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Douanes, États et Frontières dans l’Est des Pyrénées de l’Antiquité à nos jours

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Gilbert Larguier

Vers de nouvelles pratiques et stratégies douanières de surveillance et de contrôle aux frontières

Bruno Domingo

Texte intégral

  • 1 L. Carroué, Géographie de la mondialisation, Paris, 2002, p. 4.
  • 2 J. Rosenau, « Les processus de la mondialisation. Retombées significatives, échanges impalpables et (...)
  • 3 Keohane et Nye définissent les relations transnationales comme des « contacts, coalitions et intera (...)
  • 4 B. Badie, M.-C. Smouts, Le retournement du monde, Paris, Presses de Science Po et Dalloz, p. 66.
  • 5 S. Cohen, La résistance des États. Les démocraties face aux défis de la mondialisation, Paris, 2003
  • 6 R. Rosecrance, Débat sur l’État virtuel, Paris, 2002, p. 14.
  • 7 Z. Laïdi, La grande perturbation, Paris, 2004, p. 62.

1Le terme « mondialisation » (ou globalisation) désigne d’abord le processus historique d’extension progressive du système capitaliste dans l’espace géographique mondial1. Les phénomènes de transformation des relations économiques et commerciales entre les États viennent bousculer le principe de souveraineté dont l’un des fondements essentiels consiste dans leur capacité à gouverner ce qui peut entrer, sortir et transiter sur leur territoire ou affecter leur population. Mais ces processus prennent également corps sur le plan symbolique, politique, social, culturel, technologique. Ainsi, James Rosenau définit la globalisation comme « tout enchaînement d’interactions qui a le potentiel d’une propagation illimitée et celui de transgresser facilement les juridictions nationales »2. Le réseau devient un nouveau mode d’organisation des entreprises qui ancrent leur action dans l’« espace des flux ». Entre les mailles des États s’écouleraient ces flux transnationaux que des tenants de l’approche transnationaliste en théorie des relations internationales assimilent aux « relations transnationales »3. Les flux transnationaux seraient ainsi toujours plus autonomes et deviendraient des « lieux d’évitement des États, des sites de contestation ou [...] des modes de contournement de son ordre » et engendreraient des processus de redéfinition des allégeances4. Pour certains, les États se seraient donc « évidés », seraient devenus « creux », et nous assisterions à un « retournement du monde » faisant prévaloir les « relations transnationales » face à un retrait de l’État. D’autres approches valorisent au contraire une « résistance des États »5, ces derniers conservant des marges de manœuvre même s’ils sont insérés dans des contextes nouveaux. Des approches récentes montrent que ce principe de souveraineté se transforme, adoptant des formes nouvelles prenant en compte l’importance des flux et des échanges. Un auteur comme Rosecrance montre que les États ne luttent plus tant pour la domination politique (par le biais de l’action militaire et de la conquête territoriale) que pour avoir accès à une plus grande part de la production mondiale. Il annonce l’émergence d’un nouvel État qu’il qualifie de « virtuel », « fondé sur la mobilité du capital, de la main d’œuvre et de l’information »6. Les logiques de flux transnationaux et les logiques étatiques ne sont donc pas toujours contradictoires. Si les flux transnationaux peuvent viser expressément la souveraineté des États ou agir sur eux de manière indirecte, des auteurs tels que B. Badie et M.-C. Smouts reconnaissent que ces flux peuvent être utilisés par les États à leur profit, notamment lorsqu’ils désirent diffuser leur pouvoir. Des alliances entre les États et le marché sont donc possibles. Ainsi, ils interprètent le contexte actuel comme un « dédoublement » du monde des États et du monde « multicentré », les deux coexistant et étant en interaction. Zaki Laïdi propose quant à lui le concept de « souveraineté opérationnelle » pour rendre compte des transformations de la souveraineté7. Cette approche de la souveraineté est tout à fait intéressante dans le sens où elle marque une certaine rupture avec les principes de philosophie politique posés par Bodin, pour voir d’abord la souveraineté comme éminemment contextualisée : « On est pas souverain dans l’absolu, on est souverain en vue de quelque chose ». Les États occidentaux, s’ils sont pris dans l’espace des flux, n’ont pas renoncé à instrumentaliser ces derniers, à tenter de les contrôler, voire à s’en protéger dès lors qu’ils sont construits comme une menace pour leur sécurité.

I. La douane et l’État : le modèle linéaire de contrôle territorial

  • 8 B. Badie, La fin des territoires : essai sur le désordre international et sur l’utilité sociale du (...)
  • 9 Théorisée par Bodin et Hobbes, « la souveraineté signifie que l’État ne connaît sur son territoire (...)

2Historiquement, le terme de « territoire » s’est imposé à l’époque moderne avec la constitution d’États puissants, formant l’une des dimensions structurantes du principe de souveraineté. Dans cette perspective, et comme l’a noté Robert Sack, « on peut établir que le territoire fait sens sur le plan politique en tant que mode de contrôle sur les personnes, les processus ou les relations sociales. Un espace délimité s’établit en un territoire politiquement pertinent dès lors que sa configuration et son bornage deviennent le principe structurant d’une communauté politique et le moyen discriminant de contrôler une population, de lui imposer une autorité, d’affecter et d’influencer son comportement. Le principe de territorialité devient ainsi politique non pas naturellement, mais en s’imposant comme instrument de domination au sein de la société »8. La notion de souveraineté9, et notamment de souveraineté territoriale, a servi de base théorique au déploiement de l’État comme forme de domination politique. Elle s' appuie sur un principe d’unité de l’État, ce dernier étant circonscrit par des frontières qui délimitent territorialement son ordre interne. A l’extérieur du Léviathan règnerait l’anarchie internationale plus ou moins maîtrisée par le biais d’équilibres de puissances, d’alliances stratégiques ou de principes hégémoniques. Dans le meilleur des cas cette anarchie peut être considérée comme « mature », reflétant la stabilité produite par le partage de normes communes entre États. Cette conception du pouvoir et de l’ordre politique d’une société s’accompagne d’un processus de bornage du territoire politique, c’est-à-dire par la définition stricte de frontières nationales, et par la constitution de bureaucraties chargées d’en assurer la surveillance.

  • 10 J. Clinquart, La Douane et les douaniers, Paris, 1990.
  • 11 Bulletin Officiel des Douanes, no 1285, p. 39.

3Le douanier français est longtemps demeuré le garde-barrière préservant la sécurité du territoire national en assurant un filtrage sur la ligne même de la frontière. Ce modèle de contrôle territorial est néanmoins historiquement daté. Ainsi, il faut attendre un décret du 5 novembre 1790 pour que s’affirme pleinement le pouvoir politique central et que soient supprimées les barrières intérieures ainsi que tous les impôts indirects (dont la gabelle). Les douanes sont alors repoussées aux frontières extérieures de la nation et un nouveau tarif est adopté10. La Ferme générale est alors supprimée au profit d’une nouvelle structure : la Régie des douanes, désormais chargée de percevoir les droits à la frontière. Dans la mise en œuvre des stratégies de contrôle, les services douaniers (bureaux et brigades) doivent alors connaître le tracé exact de la frontière, jouant par là-même un rôle tout à fait fondamental dans le processus de construction du territoire étatique et de mise en place d’une frontière linéaire. Ainsi, depuis la Révolution, on constate que la douane a toujours été envisagée comme une force contribuant à défendre le territoire national par une implantation aux frontières de l’État. Ces dernières font depuis longtemps l’objet d’une surveillance destinée notamment à assurer une protection vis-à-vis de l’impact de flux extérieurs jugés menaçants et à percevoir des ressources budgétaires. La tenue de points fixes, sur la ligne même, était la règle. Entraves aux échanges et mécontentements des transporteurs ou des touristes désirant pénétrer sur le territoire national étaient constitutifs du prix à payer pour assurer un filtrage efficace. Ainsi, jusqu’à l’instauration du Marché unique et des Accords de Schengen, le service de surveillance (brigades de douanes) était principalement organisé sur la base de points fixes, gardés, sur la ligne frontalière ainsi que de plusieurs lignes successives étagées en profondeur à l’intérieur du territoire. « Le dispositif opérationnel du service de surveillance était caractérisé, quelle que soit la nature de la frontière, par une structure composée de deux lignes de contrôles complémentaires »11. Ce dispositif de surveillance était également basé sur le mode du « face à face » quasi-systématique entre le douanier et le flux humain ou matériel. Après l’examen des documents de transport des marchandises et des pièces d’identité et après une brève discussion avec les voyageurs, l’agent des douanes décidait discrétionnairement d’approfondir ou non le contrôle. La méthode de détection s’appuyait sur une chasse aux indices ainsi que sur le « flair » des agents qui effectuaient par eux-mêmes un tri dans les flux transfrontaliers. Ce modèle de contrôle linéaire permettait le passage à vitesse très réduite des personnes et des véhicules à la frontière, sur un point fixe, et leur arrêt fréquent si nécessaire. C’est bien souvent l’aspect des particuliers, de leur véhicule, et leur attitude face aux douaniers qui conduisaient ou non à la mise en œuvre d’un contrôle approfondi (ouverture du coffre des voitures, vérification physique de la cargaison d’un camion, fouille des personnes, etc.).

4Ce modèle a été bouleversé par la mise en œuvre de la Communauté européenne mais il est toujours en vigueur aux frontières françaises extérieures de l’UE (Suisse et Andorre notamment), le mode de surveillance linéaire et la tenue de points fixes demeurant l’élément structurant du dispositif de contrôle. Aux frontières terrestres, des équipes spécialisées, les Brigades de contrôle, assurent une mission de filtrage. Des moyens mobiles, les Brigades de contrôle et de surveillance, peuvent compléter ce dispositif par la prise en charge des intervalles entre les points fixes et de la zone frontière attenante. Le rôle que les gouvernements européens attribuent à ces frontières extérieures est devenu grandissant et la nécessité du contrôle plus prégnant dans une configuration de libéralisation interne des flux au sein de l’UE. En effet, une grande part des contrôles a été transférée des frontières intérieures vers les frontières extérieures. Suivant cette logique qui émane des textes juridiques et des discours politiques, la France est tenue de manifester une certaine confiance vis-à-vis de ses partenaires européens. Elle devient dépendante des contrôles opérés en amont par les autres États membres. Inversement, sur les frontières extérieures de l’Union européenne, elle devient la garante de la sécurité des autres États par l’effectivité et l’efficacité des contrôles qu’elle met en œuvre. Les États membres de l’Union européenne et de l’espace Schengen se trouvent donc unis par une solidarité dans la gestion de ce que l’on désigne aujourd’hui comme leurs frontières extérieures communes.

5Néanmoins, les processus en cours, même s’ils affaiblissent les frontières des États membres tout en renforçant l’identité territoriale de l’Union européenne, demeurent encore lacunaires. La permanence des contrôles aux frontières intra-communautaires constitue encore le symbole de la résistance du modèle étatique. Même si, sur ces frontières intérieures, les agents ne peuvent plus procéder à l’arrêt fréquent des véhicules sous peine de rendre la suppression des contrôles aux frontières caduque, il ne faut pas considérer de façon hâtive que toute volonté de contrôle des marges étatiques ait été abandonnée au profit d’une solidarité intergouvemementale Il s’agit donc d’examiner comment s’est modifié ce contrôle de type linéaire mais aussi comment l’administration des douanes a pu se dégager de cette contradiction qui veut qu’elle continue à assurer des fonctions de protection de l’État, tout en veillant au respect de la libre circulation au sein de l’espace européen.

II. L’État et les processus de supranationalisation : une libéralisation sous contrôle

6Dés la signature du Traité de Rome en 1957, la nouvelle Communauté économique européenne (CEE) a eu comme principale ambition de constituer une « union douanière ». Cette dynamique de régionalisation économique participe du déplacement des catégories cognitives d’« intérieur » et d’« extérieur » par le fait que les frontières étatiques peuvent désormais apparaître comme réduites à de simples limites administratives. Du point de vue économique, c’est désormais la Commission européenne qui, par l’intermédiaire de sa direction générale dédiée au commerce, participe aux négociations internationales dans le cadre de l’OMC. Si le discours et la politique commerciale européenne menée depuis un certain nombre d’années est d’inspiration libérale et libre-échangiste, elle ne saurait masquer les fortes volontés de régulation des flux qui s’expriment encore entre « partenaires » commerciaux. L’Union européenne dispose ainsi d’un certain nombre d’instruments de protection douanière et commerciale lui permettant de « protéger » son économie et ses intérêts commerciaux. Ces mesures de protection vont à l’encontre de la libéralisation totale des logiques du commerce mondial souvent présentées comme un processus limitant les velléités des États désirant fermer leurs frontières et maîtriser les flux qui entrent et sortent de leur territoire.

  • 12 Règlement CEE no 2913/92 du Conseil du 12 octobre 1992 établissant le code des douanes communautair (...)

7Sur le plan interne, le Traité de Rome prévoyait une période de transition de 12 à 15 ans pour démanteler les droits de douane aux frontières intérieure entre les États membres de l’Union européenne. Ce processus d’intégration douanier a été réalisé en une dizaine d’années, les contingents ayant été supprimés à partir de juillet 1970. Un tarif douanier commun a été établi dès 1968, entraînant la substitution de la compétence communautaire à celle des États membres pour les négociations tarifaires avec les pays tiers et la réglementation douanière. Néanmoins, sur le plan intérieur à la CEE, de nombreux obstacles aux échanges demeuraient encore effectifs en dépit du démantèlement des droits de douane entre les États membres. En effet, si les droits de douane entre États membres de l’Union européenne avaient été abolis, la libre circulation des marchandises se voyait toujours entravée par des dispositions nationales (taxes, impositions intérieures discriminatoires, demandes de licences ou de certificats d’origine, règles de conditionnement et de présentation, réglementation des prix), dont l’effet était équivalent à des droits de douanes ou à des restrictions quantitatives aux échanges. La libre circulation des marchandises était donc encore limitée par ces mesures nationales que les services de la Commission européenne et la Cour de Justice des Communautés européennes tentaient de limiter. Une législation douanière plus complète (ex : règles d’origine communes, procédures d’entreposage, règles de transit, etc.) a progressivement été élaborée avec la volonté de garantir un dédouanement uniforme, quel que soit le point d’entrée des marchandises dans la CEE, à la fois sur le plan du TDC, mais aussi sur le plan des modalités concrète du dédouanement. En dépit de ces avancées, la liberté de circulation des marchandises demeurait encore difficile entre États membres et les formalités à accomplir aux frontières nationales nombreuses (ex : perception de la TVA et des droits d’accises, établissement des statistiques du commerce extérieur, réglementations sanitaires, etc.) et obligeaient les transporteurs à s’arrêter aux frontières. Il en résultait un coût important pour les entreprises et les transporteurs qui devaient en outre s’astreindre à comprendre les formalités particulières demandées par chaque État à sa frontière nationale. De plus, des files de camions se constituaient, découlant de la réalisation de ces formalités et de la mise en œuvre des contrôles par les services douaniers nationaux. Un premier progrès a été enregistré en 1988 avec l’adoption d’un document administratif unique (DAU), nouveau formulaire de déclaration des marchandises qui s’est substitué aux 150 différents documents utilisés auparavant par les administrations douanières des États membres. Mais, c’est à la suite de la relance du processus de construction européenne dans le cadre de la mise en place du marché unique, qu’ont été enregistrées les avancées les plus grandes depuis l’adoption du TDC. Ainsi, en 1986, la signature de l’Acte Unique par les États membres de la CEE posa comme objectif, au 1er janvier 1993, l’édification d’« un espace sans frontières intérieures ». Sur le plan des formalités douanières, les États membres ont alors abandonné l’utilisation du DAU, ainsi que l’emploi des notions d’« importation » et d’« exportation » au bénéfice de celles d’« introduction » et d’« expédition » (ou « acquisition » / « livraison »). Le DAU fut remplacé par des « déclarations d’échanges de biens » (DEB), nouvelle formalité principalement destinée à établir les statistiques nationales du commerce extérieur, à déterminer le volume et la nature des échanges entre États membres de l’Union européenne, et à assurer des contrôles en matière de TVA intra-communautaire. En 1992, l’Union européenne se dote d’un code des douanes européen qui recense les principales dispositions en matière de politique douanière qui avaient été bâties depuis la naissance de la CEE12. Celui-ci définit notamment le territoire douanier européen qui se superpose aux territoires douaniers nationaux qui ne disparaissent pas en dépit des transferts nombreux de compétence au niveau supranational.

  • 13 P. Salin, Le libre-échange, Paris, collection QSJ, 2002, p. 3.

8Bien que participant à des processus d’intégration économiques poussés, les États membres de l’Union européenne conservent des marges de manœuvre reconnues institutionnellement et juridiquement pour réguler les flux entrant, sortant ou transitant sur leur territoire, notamment lorsque ces flux sont construits sur le mode de la menace légitime. Le « protectionnisme », conçu comme « l’ensemble des mesures d’origine étatique qui consistent à éliminer, à interdire, à contrôler ou à influencer les échanges internationaux », peut donc s’appliquer à d’autres domaines qu’au seul domaine commercial et rejoint alors les problématiques de sécurité intérieure ou extérieure. Afin de rendre effectives ces régulations obligées, l’exercice d’un pouvoir coercitif ou de sanction (positive ou négative) doit s’exercer. Ainsi, le « protectionnisme est donc le résultat d’un pouvoir de contrainte publique qui vient interférer avec les processus d’échange fondés sur la libre volonté de ceux qui sont directement concernés par ces échanges »13. Le territoire douanier européen et le code des douanes communautaire ne se sont pas substitués aux territoires douaniers et aux codes des douanes nationaux. Bien au contraire, les réglementations nationales demeurent protectrices pour les États et apparaissent même légitimées par les textes juridiques supranationaux avec lesquelles elles s’articulent.

9Le Traité de Rome prévoit toujours, dans son article 30, que les dispositions relatives à l’interdiction des restrictions quantitatives, fondant la liberté de circulation des marchandises au sein de l’espace européen, « ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions d’importation, d’exportation ou de transit, justifiées par des raisons de moralité publique, d’ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des végétaux, de protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique ou de protection de la propriété industrielle et commerciale ». Il indique néanmoins que ces interdictions ou restrictions ne doivent constituer « ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres ». Ainsi, la France a-t-elle réintroduit des contrôles aux frontières nationales pour lutter contre les importations de viande de bœuf en provenance du Royaume-Uni lors de la crise de la vache folle ou pour traiter des problèmes sanitaires comme celui relatif au problème du poulet à la dioxine. Certaines marchandises sont prohibées à l’entrée sur le territoire national, même si elles sont d’origine communautaire ou ont été régulièrement importées sur le territoire d’un État membre. Au sein même de l’Union européenne, d’autres marchandises, même si elles ne sont pas prohibées, font l’objet d’une surveillance particulière. En dépit des principes de libre circulation des marchandises, les introductions et les expéditions de ces biens sont donc soumis à des formalités précises, en général une autorisation administrative à solliciter auprès de l’administration des douanes. Sont ainsi particulièrement visés : les produits soumis à accises (alcools, tabacs manufacturés, produits pétroliers), les biens et technologies à double usage civil et militaire, les armes et munitions de chasse et de tir sportif, les matériels de guerre et assimilés, les poudres et substances explosives, les médicaments à usage humain, les stupéfiants et psychotropes (ceux-ci peuvent être légalement importés/exportés ou introduits/expédiés accompagnés d’une autorisation de l’agence française de sécurité sanitaire des produits de santé), les radio-éléments artificiels, les végétaux et produits végétaux présentant un risque de dissémination d’organismes nuisibles pour l’environnement (nécessité d’un passeport phytosanitaire), les animaux vivants et les produits animaux, les biens culturels, etc.

10On peut identifier des dispositions similaires au sein du GATT (article XXI relatif aux « Exceptions concernant la sécurité ») mais aussi des accords de Schengen signés en 1985 qui prévoient un certain nombre de « mesures compensatoires », telles que le renforcement de la coopération policière et le partage d’informations par le biais du Système d’information Schengen (SIS). La liberté de circulation s’accompagne donc de la mise en œuvre de nouvelles procédures de contrôle des flux de personnes et de biens à l’intérieur même de l’Union européenne. Mais, plus encore, des contrôles aux frontières intérieures peuvent être décidés par les États pour une durée limitée s’ils s’avèrent nécessaires au maintien de l’ordre public ou de la sécurité nationale. Cette « clause de sauvegarde » a été employée par certains États membres à plusieurs reprises (ex : par la France à la frontière belge pour marquer son désaccord sur la politique néerlandaise en matière de stupéfiants en 1996 ; lors de rencontres sportives européennes donnant lieu à des déplacements massifs de supporters ; par l’Italie lors du sommet de Gênes du G 8 en juillet 2001, etc.). Si est prévue une procédure de consultation des autres États membres ainsi que l’indication d’une date limite d’effet pour l’utilisation de telles mesures, les États demeurent, en cas de menace grave, libres de rétablir des contrôles à leurs frontières nationales, même dans un cadre européen de libre circulation. De même, l’article 5 de la Convention de Schengen dispose que, pour être admis dans l’espace commun de libre circulation, l’étranger ne doit pas être « considéré comme pouvant compromettre l’ordre public, la sécurité nationale ou les relations internationales de l’un des États membres ».

  • 14 M.-Cl. Smouts, D. Battistella, P. Venesson, article « sécurité », Dictionnaire des relations intern (...)

11Les flux demeurent donc toujours potentiellement contrôlables par les États, au moins sur le plan juridique ou symbolique, si ce n’est sur le plan pratique. Les dispositions dont nous venons de faire état démontrent que des clauses relatives au contrôle des flux commerciaux ou humains sont insérées dans ces textes juridiques internationaux. Définies de manière le plus souvent lacunaire, en dépit des listes de biens dressées, ces clauses laissent de larges marges d’interprétation aux États pour définir ce qui relève d’une menace portant atteinte à leur sécurité nationale. La distinction des sphères interne et externe des États, même si elle s’affaiblit ou se brouille, demeure néanmoins encore pertinente. Ces derniers sont néanmoins interdépendants, notamment dans un contexte régional. Il est donc possible de parler de « complexe de protection » en référence aux « complexes de sécurité » qui sont des « groupes d’États dont les soucis primordiaux de sécurité sont si étroitement liés que la sécurité d’aucun d’entre eux ne saurait être séparée de celle des autres »14.

12Dans le cadre d’une Union européenne encourageant l’émergence de nouvelles modalités d’expression de la citoyenneté, il ne pouvait plus être question pour les États membres de maintenir, par l’intermédiaire de leurs agences de sécurité (police/douanes/gendarmerie), des contrôles systématiques aux frontières internes du nouvel espace européen. Sur les frontières intérieures, la fin de certaines formalités et la simplification des modalités de passage des personnes et des biens ont permis d’assurer une plus grande fluidité des flux. Ce nouveau dispositif permet d’une part d’éviter les encombrements aux limites territoriales, d’autre part de remettre en question la frontière de l’État comme lieu systématique d’application du contrôle dont la modalité la plus connue est la fouille ou droit de visite. Ces processus posent la question des mutations des modes d’organisation de la surveillance et du contrôle aux frontières intérieures des États de l’Union européenne. En effet, dans cette perspective, le modèle classique de contrôle territorial, le modèle linéaire, devient obsolète.

III. Le « laisser circuler » et l’émergence d’un modèle de contrôle territorial « homogène »

13Afin de prendre acte des impératifs de libre circulation, la douane française a intégré un « principe de proportionnalité des contrôles » comme nouvel axiome d’organisation et de dépassement de la dialectique contrôle/ouverture (logique d’État/logique supranationale). Selon ce principe inscrit dans la doctrine douanière, « les interventions du service de surveillance doivent être réalisées selon des modalités identiques (notamment en ce qui concerne leur fréquence et leur intensité) à celles opérées à l’intérieur du territoire. L’objectif de la proportionnalité n’est pas de faire disparaître les contrôles opérés dans la zone frontalière, mais de supprimer le caractère exclusif et systématique des contrôles douaniers à la frontière intérieure, celle-ci devenant un lieu de vérification semblable à n’importe quel autre point situé à l’intérieur du territoire ». La frontière ne doit plus être une « frontière-barrière », mais tendre à devenir une « frontière-contact » entre les États membres de l’Union européenne et de l’espace Schengen. Afin de rendre effectif ce principe de proportionnalité, la surveillance et le contrôle ont donc été réaménagés pour servir au mieux les nouveaux agencements entre les territoires étatiques. Cette réorganisation s’est traduite par l’abandon de la garde fixe des points de passage aux frontières intérieures et par la généralisation des contrôles mobiles fortement axés sur la recherche des trafics illicites, réalisés de manière intermittente et sélective. La fin des contrôles statiques sur points fixes a conduit à mettre en place un nouveau dispositif de surveillance basé principalement sur la mobilité des brigades.

14La fin du contrôle linéaire des frontières intérieures a souvent été une source d’inquiétude pour un certain nombre d’acteurs qui voyaient dans cet abandon le début d’un processus de dilution territoriale de l’État, ses marges devenant incertaines. En fait, les frontières de l’État n’ont jamais éclaté véritablement. C’est seulement le déplacement des contrôles qui a tendu à dématérialiser les frontières intérieures. Le contrôle fixe et visible a évolué vers des formes plus mobiles et discontinues, donc moins ancrées territorialement et moins visibles. Les contrôles des brigades opérés sur des points fixes disposés le long de la frontière intra-communautaire sont désormais un mode d’action quasi-révolu. Comme l’affirment certains douaniers, nous serions passés « d’une guerre de tranchée à une guerre de mouvement ». C’est désormais l’ensemble du territoire national qui devient le lieu du contrôle au détriment de la ligne. On assiste donc au passage d’un modèle de contrôle territorial linéaire à un modèle de contrôle territorial homogène. Selon ce modèle, les brigades de douanes interviennent de manière indifférenciée en tout point du territoire national et l’image d’Épinal du garde barrière est remise en question. C’est désormais la mobilité des brigades qui est valorisée dans les stratégies de contrôle, la surveillance sur point fixe étant exclusivement réservée aux frontières extérieures.

  • 15 D. Bigo, « L’illusoire maîtrise des frontières », Le Monde diplomatique, 1996, octobre, p. 8.

15« Modèle linéaire » et « modèle homogène » se présentent comme deux types idéaux. Ils ne sont pas antinomiques. Il est possible en effet de concevoir un modèle qui associerait conjointement les deux configurations : garde linéaire des frontières et maillage territorial basé sur la mobilité des brigades. Toutes deux peuvent être considérées comme mythiques si l’on se place du point de vue de l’efficacité des régulations déployées, mais néanmoins fondatrices des logiques culturelles en matière d’action douanière. Le modèle de contrôle « homogène » peut d’ailleurs être présenté comme auto-justificateur, symbolisant l’adaptation idéalisée de l’organisation douanière et de ses stratégies de contrôle aux mutations européennes. En effet, comment une administration comportant 20 000 agents au total (environ 8 000 dans le service des brigades) pourrait-elle prétendre mailler le territoire national à la façon des services de la Gendarmerie nationale. Même si l’on soutient que la mobilité des brigades permet d’assurer une plus grande couverture territoriale, on voit mal comment ce dispositif pourrait se révéler efficace au regard de l’ouverture croissante des territoires étatiques et de la massification des flux. La distance exorbitante entre les moyens disponibles et les fins affichées instaure donc un hiatus. Le modèle de contrôle territorial « homogène » est alors plutôt le signe révélateur d’une adaptation rêvée de l’institution à un environnement en profonde mutation qu’un descripteur des pratiques effectives. La même critique peut d’ailleurs être envisagée pour le modèle linéaire. Les tentatives effectuées pour imperméabiliser la frontière ont toujours eu des impacts très relatifs. Il est aujourd’hui possible de suivre les positions de Didier Bigo à propos des modes de régulation de l’immigration irrégulière et de souligner le caractère mythique de cette stratégie de contrôle. Pour lui, « on est loin de pratiquer au quotidien ce que les rapports préconisent ». « Europe-forteresse » et « Europe-passoire », ces deux discours partent paradoxalement du même présupposé : à condition d’en avoir la volonté politique, il serait possible de fermer les frontières ou, du moins, de contrôler les étrangers qui cherchent à les passer ».15

IV. Processus de zonalisation des contrôles et hybridation des territoires nationaux

16On peut considérer la réorganisation du service de surveillance douanière comme un moyen de concilier les différents buts que l’État s’est fixé dans un contexte de libération progressive des flux au sein du nouvel espace économique et politique européen. Le premier de ces buts est de procéder à son intégration (surtout sur le plan économique) avec les autres pays de l’Union Européenne. La douane participe à ce processus en prenant en charge un territoire douanier européen au sein duquel les frontières entre les différents États membres tendent à perdre leur caractère linéaire du fait de l’abandon des contrôles douaniers sur la frontière-ligne et par l’application du principe de libre franchissement et de proportionnalité des contrôles. Le second but de l’État est en parallèle de ne pas se diluer dans la mise en place de ce processus. Par le transfert du contrôle douanier dans la zone de la frontière, l’État réussit à concilier deux buts qui tendent à s’exclure. D’une part, la fin des contrôles douaniers sur point fixe à la frontière-ligne intérieure permet la mise en œuvre du processus d’européanisation. D’autre part, leur renforcement dans la zone de la frontière permet à l’État d’assurer sa propre sécurité. Le principe de proportionnalité des contrôles reste donc d’application relative, la zone de la frontière étant de toute manière surveillée et contrôlée de façon plus intensive. Le modèle de contrôle territorial zonal emprunte ainsi des éléments aux deux modèles précédemment exposés. Depuis le début des années quatre-vingt-dix, on assiste au maintien et à la création de zones tampons, c’est-à-dire d’espaces de contrôle différents à la fois de la ligne frontière et du territoire national, mais aussi à la création d’organisations nouvelles qui attestent d’une volonté de zonification spatiale du contrôle.

  • 16 J. Clinquart, op. cit., p. 193.
  • 17 Ce rayon des douanes comprend une zone maritime et une zone terrestre. La zone terrestre s’étend su (...)
  • 18 Circulaire du 11 décembre 1995 relative aux contrôles d’identité définis à l’article 78-2, quatrièm (...)

17Il faut d’abord souligner le maintien du rayon des douanes (ou rayon des frontières), mis en place afin de rendre possible le déploiement des forces douanières organisées en lignes. Constituant la zone légale d’action de la douane, il était de quatre lieues avant la Révolution. La Constituante, dans sa volonté de confiner la Régie des Douanes aux limites du pays, l’avait limité à deux lieues. Rétabli d’abord à vingt kilomètres, ce rayon vit sa profondeur portée à soixante kilomètres quand l’automobile eut considérablement réduit le laps de temps nécessaire aux fraudeurs pour se mette à l’abri16 Une application stricte du principe de proportionnalité des contrôles aurait pour conséquence de rendre caduque la nécessité de maintenir un tel rayon. Si, en matière de contrôle, la frontière et la zone frontalière doivent être assimilées au reste du territoire national, alors la distinction rayon/hors rayon n’a plus de raison d’être. Pourtant, ce rayon des douanes a été maintenu aux limites du territoire étatique. Ainsi, si l’on se réfère au code des douanes, une zone de surveillance spéciale est organisée le long des frontières terrestres et maritimes qui instaure des règles particulières de contrôle en renforçant les pouvoirs des agents (contrôle de l’identité des personnes se trouvant dans le rayon, nécessité de justifier de la détention de certaines marchandises par un document, etc.)17. Le rayon des douanes n’a donc pas disparu, même s’il a aujourd’hui perdu de son utilité. Les mobilités transnationales sont en effet de plus en plus nombreuses et de plus en plus rapides, amenant à relativiser les distances géographiques et les critères territoriaux en matière de contrôle. Pourtant, c’est pour lutter contre ces mêmes mobilités qu’a été mise en place une zone tampon aux frontières nationales dans le cadre des accords de Schengen. En effet, par une circulaire du 11 décembre 1995 relative aux contrôles d’identité, le gouvernement français a décidé d’effectuer des contrôles d’identité frontaliers nationaux aux frontières intérieures Schengen. Il l’instaure dans une zone spéciale de contrôle de 20 km environ aux frontières terrestres de la France18. Ce nouveau contrôle s’est traduit pour la Douane par l’introduction dans le code des douanes d’un article 67 quater qui confère aux agents le pouvoir de vérifier les obligations de détention, de port et de présentation des pièces et documents prévus à l’article 8 de l’ordonnance no 45-2658 du 2 novembre 1945 (les titres de séjour exigibles des étrangers), et de constater les infractions à ces obligations. Il permet également aux agents de retenir pendant une durée maximale de trois heures les personnes en situation irrégulière aux fins de mise à disposition de l’officier de police judiciaire territorialement compétent.

18Le second type d’argument démontrant que les dispositifs de contrôle frontaliers déployés par la douane tendent non à homogénéiser l’espace de contrôle mais à le localiser sur une zone frontière tient au choix de l’implantation de nouvelles structures de surveillance et de contrôle tels que les « observatoires de la surveillance ». Ceux-ci sont placés sur les grands axes de circulation ou bien à proximité de zones considérées comme sensibles. Il s’agit pour eux de remplir des fonctions de « ciblage » et de diffusion du renseignement recueilli notamment lors du passage de la ligne de frontière par des hommes et des véhicules. L’intervention et l’exécution du contrôle, orientés par l’observatoire, sont désormais effectués par les brigades mobiles qui évoluent en retrait des frontières intérieures. D’autres structures de ce type, spécialisées en fonction du territoire de contrôle viennent accréditer la thèse d’une spécificité de la zone frontière et de sa non-assimilation au reste du territoire étatique. Ainsi, au niveau des frontières intra-communautaires, ce sont des « Brigades de Surveillance et d’Intervention » qui agissent en retrait des frontières terrestres intérieures alors que la surveillance sur le reste du territoire est dévolue à des « Brigades d’intervention ». Leurs contrôles s’effectuent de manière inopinée et sont réalisés suides points stratégiques afin de perturber le moins possible le trafic routier (ex : zones de repos) tout en permettant l’arrêt et le contrôle des véhicules ainsi que de leurs passagers. Un autre exemple de cette zonalisation des contrôles douaniers peut être trouvé dans la récente mise en place des Centres de Coopération Police-Douane, structures de coopération policière et douanière à vocation transnationale implantées aux frontières d’États. Ces structures prennent la succession des Bureaux à Contrôles Nationaux Juxtaposés créés dans les années soixante et des Commissariats communs créés dans les années quatre-vingt-dix. Ainsi, le maintien ou la création de zones frontières (rayon des douanes, zone Schengen) ainsi que l’implantation dans la zone frontière de structures (CCPD, observatoires) et de dispositifs spécifiques (BCS, BSI) sont tout à fait révélateurs de la non-homogénéité du territoire en matière de contrôle. De même, les pouvoirs qui sont reconnus aux agents dans le rayon des douanes ou dans la zone Schengen sont plus coercitifs.

  • 19 Acte du Conseil du 18 décembre 1997 établissant sur la base de l’article K3 du traité sur l’Union e (...)

19Le modèle de contrôle territorial zonal national paraît aujourd’hui évoluer vers un modèle partenarial et transfrontalier. Les zones frontières nationales contiguës tendraient alors à se fondre en un espace binational de contrôle sous double souveraineté. Les forces douanières d’un État membre sont alors habilitées à intervenir sur le territoire d’un autre État membre. Le droit de poursuite transfrontalière Schengen et la poursuite au-delà des frontières mises en place par la convention sur l’assistance mutuelle douanière possèdent de nombreuses affinités de forme. Tous deux permettent aux autorités douanières, sous certaines conditions (flagrant délit notamment), de continuer une poursuite engagée sur le territoire national sur celui d’un autre État membre19. La frontière linéaire perd alors son caractère de barrière pour devenir perméable aux actions répressives. La souveraineté territoriale des États est donc susceptible d’aménagements. Ces dynamiques annoncent-elles l’apparition de zones de contrôle frontalières mixtes, couplant les territoires de deux États-nation et les unifiant en les soumettant aux mêmes règles ? Si tel est le cas, on peut alors également les percevoir comme une étape transitoire, voire comme des zones de contrôle expérimentales annonciatrices d’un espace de contrôle unifié sur le plan européen. Les États intègreraient-ils de manière latente leurs marges territoriales pour réaliser l’espace de liberté, de sécurité et de justice proclamé par les traités européens ? Néanmoins, pour l’heure, ces espaces sont encore en voie de structuration, la surveillance et les contrôles faisant l’objet de régulations locales spécifiques. Les États gardent encore une grande part de souveraineté dans la maîtrise de l’accès à leurs zones frontières et à l’ensemble de leur territoire.

V. Les permanences discontinues de la frontière et du contrôle linéaires

20Cependant, pour réussir à concilier liberté et contrôle, l’État a consenti quelques concessions. Il apparaît que le « contrôle linéaire » des frontières intra-communautaires a progressivement cédé la place à un contrôle zonal. Historiquement, la douane a été utilisée comme instrument pour linéariser la frontière et affirmer l’État dans sa dimension territoriale. Aujourd’hui, la linéarité de la frontière, c’est-à-dire son existence en tant que ligne symbolique et matérielle, est moins valorisée. La zonalisation du contrôle tend à engager un processus de délinéarisation de la frontière étatique sur les frontières intra-communautaires. Le contrôle douanier sur la frontière-ligne (point fixe) étant abandonné, c’est une part de la matérialité de cette dernière qui disparaît. La construction parallèle d’un espace de sécurité européen accentue ce processus. Cette délinéarisation est-elle significative d’un éclatement de l’État ? Si l’État réussit à compenser le déficit de sécurité qui en résulte en adaptant le système de surveillance douanier, il n’en demeure pas moins que ce processus induit un nouveau rapport entre l’État et son territoire. L’émergence d’espaces frontaliers mixtes, bi-nationaux, de contrôle, tend à dilater la frontière ligne et à fondre les zones frontières nationales pour les remplacer par une zone sous double compétence.

21Pourtant, on ne peut encore sonner le glas du modèle linéaire de contrôle ni de la ligne frontalière comme structure. Par exemple, dans le processus de formation des espaces mixtes de contrôle, la ligne frontalière continue d’avoir un effet structurant car elle introduit toujours une séparation stricte entre les zones frontières. Elle est prise pour base dans la constitution de ces espaces, la poursuite transfrontalière devant par exemple être signalée aux autorités compétentes de l’État requis sur lequel elle s’exerce, au plus tard, lors du franchissement de la ligne. De même, si la poursuite transfrontalière est autorisée, les forces sur le territoire desquelles la poursuite a lieu gardent une certaine suprématie sur leur territoire. La frontière linéaire demeure donc un point de repère dans la construction et la structure de ces territoires. De même, si de nouvelles formes de contrôle territorial émergent, le modèle de contrôle linéaire reste un mode latent de protection, sa réactivation pouvant se révéler un mal nécessaire durant les périodes de crise. Les États gardent donc la possibilité de réhabiliter conjoncturellement le paradigme du bouclage/filtrage dans leurs procédures de contrôle territorial en instaurant un mode de contrôle territorial non homogène car localisé dans des espaces spécifiquement déterminés (ex : sur la ligne ou la zone frontière). On peut en trouver un exemple dans l’application du plan Vigipirate. Ainsi, lorsque ces dernières années la France s’est sentie menacée sur son territoire, elle a rétabli des contrôles plus serrés à la frontière. La Douane a participé à cette volonté d’imperméabilisation maximale de la frontière nationale, notamment par un rapprochement du contrôle des brigades vers la ligne de la frontière. Cette dernière est alors constamment surveillée, de jour comme de nuit, et les horaires imposés aux agents peuvent être reconsidérés à la hausse. Ces quelques dispositions montrent comment, en période de crise, l’État se sert de la Douane, comment il la mobilise et comment la surveillance et le contrôle frontalier peuvent devenir à nouveau pregnants. Ces temporalités de crise (menace de terrorisme, menace sanitaire, menace criminelle transnationale, etc.) démontrent comment, en cas de menace considérée comme importante, la frontière linéaire se cristallise à nouveau, remettant en question les modèles plus globalisés de contrôle. Le territoire étatique, tel qu’il est matérialisé par le mode de contrôle linéaire, se maintient donc en dehors de ces périodes de crise même si c’est d’une manière plus discontinue et conjoncturelle. Pourtant, les mutations sociales en cours peuvent conduire à envisager une réflexion sur des modes de contrôles qui excluraient le territoire des stratégies de surveillance.

VI. Émergence et structuration de nouveaux modes de contrôle non territoriaux

22Aujourd’hui, les frontières sont devenues plus « poreuses », les logiques de flux transnationaux autonomes se sur-imprimant aux échanges étatiques classiques par le biais du marché ou d’autres logiques d’échanges légaux ou illégaux. Elles sont également « atomisées » dans l’espace comme le démontrent les multiples points d’entrée et de sortie disséminés sur le territoire européen, les nœuds portuaires et aéroportuaires construisant une frontière européenne rhizomique. Les frontières nationales relèvent aussi désormais de légitimités politiques plurielles (nationale et européenne à la fois pour les frontières extérieures de l’Union européenne) et ne dérivent plus de la légitimité unique de l’État. Si elles sont toujours « multifonctionnelles » (aux niveaux économique, fiscal, politique, de sécurité), les fonctions qui leur sont attribuées se découplent aujourd’hui et laissent apparaître un enchevêtrement de territoires fonctionnels plus ou moins stables. Ainsi, par exemple, le territoire (et la frontière) Schengen ne recoupe pas le territoire douanier européen qui n’est pas lui-même totalement identique à la somme des territoires politiques des États membres de l’Union européenne. Les frontières extérieures de l’Union européenne sont elles-mêmes « mobiles », l’extension territoriale par adhésions successives de nouveaux États membres transformant d’anciennes frontières « extérieures » en frontières « intérieures ». La relation de la frontière au territoire national devient donc beaucoup plus contingente. La libéralisation interne des flux s’est accompagnée de craintes qui ont donné naissance à des discours relatifs à l’éclatement de l’État-nation, aux risques de l’expansion de la criminalité dans l’espace européen, de l’émergence de nouvelles menaces transnationales (immigration, drogue, argent sale, trafic d’armes, etc.). Cette dynamique européenne a également entraîné une nouvelle catégorisation des frontières étatiques qui se répartissent désormais entre « frontières intérieures » et « frontières extérieures » (Union européenne et/ou Schengen). Les frontières ne sont donc plus seulement envisagées par leur rattachement à une entité territoriale unique mais par référence à une extériorité, à l’intégration de l’État dans des espaces institutionnels et thématiques plus vastes. Aujourd’hui ce sont moins les frontières qui délimitent des espaces politiques que l’intégration de ces derniers dans des espaces sectorisés plus vastes (économiques, sécuritaires) qui déterminent la nature et les fonctions assignées aux frontières nationales.

23En dépit de ces transformations, les logiques circulatoires font toujours l’objet d’une attention particulière des États qui veillent à maîtriser leurs échanges avec leurs extraterritorialités. Les contrôles s’opèrent aujourd’hui en s’affranchissant progressivement des contraintes du territoire. Ainsi, les opérations de dédouanement et les contrôles douaniers ne s’effectuent plus forcément aux frontières physiques car l’impératif de fluidification des flux commerciaux a nécessité l’élaboration de nouvelles procédures (dédouanement simplifié ou à domicile, contrôles a posteriori, audits et partenariats douane/entreprises) permettent d’opérer un contrôle des flux selon un mode a-territorial. Ce sont de moins en moins les aspects territoriaux qui permettent les contrôles, mais de nouvelles procédures centrées sur les acteurs. Pour les brigades de douane, le contrôle linéaire, en poste fixe, laisse la place à un contrôle de plus en plus mobile qui s’effectue au niveau des nœuds de circulation : aéroports, péages routiers, aires de stationnement, etc. C’est dans ces lieux, où sont captables les flux (notamment ceux qui ne sont pas déclarés comme circulant), que se recomposent les contrôles. Le territoire d’action est atomisé sur ces nœuds, selon une logique de contrôle discontinue des réseaux de circulation. Cette mutation du contrôle est également visible au travers de la baisse du nombre de brigades implantées : leur nombre décroît en effet au cours des années au profit d’une concentration des moyens humains et matériels et au bénéfice d’un accroissement de la mobilité des contrôles.

24On peut également citer les volontés de contrôler les flux en amont. Dans ses actions de coopération internationale bilatérale, la douane française offre en effet une assistance technique aux administrations douanières étrangères dans ses principaux domaines d’activité (statistiques du commerce extérieur, facilitation des échanges et contrôle, lutte contre le trafic de stupéfiants, etc.) ou dispose d’officiers de liaison affectés dans les ambassades ou dans des administrations étrangères. Mais elle est parfois elle-même soumise à des contrôles en amont comme le démontrent les obligations faites aux États européens désirant exporter vers les États-Unis. En effet, depuis les évènements du 11 septembre 2001, les services douaniers américains imposent aux États européens de contrôler très particulièrement tous les envois vers les États-Unis. Les grands ports d’Europe ont ainsi adhéré au programme américain CSI (Container Security Initiative) visant à contrôler les containers, un officier de liaison américain allant jusqu’à prêter « assistance » aux services douaniers des États d’où partent les marchandises en directions des États-Unis. Contrôles en amont et réseaux de contrôle apparaissent donc comme deux modalités des nouvelles stratégies de contrôle à distance qui viennent transformer les types de contrôles plus classiques envisagés sur une base territoriale.

25Des protocoles d’accord ont également été signés avec des organisations professionnelles, basés sur le volontariat (donc sans effet juridique contraignant), concernent principalement la circulation des produits stupéfiants et sont progressivement étendus à d’autres types de fraudes. Des accords ont ainsi été signés avec la Compagnie générale maritime, l’Association française des déménageurs internationaux, la Fédération des agents consignataires des navires et des agents maritimes. L’action commune 96/698/JAI du 29 novembre 1996, adoptée par le Conseil de l’Union européenne sur la base de l’article K. 3 du traité de Maastricht relatif à la coopération entre les autorités douanières et les organisations d’entreprise en matière de trafic de drogue avait posé les bases de ces accords, l’Organisation mondiale des douanes ayant également bâti ce type d’outil de coopération. Les mesures suggérées peuvent porter sur les points suivants : échanges de noms de correspondants au sein de l’administration douanière et des organisations signataires ; communication préalable par le signataire a l’administration douanière de données concernant les marchandises ou les passagers selon les cas ; accès de l’administration douanière aux systèmes d’information des signataires ; évaluation par l’administration douanière des procédures de sécurité du signataire ; mise au point et mise en œuvre de plans visant à améliorer la sécurité ; contrôle des nouveaux membres du personnel par le signataire ; formation du personnel du signataire assurée par l’administration douanière. Ces accords renvoient donc au renforcement par les entreprises de leurs procédures internes de contrôle. Ils se basent sur une vision citoyenne de l’entreprise et sur une volonté d’externalisation partielle des modes de contrôle douaniers, l’institution douanière agissant désormais comme agence générale de régulation. L’accès aux informations internes à l’entreprise est une des clés de ces mémorandums d’accords. Ces modes de coopération sont révélateurs de la mutation des modes de contrôle douaniers. Ils démontrent une volonté des administrations douanières de coproduire le contrôle tout en demeurant régulatrices par l’instauration de normes et d’une surveillance générale de la validité des procédures internes de contrôle des entreprises. Ces modes d’action rejoignent l’octroi de facilités aux opérateurs quant aux formalités de dédouanement à la suite d’audits agréments. Les opérateurs ont également intérêt à jouer le jeu du partenariat. Outre l’instauration de bonnes relations quotidiennes avec l’administration douanière et l’attribution de procédures simplifiées de dédouanement, ils peuvent ainsi tenter d’éviter ou de réduire la saisie des marchandises et le paiement d’amendes en cas de contentieux. Ces nouvelles dynamiques de contrôle sont basées sur un nouveau partage public/privé ; la sous-traitance des fonctions douanières pouvant d’ailleurs, dans certains États en développement, être confiée à des sociétés privées telles que la SGS (Société Générale de Services). Cette « privatisation des États » n’implique pas forcément un retrait de l’État mais un redéploiement de sa souveraineté par le biais d’instruments privés. Le flou des frontières entre sphères publiques et privées apparaît comme une composante de cette réorganisation des contrôles douaniers.

26De même, la mise en œuvre d’outils informatiques adaptés à la reconnaissance des flux frauduleux participe également au processus d’affaiblissement du rôle du territoire dans les procédures de contrôle des douanes. Les mutations technologiques et la dématérialisation des échanges, le développement du commerce électronique, et la réduction des coûts liés au transport et à la logistique font émerger de nouveaux modes de fraude. La douane française a ainsi tenté de prendre en considération la consolidation de nouvelles fraudes (diffusion d’images illicites, ventes de produits non autorisés, etc.) liées aux technologies de communication informatiques. Une cellule de veille dénommée CRAIDO (Cellule de Recueil et d’Analyse Internet pour la Douane) a par exemple été mise en place en 1998 au sein de la Direction Nationale du Renseignement et des Enquêtes Douanières pour assurer une surveillance du réseau Internet et collecter les informations relatives à des trafics frauduleux. Les nombreuses fraudes au transit ont de même conduit les instances communautaires à réformer les régimes de transit, mais surtout à procéder à son informatisation afin de mettre en réseau les différentes administrations douanières des États membres. Enfin, la mise en place d’un Système d’information Douanier, qui devrait à terme intégrer des éléments sur les enquêtes ouvertes par chacune des administrations des États membres, marque également l’importance nouvelle des logiques de mise en réseau informatique progressive des administrations européennes.

27Le réaménagement des contrôles douaniers laisse également apparaître un certain recentrage des activités douanières aux frontières sur les problèmes de criminalité et de sécurité transnationale. On pourrait ainsi définir les services douaniers comme des administrations post-nationales de sécurité intérieure. En effet, la douane participe à la régulation d’espaces différenciés (mondial, européen, national) qui dépassent parfois le seul territoire d’État. De plus, elle participe à l’application de normes élaborées à des niveaux multiples (notamment les dispositions de l’Union européenne) mais aussi à la protection d’acteurs non nationaux (ex : le budget de l’Union européenne). Il ne s’agit donc pas pour la douane de lutter contre la petite et moyenne délinquance et contre le sentiment d’insécurité. Son action porte surtout sur des délinquances financières (ex : fraudes à la PAC) ou organisées, dans leurs dimensions inter et transnationales. La régulation douanière concerne l’un des éléments suivants ou la combinaison de l’un d’entre eux : l’entrée, la sortie, la circulation. En ce sens, la douane est une force de régulation des circulations. Qu’il s’agisse de protection commerciale fiscale, sanitaire, de lutte contre les stupéfiants, contre l’immigration illégale ou les contrefaçons, c’est souvent le processus « d’entrée » qui est l’objet d’une régulation. Cette dernière renvoie à l’idée de protection contre une menace d’ordre externe dont le « passage » d’un territoire extérieur à un territoire intérieur peut avoir des répercussions négatives sur une société close (la communauté nationale, l’État). Mais l’analyse vaut également pour les processus « de sortie » qui peuvent être considérés comme menaçant les intérêts d’une société close. Par exemple, les services des douanes vérifient la régularité de la sortie du territoire communautaire de marchandises bénéficiant de restitutions dans le cadre de la PAC, de la sortie de personnes mineures ou de trésors nationaux du territoire étatique, etc. En ce qui concerne les processus de « circulation », ceux-ci sont envisagés seulement parce qu’ils sont présumés avoir été introduits illégalement sur le territoire national. Donc, les missions et les modes de régulation douaniers ne peuvent être compris que par référence à des espaces extra-nationaux. La régulation douanière n’opère cependant ni à partir de la catégorie « intérieur », ni à partir de la catégorie « extérieur », mais à partir de leur relation dialectique. On pourrait affirmer que la régulation douanière est d’assurer une « sécurité transnationale ». Les logiques de renseignement, de traçabilité des flux, de coopération entre administrations douanières ainsi qu’entre douanes et secteur économique et financier, etc., prennent donc le pas sur les logiques à caractère réactif du contrôle territorial. Même si ce dernier n’est pas remis en cause et retrouve toute sa force dans les périodes de crises (économiques, sanitaires, etc.), les logiques de contrôle douanier s’orientent désormais vers des modalités de contrôle proactives (renseignement, traçabilité des flux, etc.) mais également parfois « a posteriori ». Désormais, c’est donc moins le territoire que le temps et les acteurs qui sont privilégiés dans les stratégies de contrôle, entérinant une certaine crise de la territorialité, à défaut d’être celle de l’État.

Bibliographie

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Notes

1 L. Carroué, Géographie de la mondialisation, Paris, 2002, p. 4.

2 J. Rosenau, « Les processus de la mondialisation. Retombées significatives, échanges impalpables et symbolique subtile », Études internationales, 24 (3), septembre 1993, cité dans D. Battistella, Théories des relations internationales, Paris, 2003.

3 Keohane et Nye définissent les relations transnationales comme des « contacts, coalitions et interactions à travers les frontières étatiques qui ne sont pas contrôlées par les organismes de politique étrangère centraux des gouvernements », article « Transnationalisme », in M.-C. Smouts, D. Battistella, P. Venesson, Dictionnaire des relations internationales, Paris, 2003.

4 B. Badie, M.-C. Smouts, Le retournement du monde, Paris, Presses de Science Po et Dalloz, p. 66.

5 S. Cohen, La résistance des États. Les démocraties face aux défis de la mondialisation, Paris, 2003.

6 R. Rosecrance, Débat sur l’État virtuel, Paris, 2002, p. 14.

7 Z. Laïdi, La grande perturbation, Paris, 2004, p. 62.

8 B. Badie, La fin des territoires : essai sur le désordre international et sur l’utilité sociale du respect, Paris, 1995, p. 11-12.

9 Théorisée par Bodin et Hobbes, « la souveraineté signifie que l’État ne connaît sur son territoire aucune autorité supérieure à la sienne. A l’intérieur, l’Etat a le monopole de la contrainte : monopole de la violence légitime car lui seul autorise et exerce le recours à la force, monopole de la contrainte juridique par l’édiction de normes qui s’imposent à la population vivant sur son territoire et doivent être respectées sous peine de sanctions. À l’extérieur, l’État ne reconnaît aucune autorité au-dessus de lui ; tous les Etats sont égaux au regard du droit international (« Légalité souveraine ») », B. Badie, Un monde sans souveraineté. Les États entre ruse et responsabilité, Paris, 1999, p. 10.

10 J. Clinquart, La Douane et les douaniers, Paris, 1990.

11 Bulletin Officiel des Douanes, no 1285, p. 39.

12 Règlement CEE no 2913/92 du Conseil du 12 octobre 1992 établissant le code des douanes communautaire.

13 P. Salin, Le libre-échange, Paris, collection QSJ, 2002, p. 3.

14 M.-Cl. Smouts, D. Battistella, P. Venesson, article « sécurité », Dictionnaire des relations internationales, p. 450-454.

15 D. Bigo, « L’illusoire maîtrise des frontières », Le Monde diplomatique, 1996, octobre, p. 8.

16 J. Clinquart, op. cit., p. 193.

17 Ce rayon des douanes comprend une zone maritime et une zone terrestre. La zone terrestre s’étend sur les frontières maritimes, entre le littoral et une ligne tracée à 20 kilomètres en deçà du rivage de la mer et des rives des fleuves, rivières et canaux affluant à la mer jusqu’au dernier bureau de Douane situé en amont, ainsi que dans un rayon de 20 km autour dudit bureau. Elle s’étend en outre sur les frontières de terre, entre la limite du territoire douanier et une ligne tracée à 20 km en deçà. Afin de lutter contre la contrebande, la profondeur de la zone terrestre peut être portée sur une mesure variable jusqu’à 60 km par des arrêtés du ministre du Budget. Ces distances sont calculées à vol d’oiseau sans égard aux sinuosités des routes.

18 Circulaire du 11 décembre 1995 relative aux contrôles d’identité définis à l’article 78-2, quatrième alinéa du code de procédure pénale et contrôles de titres définis à l’article 67 quater du code des Douanes.

19 Acte du Conseil du 18 décembre 1997 établissant sur la base de l’article K3 du traité sur l’Union européenne, la convention relative à l’assistance mutuelle et à la coopération entre les administrations douanières (JOCE C24 du 23 janvier 1998).

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