1La vénalité de certaines charges telles que celle de prévôt, de notaire ou encore de sergent2, se rencontre déjà au XII^e siècle, même si quelques auteurs préfèrent situer ses origines à l’Antiquité, rappelant les propos exprimés par Platon et Aristote sur ce sujet3, tandis que d’autres situent au contraire son apparition plus tardivement4. Son existence est reconnue officiellement à partir du XIV^e siècle, mais seulement pour les offices mineurs jusqu’à la fin du XV^e siècle. Cela n’empêche pas à cet usage inspiré du droit canonique5 de devenir la règle dès la seconde moitié du XIV^e siècle. Très vite, cette institution méprisée va être considérée comme indispensable. Au début du XVII^e siècle, Charles Loyseau, dans les Cinq livres du droit des offices, affirme qu’à défaut de la supprimer, il faut la réglementer6. Peu d’auteurs se sont résolument prononcés en sa faveur. Pourtant, certains lui reconnaissent des vertus. Ainsi, Christophe Blanquie estime que la vénalité est une marque de maturité. Il estime que « partant, on ne doit pas la cantonner à un mode d’appropriation privée des offices royaux mais plutôt l’envisager comme une perspective sur la France moderne. Car la vénalité est une forme privilégiée du « travail de la monarchie sur elle-même »7.

2En fait, il s’agit avant tout d’un instrument financier à la disposition des gouvernants successifs. Cela constitue également un outil stratégique du pouvoir royal permettant d’atteindre un bastion jalousement gardé par les provinces, en Roussillon notamment : les libertés municipales. L’attitude du Roussillon à l’égard de la mise en place de la vénalité ne constitue pas une originalité à l’époque. Des réticences identiques peuvent être constatées dans la plupart des provinces du royaume lorsque le pouvoir royal use des mêmes moyens à l’égard des communautés d’habitants. En effet, « jusqu’en 1787, le grand souci du gouvernement royal fut le maintien des communautés d’habitants pour les protéger contre elles-mêmes et contre les oligarchies d’aisés qui pouvaient s’y constituer au détriment du bien commun »8. Il faut donc se garder de singulariser exagérément la province du Roussillon, et, de manière plus générale, éviter de considérer que l’attitude de défiance à l’égard du pouvoir central de la part d’une province constitue un désir original et inédit de préservation des libertés et privilèges locaux. Toutes les provinces du royaume de France renâclaient à l’époque à subir l’uniformisation de leurs institutions. Tous les écrits relatifs au Roussillon tendent à considérer cette province comme un bastion de la résistance à l’égard du pouvoir royal. Certes, la préservation des libertés locales fut un souci permanent dans cette province, mais ce même constat peut être dressé pour bien d’autres provinces, notamment dans la partie méridionale du royaume. Une étude plus approfondie des archives du Languedoc démontrerait le fait que la vénalité des offices municipaux s’est mise en place dans cette province avec tout autant de difficulté.

3Il faut cependant reconnaître une certaine originalité à la province du Roussillon qui justifie l’intérêt qu’on peut lui porter au regard de la mise en place de la vénalité des offices municipaux. Le Roussillon est en effet tardivement intégré au royaume de France. Les réformes institutionnelles effectuées par le pouvoir central ne visent pas seulement à uniformiser comme pour les autres provinces déjà comprises dans le royaume, mais aussi et surtout à intégrer cette « province réputée étrangère » appartenant désormais au royaume de France. Cela explique très certainement le traitement particulier dont elle bénéficia dans le cadre de la mise en place de la vénalité.

4Le XVII^e siècle est marqué par l’extension du territoire du royaume de France avec notamment les annexions de l’Alsace, de l’Artois, du Hainaut, de la Franche-Comté. La province du Roussillon entre définitivement dans le royaume de France par le Traité des Pyrénées signé le 7 novembre 1659. Cette nouvelle province va poser des problèmes d’intégration, notamment en matière institutionnelle comme l’ont souligné certains auteurs9. A plusieurs reprises, se sont en effet posés des problèmes d’adaptation des institutions catalanes dans le cadre du royaume de France. La polémique relative à la vénalité des offices illustre tout à fait ces problèmes d’intégration. Il y eut en Roussillon une véritable compétition entre le principe catalan de gratuité des charges et le principe français de vénalité des charges.

5Ce conflit a sans doute été attisé par les rapports ambigus entretenus depuis toujours par le pouvoir royal avec la vénalité. Cette pratique, qui n’a pas connu la même extension ailleurs en Europe, fut largement mise en place au cours de l’Ancien Régime. Pourtant, Louis XIV lui-même hésitait lorsqu’il s’agissait de prendre une décision au sujet de la vénalité ou non d’une institution. Son expérience le poussait à se montrer méfiant vis-à-vis de la vénalité qui donnait une importance démesurée à des élites locales qui, fortes de leur hérédité10, se permettaient parfois de défier le pouvoir central11. Louis XIV n’oublie pas que les événements qui ont troublé sa jeunesse, la Fronde, ont été provoqués en grande partie par les officiers du royaume pourvus d’offices vénaux. De plus, la non-vénalité permet de respecter les usages locaux et constitue ainsi un gage de tranquillité. Mais, d’un autre côté, ne pas mettre en place la vénalité implique la perte d’une source substantielle de revenus pour la couronne. Or, les guerres successives des XVII^e et XVIII^e siècles vont provoquer un grave déficit dans les finances de l’Etat que seules des réformes profondes, la mise en place d’impôts extraordinaires ou la sollicitation de dons gratuits, vont pouvoir juguler. La mise en place de la vénalité d’offices, quels qu’ils soient, constitue alors une manne financière non négligeable12. On comprend dès lors les hésitations qu'elle peut susciter. Cette hésitation se ressent tout à fait lors de la mise en parallèle de la gratuité des offices du Conseil souverain avec les tentatives répétées de mise en place de la vénalité des offices municipaux en Roussillon.

6Conformément au traité de Péronne de 1641, Louis XIV a respecté les usages locaux en permettant l’accès gratuit aux offices du Conseil souverain13, alors que partout ailleurs dans le royaume, les cours souveraines ont dû subir la grande vague de vénalité de 1692. L’accès aux offices du Conseil souverain du Roussillon resta gratuit jusqu’en 1790. Seuls les services extérieurs à cette assemblée concernant des domaines inconnus du droit catalan de la fonction publique furent vénalisés. Il en fut ainsi des services de la gabelle, du contrôle des dépens, ou encore du service du sceau. Certains auteurs14 considèrent que la volonté de respecter les particularismes locaux n’est qu’un prétexte. Pour eux, la gratuité des offices du Conseil souverain s’explique avant tout par le fait que les attributions du Conseil sont étendues, et qu’il était préférable que la nomination dépendît de la volonté royale dans une province jouissant d’une longue tradition d’autonomie et de résistance à l’égard du pouvoir central. Il n’en fut pas de même des offices municipaux soumis à la vénalité dès 1692, puis régulièrement ensuite jusqu’à la Révolution.

7Il apparaît donc que les raisons pour lesquelles Louis XIV a tenté d’imposer la vénalité des offices municipaux et n’a, au contraire, pas cherché à l’imposer au sein du Conseil souverain, sont multiples (I). Cependant, il faut bien avouer que la mise en place de la vénalité des offices municipaux a entraîné des réactions de la part des Roussillonnais qui illustrent non seulement les particularités de la province, mais aussi plus généralement les réticences des provinces du royaume face à l’uniformisation institutionnelle imposée par le pouvoir central (II).

I. La vénalité, un instrument au service du pouvoir royal

8La vénalité comporte généralement des avantages, notamment de nature financière (A), que le souverain français n’ignore pas, particulièrement à l’échelon municipal (B) où ils gagnent en outre une dimension spécifique.

A. La dimension financière de la vénalité

9Collecter des fonds, tel est l’objectif essentiel du pouvoir royal lorsqu’il instaure la vénalité15. Le roi n’hésite pas à créer ou aggraver l’endettement des communautés afin de combler l’endettement du royaume. Comme le fait remarquer Pierre Poeydavant, subdélégué général de l’intendance de Roussillon, « on sait que les opérations de finance consistent quelquefois à vendre et à revendre ensuite les mêmes objets, les besoins d’Etat sont si pressants qu’ils forcent à passer par-dessus des considérations d’équité »16.

10La vénalité permet au roi de recevoir de l’argent comptant en échange de la délégation d’une portion d’autorité17. Ce système séduit le roi car il lui est plus facile de vendre quelque chose à ceux qui peuvent se l’offrir que d’imposer d’autorité un nouvel impôt direct. En fait, le plus souvent, les récipiendaires acquièrent leur office en empruntant, soit parce qu’ils n’en ont pas les moyens, soit parce qu’une clause exige l’acquisition sous forme d’emprunt qui constitue sans conteste le moyen le plus avantageux pour le roi. Il s’agit donc d’un emprunt déguisé permettant au roi, par l’intermédiaire de ses officiers, d’emprunter à meilleur compte que s’il le faisait en son propre nom18. De plus, les garanties entourant le remboursement des officiers sont assurées par le fait que le propriétaire d’un office est solidaire des autres officiers de sa compagnie pour ses dettes collectives.

11C’est surtout en temps de guerre que la vénalité est privilégiée par le roi19. Selon Roland Mousnier20, entre 1620 et 1639, le roi n’aurait pas pu mener la guerre sans elle21. La vénalité couvre 5 à 10 % des dépenses de guerre, et même un peu plus pour celle d’Espagne22. Selon M. Doyle, l’apport des parties casuelles aux revenus du roi s’élève même à 38,9 % en 1630-163423. Selon l’analyse de Joël Félix24, la fiscalité royale par habitant en pourcentage de la richesse du pays a été la plus élevée du siècle durant la guerre de Sept Ans. En temps de paix relative, la part des revenus casuels se situe autour de 1,73 % du budget du royaume en 1725, puis 1,43 % en 1775. Il faut cependant remarquer qu’au fil de l’Ancien Régime, cette part diminue. Cela s’explique surtout par le fait que la levée des impôts au profit de l’Etat s’opère de mieux en mieux. Louis XIV, à la différence de Richelieu, rencontrait déjà moins de difficultés dans ce domaine. Il crée ainsi la capitation en 1695, puis le dixième en 1710. Sous les règnes de ses successeurs seront créés à partir de 1749, un, puis deux, puis trois vingtièmes jusqu’en 1788, date du début de la contestation de l’impôt royal. De plus, il est désormais plus facile à l’Etat d’emprunter directement. Le roi paraît être devenu un emprunteur plus crédible, d’autant plus que les compagnies d’officiers ont fini par éprouver des difficultés financières dues à la multitude de dettes contractées pour le roi.

12Louis XIV, dès la disparition de Mazarin en 1661 et par l’intermédiaire de Colbert25, presse tant qu’il peut les offices existants pour obtenir des fonds par les moyens habituels de menaces, de chantage à la perte de privilèges. Il souhaite également supprimer l’Annuel ou Paulette qui assurait l’hérédité. Toutefois, les conflits successifs empêchent Colbert de mener à bien sa mission car le besoin de financement de la guerre l’emporta. Il ne va pas réussir à empêcher l’installation de la vénalité dans les provinces nouvellement conquises, dont le Roussillon. Dès que Louis XIV voit la paix s’annoncer, il freine la progression de la vénalité, encourage même la suppression de certains offices, notamment ceux créés depuis 1689. Un processus de remboursement des offices s’engage, mais il sera stoppé net lors de la chute du « Système Law » en 1720. Là encore, les difficultés financières du royaume entraînent une réactivation de la vénalité : on vénalise à nouveau en 1722 les offices dévénalisés en 1717.

13La guerre de succession de Pologne relance la vénalité. Il semble cependant que l'engouement se soit émoussé. En 1740, la vénalité intéresse moins de monde, tend même à régresser encore. Elle ne contribue que pour 5 % aux dépenses liées à la guerre de Sept ans car les emprunts publics paraissent alors intéressants. Le roi en était le plus souvent réduit à multiplier les charges d’offices, ce qui déplaisait aux acquéreurs initiaux. C’est d’ailleurs parce que cette multiplication risquait de rebuter les acheteurs potentiels, qu’Henri II avait créé un nouveau degré de juridiction : la présidialité26.

14Décrire ici le processus de vénalité dans son ensemble apparaît impossible, aussi importe-t-il de laisser de côté la vénalité du monde judiciaire pour s’intéresser à la vénalité administrative. Le plus grand réseau des fonctions majoritairement administratives est celui des officiers municipaux27.

B. La spécificité de la vénalité municipale

15Les chiffres prouvent qu’au cours de l’Ancien Régime l’endettement de l’Etat est bien plus important que celui des villes, que le budget des villes est globalement excédentaire, alors que l’Etat est constamment en déficit, ce qui justifie qu’elles soient sollicitées pour participer à l’effort financier national28. La vénalité des offices municipaux est établie au niveau national de 1690 à 1709. Elle ne semble pas être considérée comme l’égale des autres types de vénalités car « on ne peut guère considérer ces officiers, non plus que les barbiers-perruquiers du royaume, érigés en officiers dès 1673, comme faisant partie du personnel de l’Etat »29. C’est certainement pour cette raison que l’évolution de la vénalité des offices municipaux n’est pas intégrée dans celle de la vénalité des offices en général. Beaucoup d’auteurs semblent en effet « oublier » que même si le processus de développement de la vénalité des offices s’essouffle en général à partir du XVI^e siècle, et plus encore à partir du milieu du XVIII^e siècle, il n’en reste pas moins que la vénalité des offices municipaux reste une pratique essentielle quasiment jusqu’à la veille de la Révolution.

16La vénalité des offices municipaux fut établie à partir de l’édit de 1692, puis régulièrement restaurée ou réformée ensuite jusqu’à la veille de la Révolution : de 1722 à 1724, de 1733 à 1737, de 1742 à 1747, de 1771 à 1789 enfin. Chacun des édits fondateurs s’accompagne d’un règlement particulier destiné à l’appliquer dans chacune des provinces du royaume. En Roussillon, cette mise en place compromet les promesses faites par le souverain de respecter les particularismes locaux en vertu du traité de Péronne de 1641. L’insistance de Louis XIV à mettre en place la vénalité des offices municipaux en Roussillon s’explique certainement par le fait que le Roussillon n’a pas encore été sollicité par le roi à ce sujet, en raison du principe catalan de la gratuité des charges. Il s’agit encore d’un territoire vierge susceptible de fournir des subsides au royaume malgré la tendance nationale au repli de la vénalité.

17Avant de nous intéresser aux motivations du pouvoir royal dans la mise en place de la vénalité des charges municipales, il faut revenir sur les modifications principales apportées par deux édits qui constituent les piliers de la vénalité des offices municipaux : les édits de 1692 et de 1733.

18L’édit de 169230 précise et introduit quelques changements dans l’organisation du gouvernement municipal : il met en place l’hérédité des fonctions municipales, place un maire assisté d’un assesseur à la tête de chaque gouvernement municipal, maintient le fait que l’installation des officiers municipaux est subordonnée à la prestation d’un serment. Le roi se réserve le droit de désigner des officiers s’il ne s’en présente pas et de régler les contestations relatives à cette mise en place. Les pouvoirs classiques des anciens détenteurs de l’autorité municipale sont transférés au maire : convocation des assemblées générales et particulières, réception des serments des autres officiers municipaux, conservation de la clef des archives municipales, déclenchement des feux de joie, port de la robe rouge. Il semble cependant que ses pouvoirs sont plus élaborés que ceux des consuls et qu’il bénéficie d’une autorité plus grande dans la prise d’initiative et l’exécution des décisions. Le maire devient ainsi l’agent principal de la communauté. Cela se ressent notamment dans le fait qu’il précède les échevins, consuls et jurats lors des cérémonies officielles. De plus, il bénéficie des privilèges de la noblesse dans les villes où ce titre a été établi et confirmé ainsi que de nombreuses exemptions : ban, arrière-ban, logement des gens de guerre, octroi pour leurs provisions annuelles. Désormais, toute nouvelle élection est interdite, et les anciens consuls, s’agissant du Roussillon, restent en poste jusqu’à la fin de leur mandat mais ne conservent qu’un rôle consultatif. Enfin, l’assesseur qui prête serment le premier devient le premier consul.

19L’édit de 173331 ajoute de nouvelles dispositions afin semble-t-il de rendre l’acquisition des offices encore plus attrayante. Cet édit revient plus exactement sur la suppression de bon nombre d’offices municipaux établis par un édit de juillet 1724. Il pose qu’aucune aptitude particulière n’est requise si ce n’est d’assurer le paiement. La mobilité sociale se trouve alors grandement favorisée dans la mesure où le paiement lui-même est facilité puisque l’acquéreur est autorisé à emprunter et que l’emprunteur bénéficiera lui aussi d’un privilège32. L’exemption de taille et de franc-fief est assurée pour les offices supérieurs à 10 000 livres. L’office peut être à loisir vendu en son entier ou démembré. Il peut a priori être exercé avec toute autre fonction sauf pour les baillis, sénéchaux et les officiers gravitant autour d’eux. Quelques privilèges sont établis, dont celui relatif à l’exemption de la milice bourgeoise33.

20Le monarque avait compris que l’uniformisation des institutions à l’échelle nationale passait avant tout par la réformation des systèmes municipaux ; les spécificités locales se cristallisant avant tout en effet à ce stade. Les municipalités de la France moderne se caractérisent par une « extrême variété institutionnelle »34. On le constate tout d’abord au niveau de la diversité des appellations des dirigeants municipaux, « jurats », « consuls », « capitouls », « prieurs », « premiers échevins »... On le remarque ensuite au regard de l’accès aux offices municipaux : cooptation, nomination par le roi, élection par le Conseil général, tirage au sort ou encore combinaison du tout comme en Roussillon. Comme l’affirme Guy Saupin, « les villes, non seulement ne semblent pas souffrir de cette diversité, mais sont au contraire fermement attachées à ce particularisme, car cette spécificité, perçue comme un héritage historique sacralisé, constitue une structure majeure dans la défense de leur identité »35. Joël Félix reconnaît lui aussi cette extrême diversité qui rend difficile l’étude des finances urbaines : « Dès que l’on se plonge dans les détails, les modèles globaux et les moyennes nationales perdent de leur pertinence au regard des particularités locales ou régionales »36. Louis XIV, conscient de devoir gouverner dans le cadre de cette diversité, a certainement pris en compte la théorie de Cardin Le Bret. Ce dernier, tout en reconnaissant la compétence exclusive du monarque en matière législative, le met en garde lorsqu’il réforme une loi locale car les rois doivent « procéder en cela avec de la retenue, pour ce qu’il n’y a rien dont les peuples soient plus jaloux que de leurs anciennes coutumes »37.

21Cette volonté de mettre fin aux particularismes locaux est clairement énoncée à l’occasion de l’application de l’édit de 1733 en Roussillon. Le commissaire départi, sur proposition du viguier Maleden, voudrait ainsi restreindre l’interdiction des élections consulaires aux villes closes, permettant de préserver l’organisation municipale des plus petites communautés. Le contrôleur général réplique que les élections municipales devaient être interdites dans toute la province, et que, selon l’édit de 1733, la limitation aux seules villes closes concernait uniquement les offices de gouverneur et de lieutenant du roi38.

22Les municipalités s’efforcent alors de racheter les offices, mais au prix de lourds sacrifices financiers. On retrouve justement là une stratégie du pouvoir central lui permettant de s’immiscer dans les affaires locales des provinces car, lorsque les provinces sont en grande détresse financière, le roi, sous prétexte d’apurer les comptes des communautés, envoie des commissaires royaux. Les Roussillonnais ne s’y sont pas trompés : ce n’était pas les offices vénaux qui étaient les instruments de la monarchie absolue, mais les commissaires, nommés sans finance, congédiables au gré du monarque, nantis dans leurs ressorts du plein pouvoir de l’Etat39. Ces derniers deviennent alors de véritables agents déconcentrés de l’Etat, leur présence porte atteinte aux libertés locales. Pourtant, les communautés ne peuvent s’en passer, car leur détresse financière serait irréversible sans eux.

23Une autre raison tient au fait que la durée traditionnelle des mandats de consuls était vivement critiquée. L’annualité ne permettait pas un exercice efficace du mandat avançait-on. Il s’agissait d’une durée bien trop courte pour pouvoir prendre efficacement en main les affaires courantes de la communauté. Les consuls étaient bien souvent méfiants, voire tendus, parce qu’à leur sortie de fonction, leurs comptes étaient repris pour vérification, et qu’ils pouvaient être poursuivis sur leurs biens personnels s’il s’avérait que des fautes de gestion avaient été commises40. A l’opposé, le caractère perpétuel du poste de maire permettait à son détenteur d’avoir une bonne connaissance des affaires de la ville et de les gérer de manière sereine puisqu’il ne serait plus pressé par le temps41. Cette préoccupation est d’ailleurs partagée par le peuple. On retrouve ainsi dans l’article premier du cahier de doléances d’Argelès-sur-Mer le vœu « que les charges municipales soient inamovibles ; d’abord l’utilité de sa Majesté s’y trouvera, ses officiers se perfectionneront de plus en plus de leur charge, le public sera contenu et respectueux au lieu d’indocile »42. Auparavant, la préoccupation majeure du consul était surtout de ne pas trop attirer l’attention durant son mandat afin de ne pas s’exposer aux foudres du reste de la population de sa cité tout en veillant à éviter les reproches pour d’éventuelles fautes de gestion43.

24Par ailleurs, l’incurie des consuls est également vivement critiquée par le pouvoir central. Les consuls ont ainsi manqué à leur devoir de rendre des comptes au terme de chaque mandat annuel entre 1702 et 1724. Les consuls « traînaient les pieds » et pratiquaient une forme de « grève administrative », pour emprunter les termes de Gilbert Larguier44. Dès 1692, le roi entend remédier aux abus commis par des officiers dans le cadre de leurs fonctions ainsi qu’à l’usurpation par les juges des fonctions normalement attribuées aux maires45. Le pouvoir central avance encore une autre raison. Il rappelle les désordres constatés dans la gestion des affaires municipales. En plus de dénoncer la trop brève durée des mandats, l’édit de 1733 dénonce en effet le fait que « la liberté des élections est presque toujours troublée par des intrigues »46, tandis que celui de 1692 fustigeait déjà la présence de la « cabale » et de la « brigue » lors de l’élection des magistrats consulaires. Ces derniers se sentant alors « redevables de leur emploi », s’ensuivaient des conflits d’intérêts, des concurrences entre les prétendants au poste qui retardaient « l’expédition des affaires communes ». En résumé, selon l’édit de 1692, les désordres constatés dans le cadre de l’élection des consuls sont préjudiciables à la bonne marche de la communauté, tandis que la création d’un maire à la tête de chaque communauté devait permettre l’exercice des fonctions sans passion et sans crainte du successeur.

25Le pouvoir royal n’était donc pas seulement motivé par des considérations financières. Sa volonté de s’immiscer dans les affaires des communautés était réelle.

II. Les réactions en Roussillon

26Sur le plan national, les acquéreurs particuliers se montrent entreprenants lorsque la vénalité s’établit. C’est à eux que les municipalités rachètent les offices afin d’éviter que les familles les plus aisées ne s’emparent du pouvoir et acquièrent les droits en matière de désignation aux offices47.

27En Roussillon, la royauté eut toutes les peines du monde à liquider les offices. A chaque tentative, le schéma reste le même : le peu d’engouement des particuliers (B) suscite la réunion des offices que la municipalité acquiert par le biais d’emprunts (A) qui la conduisent au surendettement.

A. Les efforts des municipalités

28Les municipalités du Roussillon ont profité de la possibilité offerte par le roi de conserver les anciens modes d’élection en achetant les offices municipaux. Cette option est clairement énoncée par exemple dans l’article XII de l’arrêt rendu par le Conseil d’Etat le 29 décembre 1733 aux termes duquel : « Permet néanmoins Sa Majesté aux villes & communautés, d’acquérir aucuns desdits offices » afin que « les villes et communautés puissent continuer d’élire en la manière ordinaire »48 leurs dirigeants municipaux.

29Cette tendance se remarque en fait dès 1692. En effet, comme en 1694, les offices créés n’étaient toujours pas vendus, il faut procéder à leur réunion. Le 26 août 1694, Perpignan recouvre ainsi le droit de choisir ses officiers municipaux en versant 16 000 livres au roi par le biais d’un emprunt forcé auprès des propriétaires les plus riches de la communauté. Cette tentative se renouvelle à plusieurs reprises au cours du XVIII^e siècle, appelant à chaque fois une nouvelle intervention de la municipalité.

30Par l’arrêt du 13 juillet 1734, le pouvoir royal va même inciter les communautés à acquérir les offices. Désormais, elles doivent réagir rapidement, car si un acquéreur particulier verse un tiers de la somme et six deniers pour livre elles ne peuvent tenter ni surenchérissement, ni abonnement, ni remboursement des sommes déjà payées pour désintéresser le premier acquéreur.

31Malgré les efforts des municipalités, lors de la seconde grande vague de création d’offices vénaux en 1733, beaucoup d’offices restèrent invendus. Il fallut alors, selon les propos de Pierre Poeydavant,« tirer quelque parti de la création de 1733 et rendre aux communautés la douceur d’être gouvernées par des officiers »49 en provoquant une réunion moyennant de l’argent, rendant de la sorte aux communautés le libre-choix des sujets propres à l’administration municipale. Les consuls en poste vont boycotter toutes les assemblées ayant pour but d’obtenir un abonnement de la dette en 173650. Un arrêt du Conseil d’Etat intervient le 22 mars 174651 pour inciter les communautés à acquérir les offices non vendus. Le Conseil d’Etat, bien décidé à liquider les derniers, réduit les sommes demandées aux deux cinquièmes pour l’acquisition des offices. A l’opposé, les petites communautés du Roussillon semblent avoir eu davantage de difficultés encore à obéir à ces injonctions car le roi finira par leur accorder le droit de procéder aux élections conformément au système en vigueur avant l’édit de novembre 173352. Il faut attendre 1751 pour que les offices municipaux du Roussillon et du pays de Foix soient liquidés pour un montant de 240 000 livres. Lorsque l’on ajoute les frais attachés aux lettres patentes, le coût des actes et des agences, l’emprunt s’élève à 250 000 livres. Il fut intégralement pris en charge par la ville de Perpignan. Afin d’amortir la dette, la ville fut autorisée à lever 36 000 livres supplémentaires par an pendant dix ans et six mois à compter du 1^er juin 175153. Les mêmes prélèvements seront prorogés et renouvelés par le roi jusqu’au 1^er janvier 1788. Finalement, le rachat des offices municipaux aura coûté à la province 1 317 000 livres. Ce montant, partagé entre les habitants au moyen d’une augmentation des charges municipales, a rendu la vénalité encore plus impopulaire en Roussillon.

B. Des acquéreurs particuliers peu nombreux

32Lorsque ce n’est pas la municipalité qui rachète, aux termes de l’édit de 1733, il est procédé au choix de particuliers autorisés à acquérir l’office par commission royale. L’officier est considéré comme un agent municipal titulaire d’une mission temporaire et révocable54. L’intendant et ses subdélégués sont chargés du choix des personnes. Il ne doit en aucun cas s’agir de membres du gouvernement municipal en place. Par son édit du 9 mars 173455, le roi entend faire respecter ses injonctions. Il remarque en effet que les membres du gouvernement municipal sont réticents à l’idée de laisser leur place à des officiers commis par « commission du grand sceau ». Par cet édit, le roi les somme de laisser leur place à ces derniers sous peine de 3 000 livres d’amende. Les nouveaux officiers entrent ainsi en fonction le 29 juin 1736 à Perpignan56. La ville ne figure donc pas parmi les plus mauvais élèves du royaume. Le roi dut en effet recourir à plusieurs édits après cette date pour faire fléchir beaucoup d’autres villes qui continuaient à élire leurs officiers57.

33Il faut remarquer ici que les candidats choisis ne correspondent pas toujours aux critères d’accès aux fonctions publiques. Ils se situent souvent en dessous des conditions classiques d’accès aux charges consulaires. La vénalité peut alors être considérée comme un instrument de mobilité sociale58 : à Perpignan par exemple, le maire est un bourgeois anobli par commission royale alors que normalement seuls sont admis les bourgeois nobles créés par l’assemblée de bourgeoisie. Le lieutenant de maire est un notaire qui ne peut normalement être que troisième ou quatrième consul. Le premier consul n’est pas insaculé dans les bourses de la ville, le second un marchand ne pouvant normalement concourir qu’au rang de troisième ou quatrième consul. Enfin, l’assesseur est un avocat du roi qui est normalement exclu des charges publiques. Ailleurs en Roussillon, les listes proposées comportaient au moins deux consuls ou davantage selon l’importance de la ville. Cette liste concerne seize villes en Roussillon et Vallespir et treize dans le Confient. Le candidat sélectionné doit comme auparavant répondre à des conditions d’âge, de catholicité et de bonnes mœurs. Il n’est cependant fait aucune allusion à d’anciennes exigences telles que l’obligation de résidence59. En cas de décès, l’intendant se charge de choisir le remplaçant.

34Les acquéreurs particuliers se faisaient particulièrement rares à chaque nouvelle mise en place de la vénalité. « La monarchie tenta à trois reprises de vendre les charges municipales, ce qui eût été livrer les communautés à des tyranneaux inamovibles. Les communes et la province rachetèrent en bloc ces offices morts-nés »60. La méfiance à l’égard des consuls était déjà grande avant même la mise en place de la vénalité. La population les considérait surtout comme des agents du pouvoir central chargés de lever l’impôt61. On comprend alors les réticences à acquérir de telles charges, en dépit même des privilèges qu’elles apportaient et qui avaient fait l’objet d’une ample publicité. En effet, on avait placardé partout des affiches vantant le fait que les bénéficiaires d’offices vénaux étaient exempts de « tutelle et curatelle, de la taille personnelle dans nos villes taillables, de guet et garde dans toutes les villes, du service du ban et arrière-ban, du logement des gens de guerre, et autres charges et contributions, même des droits de tarifs qui se lèvent dans nos villes abonnées et des octrois dans toutes nos villes, pour les denrées de leur provision »62. Des aménagements spéciaux furent également prévus pour un des privilèges les plus prisés en Roussillon, l’exemption du tirage au sort de la milice bourgeoise. L’acquisition d’un office permettait normalement cette exemption, mais celle-ci n’était effective que trente jours plus tard. Or, l’acquéreur pouvait entre-temps avoir été désigné pour faire partie de la milice. Il est donc initialement prévu pour les offices acquis pour une somme comprise entre 900 et 1 200 livres que si l’acquéreur verse le quart du prix en sus il pourra bénéficier immédiatement de l’exemption. Mais, par peur de décourager des acquéreurs déjà trop rares, cette dernière condition fut vite abandonnée.

35Les Roussillonnais ne semblent pas non plus avoir été attirés par le prestige que cette acquisition pouvait apporter. Là encore, ils se distinguent du reste du royaume. Ailleurs, en effet, ce n’est pas la recherche d’un profit qui commandait l’acquisition d’un office, mais surtout la dignité qu’il comportait. Le récipiendaire pouvait ainsi se distinguer du reste de la société. Il pouvait même parfois espérer le « privilège ultime » de la noblesse personnelle, graduelle ou mieux encore, héréditaire. On peut également supposer que la vénalité des charges municipales n’a pas attiré les Roussillonnais car ce type d’offices ne correspond pas aux attentes classiques du récipiendaire. Ce dernier n’espérait pas de profit considérable comme pour la plupart des offices. Il attendait une part de prestige, voire un grade de noblesse en échange d’une place qui lui permettait une certaine oisiveté. On préfère en effet au niveau national investir dans un statut social et l’oisiveté prestigieuse plutôt que de se lancer dans des entreprises plus productives et fructueuses mais davantage risquées. Or, il n’en est rien pour les offices municipaux roussillonnais : les offices municipaux et notamment celui de maire et d’assesseur comportaient de nombreuses attributions, aussi leurs détenteurs ne peuvent-ils pas jouir de l’oisiveté tant convoitée. Leurs attributions étaient nombreuses et même plus importantes que celles des consuls. La seule satisfaction à en tirer restait peut-être la place d’honneur lors des cérémonies publiques, bien qu’il semble que cette préséance ait eu beaucoup de mal à s’imposer au vu des injonctions du roi en faveur de son application63.

36Il faut noter qu’un privilège octroyé par les offices municipaux aggravait une situation déjà fort préoccupante en Roussillon : l’exemption des charges municipales. Celle-ci va contraindre les habitants des zones rurales à compenser ce manque à gagner, aggravant ainsi un conflit ville-campagne latent depuis des siècles dans la province64. Même si la ville de Perpignan s’est engagée à racheter les offices pour l’ensemble de la province, ses habitants bénéficient de privilèges tels que ce sont les ruraux qui finalement devront supporter une augmentation de charges. On pourrait penser que la vénalité servirait au contraire à gommer les inégalités relevées au niveau des prélèvements fiscaux entre les zones urbaines et rurales. La vénalité concernait avant tout les communautés urbaines en effet. De nombreux textes soulignent ainsi le poids fiscal que devait supporter la ville de Perpignan en rachetant l’ensemble des offices. Le principe voulait que la ville partageât les dépenses entre ses habitants. En fait, les habitants du Roussillon et plus particulièrement les Perpignanais exemptés de charges fiscales sont nombreux65. La ville se tourne plutôt vers les recettes provenant de l’octroi afin de combler le déficit. Les premières victimes furent les habitants des zones rurales venant régulièrement à Perpignan afin d’écouler leur production, qu’ils soient paysans ou pêcheurs. De plus, comme l’affirme M. Doyle66, il semble que l’exemption de charges dont bénéficièrent les acquéreurs d’offices ne compensèrent pas les charges qu ils durent honorer comme officiers telles que droit de prêt et d’annuel, droits de confirmation, de marc d’or, ou augmentations de gages67.

37Les tentatives subséquentes du pouvoir royal visant à modifier le régime municipal catalan n’eurent pas davantage de succès. Ainsi, la réforme Laverdy68 initiée en 1764, appuyée notamment sur l’édit de mai 1766 pour le Roussillon69 et la déclaration du 31 mai 176670, qui s’attachait à uniformiser les institutions municipales du royaume, se solda par un échec. Ces textes entraînèrent une vive contestation en Roussillon, car l’atteinte aux usages particuliers de la province était flagrante. Dès le mois d’août de la même année71, le roi rédigea une lettre de cachet portant sursis à exécution de la déclaration du 31 mai pour la ville de Perpignan. Il annonça ensuite par l’édit du mois d’août 176872 le retour aux institutions traditionnelles de la province, le respect de la constitution municipale de la ville de Perpignan, de ses usages et statuts, sans oublier les autres villes et bourgs du Roussillon. Le pouvoir royal reconnaît le fait que le Roussillon soit une place stratégique importante du point de vue militaire. Il reconnaissait que l’organisation tripartite de sa société n’avait jamais empêché la constitution d’une milice efficace qui a toujours défendu les intérêts du royaume, d’Aragon, d’Espagne, de France. De plus, le roi admettait que l’ancienne constitution du Roussillon ne semblait pas contrevenir aux principes généraux qu’il avait édictés. Pour toutes ces raisons, Louis XV autorise le Roussillon à appliquer sa propre constitution. Le retour aux institutions antérieures ne fut cependant pas complet. Le pouvoir royal entendait accentuer son contrôle de la province. Le roi apporta des modifications concernant notamment le nombre des membres du conseil de douzaine qui passe de douze à neuf73, la réduction de l’influence des docteurs en droit estimés trop nombreux74, la suppression du syndic du consulat de mer75, la limitation stricte des exemptions aux charges municipales, la compétence du Conseil souverain en cas de litige, l’étiquetage en langue française désormais des bourses d’insaculation76. Malgré ces concessions, les injonctions du roi seront difficilement appliquées en Roussillon, au point que le Conseil souverain fut obligé d’intervenir en novembre de la même année77.

38Ensuite, alors qu’au niveau national la vénalité des offices municipaux fut restaurée par l’édit de novembre 177178, le duc de Noailles réussit à persuader le pouvoir royal qu’un tel retour en arrière serait préjudiciable en Roussillon. Aussi le pouvoir royal se contenta de préciser à nouveau par des lettres patentes79 puis par un arrêt du Conseil d’Etat que le retour aux institutions anciennes pour le Roussillon s’accompagnait de quelques modifications. Le pouvoir royal entendait ainsi prévenir des réactions de la population.

39Il n’est peut-être pas opportun finalement de qualifier d’échec la mise en place de la vénalité en Roussillon, car à chaque tentative, le roi réussit à atteindre son objectif premier qui était une contribution financière des communautés destinée à combler le déficit de l’Etat. Sa stratégie était simple : menacer les communautés de la perte de leurs libertés municipales en échange de subsides. La mise en place de la vénalité n’a pas eu pour véritable objectif de bouleverser les institutions municipales du Roussillon, ce dont rendent compte notamment les règlements d’application. On peut penser que si le pouvoir royal avait véritablement souhaité la fin de ces institutions, il n’aurait pas manqué d’y réussir à terme. Le retour aux institutions municipales anciennes accepté par le roi au cours de la seconde moitié du XVIII^e siècle n’est pas le résultat d’un bras de fer gagné par les Roussillonnais. Il démontre plutôt que le pouvoir royal a pris conscience que les institutions municipales traditionnelles du Roussillon étaient efficientes et ne portaient pas préjudice aux principes fondamentaux du royaume de France. N’oublions pas que dès son annexion et tout au long de l’Ancien Régime, le Roussillon disposait du statut de « province réputée étrangère ». Il s’agissait d’une province lointaine, réputée peu connue, fortement imprégnée de culture catalane ou espagnole selon les avis. Citons à titre d’exemple le point de vue de l’intendant d’Albaret80 : « On peut dire que ce sont des peuples d’un fort mauvais air, qui ne sont aucunement sociables avec personne, ingrats, méconnaissants, oubliant facilement les services qu’on leur a rendus, n’aimant qu’à boire [...]. Ils tiennent des Espagnols, étant beaucoup fanfarons et fort insolents [...] Ce qui fait cette fierté et cette arrogance c’est que, dans cette province, ils sont entièrement libres ». On peut penser que ces caractères de la population s’appliquaient aussi aux institutions du Roussillon. Il faut alors rendre hommage à l’intervention du duc de Noailles, le gouverneur de la province, qui, comme interlocuteur privilégié du roi, a su se tenir soigneusement informé, et faire connaître les institutions de la province.

40Il faudra attendre le souffle du vent révolutionnaire pour que l’édifice catalan s’ébranle réellement. Par la loi du 14 décembre 1789, on passe alors d’une administration municipale pluricentenaire à une administration uniforme sur l’ensemble du territoire81. A partir de 1793, on peut dire que « la vie politique municipale était désormais encadrée étroitement par le pouvoir central »82. La Révolution affectera finalement bien davantage les institutions municipales que le Traité des Pyrénées83.