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Pouvoirs municipaux et pouvoir royal en Roussillon et en Languedoc, XVIIe-XVIIIe siècle

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Gilbert Larguier

L’administration municipale et les officiers royaux au XVIIIe siècle à Perpignan : rivalités autour du pouvoir

Delphine Joubes

Volltext

  • 1 C. Loyseau, Du droit des offices, Livre V, Chapitre VII, p. 2.

1« Le premier privilège des villes, c’est d’avoir un corps ou collège que nos livres appellent droit de république »1. Au XVIIIe siècle, différents types de villes existent sur le territoire du royaume de France. Les structures les plus évoluées, communes et consulats, s’administrent elles-mêmes. Les autres, villes de franchises ou de prévôté dans le Nord, villes de syndicat dans le Midi, sont restées soumises à l’autorité directe de leur seigneur ou du roi.

2Depuis 1196, Perpignan a obtenu une charte lui permettant de s’administrer seule. Elle est dite ville de consulat. Les villes de consulat sont souvent considérées comme de petites républiques urbaines dont l’indépendance, une fois octroyée, est définitive. Le modèle de ces villes est venu d’Italie. L’administration municipale s’organise autour de plusieurs institutions : une assemblée générale des habitants qui s’occupe des questions communales importantes, une assemblée des notables, un corps de ville. Jusqu’au XVIe siècle, ces villes jouissent de fait d’une grande autonomie administrative. Toutefois, la monarchie absolue de l’Ancien Régime altère quelque peu cette autonomie.

3Louis XIV, désireux de contrôler étroitement son royaume, porte une grande attention aux affaires urbaines au moment où, précisément, les villes lui apportent leur soutien dans la lutte contre le pouvoir seigneurial. Ses premières interventions sont justifiées par la nécessité de faire cesser les troubles souvent nombreux, notamment lors des élections des magistrats municipaux. Il redresse surtout les abus dus à l’incompétence des magistrats en instaurant un contrôle permanent d’autant plus justifié qu’il doit avancer des fonds sur son Trésor lorsque la situation financière d’une collectivité est trop compromise. La tutelle du pouvoir royal s’établit progressivement sur l’ensemble du tissu urbain. Les agents royaux profitent des difficultés financières des villes, elles-mêmes suscitées la plupart du temps par les exigences du pouvoir central, pour exercer une tutelle de plus en plus étroite.

4Quatre grandes périodes de l’histoire sont l’occasion pour le pouvoir royal d’aggraver sa tutelle sur les organisations municipales : au lendemain de la Ligue à la fin du XVIe siècle les villes ligueuses telles qu’Amiens et Lyon sont concernées ; au milieu du XVIIe siècle, suite à la Fronde, les cités rebelles d’Angers et de Bordeaux subissent le même sort ; la révocation de l’édit de Nantes, surtout dans les villes à forte population protestante, notamment en Languedoc, entraîne une surveillance accrue pour apaiser les esprits ; enfin, la réunion de nouvelles provinces du royaume offre l’occasion au pouvoir royal de modifier les institutions municipales comme à Lille, Besançon ou Perpignan. Partout le but est de limiter le nombre de membres du corps de ville, d’amoindrir ses prérogatives, d’imposer dans les fonctions autrefois électives des fidèles de la monarchie.

5Le Roussillon est annexé par la France en 1659. Le pouvoir royal se heurte alors à la population qui demeure très attachées aux mœurs et coutumes catalanes. Sous le règne des rois d’Aragon, la monarchie constitutionnelle permettait aux villes de jouir d’une autonomie importante. Après une brève parenthèse de domination française au XVe siècle, Perpignan se complaît dans le système espagnol d’autant que ce dernier édicte tout au long du XVIe siècle une série de mesures anti-françaises. Pourtant, la prospérité économique et la situation géographique et stratégique de la région sont très enviées encore au XVIIe siècle alors que les guerres entre la France et l’Espagne n’en finissent pas. Finalement, le Traité des Pyrénées consacre l’annexion définitive du Roussillon à la France, grossissant le nombre des « provinces réputées étrangères ». Des réorganisations judiciaire et administrative s’avèrent nécessaires et même impératives pour adapter les institutions espagnoles au nouvel ordre français.

6Tout au long de son règne, Louis XIV n’a que deux principes directeurs : absolutisme et centralisation. Tous les domaines subissent les assauts de l’autorité royale. Un gouverneur représentant l’autorité royale est placé à la tête de la province tandis qu’un intendant a en charge l’administration. Quant au Conseil souverain de Roussillon, il est l’organe juridictionnel supérieur ; toutes les sentences rendues par les autorités subalternes lui échoient en appel.

  • 2 A. Roux (Marquis de), Louis XIV et les provinces conquises, Paris, 1938, p. 89.

7Parallèlement à ce dispositif déployé pour restreindre au maximum les libertés locales, un phénomène de résistance se fait sentir, notamment à Perpignan qui, comme capitale de la province, est un objectif privilégié pour le pouvoir royal. En effet, si la ville devient docile à l’égard du nouveau pouvoir, le reste de la province devra obligatoirement le devenir. Cependant, il s’avère que les consuls sont d’actifs agents de résistance d’autant que les susceptibilités sont encore vives : « le peuple de Roussillon se nomme et s’estime catalan et regarderait comme une dégradation et une injure le nom de français »2. Le processus d’assimilation de la province ne peut se faire instantanément et la mise en place des nouvelles institutions se révèle lente et difficile. Tout au long du XVIIIe siècle, des rivalités opposent les agents du pouvoir central chargés d’appliquer à la lettre la politique centralisatrice du roi et les agents locaux désireux de sauvegarder les intérêts de la province.

8Vers la fin du XVIIIe siècle, la province est sujette à quelques confusions politiques. Une situation aggravée par le fait que les relations entre les agents royaux et les autorités municipales sont parfois houleuses. La province traverse également des difficultés économiques : les hauts cantons montagnards subissent les assauts du climat et plusieurs disettes frappent la province. Quant aux villes, elles sont souvent insalubres, ce qui véhicule des maladies et facilite leur progression. Les fortifications sont, certes, rassurantes pour la population, mais les assauts des pillards sont nombreux.

9Il importe de se demander comment une ville comme Perpignan, jusque-là autonome, est parvenue, à échapper à l’emprise que tentait de lui imposer le pouvoir royal. Pour répondre à cette question il est nécessaire de déterminer, d’une part, comment les institutions municipales de la ville de Perpignan ont réussi à conserver une certaine marge de manœuvre face au pouvoir royal notamment au début du XVIIIe siècle (I), d’autre part, comment le pouvoir royal est parvenu à déjouer la rancœur locale en instaurant des officiers déconcentrés dont l’esprit est et demeure catalan (II).

I. L’autonomie de Perpignan préservée par des institutions originales

10Avant d’entrer dans le royaume de France en 1659, Perpignan était ancrée dans les rouages du système monarchique espagnol. Louis XIV souhaitant ardemment que cette province frontalière, géographiquement stratégique, fut rattachée à la France, lui concéda quelques privilèges. Ainsi, demeurèrent à Perpignan des juridictions municipales extraordinaires (A) dépendant d’un corps de ville qui avait des consuls à sa tête (B).

A. L’originalité des justices municipales

11En 1659, Perpignan entre dans le système judiciaire français. Or, des institutions d’origine espagnole compétentes pour des affaires particulières existent déjà. Louis XIV décide de laisser subsister ces institutions, dites juridictions municipales extraordinaires, en parallèle avec de nouvelles directement issues du modèle français. Jusqu’à la fin de l’Ancien Régime, ces « petites » juridictions vont tenter de résister de leur mieux.

  • 3 G. Romestan, « Le Consulat de mer de Perpignan dans la première moitié du XVe siècle », 38e et 39e(...)
  • 4 L’expression « affaires commerciales » est à prendre dans son sens le plus large : les constitutio (...)
  • 5 Nobles, mercadiers et drapiers.

12Ainsi, un consistoire de la Loge de mer mis en place par le roi d’Aragon Jean Ier par un privilège donné à Monzon le 22 décembre 1388 subsiste. Le roi ordonne alors au baille de Perpignan et au gouverneur des comtés de confier aux consuls de mer toutes les causes commerciales pendantes devant leur cour. Les consuls de mer connaissent dès lors des affaires entre marchands et plus généralement de toutes les affaires concernant le commerce « tout comme s’il s’agissait d’affaires maritimes »3. En 1396, un privilège consacre leurs prérogatives et le roi leur concède à perpétuité toutes les affaires commerciales4, y compris celles à caractère non maritime. Le consulat de mer devient l’un des acteurs majeurs de la vie économique et commerciale du Roussillon. En outre, au fil des ans, la popularité de ce tribunal ne cesse de s’accroître, notamment auprès de la classe marchande dont il est directement chargé de représenter les intérêts. Les consuls de mer sont extraits par le sort des trois corps de citoyens qui composent la ville5. Ils sont renouvelés chaque année. Au lendemain de l’annexion, les consuls de mer gardent comme d’autres officiers leurs privilèges antérieurs. Par exemple, tout en étant officiers municipaux, ils sont réputés officiers royaux et bénéficient par conséquent de l’exemption des charges publiques.

  • 6 Le terme latin strepitus signifie son, bruit, vacarme. En l’espèce, cela signifie que la justice r (...)
  • 7 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 1 C 1280, état des juridictions inférieures dans l’intendance de R (...)

13Perpignan disposait de cinq fours banaux destinés à la cuisson du pain dont la gestion appartenait aux chevaliers de l’Ordre de Malte. Les anciennes coutumes de Perpignan attribuent cette juridiction aux clavaires et aux consuls mais ceux-ci ont laissé courir leurs droits en ce domaine. La justice s’y rend sine strepitu6 et sans frais7. Les officiers présents dans cette juridiction dépendent donc tous de l’Ordre de Malte, et n’ont pas le même statut que les consuls de mer. Aucune procédure n’ayant été découverte lors du dépouillement des archives, l’appel des sentences devant le Conseil souverain de Roussillon n’a, par conséquent, jamais eu l’occasion d’être mis en œuvre.

  • 8 Ibid.

14Quant à l’Université, « il n’est pas certain (qu’elle) ait une juridiction sur ses suppôts. Un tribunal lui a été attribué sur ce que l’Université de Paris jouit d’un pareil tribunal établi par le Roi [...] suivant des statuts que l’on a supposés communs à toutes les Universités du Royaume »8. Les officiers de l’Université sont le chancelier, le recteur, le greffier de la chancellerie et le bedeau. Des conseillers, au nombre de vingt-quatre, assistent les officiers dans chacune des quatre facultés où ils sont tirés au sort. Aucun juge n’ayant été affecté à l’Université, si une affaire avait dû se présenter, elle aurait été traitée par le Conseil souverain.

15La juridiction des surposés de l’Horte connaissait des dommages occasionnés par des personnes ou des bêtes sur les terres, fruits, arbres et travaux appartenant aux habitants de Perpignan. Les consuls de la ville, une fois saisis par la personne lésée, s’en remettaient aux surposés compétents autour de Perpignan. Leur mission était de constater les dommages et d’instruire des procédures en cas de contestation dans leur auditoire situé dans le bureau du greffier. Ils rendent très peu de sentences. Cette juridiction se composait de trois juges estimateurs dont deux étaient pris dans le corps des jardiniers, le troisième dans le corps des menuisiers, tailleurs et cordonniers. Une fois extraits par tirage au sort, ils prêtaient serment devant le baille de Perpignan, étaient exempts de toutes autres charges publiques pendant l’année de leur exercice. La juridiction des surposés de l’Horte était une des rares en Roussillon à faire intervenir des personnes non qualifiées dans le domaine juridique. Cette originalité pourrait être une preuve que la justice n’était pas réservée seulement à l’élite de la société. Le phénomène tend à se répandre au cours du XVIIIe siècle. En effet, les riches, et par conséquent les plus diplômés, ont tendance à déserter une partie des charges publiques du fait de leur lourdeur. Des personnes moins compétentes doivent alors prendre en charge des tâches pour lesquelles elles n’ont été ni formées ni éduquées. Les sentences des surposés de l’Horte étaient susceptibles d’appel devant le baille de Perpignan. Ce n’est qu’au troisième degré d’appel que le Conseil souverain intervenait pour juger ce type d’affaires.

  • 9 Le terme « délibérer » est utilisé ici volontairement dans le sens où n’est évoqué à aucun moment (...)

16Perpignan disposait également d’une Aumône commune, une maison de charité dont les revenus étaient destinés au soulagement des pauvres ainsi que d’hôpitaux. La maison était régie par deux aumôniers extraits au sort dans l’assemblée de la communauté et un économe soumis à l’autorité des consuls. Pour les cas litigieux, un conseil de l’aumône se réunissait en présence des consuls9. Les appels des délibérations relevaient de la compétence du Conseil souverain.

  • 10 Sur l’institution du Conseil souverain de Roussillon, cf. F.-R Blanc, Les magistrats du Conseil So (...)
  • 11 Edit de Saint-Jean-de-Luz cité par G. Clerc, Recherches sur le Conseil Souverain de Roussillon (16 (...)

17Toutes les décisions rendues par ces institutions étaient susceptibles d’appel devant le Conseil souverain10. Ratione materiae, sa compétence était totale. Il recevait tous les appels issus des juridictions subalternes. Selon son édit de création pris à Saint-Jean-de-Luz en 1660, il connaissait « toutes les causes civiles et criminelles dont la connaissance appartient en première instance aux viguiers et bayles des dits pays, pour de tout juger souverainement et en dernier ressort, selon les lois et ordonnances des dits pays, et y procéder autant qu’il se pourra en la forme et manière qui se pratique et se garde dans les autres conseils souverains et justices de notre royaume »11. Les juridictions municipales extraordinaires constatent, délibèrent et rendent des sentences. La seule éventualité de l’appel permet au Conseil souverain de les soumettre à quelques pressions et de s’immiscer dans leur gestion.

  • 12 Peu de cas d’appel provenant des juridictions municipales extraordinaires sont recensés dans les a (...)

18Si ces instances inférieures ont réussi à se maintenir malgré la présence de la juridiction souveraine12, ce n’est pas le cas de l’organe municipal principal, le corps de ville, qui vit la tutelle royale s’accroître au fil du temps.

B. Les consuls pivots de l’administration municipale

  • 13 Un syndic receveur, un secrétaire greffier, un trésorier, un assesseur de la ville.

19En 1487, par un mandement donné à Rouen, Charles VIII permet à Perpignan de se gouverner seule en conformité avec sa charte. Cette organisation municipale est semblable à celle de la ville de Barcelone. Une configuration que Perpignan obtient de conserver après l’annexion. Le corps de ville est composé des cinq consuls élus et de quatre officiers municipaux13. Seuls les consuls avaient un pouvoir de décision, les autres officiers municipaux ne remplissant que des tâches administratives. La charge de secrétaire était revendiquée par les notaires qui souhaitaient que cette place leur revint par la voie de la procédure de l’extraction par le sort. Or une lettre du maréchal de Noailles précise que cette procédure était désormais abolie. Dès lors, le roi accorda aux consuls le droit de nommer à cette fonction la personne de leur choix, ce que pratiquait déjà couramment la ville.

  • 14 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 112 Edt 10, extrait des délibérations du conseil de la douzaine.

20Quant aux consuls, ils étaient nommés par le procédé de l’insaculation et de l’extraction par le sort. Cette procédure, qui entendait à l’origine prévenir la brigue, était surveillée par les agents royaux présents dans la province. La liste prévue pour l’insaculation est contrôlée par un conseil dit de la « douzaine d’insaculation »14. Si ce conseil venaitt à rejeter une demande il devait motiver sa décision. Les candidatures étaient alors présentées au gouverneur, au commandant en chef, à l’intendant de la province. C’était un contrôle a priori. Une fois la liste établie, elle était transmise au Conseil souverain qui donnait son accord pour l’insaculation, procédait donc à un contrôle a posteriori.

  • 15 Ibid, 1 C 1538.

21La résistance de la population locale se fait sentir très tôt. Dès le lendemain de l’annexion, les consuls retirent systématiquement les noms des Français des bourses d’insaculation et si, par le plus grand des hasards, un était tiré au sort, l’extraction n’était pas tenue pour valable. C’est là un exemple de la difficile acceptation des Français par les autochtones. Toutefois, l’intendant, en lieu et place du gouverneur, rétablit l’ordre et son contrôle déboucha rapidement sur un pouvoir de nomination sans partage des consuls. Le roi ne laisse pas de grande marge de manœuvre aux consuls puisqu’ils doivent informer le gouverneur ou l’intendant des choix de leurs décisions. Ainsi, il est fait « défense aux consuls de la ville de Perpignan de procéder à l’avenir à la nomination des charges municipales à vie, auxquelles le gouverneur de cette province, l’intendant et en son absence son subdélégué général donnent des sujets qu’ils auront à proposer aux dites charges afin d’obtenir par leur canal, des brevets de confirmation de Sa Majesté à ce nécessaire, à peine de nullité des dites nominations et de mille livres d’amende contre les consuls »15.

  • 16 Ibid., 112 Edt 137. Par une ordonnance du 13 mars 1717, les consuls décident d’expulser les mendia (...)
  • 17 Sur ce point F.-P. Blanc, « La noblesse municipale de Perpignan. Essai de définition juridique », (...)
  • 18 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 112 Edt 1, arrêt du 22 novembre 1671 aux termes duquel « Il ne con (...)

22Les consuls ont de nombreuses attributions. Ils ont juridiction sur le ruisseau de Las Canals qui fournit de l’eau à la ville et arrose une partie de la plaine du Roussillon, sont patrons de toutes les églises paroissiales et de l’hôpital général des malades, ont autorité sur les consuls de mer. A ces fonctions contentieuses s’ajoutent des fonctions de police en vertu desquelles ils peuvent, par exemple, décider de l’expulsion des mendiants16. Enfin, les consuls ont le privilège particulier de pouvoir créer tous les ans des Burges Honrats, c’est-à-dire des bourgeois nobles17. Pour prétendre accéder à ce statut, il fallait justifier de revenus importants. Ainsi, seuls les bourgeois les plus riches peuvent accéder à la noblesse transmissible. Les consuls ayant abusé de ce droit, le roi, par un arrêt du 22 novembre 1671, limita à deux le nombre de bourgeois susceptibles d’être anoblis chaque année18.

  • 19 P. Poeydavant, Le Roussillon à la fin de l’Ancien Régime, publié par E. Desplanques, B.S.A.S.L. P. (...)
  • 20 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 1 C 1520, mémoire des viguiers cité par C. Granado et M. Lagey, Le (...)

23Les clavaires mostassafs exerçaient la police de la ville19. Ils détenaient les clefs de la ville et leurs compétences intéressaient notamment les communautés d’arts et métiers, les poids et mesures, les fournitures des boulangers et des bouchers, la propreté et la sûreté des rues. « Ils étaient chargés de veiller à la police extérieure des communautés, d’examiner la qualité et la bonté des viandes et autres provisions que les fermiers des octrois sont obligés de fournir au public, dressent un procès-verbal des contraventions que ceux-ci ou les habitants commettent au préjudice des ordonnances et règlements concernant les octrois qu’ils adressent à l’intendant »20.

  • 21 Ibid., 112 Edt 135, lettre de Saint-Sauveur aux commissaires de police du 15 juillet 1780.

24Les clavaires, au nombre de deux, étaient désignés par tirage au sort. Leurs décisions étaient susceptibles d’appel devant le baille royal de Perpignan, puis devant le Conseil souverain. Ils dépendaient de l’intendant. Leur mandat annuel rendait leur activité moins efficace. C’est sans doute pour cette raison que l’intendant de La Porte décida de supprimer cette institution après avoir demandé et obtenu l’approbation au Conseil souverain. Il créa alors des commissaires de police nommés par les consuls et approuvés par l’intendant. A l’instar des clavaires, ils furent chargés de veiller à l’exécution des ordonnances de police ainsi que de lutter contre la délinquance. A ce propos, ils réclamèrent une augmentation de leurs gages auprès de l’intendant Saint-Sauveur, vantant leur zèle et leur fidélité depuis leur entrée en fonction21.

25Pour les affaires importantes, le corps de ville, assisté des clavaires, forme le conseil général. Ce dernier ne pouvait être réuni qu’après avoir reçu l’autorisation du baille de la ville. Le pouvoir royal s’insinue ainsi au cœur de l’activité des consuls du fait de la présence du baille pour toutes les délibérations. Le corps de ville, considéré à l’origine comme une juridiction indépendante, devient, de la sorte, un instrument du pouvoir royal.

II. L’autonomie de Perpignan mise à mal par les agents royaux

26Dès les premiers pas du Roussillon dans le royaume de France, Louis XIV fut désireux d’encadrer de la manière la plus stricte possible la nouvelle province. Craignant les actions ou décisions qui pouvaient lui nuire, il imposa aux communautés d’habitants la tutelle d’un agent royal (A). Toutefois, l'absolutisme monarchique prêté à Louis XIV s’étiole et fait place à l'ambition de nombreuses familles locales (B).

A. L’omniprésence des agents royaux

27Plusieurs types d’agents royaux déconcentrés sont présents en Roussillon. Le plus élevé de la hiérarchie et le plus proche du roi est le gouverneur. Les gouverneurs qui se sont succédés en Roussillon de 1660 jusqu'à a la Révolution sont tous issus de la famille de Noailles. En leur absence, le lieutenant du roi de la ville de Perpignan commande la province. Au milieu du XVIIIe siècle, le lieutenant général, commandant en chef, est le comte de Mailly. Cette fonction est primordiale car Louis XIV, craignant de voir les gouverneurs prendre trop de pouvoir au point de devenir des roitelets dans leur province, les cantonne à la Cour et les retient à Versailles.

  • 22 Fossa, Mémoire pour le Marquis d’Oms, p. 61, cité par J.-A. Brutails, Etude sur la condition des p (...)
  • 23 Arch. dep. Pyrénées-Orientales, 1 C 1521, Mémoire de Poeydavant sur la Constitution municipale, su (...)
  • 24 Le terme de bailli utilisé en France correspond plutôt au regard de son statut et de ses fonctions (...)
  • 25 D. Joubes, L’organisation judiciaire en Roussillon de 1660 à 1790, Mémoire D.E.A., Perpignan, 2004 (...)

28L’homme du roi dans la province est l’intendant. Il s’occupe de l’administration et, malgré la présence d’instances judiciaires et de commissaires de police, domine ces deux piliers du système français et ainsi leurs champs d’action. Viennent ensuite les viguiers. La province de Roussillon est découpée en trois vigueries : Roussillon et Vallespir, Confient, Cerdagne et Capcir. Le terme de viguier provient de vicarias. A partir du XIIe siecle, les viguiers sont « des officiers d’épée, chargés de veiller à la sûreté publique, de poursuivre les brigands, les bannis et les malfaiteurs, de faire observer les ordonnances de paix et de trêve. Ils eurent dans la suite l’attribution particulière des cas royaux enlevés à l’ordinaire et la connaissance des causes des parties exemptes de juridiction qu’ils jugeaient en première instance, avec l’assistance d’un assesseur »22. Le viguier précède les autres officiers dans les cérémonies publiques. Il est président du tribunal de viguerie qui est compétent pour toutes les causes qui intéressent les nobles et ceux qui jouissent du privilège de la noblesse dans sa circonscription. Il est à la tête des communautés et, au lendemain de l’annexion, le viguier est considéré comme le supérieur direct de ces dernières23. Le pouvoir du viguier n’a cessé de croître au point d’être considéré dans cette province comme un subdélégué de l’intendant. Enfin, d’autres agents royaux interviennent, ainsi les bailles. Le baille catalan est distinct du bailli du reste de la France24. C’est un délégué du roi qui jouit d’un statut identique à celui des autres officiers royaux de l'époque25.

  • 26 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 1 C 1520, arrêt du Conseil d’Etat du 30 septembre 1662 qui ordonne (...)
  • 27 Ibid
  • 28 Ibid., 1 C 1521, Mémoire de Poeydavant..., op. cit.

29La ville de Perpignan est donc placée sous la coupe de cette kyrielle d’officiers royaux. En premier lieu, le viguier autorise la tenue des assemblées d’habitants et y assiste car « Sa Majesté estant en son Conseil a ordonné et ordonne qu’il ne sera d’ors en avant fait aucune assemblée générale d’habitants tant en la ville de Perpignan [...] qu’en la présence des viguiers, dans le ressort desquels les dites villes sont situées... »26. Le roi impose non seulement la présence d’un de ses agents dans une assemblée d’habitants mais en prévoit encore le remplacement en cas d’absence par « les bailes desdites villes »27. D’ailleurs, un édit du mois de mai 1766 prévoit que les bailles « ont le droit de continuer de précéder non seulement les corps municipaux mais encore les viguiers, les baillis à leur tête, et dès lors par une contradiction la plus manifeste et la plus ridicule, le baile qui, suivant la première période de l’article, ne peut venir qu’après le viguier, précède le viguier et le corps municipal, et on renverse par-là la maxime triviale de droit selon laquelle si vinco vinentiem te a fortiori vincam te, c’est-à-dire que suivant le premier objet de l’article, le viguier exclut le baile, comme cela s’est toujours pratiqué, de toute préséance sur le corps municipal, lorsqu’il y est, et ensuite lorsque les bailes sont avec leurs juges qui sont leurs inférieurs ils prétendent l’emporter sur le viguier, contre toute règle, tout principe et tout usage »28.

  • 29 Arrêt cité par A. Maba, Les consulats du Roussillon (1659-1789), une institution particulariste au (...)

30Quant à l’intendant, il s’occupe à peu près de tout. Il est donc en mesure de pallier les carences des consuls ou de prendre des décisions à leur place. Sa fonction principale consiste à choisir les officiers municipaux. Par un arrêt du 22 novembre 1671, le roi précise que l’intendant peut « ôter ceux qu’ils jugeront n’être pas capables ou qu’ils croient être suspects au service de Sa Majesté et au bien public »29. La volonté royale d’exercer une étroite tutelle sur les communautés d’habitants du Roussillon vient de ce que, l’annexion de la province étant récente, le roi se méfie des élites locales.

31La réforme dite de Laverdy tentée en 1766 s’avère être un échec. Les consuls s’insurgent contre ce texte qui attente à leurs privilèges et prérogatives. En réponse à leurs protestations, le roi accorde un sursis à exécution de l’édit à Perpignan. Ces protestations seront appuyées par l’intendant qui s’aperçut que l’édit, acte national, contrastait trop avec les particularités de la province. En définitive, la réforme fut abrogée par un édit de 1768 et jamais appliquée.

32Le changement d’attitude des intendants est remarquable. Désormais, ils n’hésitent pas, lorsque les intérêts de la province sont en jeu, à les privilégier face à la politique royale. A la fin du XVIIIe siècle, la situation a changé : les intendants, autrefois proches et connus de Louis XIV, sont maintenant éloignés de Louis XVI. Le royaume est alors en proie à des maux endémiques et chacun tente de sauvegarder au mieux ses propres intérêts. Dans la seconde moitié du XVIIIe siècle, le roi tend à relâcher sa tutelle sur les consuls. Lorsque les premiers signes de faiblesse apparaissent, les résistances se durcissent et les prémices de la Révolution frémissent parmi la population, notamment au travers des cahiers de doléances. A cela s’ajoute le fait que le roi contrôle de moins en moins ses propres agents provinciaux.

B. La dérive vers le clientélisme

33Le mode de nomination des officiers joue un rôle déterminant dans l'échec de la politique décentralisatrice du roi à la fin de l’Ancien Régime. Depuis 1660 en Roussillon en effet, les agents royaux comme les viguiers et les bailles, étaient nommés par des lettres de provision pour une durée déterminée à un emploi précis. La procédure de nomination était longue et fastidieuse car l’officier qui assurait une charge exerçait une portion de puissance publique que le roi lui déléguait. Il était dès lors nécessaire que le futur officier fut une personne digne de confiance. Il importait que l’intégrité de l’officier fut vérifiée au cours de la procédure de nomination. Celle-ci comprenait deux grandes phases. Initialement, l’officier en attente de lettres de provision détenait un droit à l’office ; ses lettres accordées, il jouissait d’un droit en l’office. Les conditions d’octroi de l'office pouvaient alors être vérifiées et le serment prêté. La seule description de la procédure mettait en valeur le lien étroit qui unissait le roi avec le pourvu. Le nouvel officier devenait un « homme du Roi », nommé avant tout pour le servir.

  • 30 Arch. dép. Pyrenées-Orientales, 2 B 29, extrait d’une lettre de provision accordée à Jean Lafite, (...)
  • 31 Ibid., 2 B 105 à 109, registres des prestations de serment des officiers royaux devant le Conseil (...)

34Dans le royaume, nombre de charges étaient vénales. Cette pratique présentait l’avantage d’alimenter les caisses du trésor mais elle n’avait pas cours en Roussillon. Aussi s’y posa la question du recrutement des officiers. En 1660, les nouveaux officiers eurent la double mission de mettre en œuvre les rouages judiciaires et administratifs français et d’assurer une surveillance de la population souvent encline à se révolter contre l’autorité française. Les grandes fonctions sont confiées à des familles respectables nobles ou bourgeoises. Cependant, là où la vénalité opère une première sélection dans le sens où les officiers aisés disposent de davantage de facilité pour suivre des études et se cultiver et donc d’exercer une charge publique, le principe de gratuité peut produire un effet inverse, ce qui explique sans doute que les lettres de provision ne tarissent point d’éloges à l’égard des hommes choisis. Elles reproduisent des formules telles que celle-ci : « Nous avons choisy pour cet effet notre cher et bien aimé le Sieur Jean Lafita sur les bons témoignages qui nous ont été rendus de ses sens suffisance probité capacité expérience dans les affaires de judicature et diligence et sage conduite »30. Cependant, ces développements cachent le fait que le roi nomme qui bon lui semble sur proposition du gouverneur. Une fois leurs lettres de provisions obtenues, les officiers prêtent serment de fidélité au roi31.

  • 32 Par exemple Joseph Queralt, Joseph Fontanella, Raymond de Trobat...

35A l’origine, Louis XIV place des hommes de confiance. Pratiquement, tous sont originaires du sud des Pyrénées32, occupent les postes les plus élevés à titre gratuit de manière à être mieux contrôlés. Bientôt, ces personnes sont amenées à prendre des décisions sans avoir le temps de demander l’autorisation du roi, acquièrent par conséquent de l’autorité dans la province. Dès lors, ils sollicitent la mise en place de procédures de résignations et de commissions. Les abus commencent alors. Selon la procédure habituelle d’octroi d’un office, la personne désignée pour exercer l’office doit recevoir des lettres de la part du roi. Ces lettres peuvent être soit de provision soit de commission. Ces dernières se différencient des lettres de provision par la mention de la durée de la charge octroyée. Elles sont le plus souvent délivrées lorsque l’office est vacant en raison d’un décès. En effet, de son vivant, l'officier en charge prend soin d’assurer sa succession afin que son fils hérite de sa charge. C’est la procédure dite de resignatio in favorem filii par laquelle un officier requiert le roi de bien vouloir leur accorder cette faveur. Il peut arriver quelquefois que la résignation se fasse pour une autre personne que le fils, il s’agit alors d’une resignatio in favorem alicujus. A la mort de l’officier, le successeur désigné reprend la charge. La personne désignée par la résignation peut ne pas avoir l’« âge requis par les ordonnances ». Intervient alors une nomination par lettre de commission car un commissaire doit remplir la charge par intérim aussi longtemps que le pourvu n’a pas atteint la majorité. Il peut arriver que le fils n’ait même pas à prêter le serment « requis et accoustumé » de fidélité au roi ordinairement demandé.

  • 33 La réglementation d’un tel acte vient d’un édit donné à Paris par François Ier en 1543. Exemple de (...)

36A ce détournement légal et connu de tous de la procédure, se greffent des pratiques nébuleuses afin de placer certaines personnes dans les charges publiques. En effet, la non vénalité des offices donne la possibilité à quiconque d’accéder à ces charges. Pour l’éviter, une « information de bonnes vies et mœurs du candidat »33 doit être menée. Cependant, l’effectivité de ce type d’enquête est rarissime. D’ailleurs, en Roussillon, les bailles et les viguiers ne sont pas obligé de posséder une qualité juridique particulière pour entrer en fonction. Les juges de viguiers et de bailles qui exercent la justice, par contre, ont tous au minimum le grade de docteur en droit.

37Ces exceptions, rares au début du XVIIIe siècle, deviennent de plus en plus courantes au fil du temps. C’est donc une véritable oligarchie locale qui se constitue progressivement à la tête du Roussillon. Un groupe d’hommes riches accapare entre ses mains les plus hautes fonctions de la province. Les fidèles du pouvoir royal deviennent en effet de plus en plus proches des intérêts de la province et de la population locale. Ce sont pour la plupart des habitants du Roussillon qui aiment leur province. La nomination du maréchal de Mailly au milieu du XVIIIe siècle comme commandant de la province entraîne des changements. Malgré son caractère autoritaire, Mailly prend une série de mesures destinées à améliorer le sort de la province dont les difficultés d’intégration au royaume de France étaient encore réelles. Les autorités royales en place voient leur rôle quelque peu modifié. Désormais, le but est d’améliorer le cadre de vie de la province. Sous l’autorité du maréchal de Mailly de grands travaux sont menés à bien et une certaine collaboration s’ouvre entre les agents royaux, les consuls et les habitants de la province.

  • 34 N. Bailbe, Raymond de Saint-Sauveur et les mesures de salubrité publique en Roussillon à la fin du (...)
  • 35 R. Saint-Sauveur, Compte de l’Administration, Paris, 1790.

38Saint-Sauveur, dernier intendant de la province (1778-1789), adopte une série de dispositions destinées à améliorer la salubrité et la sécurité de Perpignan34. Depuis le privilège de 1347 accordé par le roi d’Aragon à la ville, il appartenait aux consuls de veiller à son embellissement et d’assurer la police des rues. Durant de longs siècles, ils ont usé de ce droit. Mais, le rattachement du Roussillon à la France ayant amené un affaiblissement progressif de l’autorité locale au profit du pouvoir central, ce privilège a perdu de sa valeur. Les fonctions de l’intendant s’étendent encore davantage quand le 23 janvier 1776, par un arrêt du Conseil d’Etat, le roi donne compétence à l’intendant de veiller à sa propreté, à sa décoration et la commodité de ses rues. Dès lors, les consuls ne sont plus seuls à agir car l’intendant les informe de ses points de vue, approuve et appuie leurs demandes auprès du pouvoir royal. Il exige d’eux de nouvelles mesures et se permet d’interdire l’application de celles qu’il juge inutiles. Ainsi, les efforts se portent dès 1778 sur l’élargissement de certaines rues. Cependant, les travaux tardent car l’entente est loin d’être cordiale entre les autorités citadines et le commissaire. L’intendant, malgré son autorité sur les consuls, ne parvient pas à faire réaliser les travaux commencés. Saint-Sauveur perçoit la réticence des consuls à être dirigés, les soutient. Des travaux commencent en 1782 dans différentes rues de la ville, mais s’arrêtent un an après. Saint-Sauveur, soucieux de mener à bien la tâche entreprise, encourage les consuls : « Suivez, Messieurs, les ouvrages de cette rue avec activité, ne craignez pas de manquer de fonds. J’espère vous procurer encore, comme je vous l’ai dit, 14 000 livres dans quelque temps, et avec ce que vous avez déjà reçu, il restera peu à trouver pour achever un travail dont le fruit et l’agrément sont désirés de tous les gens sensés. Maintenez autant qu’il vous sera possible, Messieurs, la bonne intelligence entre vous, et croyez que vous ne pourrez rien faire de plus utile au service public... ». Les travaux reprennent. En accord avec le corps de ville, de grands travaux d’assainissement des rues sont réalisés, les réverbères fleurissent. Raymond de Saint-Sauveur attire maintes fois l’attention des consuls sur les amas d’immondices et instaure un « balayage réglé avec un enlèvement journalier des immondices ». Le 1er janvier 1779, les consuls passent un accord avec le directeur de l’hôpital des pauvres pour enlever les détritus, acceptant les offres qui leur sont faites35.

39De nombreuses transactions entre les deux autorités permettent d’adopter des règlements. Toutefois, les consuls ne les appliquent pas toujours à la lettre et il arrive que Raymond de Saint-Sauveur manifeste son mécontentement : « Il me revient, de tous côtés, que le public se plaint amèrement de la négligence avec laquelle la police est exercée sur deux articles essentiels pour la commodité et la salubrité, savoir le pavé qui est en très mauvais état, et la malpropreté des rues qui infecte l’air. On ajoute encore, que si l’eau du ruisseau de la ville y arrivait au moins une fois par semaine, ce serait un moyen de nettoyer et rafraîchir les rues qui préservent les citoyens des maladies que le mauvais air fait contracter. Je crois, en conséquence, Messieurs, qu’il vous importe essentiellement, de prendre les mesures nécessaires les plus promptes et les plus efficaces pour faire tomber les plaintes du public... ».

40Du statut d’homme du roi au moment de l’annexion, l’intendant est devenu l’homme de la province à la veille de la Révolution avec comme objectif unique le mieux-être des populations. A la fin du XVIIIe siècle, les rapports entre les agents royaux et la ville de Perpignan ont évolué. D’une situation conflictuelle où la tutelle du pouvoir royal menaçait l’autonomie de la ville, on est passé, pour ainsi dire, à une collaboration entre délégués du pouvoir central et administration municipale. A l’aube de la Révolution, les deux pouvoirs tentent de maintenir une situation stable dans la province.

41Mais les représentants du pouvoir royal apparaissent encore, aux yeux des habitants, comme des « usurpateurs » et, en 1789, Saint-Sauveur est contraint de fuir la province sous la pression de la foule : la Révolution est en marche.

Anmerkungen

1 C. Loyseau, Du droit des offices, Livre V, Chapitre VII, p. 2.

2 A. Roux (Marquis de), Louis XIV et les provinces conquises, Paris, 1938, p. 89.

3 G. Romestan, « Le Consulat de mer de Perpignan dans la première moitié du XVe siècle », 38e et 39e Congrès de la Fédération historique du Languedoc Méditerranée et du Roussillon, Limoux-Nîmes (1965-1966), Montpellier, 1966.

4 L’expression « affaires commerciales » est à prendre dans son sens le plus large : les constitutions de société, les changes, les virements bancaires, les teintures de draps, les ventes d’esclaves.

5 Nobles, mercadiers et drapiers.

6 Le terme latin strepitus signifie son, bruit, vacarme. En l’espèce, cela signifie que la justice rendue au sein de la juridiction des fours banaux se rend « sans bruit ».

7 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 1 C 1280, état des juridictions inférieures dans l’intendance de Roussillon.

8 Ibid.

9 Le terme « délibérer » est utilisé ici volontairement dans le sens où n’est évoqué à aucun moment de décision ou de sentence.

10 Sur l’institution du Conseil souverain de Roussillon, cf. F.-R Blanc, Les magistrats du Conseil Souverain de Roussillon, Thèse, Droit, Toulouse, 1999. En 1660, les membres du Conseil souverain sont des Catalans qui ont rallié la cause française, ont juré fidélité au roi, pour certains ont participé à la signature du Traité des Pyrénées.

11 Edit de Saint-Jean-de-Luz cité par G. Clerc, Recherches sur le Conseil Souverain de Roussillon (1660-1789), Mémoire dactylographié, 1974, p. 48.

12 Peu de cas d’appel provenant des juridictions municipales extraordinaires sont recensés dans les affaires du Conseil souverain.

13 Un syndic receveur, un secrétaire greffier, un trésorier, un assesseur de la ville.

14 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 112 Edt 10, extrait des délibérations du conseil de la douzaine.

15 Ibid, 1 C 1538.

16 Ibid., 112 Edt 137. Par une ordonnance du 13 mars 1717, les consuls décident d’expulser les mendiants « qui ne sont pas nés ny habitués dans ce diocèse et obligeant les autres à fournir un certificat de leur curé » ou selon une autre ordonnance du 29 avril 1784 ils « interdisent l’usage de machines volants sans autorisation afin de préserver la sécurité publique ». Voir également sur ce thème : C. Perche, L’assistance publique à l’enfance dans la province de Roussillon (1686-1789). Du pragmatisme provincial à l’unité nationale de la protection des enfants abandonnés au XVIIIe siècle, Thèse, Droit, Perpignan, 2002.

17 Sur ce point F.-P. Blanc, « La noblesse municipale de Perpignan. Essai de définition juridique », B.S.A.S.L. P.-O., Ce volume, p. 63-84 ; F.-P. Blanc et F.-P. Blanc, « Anoblis par lettres et citoyens de rescrits dans la province de Roussillon (1659-1789) », B.S.A.S.L. P.-O., CIIIe volume, p. 113-129.

18 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 112 Edt 1, arrêt du 22 novembre 1671 aux termes duquel « Il ne convient pas qu’un bourgeois pauvre et incommodé des biens de la fortune, laisse un privilège à ses enfants que ceux-ci ne pourraient pas soutenir par l’impuissance de servir Sa Majesté aux occasions ainsi qu’ils sont obligés de le faire, dans le rang que ledit privilège de bourgeois leur donne. Sa Majesté veut et ordonne que désormais il ne puisse être créé que deux bourgeois (annuellement) qui jouiraient chacun au moins de cent pistoles de revenus pour pouvoir soutenir ledit privilège ».

19 P. Poeydavant, Le Roussillon à la fin de l’Ancien Régime, publié par E. Desplanques, B.S.A.S.L. P.-O., XCVe volume, p. 97 : « C’est une institution empruntée à l’organisation municipale de Valence en Espagne et introduite à Perpignan au XIVe siècle par Pierre IV d’Aragon. Les clavaires proprement dit ont les fonctions de caissiers et de receveurs ».

20 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 1 C 1520, mémoire des viguiers cité par C. Granado et M. Lagey, Le corps de ville de Perpignan au XVIIIe siècle, Mémoire, Perpignan, 1985, p. 9.

21 Ibid., 112 Edt 135, lettre de Saint-Sauveur aux commissaires de police du 15 juillet 1780.

22 Fossa, Mémoire pour le Marquis d’Oms, p. 61, cité par J.-A. Brutails, Etude sur la condition des populations rurales du Roussillon au Moyen Age, 1975, p. 275.

23 Arch. dep. Pyrénées-Orientales, 1 C 1521, Mémoire de Poeydavant sur la Constitution municipale, sur l'administration des villes et bourgs du Roussillon, en particulier de la ville de Perpignan, aux termes duquel « Les corps municipaux ne pourront etre précédés dans les cérémonies publiques que par le commandant dans les villes de guerre et partout ailleurs que par le viguier du ressort, et en l'absence de celuy cy, par le bailly local, et qu’à l’égard de tous juges des autres villes, et bourgs de la province autres que Perpignan, ou cela se trouve déja suffisamment réglé par ledit édit, les choses en resteront exactement dans le même état quelles étoient avant ledit du mois de may 1766 sans que pour quelque cause ni prétexte que ce soit, ils puissent y contrevenir »

24 Le terme de bailli utilisé en France correspond plutôt au regard de son statut et de ses fonctions au viguier du Roussillon.

25 D. Joubes, L’organisation judiciaire en Roussillon de 1660 à 1790, Mémoire D.E.A., Perpignan, 2004, tome 1.

26 Arch. dép. Pyrénées-Orientales, 1 C 1520, arrêt du Conseil d’Etat du 30 septembre 1662 qui ordonne la présence d’un agent royal dans les assemblées générales d’habitants.

27 Ibid

28 Ibid., 1 C 1521, Mémoire de Poeydavant..., op. cit.

29 Arrêt cité par A. Maba, Les consulats du Roussillon (1659-1789), une institution particulariste au service de la centralisation monarchique, Thèse, Droit, Perpignan, 2000, p. 235.

30 Arch. dép. Pyrenées-Orientales, 2 B 29, extrait d’une lettre de provision accordée à Jean Lafite, baille de la ville de Perpignan, le 25 juin 1707.

31 Ibid., 2 B 105 à 109, registres des prestations de serment des officiers royaux devant le Conseil souverain.

32 Par exemple Joseph Queralt, Joseph Fontanella, Raymond de Trobat...

33 La réglementation d’un tel acte vient d’un édit donné à Paris par François Ier en 1543. Exemple de lettre de provision, accordé à Jean Coll, baille de la ville de Thuir, le 15 juin 1682 en 2 B 26, f° 53.

34 N. Bailbe, Raymond de Saint-Sauveur et les mesures de salubrité publique en Roussillon à la fin du XVIIIe siècle, B.S.A.S.L. P.-O., LXVIe volume, 1951, p. 151-161.

35 R. Saint-Sauveur, Compte de l’Administration, Paris, 1790.

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