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Pouvoirs municipaux et pouvoir royal en Roussillon et en Languedoc, XVIIe-XVIIIe siècle

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Gilbert Larguier

Les arrêts de règlement émis par le Conseil souverain sur requêtes des autorités municipales de Perpignan au XVIIIe siècle

Caroline Perche

Texte intégral

1Au début de l’année 1775, les ouvriers agricoles, appelés communément brassiers, ne sont rattachés à aucun corps, leur caractéristique étant de vendre leurs bras à la journée. Pourtant, ceux de Perpignan savent cette année-là donner une cohésion manifeste et efficace à leurs revendications. Ils agissent de concert pour atteindre un but évident : augmenter le prix qu’ils exigent pour une journée de travail, et, par le bloc soudé qu’ils parviennent à former face à leurs employeurs, les contraignent à s’exécuter.

  • 1 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 2 B 946, registre des arrêts civils de la Cour du Conseil souverai (...)

2Quelle n’est pas, alors, l’impuissance des propriétaires terriens : contraints, nécessairement, de recourir à leurs services, et confrontés à une situation pour le moins inhabituelle, ils n’ont de cesse de déplorer ce qu’ils qualifient de « véritable monopole » et ce qu’ils condamnent pour être des « vexations insupportables » ! Les tarifs dénoncés sont, d’après leurs dires, tout à fait prohibitifs, s’élevant de 36 à 50 sols (soit 2 livres et demie) pour le travail des vignes, et jusqu’à 3 livres au temps de la coupe des blés, lorsqu’un vent violent rend la tâche difficile1.

3Mais l’impuissance des propriétaires ne dure qu’un temps. Dès le mois de février, François Dumont, ainsi que Pierre Amat et François Xavier Estève, en représentation de l’ensemble des tenanciers de biens situés dans la banlieue de Perpignan, s’adressent aux consuls de la ville afin de mettre un terme à cette coalition. Ils sollicitent la fixation réglementaire des salaires et profitent de l’occasion pour demander que soit signifiée, dans le même texte, l’interdiction formelle aux travailleurs d’emporter des souches, des sarments, du foin, ou tout autre produit issu de leurs propriétés.

  • 2 Ibid.
  • 3 Ibid.
  • 4 Désormais, au vu du « prix des denrées nécessaires à la vie, à l’espèce des différents travaux et (...)

4Leur requête trouve un écho immédiat auprès des autorités de la ville qui s’inquiètent, pour reprendre leurs termes, du « concert frauduleux entre gens de journée2 » ; qui risquerait de bientôt mettre les propriétaires hors d’état de faire cultiver leurs terres et qu’il convient d’empêcher dans les plus brefs délais. Quelques nobles sentiments animent toutefois les consuls, et les inclinent à rappeler l’un de leurs devoirs essentiels, celui de « protéger et d’encourager les travailleurs de la terre ». Il est en effet nécessaire de concilier les intérêts de chacun puisque, comme l’indique ouvertement le conseil de ville, « ce n’est même que de leur réunion et d’une juste correspondance établie entre eux que peut résulter l’avantage général »3. Une ordonnance municipale suffirait alors à remplir cet objet et à contenter les tenanciers. C’est chose faite le 16 février : sur réquisition du syndic de la ville, les consuls diminuent d’environ un tiers les salaires exigés par les travailleurs4.

  • 5 A. Maba, Les consulats de Roussillon (1659-1789), une institution particulariste au service de la (...)

5Aucune tutelle royale ne pèse sur les consuls en cette matière : il est vrai que les décisions municipales sont soumises à l’approbation de l’intendant de la province à posteriori et que, conformément à l’édit de 1768 qui porte sur l’administration des villes, le contrôle central est renforcé puisque l’homologation appartient, désormais, au contrôleur général des finances. Mais ces autorités n’interviennent, toujours suivant cet édit, que dans des domaines très précis : les pensions, les gratifications et la réparation des biens communaux (hormis l’entretien ordinaire), ainsi que les nouvelles constructions, l’augmentation, la prorogation ou l’établissement d’octrois et les délibérations relatives à l’excédent de la recette municipale. En outre, tous les actes de gestion nécessitent l’expédition de lettres patentes avec enregistrement par le Conseil souverain sur requête du procureur général5.

  • 6 A l’exemple des décisions relatives aux contrats d’acquisition, aux aliénations ou aux emprunts, é (...)

6Le différent qui oppose propriétaires terriens et ouvriers agricoles de Perpignan ne s’inscrit donc pas dans le champ de compétence de l’intendant ou du contrôleur général des finances. Pourtant, les fermiers, ainsi que la maison consulaire, ne s’en tiennent pas à la seule ordonnance municipale du 16 février : il n’est pas question, bien sûr, d’étendre le contrôle du gouvernement en requérant une autorisation sur une matière ignorée par l’édit de 1768. Néanmoins, alors qu’aucun texte ne conditionne davantage les décisions de la municipalité à l’assentiment du Conseil souverain de Roussillon si elles ne relèvent pas de l’administration économique de la cité6, le syndic soumet toutefois le texte au procureur général du roi en vu d’obtenir l’homologation de l’institution.

I. L’appui du Conseil souverain aux décisions municipales

  • 7 Comme l’explique avec précision P. Payen, lorsqu’il évoque l’homologation par les parlements, « la (...)

7En 1775, solliciter la Cour afin qu'elle homologue une décision municipale n’est pas chose nouvelle. Cela est exigé, de façon systématique, lorsque les consuls rendent les ordinations des corps de métiers de la ville. Mais ces requêtes interviennent également quelques fois, bien qu’aucune obligation pèse sur le corps de ville7, si des intérêts conjugués souffrent de désordres dénoncés par ordonnance consulaire.

A. L’action renforcée contre les atteintes à l’ordre public

8Principal motif invoqué par les tenanciers de biens de Perpignan en 1775, les troubles inhérents à la coalition des travailleurs de la terre précipitent l’action municipale. Or, les craintes de leurs conséquences évidentes sur l’activité agricole de la ville, auxquelles s’ajoute l’inquiétude des propriétaires terriens pour la rentabilité de leurs exploitations, justifient une requête auprès du Conseil souverain.

  • 8 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 2 B 895, arrêt portant homologation de la délibération des consuls (...)

9Déjà, en 1723, la conciliation de l’intérêt public à celui de Jacques Rovira, adjudicataire du droit de la vente de l’eau-de-vie, amenait les consuls de la capitale provinciale à rendre une ordonnance pour lutter contre les « fraudes continuelles qui se comettent au droit de sa ferme ». Le 6 décembre, un texte municipal interdisait à quiconque de s’approvisionner en eau-de-vie hors de la ville, pour sa consommation personnelle ou pour une vente éventuelle, sans payer de droit à l’adjudicataire sous peine de voir confisqués l’alcool ainsi que les tonneaux, barriques, charrettes, chariots et chevaux ayant permis le transport du produit, sous la menace de 3 livres d’amende8. A nouveau, le manque à gagner de ces fraudes pour la ville, et la perte sèche quelles entraînaient pour Jacques Rovira ne pouvaient souffrir l’inapplication de l’ordonnance et, dès le 9 décembre, incitaient les consuls à s’adresser à la Cour.

  • 9 Ibid., 2 B 912, arrêt de règlement relatif aux privilèges des habitants de Perpignan, 16 décembre (...)

10Quand enfin, au milieu du XVIIIe siècle, le syndic de la maison de ville de Perpignan présente une requête au Conseil souverain afin qu’il homologue les ordonnances municipales relatives aux privilèges des habitants de Perpignan, il invoque encore la protection nécessaire de plusieurs intérêts convergents. Voilà déjà quelques mois que certains Roussillonnais parviennent à échapper au paiement de la dîme en se prétendant habitants de Perpignan afin de profiter de l’exemption fiscale accordée par privilège à ces derniers. Le forfait est double, qui nuit au collecteur et au bénéficiaire de la dîme, ainsi qu’aux Perpignanais, risquant, par ces abus, de voir la levée de certains de leurs avantages. Les ordonnances municipales rendue en décembre 1740 et en janvier 1741 pour faire cesser ces excès visent alors à limiter plus fermement l’accès à la qualité d’habitant de la cité et, par là même, à restreindre le nombre de bénéficiaires de l’exemption, tout en maintenant les véritables résidents dans leurs droits. Le premier texte définit les critères nécessaires à cette qualité, le second la procédure à suivre pour l’inscription des citoyens sur les registres de la ville9.

  • 10 F. Olivier-Martin explique ainsi que « la justice n’est pas seulement le droit de juger entre Pier (...)

11Or, le Conseil souverain est, à l’instar des autres parlements du royaume, doté de l’autorité judiciaire et dispose de compétences administratives importantes mises en œuvre grâce au pouvoir législatif et exécutif qui lui est dévolu, et par la possibilité qui lui est donnée de valider des décisions municipales et de rendre des arrêts de règlement10. Le conseil, agissant dans l’étendue de son ressort, exerce ainsi une sorte de police parallèle qui vient compléter l’administration royale et locale et, en vertu de cette compétence, décide ou non de l’homologation des quatre ordonnances municipales précitées.

  • 11 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 2 B 895, arrêt portant homologation de la délibération des consuls (...)
  • 12 Ibid., 2 B 913, arrêt portant homologation de la délibération des consuls relative « à ceux qui se (...)
  • 13 Ibid., 2 B 946, arrêt portant homologation de la délibération des consuls relative aux journées de (...)

12La réponse est favorable lorsque, le 20 décembre 1723, la Cour, « en procédant à l’homologation de l’ordonnance des consuls de Perpignan par eux rendue le sixième de ce mois en faveur dudit Jacques Rovira, a ordonné et ordonne qu'elle sera exécutée suivant sa forme et teneur »11. Le 31 janvier 1741, l’arrêt du Conseil prescrit également que « la Cour a homologué et homologue la dite ordonnance du 9 du courant (relative « à ceux qui se qualifient bourgeois et hommes de Perpignan ») pour être exécutée selon sa forme et teneur »12. Enfin, le 4 mai 1775, elle exige que les dix articles composant l’ordonnance fixant le tarif des travailleurs de la terre soient strictement observés et pour ce faire que son arrêt soit imprimé, publié et affiché en même temps et à la suite de la décision municipale13.

  • 14 P. Payen, La physiologie de l'arrêt de règlement du Parlement de Paris au XVIIIe siècle, op. cit., (...)
  • 15 Comme l’explique F. Olivier-Martin, même si la portée géographique des arrêts de règlement reste l (...)
  • 16 Un constat déjà réalisé par P. Payen concernant les arrêts de règlement émis par le Parlement de P (...)

13La démarche de la maison de ville se comprend donc aisément car, lorsque les consuls obtiennent un arrêt d’homologation, et comme le définit justement Philippe Payen, le conseil « n’impose pas unilatéralement sa règle : il adopte, en la corrigeant seulement quelquefois, celle qu’on lui propose »14. Or, la haute autorité de l’institution souveraine et la compétence législative qu'elle tient directement du roi et au nom de ce dernier, donnent à ses décisions une force exécutoire sans conteste15 : s’adresser à la Cour afin qu’elle homologue leurs ordonnances offre aux édiles de Perpignan le moyen d’appuyer, indéniablement, le respect de leurs résolutions16.

14Les consuls en ont conscience, et l’expriment clairement en 1740. Ils signalent, dans leur requête, que l’ordonnance relative aux qualités des habitants de Perpignan n’est envisagée que pour le bien public et se flattent que « dans ce point de veue, la Cour seconderoit le zèle des consuls et voudrait bien ordonner l’homologation de cette ordonnance, afin de la rendre encore plus respectable, et qu’on oze moins y contrevenir ».

  • 17 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 2 B 912, arrêt de règlement relatif aux privilèges des habitants d (...)
  • 18 Comme le définit F. Olivier-Martin, « l’arrêt de règlement est une heureuse adaptation de la loi d (...)

15Et même si, en l’occurrence, les consuls n’obtiennent pas l’homologation demandée, « la Cour n’ayant aucunement égard à la dite ordonnance », les autorités citadines parviennent toutefois à leurs fins. Le sujet est en effet d’importance et justifie que la Cour refuse de valider le texte et préfère procéder « par manière de règlement »17. Mais l’arrêt de règlement, instrument privilégié pour assurer la police générale, a vocation d’établir une règle en fonction des circonstances, des lieux et des personnes18. Les décisions sont rapides et les solutions, toujours en adéquation avec les nécessités du moment, participent de la nature de la loi. En un mot, ces règles s’inscrivent, nécessairement, dans le strict respect des ordonnances, déclarations et édits royaux, tout en épousant avec finesse les particularités locales.

16C’est donc en observant avec application le contexte et les troubles décrits par les consuls à l’occasion de leur requête que la Cour se prononce, qu'elle homologue l’ordonnance municipale, ou qu'elle lui préfère un arrêt de règlement : peu de risque, donc, lorsque les consuls s’adressent à la Cour, que cette dernière rejette et compromette réellement les solutions envisagées par les requérants les plus au fait de la situation.

17Pour preuve, les juges-administrateurs ne contrarient aucune des règles fixées par les autorités municipales lorsqu’ils refusent l’homologation de l’ordonnance de 1740 relative aux privilèges des habitants de Perpignan. Ils reprennent le contenu même du texte municipal, et, en énumérant scrupuleusement la réglementation voulue par les consuls dans l’arrêt rendu, lui confèrent une vigueur plus ferme.

B. La confirmation des compétences municipales

  • 19 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 2 B 895, arrêt portant homologation de la délibération des consuls (...)
  • 20 Ibid., 2 B 912, arrêt de règlement relatif aux privilèges des habitants de Perpignan, 16 décembre (...)

18En ce qui concerne les ordonnances de 1723 et de 1740, il est vrai que des motifs juridiques spécifiques à la réglementation produite par les consuls justifient également le recours au Conseil souverain : dans le cas de la réglementation contre les fraudes à l’eau-de-vie, les consuls souhaitent que le « premier huissier ou sergent [...], ses associés et comettants » prêtent la main à son application19, mais ne disposent pas de l’autorité nécessaire sur ces officiers royaux pour leur intimer un ordre. Quant à la réglementation relative aux privilèges des Perpignanais, elle doit, nécessairement, obtenir une portée géographique qui dépasse les limites de la ville, les fraudeurs agissant en effet hors du territoire municipal20. De fait, seul le Conseil souverain présente l’autorité requise pour mettre en action l’intégralité de leur décision.

  • 21 Ibid.

19La volonté de renforcer la mesure municipale de police semble donc établie quand, s’adressant à la Cour, les consuls espèrent « la rendre plus respectable »21, ou lorsqu’ils jugent utile, voire indispensable, de recourir aux services des officiers de la Cour, ou de dépasser le cadre limité de leur circonscription. Mais ces requêtes sont à buts multiples : au-delà du maintien de l'ordre public, les édiles perpignanais marquent le dessein plus politique d’affirmer des compétences municipales.

20La simple validation de l’ordonnance consulaire manifeste, déjà, la reconnaissance de leur autorité. Mais cette démarche politique se révèle plus particulièrement en 1775, tandis qu’à l’occasion de leur requête les consuls estiment nécessaire de rappeler combien il leur appartient de statuer sur le litige opposant les propriétaires terriens aux ouvriers agricoles. Les attributions des consuls ont été quelque peu malmenées par ledit de 1768 et le contexte justifie, vraisemblablement, que certains pans du texte soient clarifiés. Les compétences en question ne sont en effet pas précisément comprises parmi celles qu’énumère l’édit royal : ce document mentionne les prérogatives municipales en matière de réglementation des métiers ou de police urbaine, mais la fixation des tarifs d’une profession dénuée de statuts s’intègre-t-elle réellement à ces deux domaines ?

  • 22 Ibid., 2 B 946, arrêt portant homologation de la délibération des consuls relative aux journées de (...)

21La question mérite suffisamment réflexion pour qu'elle soulève l’inquiétude des consuls et les porte à rappeler leurs droits. Leurs propos sont sans équivoque. Ils s’exclament dans le contenu même de la requête : « nous nous sommes convaincus que cest a nous seuls qu’il appartient d’arrêter ce monopole des travailleurs de la terre » ! Pour preuve de leurs dires, et afin d’éviter toute contestation éventuelle, ils rappellent ce qui « a été uzé dans tous les tems », ainsi que les anciens règlements rendus par leurs prédécesseurs aux XVIe et XVIIe siècles afin de contrôler la main-d’œuvre agricole. Ils fournissent aux magistrats « les ordinations émanées de l’autorité consulaire du 3 mars 1564, du 27 juillet 1593 et du 5 décembre 1603 », rappellent de la sorte que leurs compétences préexistaient à l’annexion de la province, par privilège concédé par les monarques d’Aragon. Ils n’omettent pas, non plus, d’avertir la Cour qu’un règlement municipal intervenait déjà dans cette matière en 1707 et, en signalant aux juges qu’aucune instance royale n’avait alors fait obstacle à leur décision, les avisent ainsi de la confirmation tacite de cette attribution sous le règne de Louis XIV22.

22Cette confirmation est d’importance, puisqu’au moment de l’annexion, même si le Traité des Pyrénées incluait dans son article 55 la promesse de préserver les institutions roussillonnaises et leurs privilèges ancestraux, il se gardait d’énumérer précisément l’étendue de ces concessions. Le caractère évasif du texte offrait toute latitude au monarque pour contrarier les compétences administratives locales, lui permettait, notamment, d’installer dès 1660 un intendant de police, justice et finances à la tête de la province. Cette volonté de contrôle, nécessaire à l’encadrement des principaux organes politiques du Roussillon, diminuait d’autant les attributions des municipalités et justifiait, lorsque l’occasion se présentait, que les consuls marquent leur autorité. Ces derniers se contentaient le plus souvent de rendre des règlements sur les matières dont ils estimaient être les légitimes tuteurs. Toutefois, lorsque l’édit de 1768 renforce la surveillance du gouvernement sur les conseils municipaux de la province, les consuls de Perpignan jugent indispensables d’obtenir une confirmation exacte de leurs compétences.

23En sollicitant la Cour, les consuls consolidaient donc l’application de leur décision, et, par l’homologation de leur ordonnance, obtenaient également la reconnaissance légale d’une compétence qui n’avait encore jamais acquis une stricte et précise validation royale, depuis l’annexion de la province au royaume de France.

II. La participation municipale à l’élaboration des arrêts de règlement

  • 23 Si les arrêts de règlement sont rendus de propre mouvement, à la requête exclusive du procureur gé (...)

24Les autorités municipales perpignanaises savaient encore prendre quelques initiatives lorsque des matières de police restaient expressément réservées aux instances royales23. Il n’était alors pas question de revendiquer des compétences qui leur échappaient, mais, en adressant leur requête au Conseil souverain, elles parvenaient à collaborer pleinement à l’élaboration des textes législatifs et à étendre, par-là même, leur influence.

25Entre 1710 et 1789, dix arrêts de règlement sont ainsi rendus après que la communauté séculière de la ville de Perpignan en ait dessiné les contours. Quatre d’entre eux posent les principes d’une réglementation nouvelle, tandis que les six autres arrêts interviennent en vue de modifier des décisions précédemment adoptées par les représentants du roi.

A. La participation municipale aux réglementations nouvelles

26Dans de telles circonstances, les consuls ne tentent donc jamais d’obtenir l’homologation d’une ordonnance municipale qui serait immanquablement annulée faute de compétences. Mais si les missives n’étaient adressées que sous forme de simple requête, elles donnaient toujours, avec force détails, le contenu même de la réglementation demandée.

  • 24 Ibid., 2 B 920, arrêt de règlement sur les grains, 23 février 1748.

27Ainsi, tandis qu’en 1748 le conseil de ville s’inquiète, à juste titre, du trouble à l’ordre public causé par la pénurie et la cherté du blé, il dénonce « les desseins des personnes avides qui, pour se procurer un prix excessif [...] differeroient d’exposer leur bled et autres grains en vente jusques a ce qu’ils verraient toutes les ressources du peuple épuisées ». Il sait toutefois, alors que des troubles s’amorcent et se propagent dans l’ensemble de la province, que sa juridiction reste limitée à la circonscription de la ville, et n’a d’autre choix que de requérir l'intervention policière d’une institution royale. Seul un arrêt de règlement émis par le Conseil souverain est alors susceptible d’arrêter ces abus, mais les consuls de Perpignan souhaitent un texte rapide et adapté. Leurs administrés souffrent des risques de disette et l’autorité municipale, agissant à titre d’expert pour avoir procédé aux enquêtes, ne se contente pas d’exposer le contexte : elle annonce à la Cour les mesures nécessaires pour faire cesser ces excès et, afin d’être suivie par le procureur général du roi, appuie sa requête sur deux textes antérieurs régissant la vente des grains : une déclaration royale de 1723 et un arrêt de règlement de 1740. Indiquant ainsi clairement aux juges que leur demande ne contrarie aucune décision souveraine, les consuls obtiennent, dès le 23 février, une réglementation qui fixe, sous forme d’articles, chacun des points énumérés. Les producteurs, ainsi que les marchands, les meuniers et les boulangers, voient désormais leur activité strictement surveillée par les bailles et les consuls des villes et des villages du ressort, et les autorités perpignanaises parviennent, en outre, à imposer leur contrôle sur toutes les entrées de grains dans la ville24.

  • 25 Ce point est en effet essentiel, car, comme l’explique P. Payen, si les particuliers ou les commun (...)

28A l’instar des demandes d’homologation, la requête municipale avait donc pour premier objectif d’assurer l’ordre public25, tout en offrant au conseil de ville la possibilité de conforter une prérogative essentielle : la police économique de la cité.

  • 26 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 2 B 941, arrêt de règlement sur la vente du poisson, 16 juin 1770  (...)
  • 27 Ibid., 2 B 946, arrêt de règlement qui défend aux fermiers de la boucherie de débiter de la viande (...)
  • 28 A. Maba, op. cit., p. 501.

29Plus tard, les consuls n’agissent pas différemment lorsqu’en juin 1774, ils exposent, par l’entremise des clavaires, les troubles entraînés par le débit de la viande chaude. Celui-ci serait en effet « préjudiciable à l’acheteur, non seulement parce qu'elle (la viande chaude) diminue extrêmement, mais encore pour la mauvaise odeur et le mauvais goût qu'elle donne au bouillon ». Or, voilà déjà quelques années que les clavaires, jusqu’alors compétents pour assurer la police urbaine, souffrent d’une autorité diminuée : deux arrêts du Conseil souverain leur avaient précédemment retiré leur pouvoir en matière de vente du poisson pour s’en réserver l’attribution26 et si les fermiers des boucheries restaient placés sous le contrôle des officiers municipaux, sans doute les clavaires pensaient-ils nécessaire d’en obtenir confirmation par l’institution royale. Leur démarche est couronnée de succès puisque, dès le 22 juin 1774, leur requête est entendue : les juges reprennent à leur compte la réglementation proposée pour obliger les fermiers à ne débiter que de la viande fraîche et sèche, tout en demandant « aux clavaires de veiller à l’exécution de l’arrêt, ainsi qu’aux pactes et conditions du bail à ferme et des autres règlements et de poursuivre les fermiers pour les peines et amendes qu’ils encourront »27. Le répit n’est toutefois que de courte durée, les clavaires n’étant « plus perçus par le roi comme des officiers municipaux suffisamment zélés pour exécuter les mesures édictées en matière de police locale ». En 1778, leur juridiction est supprimée par lettres patentes pour être remplacée par celle des commissaires28.

30Les arrêts de règlement n’intervenaient en effet que dans la mesure où ils ne contrariaient pas les décisions royales et le sursis accordé aux clavaires ne pouvait durer face à un remaniement administratif de cette autorité. Toutefois, cet exemple montre combien, si les réglementations du Conseil souverain n’avaient pour objet que de pallier des lacunes législatives, elles opéraient non seulement en matière de police mais aussi pour définir les attributions administratives des autorités locales. Les consuls ou les clavaires ne s’y trompent pas lorsqu’ils sollicitent la confirmation de leurs compétences et l’étendue de l’autorité du Conseil souverain dans le domaine institutionnel est encore parfaitement illustrée à l’occasion de l’entrée en fonction des commissaires de police.

31Au début des années 1780, cette nouvelle juridiction ne dispose pas encore du détail précis de ses attributions. Des interrogations demeurent sur quelques fractions de compétences, comme le contrôle des auvents, des enseignes, des balcons et des lieux de jeux autorisés de la ville, qui opposent les consuls de Perpignan aux commissaires. Chacun revendique alors son autorité, ainsi que la perception des taxes qui en découlent. Toutefois, les commissaires, soumis à la sanction définitive du conseil de ville, savent qu’ils ne sont pas en mesure de défendre leurs vues sans l’appui d’un arbitre qui trancherait, non pas la controverse politique, mais en faveur du bien public.

32Les troubles consécutifs à ces répartitions de compétences sont donc les premiers motifs invoqués dans la requête présentée par les commissaires à la Cour. Leur propos est clair, qui signale aux juges les abus possibles si les consuls accordaient les permissions d’installer des enseignes, des balcons ou des maisons de jeux sans que les commissaires aient procédé au préalable à des visites de contrôle. Ils n’omettent pas, non plus, d’insister sur la nécessité de dresser des procès-verbaux en cas de manquement à la réglementation et sur le fait qu’ils sont les plus à même de remplir cette tâche.

  • 29 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 2 B 952, arrêt de règlement sur l’installation des auvents et balc (...)

33Dès le 20 juin 1781, soit quelques jours à peine après réception de la requête des commissaires, la Cour, pragmatique et soucieuse de ne pas froisser les susceptibilités municipales, se prononce au vu des mémoires contradictoires qui lui ont été adressés et accorde satisfaction aux deux parties : désormais, les commissaires désignés pour être compétents lors des visites de contrôle en matière d’auvents, d’enseignes et de maisons de jeux, percevront 4 livres 10 sols pour la remise de leur rapport, les consuls, confortes dans leur autorité de juges de police, resteront maîtres de donner ou non les permissions, en vertu de quoi ils recevront une somme identique à celle des commissaires29. En agissant ainsi, le Conseil souverain précisait les lettres patentes du 24 juillet 1778 qui instaurait la juridiction des commissaires, mettait en cohérence la police urbaine et, ce faisant, limitait les transgressions à la réglementation des enseignes, balcons ou maisons de jeux. Sa décision revêtait donc plusieurs fonctions : elle réglait en matière de police une précision institutionnelle, quelques dissensions politiques, tout en respectant les propositions des requérants et de la partie adverse.

B. La participation municipale aux réglementations existantes

34Le respect scrupuleux des propositions réglementaires formulées par les autorités municipales se vérifie encore à la lecture des arrêts de règlement rendus sur contestation. Six requêtes de la Maison de ville sont en effet adressées au Conseil souverain afin d’opposer, à diverses instances royales, une réglementation modifiant les termes d’une décision adoptée ultérieurement. A chaque fois, les suppliques avancent les raisons de la démarche ainsi que les solutions proposées. Or, ces solutions sont le plus souvent reprises par la Cour dans les termes avancés, offrant ainsi aux autorités municipales la possibilité de maintenir un ancien droit local quelque peu malmené.

35Ainsi en est-il en 1779, tandis qu’une ordonnance de la Chambre du Domaine interdit aux habitants de la province de chasser afin de contrecarrer des abus et préserver certaines espèces animales. Elle provoque rapidement de vives réclamations populaires, ainsi que l’inquiétude des consuls de Perpignan qui craignent, comme ils l’expriment clairement dans leur requête au Conseil souverain, « la dévastation des campagnes par la reproduction excessive du gibier de toute espèce », ainsi que « la privation totale de cette branche de subsistance et le renchérissement des viandes et autres aliments nécessaires que le gibier remplace ».

  • 30 Ibid., 2 B 950, arrêt de règlement sur le droit de chasser, 4 septembre 1779.

36L’ordre public, d’après eux, ne peut souffrir une telle réglementation, mais il est encore nécessaire de rappeler aux juges un privilège propre aux Roussillonnais. « La ville ne peut en effet garder le silence sur l’attentat de ce règlement à la liberté publique et à ses droits propres » et la contestation ainsi énoncée vise non seulement à annuler l’ordonnance de la Chambre du Domaine afin d’éviter tous troubles « y afférents », mais a encore pour objet de certifier « des loix et des droits de ses habitants et de ceux de la communauté ». En un mot, le syndic soumet à la Cour une réglementation confirmative et respectueuse du privilège local afin qu’elle soit adoptée et y parvient sans difficulté : le 4 septembre 1779, la Cour, faisant droit aux réclamations des autorités municipales de Perpignan, ordonne que soient « maintenus et gardés les habitans de cette Province de Roussillon dans le droit et possession de chasser, droit dans lequel ils se sont constamment maintenus et auquel il n’a été dérogé jusques à présent par aucune ordonnance, édit ou déclaration duement publié ». Elle « fait deffense de les y troubler sous aucun prétexte », mais ordonne également, par manière de règlement, que cette activité soit encadrée30.

37Le compromis est de rigueur, comme lorsque les autorités municipales de Perpignan récusent des réglementations qui ressortent, pourtant, des juges du Conseil souverain eux-mêmes. En trois occasions, en effet, les consuls perpignanais ou leurs clavaires exposent les difficultés soulevées par un texte rendu par la Cour. En mai 1772, les consuls adressent ainsi une supplique au Conseil souverain à la suite de deux arrêts des 18 et 19 décembre précédents. Ces derniers, qui répondent à la requête des chevaliers, des citoyens nobles et des avocats de la ville, ont pour objet de définir la qualité des régisseurs des confréries pieuses et d’exempter les requérants de cette charge. Mais les textes ne font pas mention, avec précision, des confréries concernées et incluent, parmi elles, la confrérie du Saint Sacrement. Or, cette institution reste dotée d’un privilège particulier qui l’apparente à un démembrement de marguillerie générale et commune à la ville. Fort de ce privilège, les consuls indiquent donc à la Cour que, de tout temps, « ça a été le motif qui les engagea à vouloir que ces regidors fussent des personnes extraites des bourses communes des trois états en l’hôtel de ville en présence de la seule autorité des consuls » et, qu’aujourd’hui encore, leurs charges « doivent être regardées comme charges de la ville qu’il n’est pas libre de refuser ». Si la requête consulaire ne tend finalement, qu’à ce que « cette confrérie du Très Saint Sacrement (ne soit) pas comprise sous l’expression générale d’autres confréries et que, conséquemment, il en sera usé à son égard comme par le passé », elle place la Cour, qui ne souhaite heurter ni les susceptibilités des citoyens bien nés de la province, ni la préservation des usages locaux, face à un dilemme embarrassant. En accédant le 23 mai 1772, à la demande des consuls, elle prouve cependant son attachement au maintien des anciens usages. Elle agit aussi dans le sens de l’apaisement et conditionne seulement le maintien de sa décision à la communication d’informations relatives aux statuts, registres et délibérations de la dite confrérie. Seule une argumentation juridique de poids semble en effet l’autoriser à contrarier les prétentions des notables.

  • 31 Ibid., 2 B 946, arrêt de règlement pour les précautions à prendre au sujet de la maladie épidémiqu (...)

38La résolution des juges paraît plus ferme en janvier 1775, lorsque la communauté séculière de la ville demande à ce qu’un arrêt de règlement rendu le 13 du mois et relatif à la picote des bêtes à cornes soit modifié. Ce texte interdisait toute entrée de bœufs, de vaches et de veaux dans la province, « quoique les conducteurs soient munis de certificat (indiquant) que cette espèce de bestiaux n’est attaquée d’aucune espèce de maladie dans les lieux où ils ont été acheté ». La mesure sanitaire paraît fondée mais provoque de fâcheuses conséquences pour la ville. Le fermier des boucheries, empêché par ce texte de s’approvisionner en bétail, avait en effet sollicité la Cour afin qu’elle l’autorise, sur présentation d’attestations de bonne santé, d’introduire quelques bœufs en Roussillon. Débouté dans sa demande, il menaçait de résilier son bail si aucune modification ne lui permettait de reprendre son activité et plaçait les consuls de la ville dans une position délicate. Ces derniers, conscients qu’ils ne pouvaient « espérer trouver un autre fermier qui s’engageat à faire la fourniture du seul mouton », et décrivant combien « cette fourniture à faire par les fermiers des boucheries est indispensable pour le service du roi, pour l’intérêt de ses troupes, pour le besoin du public et pour celui des malades et hôpitaux », obtenaient sans grande difficulté la modification de l’arrêt de règlement. Ils soumettaient aux juges les mesures de police susceptibles de concilier nécessités sanitaires et exigences économiques et faisaient, plus que jamais, office d’experts en la Cour pour la rédaction d’une réglementation locale. Chacune des dispositions avancées était reprise, littéralement, par le Conseil souverain qui, le 28 janvier 1775, rendait un arrêt infirmant ses précédents commandements31.

  • 32 Ibid., 2 B 947, arrêt de règlement pour la vente du poisson, 10 février 1776.

39Enfin, en 1776, les clavaires de Perpignan savent eux aussi dénoncer une réglementation de la Cour relative à la vente du poisson. Ils expliquent que « la disposition de ses arrêts du 16 may 1770 et du 4 février 1774, bien loin de procurer l’abondance du poisson en cette ville à un prix honneste, y a introduit la disette totale et la vente d’iceluy a un prix excessif et exhorbitant » et pensent qu’« il conviendrait que la Cour remit les exposants dans leur ancien droit de donner les prix ». Le 10 février, les juges, attentifs aux observations des clavaires, adhérent à leurs vues et, en consacrant les derniers articles de l’arrêt de règlement à la définition de leurs compétences, réforment leurs anciens textes32.

40L’arrêt de règlement, cette source royale de droit, permettait donc d’adapter subtilement des réglementations au contexte provincial tout en conservant la maîtrise centrale des textes et cela même si le Conseil souverain se voyait parfois contraint de remanier ses propres décisions. Qu’ils soient rendus à titre d’homologation, quand les consuls de Perpignan affirment leurs compétences pour commander des mesures de police, ou à titre de simples sentences sur requêtes, ces instruments juridiques trouvaient une dimension particulière dans une province annexée quelques décennies plus tôt et qui n’avait obtenu, au moment de son annexion, qu’une confirmation formelle de ses privilèges anciens.

41Les règlements devaient en effet marquer la souveraineté royale, sans trop souffrir les particularismes locaux, mais l’élaboration spécifique dont ils faisaient l’objet allait également porter les juges du Conseil souverain de la province à respecter avec application les requêtes qui leur étaient adressées. Or, si les requérants, agissant à titre d’experts, savaient opposer certaines priorités d’ordre public pour obtenir le texte demandé, ils n’omettaient pas de signaler à la Cour combien leur discernement justifiait la confirmation de leurs compétences ou de leurs privilèges. Ce faisant, ils obtenaient la confirmation de prérogatives ou d’avantages ancestraux qui se trouvaient exposés, depuis le Traité des Pyrénées, aux atteintes consécutives à l’annexion.

42Le pouvoir royal n’en était pas diminué, puisque seul son aval conditionnait l’édiction des règlements. Mais cette procédure de construction juridique permettait de modérer le rapport de domination législative qui s’était imposé en 1659 pour le transformer en collaboration officieuse entre l’autorité centrale et les communautés locales.

Notes

1 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 2 B 946, registre des arrêts civils de la Cour du Conseil souverain de Roussillon, 1775, arrêt portant homologation de la délibération des consuls relative aux journées des travailleurs, 4 mai 1775.

2 Ibid.

3 Ibid.

4 Désormais, au vu du « prix des denrées nécessaires à la vie, à l’espèce des différents travaux et aux saisons dans lesquels ils se font ordinairement », le travail de la terre est rémunéré 24 sols les journées clémentes (entre le 29 septembre et le 15 janvier), 27 sols les quatre mois suivant et 30 sols tout au long du dernier trimestre. Quant aux ouvriers qui louent leur bête, leur tarif ne pourra s’élever à plus de 3 livres par jour. L’ordonnance municipale vise encore à réglementer la durée quotidienne de travail, fixée, au printemps et en été, à 10 heures de travail réel et effectif, et en automne et en hiver à sept heures maximum. Quant aux femmes, elles sont soumises à des horaires identiques pour des rémunérations quotidiennes de 8 sols, « à l’exception du tems de la vendange et des olives pendant lequel elles pourront être portées jusques à 9 sols ».

5 A. Maba, Les consulats de Roussillon (1659-1789), une institution particulariste au service de la centralisation monarchique, Thèse Droit, Perpignan, 2000, p. 416-419.

6 A l’exemple des décisions relatives aux contrats d’acquisition, aux aliénations ou aux emprunts, énumérées par l’édit de 1768, A. Maba, op.cit., p. 418.

7 Comme l’explique avec précision P. Payen, lorsqu’il évoque l’homologation par les parlements, « la procédure d’homologation d’actes de droit public est (en effet) par nature facultative ». R Payen, La physiologie de l’arrêt de règlement du Parlement de Paris au XVIIIe siècle, Paris, 1999, p. 123.

8 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 2 B 895, arrêt portant homologation de la délibération des consuls relative aux fraudes sur l’eau-de-vie, 20 décembre 1723, f° 327.

9 Ibid., 2 B 912, arrêt de règlement relatif aux privilèges des habitants de Perpignan, 16 décembre 1740 ; 2 B 913, arrêt portant homologation de la délibération des consuls relative « à ceux qui se qualifient bourgeois et hommes de Perpignan », 31 janvier 1741, f° 20 v°.

10 F. Olivier-Martin explique ainsi que « la justice n’est pas seulement le droit de juger entre Pierre et Jean ; elle implique aussi le droit de recourir à toutes les mesures utiles pour faire régner la paix et l'ordre à l'intérieur », Fr. Olivier-Martin, Histoire du droit français des origines à la Révolution, Paris, 1992, p. 539. De fait, comme le précise Fr. Burdeau, « en raison de la conception traditionnellement extensive de la justice, qui l’amène à embrasser parmi ses attributions la « police », c’est-à-dire un certain pouvoir réglementaire, les parlements ajoutent à leur activité juridictionnelle une participation non négligeable à l’administration active. Elle s’opère de deux manières : par l'entremise des arrêts de règlement qui énoncent diverses prescriptions générales à destination des administrés, et en raison de la surveillance dont les agents du roi et les autorités municipales font l’objet de leur part », F. Burdeau, Histoire du droit administratif, Paris, 1995, p. 33. Sur cette question, plus généralement, J.-L. Harouel, J. Barbey, E. Bournazel, J. Thibaut-Payen, Histoire des institutions de l’époque franque à la Révolution, Paris, 1997, 7ème éd., p. 469, indiquent que « les parlements, au moyen des arrêts de règlement, exercent un large pouvoir réglementaire et adoptent de nombreuses mesures concrètes d’administration ».

11 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 2 B 895, arrêt portant homologation de la délibération des consuls relative aux fraudes sur l’eau-de-vie, 20 décembre 1723, f° 327.

12 Ibid., 2 B 913, arrêt portant homologation de la délibération des consuls relative « à ceux qui se qualifient bourgeois et hommes de Perpignan », 31 janvier 1741, f° 20 v°.

13 Ibid., 2 B 946, arrêt portant homologation de la délibération des consuls relative aux journées des travailleurs, 4 mai 1775.

14 P. Payen, La physiologie de l'arrêt de règlement du Parlement de Paris au XVIIIe siècle, op. cit., p. 490.

15 Comme l’explique F. Olivier-Martin, même si la portée géographique des arrêts de règlement reste limitée au ressort de la Cour, et bien qu’ils ne soient rendus qu’en vertu d’une délégation générale émanant du roi, ces « lois subordonnées n’en sont pas moins à classer parmi les lois du roi », Les lois du Roi, Paris, 1997, p. 187.

16 Un constat déjà réalisé par P. Payen concernant les arrêts de règlement émis par le Parlement de Paris : selon lui, « l’arrêt d’homologation ne fait que se superposer à l'acte homologué » et « le Parlement, par l’arrêt d’homologation, confère une auctoritas à l’acte homologué par accroissement de valeur et de prestige ». Plus encore, l’auteur indique que, « par l’incorporation de l’acte, il le nove en lui conférant un caractère législatif », P. Payen, op. cit., p. 133.

17 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 2 B 912, arrêt de règlement relatif aux privilèges des habitants de Perpignan, 16 décembre 1740.

18 Comme le définit F. Olivier-Martin, « l’arrêt de règlement est une heureuse adaptation de la loi du roi aux circonstances particulière de temps et de lieux, c’est une loi vivante (lex animata) », Histoire du droit français des origines à la Révolution, op. cit., p. 539.

19 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 2 B 895, arrêt portant homologation de la délibération des consuls relative aux fraudes sur l’eau-de-vie, 20 décembre 1723, f° 327.

20 Ibid., 2 B 912, arrêt de règlement relatif aux privilèges des habitants de Perpignan, 16 décembre 1740 ; 2 B 913, arrêt portant homologation de la délibération des consuls relative « à ceux qui se qualifient bourgeois et hommes de Perpignan », 31 janvier 1741, f° 20 v°.

21 Ibid.

22 Ibid., 2 B 946, arrêt portant homologation de la délibération des consuls relative aux journées des travailleurs, 4 mai 1775.

23 Si les arrêts de règlement sont rendus de propre mouvement, à la requête exclusive du procureur général du roi, ou à l’issue d’une procédure opposant deux parties, nombre d’entre eux sont encore rendus à la demande de ceux qui y ont intérêt (P. Payen, op. cit., p. 25) et, dans le cas présent, à la demande de la communauté séculière de la ville de Perpignan.

24 Ibid., 2 B 920, arrêt de règlement sur les grains, 23 février 1748.

25 Ce point est en effet essentiel, car, comme l’explique P. Payen, si les particuliers ou les communautés « peuvent directement requérir l’attention du procureur général sur nombre de désordres, et le prier d’interposer son ministère pour qu’un règlement intervienne » et que « les raisons qui engagent les individus ou collectivités dans la voie des sollicitations sont incontestablement fortes de leur point de vue », « l’intérêt particulier, si légitime soit-il, n’est jamais assez puissant pour déterminer le procureur général à requérir l’arrêt souhaité. Pas davantage ne l'est la condition du solliciteur. Ce qui importe, c’est que l’intérêt du public soit accordé », P. Payen, op. cit., p. 23 et 36.

26 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 2 B 941, arrêt de règlement sur la vente du poisson, 16 juin 1770 ; 2 B 946, arrêt de règlement sur la vente du poisson, 4 février 1774.

27 Ibid., 2 B 946, arrêt de règlement qui défend aux fermiers de la boucherie de débiter de la viande chaude, 22 juin 1774.

28 A. Maba, op. cit., p. 501.

29 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 2 B 952, arrêt de règlement sur l’installation des auvents et balcons, 20 juin 1781.

30 Ibid., 2 B 950, arrêt de règlement sur le droit de chasser, 4 septembre 1779.

31 Ibid., 2 B 946, arrêt de règlement pour les précautions à prendre au sujet de la maladie épidémique des bêtes à cornes, 28 janvier 1775.

32 Ibid., 2 B 947, arrêt de règlement pour la vente du poisson, 10 février 1776.

Auteur

Maître de conférences en histoire du droit et des institutions, université de Perpignan

© Presses universitaires de Perpignan, 2006

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