposé par les députés libéraux. La gauche et une partie du centre gauche demandent une modification du projet de loi en vue de permettre cette suppression. Une partie du centre gauche et de la droite se prononce en faveur du projet sans amendement. Le reste de la droite s’abstient. Le décompte des voix aboutit à l’adoption de l’amendement. Désavoué, Martignac quitte la salle et va rendre compte du vote au roi, qui ordonne immédiatement le retrait du projet. Le 8 août, Polignac est nommé ministre en remplacement de Martignac.

  • 38 C’est le cas de Pouthas Charles-Henri, « Les projets de réforme administrative… », art. cit.

29Si l’on s’en tient à une lecture positiviste ou à une interprétation finaliste de ce projet, on gardera de mars-avril 1829 le sentiment d’un échec. La centralisation, dispositif institutionnel qui profite au pouvoir en place, apparaît dans son caractère inexorable. L’idée de décentralisation, encore balbutiante et mal conceptualisée, ne parvient pas à rassembler toutes les tendances de l’opinion. À cet égard, le débat de 1829 marque la volte-face des ultras, jusque-là actifs dans le combat contre les fonctionnaires et pour les corps intermédiaires. Face au compromis tenté par Martignac et au risque de favoriser la « démocratie » et la classe moyenne, ils font bloc pour défendre la prérogative royale contre l’élection. Le discours décentralisateur libéral se précise au contraire, inaugurant un mouvement continu de réflexion sur le suffrage, sur la répartition des compétences et sur les finances locales. Toutefois, sous la Restauration, les libéraux demeurent encore craintifs devant les débordements possibles de l’extension des pouvoirs locaux. Voilà pourquoi la plupart des historiens, même ceux qui s’intéressent à la réforme administrative, dressent un bilan rapide et négatif de l’épisode Martignac38.

30Nous pouvons, d’un autre point de vue, considérer la fin de la Restauration comme un moment fondateur à plus d’un titre. 1829 est tout d’abord un temps de redécouverte du canton, après l’échec relatif des municipalités de l’an III. Il s’agit même d’une renaissance dans la mesure où sa légitimation repose sur un effort beaucoup plus conséquent de plaidoyer social et spatial. En effet, la revendication du canton s’enracine désormais, plus que dans des considérations politiques de parti (même si celles-ci ne disparaissent pas), dans une catégorie sociale, celle de la bourgeoisie moyenne des petites villes et des bourgs, qui fonde sa destinée dans un investissement local, à l’intersection entre l’animation des campagnes et la recherche de rôles politiques plus affirmés. En second lieu, se met en place un argumentaire promis à une progressive transformation en stéréotype : il met en évidence la pertinence des territoires en les rapportant à leur naturalité (au sens de leur existence a priori) ou à leur fonctionnalité, annonçant les problématiques historiennes, géographiques et plus largement savantes de la seconde moitié du siècle, qui chercheront à évaluer les divisions territoriales en fonction de leur immémorialité ou de leur conformité aux caractéristiques spatiales. Enfin, le débat à propos du projet Martignac marque une étape, après le jalon révolutionnaire capital, dans la réflexion sur l’optimum et sur les gabarits territoriaux : le canton y est montré comme un échelon essentiel de la localité, par confrontation avec la commune et avec l’arrondissement, selon un raisonnement qui n’est pas sans rappeler les acceptions futures et actuelles de l’intercommunalité et même, de la territorialité de projet.

Notes

1 Voir, infra, la contribution de Michel Le Guénic, « Le canton dans les projets de régionalisation » et la bibliographie.

2 Boyer Fabrice, Martignac (1778-1832). L’itinéraire politique d’un avocat bordelais, Paris, Éditions du Comité des travaux historiques et scientifiques, 2002.

3 Exposé des motifs des projets de loi relatifs à l’Administration communale et à l’Organisation des Conseils d’arrondissement et de département, présentés par Son Excellence le ministre de l’Intérieur, séance du 9 février 1829, Paris, Impr. royale, février 1829, p. 2.

4 Pouthas Charles-Henri, « Les projets de réforme administrative sous la Restauration », Revue d’histoire moderne, 1926, no 5, p. 321-367. Von Thadden Rudolf, La centralisation contestée, Arles, Actes Sud, 1989.

5 Exposé des motifs …, op. cit., p. 28. On notera l’expression de « lien social » : familière aujourd’hui dans la langue des sciences sociales, elle existait déjà dans les propos des publicistes du début du XIXe siècle.

6 Ibid., p. 4-5.

7 Guizot François, « Réflexions sur l’organisation municipale et les conseils généraux de département », Archives philosophiques, politiques et littéraires, t. IV, Paris, 1818, p. 427 sq., cité par Von Thadden Rudolf, La centralisation …, op. cit., p. 160-161. L’ouvrage de Jean-Marie Duvergier de Hauranne est Réfl exions sur l’organisation municipale et les conseils généraux de département et les conseils d’arrondissement, Paris, Hacquart, 1818, 170 p.

8 Barante Prosper de, Des communes et de l’aristocratie, Paris, Ladvocat, 1821, 256 p.

9 Ibid., p. 182-183.

10 Ibid., p. 215.

11 Ibid., p. 214.

12 Ibid., p. 213-214.

13 Ibid., p. 218-219.

14 Voir notamment De la loi sur l’organisation des corps administratifs par voie d’élection, suivi de quelques considérations sur la mendicité et les enfants trouvés, par M. le vicomte de Bonald, pair de France, Paris, Ad. Le Clere et Cie, 1829, 92 p. ; Opinion de M. le Comte de Salaberry, député de Loir-et-Cher, contre la loi dite de l’administration communale, et de l’organisation des conseils d’arrondissements et de départements, Chambre des députés, séance du 30 mars, Paris, Impr. de Sétier, 1829, 11 p. ; Opinion de M. le Chevalier de Caqueray, député de Maine-et-Loire, sur la loi départementale, Chambre des députés, s. l. n. d. [1829], 16 p. ; Quelques réfl exions sur les systèmes en politique et sur le projet de loi relatif à l’organisation municipale et départementale, par le comte de Saint-Pern, Paris, Goujon, 1829, 29 p.

15 De la loi sur l’organisation des corps administratifs …, op. cit., p. 25.

16 Certains, comme Bignon, député de l’Eure, le font même descendre à 32 000.

17 M. H. M., Lettres à un député, sur différentes réformes judiciaires, administratives et financières, Paris, Mesnier, mars 1831, 11 p. La citation est extraite de la première lettre, p. 1.

18 Aubernon Joseph, Examen des projets de loi sur l’organisation municipale et départementale, Paris, Firmin Didot frères, février 1829, p. 21-22.

19 Le baron de Brigode distingue ainsi entre l’aristocratie « ancienne » et l’aristocratie « constitutionnelle », attachée à la fortune et aux talents (Opinion de M. le Baron de Brigode, député du Nord, sur la loi départementale, Paris, Impr. de Lachevardière, s. d. [2 avril 1829], p. 15).

20 Opinion de M. Camille Périer, député de la Sarthe, sur le projet de loi relatif à l’organisation départementale, Paris, Impr. d’A. Henry, s. d. [postérieur au 7 avril 1829], p. 18.

21 Discours de M. Jacqueminot, député du département des Vosges, sur le projet de loi concernant l’organisation des conseils généraux de département, séance du 30 mars 1829, Paris, Moutardier libraire, Impr. De J. M. Chaignieau fils, 1829, p. 6.

22 Discours de M. Étienne, député du département de la Meuse, sur le projet de loi concernant l’organisation des conseils généraux de département, séance du 30 mars 1829, Paris, Moutardier, libraire, Impr. de J. Chaignieau fils, 1829, p. 14.

23 Discours de M. Bignon, député de l’Eure, dans la discussion du projet de loi relatif à l’organisation des Conseils d’arrondissement et de département ; prononcé dans la séance du 2 avril 1829, Paris, Impr. de Mme Vve Agasse, s. d., p. 5.

24 Dessauret P., De l’organisation des communes, et du pouvoir municipal selon la charte, Paris, Impr. de J. G. Dentu, 1828, p. 78.

25 Lettre du docteur Déserin à un député de ses amis sur le projet de loi des communes, Auxerre, Impr. Gallot-Fournier, 1829, 16 p. ; Lettre du docteur Déserin à un député de ses amis sur le projet de loi départementale, Paris, Impr. de Guiraudet, [1829], 16 p.

26 « Il faut être du pays qu’on prétend administrer » (Rapport fait au nom de la commission chargée de l’examen du projet de loi sur les communes, par M. Dupin aîné, député de la Nièvre, séance du 19 mars 1829, Paris, Éverat, 1829, p. 36).

27 Résumé de la discussion générale du projet de loi concernant les conseils d’arrondissement et de département par M. le Général Comte Sébastiani, député de l’Aisne, séance du 7 avril 1829, Paris, Impr. Royale, avril 1829, 17 p.

28 Ibid., p. 13-14.

29 Le Globe, 28 février 1829, t. VII, no 14, p. 108, cité par Von Thadden Rudolf, La décentralisation …, op. cit., p. 281.

30 Nous soulignons « naturellement » (Aubernon Joseph, De la démocratie dans la monarchie constitutionnelle ou essai sur l’organisation municipale et départementale, et sur la formation des notabilités politiques en France, Paris, Chez Ponthieu et Cie, chez Sautelet, mars 1828, p. 65).

31 Ferdinand Béchard développera cependant sous la monarchie de Juillet l’idée que le canton est une division spontanée et naturelle, en cela comparable à la commune et à la province (Essai sur la centralisation administrative, Marseille-Paris, Chez Marius Olive-Chez Nivert, 1836, vol. 1, p. 272).

32 Opinion de M. Le Vicomte de Beaumont, député de la Dordogne, sur les projets de loi relatifs à l’administration communale et à l’organisation des conseils d’arrondissement et de département, Paris, Impr. De Gaultier-Laguionie, s. d., p. 11.

33 Discours de M. Daunou, député du Finistère, dans la discussion du projet de loi relatif à l’organisation des Conseils d’arrondissement et de département, prononcé dans la séance du 31 mars 1829, Paris, Impr. De Mme Vve Agasse, s. d., p. 6-7.

34 Opinion sur la loi départementale, par M. Xavier de Sade, député de l’Aisne. 30 mars 1829, Paris, Impr. de Lachevardière, s. d., p. 21.

35 Ozouf-Marignier Marie-Vic, « Centralisation et lien social : le débat du XIXe siècle en France », dans Iachello Enrico et Salvemini Biagio (dir.), Per un atlante storico del Mezzogiorno e della Sicilia in età moderna. Omaggio a Bernard Lepetit, Naples, Liguori, 1998, p. 75-91.

36 Foncin Pierre, Les pays de France. Projet de fédéralisme administratif, Paris, Colin, 1898.

37 Voir par exemple Bellangé Charles, Le gouvernement local en France et l’organisation du canton, Paris, A. Laisney, éditeur, H. Didier, successeur, 1900. Voir aussi la bibliographie annexée à ce volume.

38 C’est le cas de Pouthas Charles-Henri, « Les projets de réforme administrative… », art. cit.

© Presses universitaires de Rennes, 2009

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