Nicolas Levrat : Autodétermination au XXI^e siècle

1Le Dr Nicolas Levrat est professeur de Droit européen et international à l’Université de Genève, en Suisse, où il dirige depuis 2016 le Département de Droit International et d’Organisation Internationale. Il est aussi vice-président de la Global and Transnational Law Society et fondateur en 2012 du Global Studies Institute qui compte aujourd’hui environ 1300 étudiants et plus de 100 chercheurs. Auparavant il a été le directeur de l’Institut Européen de l’Université de Genève (2007-2013), professeur à l’Université Libre de Bruxelles (1998-2004) et fonctionnaire européen au Conseil de l’Europe (1991-1994).

2Le référendum du 1^er octobre ayant finalement eu lieu il y a quelques jours, il nous semble indispensable d’interviewer l’un des plus grands spécialistes du droit européen et international, qui s’intéresse à la recherche sur le fédéralisme, la gouvernance régionale et à plusieurs niveaux, la démocratie, et les droits des minorités. Auteur ou directeur d’une vingtaine de livres sur ces sujets-là, Nicolas Levrat continue à réaliser des études aussi bien pour des gouvernements que pour des institutions européennes telles que le Parlement européen, la Commission européenne, le Conseil de l’Europe, le Comité des régions et la Banque mondiale.

Professeur Levrat, vous avez présenté en septembre 2017 un rapport que vous avez coordonné et préparé avec des professeurs de Sciences Po à Paris, de l’Universidade do Minho au Portugal, et l’American University de Washington DC, sur l’autodétermination et le droit pour les Catalans de décider de leur avenir. Ce rapport conclut entre autres que les Catalans ont le droit à l’autodétermination. Certains invoquent les résolutions des Nations Unies pour défendre que le droit à l’autodétermination n’est seulement reconnu qu’aux colonies ou peuples soumis à des régimes autoritaires. À qui appartient donc le droit d’autodétermination ?

C’est une question controversée, surtout en droit international. Trois thèses coexistent. La première est une thèse que l’on pourrait appeler essentialiste. C’est-à-dire qu’il existe des peuples, que le droit international ne définit pas, et selon l’article premier de la Charte des Nations Unies, tous ces peuples ont le même droit à l’autodétermination. Donc pour ceux qui croient à cette catégorie de justification, la première question serait de savoir si les Catalans sont un peuple ou pas. Il faudrait donc déterminer s’ils sont un peuple. Si c’est ainsi, ils ont droit à l’autodétermination, s’ils ne sont pas un peuple, ils n’y ont pas droit. Mais je pense que c’est une théorie qui n’est pas confirmée par la pratique. Et pour les juristes elle n’est pas très utile, car les critères qui permettraient de déterminer qui est un peuple et qui ne l’est pas, sont des critères historiques, culturels, ethniques, religieux, etc. Et je rappelle que notamment tous les instruments relatifs aux droits de l’homme insistent sur le fait que ce type de critères n’est pas acceptable pour distinguer les personnes, sur le principe de non-discrimination. Donc je crois que cette théorie peut être écartée.

Ensuite, la division existe entre deux conceptions du droit à l’autodétermination. L’une est ce que l’on appelle le droit à la sécession remède. A savoir, on a une population, qu’elle soit peuple ou pas, qui est dans une situation qui n’est pas acceptable. Le cas largement traité par les Nations Unies est celui d’une population soumise à une domination coloniale et qui n’a pas de raison légitime d’accepter le maintien de la souveraineté du pays ou du pouvoir qui l’a colonisé. Elle a donc en réparation le droit d’exercer l’autodétermination. Il est intéressant de noter que dans la pratique de la décolonisation, le droit s’est exercé dans le cas de frontières préexistantes des territoires colonisés, c’est-à-dire les frontières administratives établies par la colonisation et non pas après détermination du peuple. Malheureusement on a connu beaucoup de cas de décolonisation où, dans un même État nouvellement crée ou devenant souverain, il y avait plusieurs peuples au sens sociologique du terme, des groupes ethniques ou linguistiques, et cela a conduit ensuite à des conflits. Donc ce droit à l’autodétermination s’est exercé non pas au bénéfice de peuples au sens substantiel, mais à celui des peuples qui se trouvaient sur les territoires colonisés.

Un autre cas de sécession en tant que solution politique est celui de peuples victimes par exemple d’une violation massive de ses droits fondamentaux, d’une tentative d’extermination, de génocide ou autre. On ne peut effectivement pas exiger à ce peuple qu’il accepte ces violations, et donc il aurait droit à cette sécession comme remède. C’est notamment ce qui a été invoqué assez récemment dans le cas du Kosovo, bien qu’il y en ait eu d’autres.

La décolonisation est un cas de sécession-remède développé par les nouveaux États issus de la décolonisation depuis les années soixante qui rejoignaient les Nations Unies. C’est pour cette raison que certains collègues ou politiciens assimilent le droit de l’autodétermination à la décolonisation.

Mais il faut rappeler qu’en 2010, à la demande de 2008 de l’Assemblée générale des Nations Unies, la Cour internationale de Justice de ladite ONU a rendu son avis consultatif sur la légalité de la déclaration d’indépendance du Kosovo. La Cour a alors dit que le Kosovo n’était pas sous domination coloniale. Mais on ne lui a pas posé la question de l’autodétermination et donc n’y a pas répondu. Elle a en revanche dit que la pratique démontrait qu’il y avait eu depuis longtemps des déclarations d’indépendance, et que la société internationale et ses États avaient accepté de nouveaux États membres issus de processus d’indépendance, quel qu’ait été le fondement de celui-ci. La Cour a même précisé que tous les arguments développés par l’ONU en relation avec le droit à l’autodétermination dans le cadre de la décolonisation ne considéraient pas l’ensemble du droit relatif à l’autodétermination déjà existant, et en particulier celui de déclarer son indépendance dans de nombreux cas. La Cour dit en fait que ce droit n’est pas limité à la décolonisation.

La troisième vision est la conception civique du droit à l’autodétermination. Elle se fonde sur le fait que non seulement l’article premier de la Charte fait référence au droit à l’autodétermination, mais aussi que celui-ci a été matérialisé dans deux conventions relatives aux droits fondamentaux des personnes, à savoir les pactes de 1966. L’un est relatif aux droits socio-économiques et culturels, l’autre aux droits civils et politiques. À l’époque, le monde était divisé en deux et que les pays socialistes préféraient les uns et les occidentaux, les autres. Lors de la Conférence de Vienne en 1993, on les a tous réunis. Mais ce qui est très intéressant, c’est que ces deux pactes différents ont un même article premier : c’est celui qui reconnaît le droit à l’autodétermination. C’est le seul article important commun. Donc en termes juridiques, cela veut dire que le droit à l’autodétermination est un droit fondamental. Il ne peut être exercé que collectivement, puisque l’on va se doter d’un projet national, d’un projet de vie en société commun, ce qui a pour effet que l’on se constitue politiquement en tant que peuple, un peuple qui va se doter d’une forme de représentation politique.

Dans notre rapport sur la Catalogne, on parle des formes d’autodétermination. Une des formes peut être que les citoyens exercent leur droit dans le cadre de l’Espagne, par exemple, ou dans le cadre de l’Europe. Et c’est là où l’on a une difficulté structurelle. Pourquoi ? Parce que le droit international aujourd’hui confère des droits fondamentaux aux individus —à la liberté d’expression, à ne pas être torturé, etc. Mais par contre il n’existe pas véritablement de mécanismes internationaux pour garantir ces droits. Ce sont les États qui faisant partie de la communauté internationale en sont les garants, raison pour laquelle on a un système judiciaire qui permet d’invoquer ces droits fondamentaux y compris à l’encontre de l’État.

Le problème est le suivant : le droit à l’autodétermination est bien un droit de la même catégorie sauf que la matérialisation de ce droit c’est la négation de l’existence d’une partie de l’État qui est supposé le garantir. Il y a donc une contradiction en soi. L’État n’est pas prêt à garantir ce droit, car il remet en cause son existence, ou celle d’une partie de son territoire et de son peuple. C’est pour cela que dans notre rapport nous adhérons à cette troisième conception du droit à l’autodétermination, en tant que droit fondé sur le droit des individus. C’est un droit pour ceux qui se reconnaîtront dans un peuple catalan, sans critères linguistiques, ethniques ou autres. D’ailleurs, dans la loi de septembre 2017 qui a permis aux Catalans de se prononcer sur l’indépendance le 1^er octobre, on faisait bien référence à tous les citoyens ayant droit de vote pour les élections au Parlement de la Catalogne. Le droit de vote a été donné à tous les citoyens de nationalité espagnole habitant dans la région, sans discrimination d’origine entre les personnes. Il n’y a pas eu d’obligation de passer un test linguistique de catalan ou autre. C’était effectivement la population du territoire qui a voté. Cela correspond donc à la pratique que l’on a pu observer du droit à l’autodétermination. On prend les frontières existantes et on demande à la population dans le cadre de ces frontières si elle souhaite se doter de son propre projet collectif, donc exercer ce droit de manière propre, ou bien si elle accepte de continuer à bénéficier de son droit à l’autodétermination dans un cadre politique plus large.

Dans notre rapport nous disons qu’effectivement ce droit pour les Catalans existe. Ce droit est difficile à mettre en œuvre, on ne le nie pas. Le résultat de cette mise en œuvre n’est pas nécessairement l’indépendance de la Catalogne ; le résultat, c’est le choix des Catalans, de cette population, de ces personnes qui ont le droit de vote et de décider quel est leur projet collectif. Et ça, je le répète, la Cour Internationale de Justice ne dit pas « c’est faux ». Au contraire, elle dit bien, « on ne se prononce pas sur ces différentes versions, ce que l’on constate c’est qu’il y a toujours eu des déclarations d’indépendance, et que parfois elles ont parfois mené à la création d’un état, parfois non ». De ce point de vue-là, on s’intéresse à la pratique des États européens et on constate que dans la règle ils ont très généralement reconnu le résultat de ces processus de déclaration d’indépendance.

Et tout cas en Catalogne, il y a déjà eu un vote symbolique en 2014, et des années après, on a mis en place un référendum comme ceux qui avaient eu lieu au Québec et en Écosse : le référendum a finalement eu lieu le 1^er octobre 2017. Ce référendum est officiel et légitime pour la Catalogne, mais illégal pour le Gouvernement central à Madrid ainsi que pour le Tribunal constitutionnel espagnol. Légitimité ou légalité ? Qu’est-ce qui prévaut du point de vue du droit international ? Il y a souvent une confusion entre les deux...

Il y a effectivement des questions de légalité et des questions de légitimité. En termes de légalité, d’abord, il y a cette difficulté structurelle de mettre en œuvre ce droit. C’est un droit reconnu par le droit international au bénéfice d’individus qui vont l’exercer collectivement et qui devrait être en théorie garanti par les États. Mais dans la pratique, aucun État ne prévoit lui-même des procédures qui permettent de le démanteler. Donc quelque part le droit national n’est pas le cadre adéquat pour trancher la question juridique. Mais il n’y a pas d’autre cadre. Et c’est ici qu’il y a un problème de légalité. Ceci étant, ce sont précisément ceux qui veulent se doter de ce droit à l’autodétermination qui devront eux-mêmes se doter de leur propre cadre juridique. Ainsi de légalité, on peut en discuter ad infinitum. Il existe un droit qui vient du droit international et la Constitution espagnole reconnaît la place du droit international dans le droit espagnol. La Cour de Justice de l’Union européenne en décembre 2016 a reconnu que le droit des peuples à l’autodétermination s’imposait à tout le monde, y compris les États membres de l’Union européenne. Or, on ne retrouve en droit espagnol que les arguments du Tribunal constitutionnel espagnol contre la légalité du référendum. Quant à la légitimité, on se trouve face à un problème, car il est effectivement légitime pour les Catalans de décider –comme nous l’avons démontré dans notre rapport, qui date d’un mois avant le référendum.

Mais de mon point de vue, après ce qui s’est passé le 1^er octobre 2017, la manière dont ce droit s’est exercé a malheureusement produit un résultat qui à mon sens ne donne pas la légitimité suffisante, parce que les conditions dans lesquelles s’est tenu le référendum n’ont pas permis la libre expression de l’ensemble des Catalans. Il y a des gens qui n’ont pas voté parce qu’ils avaient peur, d’autres croyaient qu’il n’y aurait pas de vote, etc. On ne peut pas considérer que le référendum tenu le 1er octobre a eu lieu dans des conditions démocratiques suffisamment neutres pour que ce résultat donne une légitimité claire à la proclamation de l’indépendance.

Ceci étant, un principe fondamental dans le droit qui remonte au droit romain dit qu’une partie, qui a elle-même créé une situation illégale, ne peut évidemment pas alléguer l’illégalité de la situation, quand c’est son propre comportement qui a créé cette situation illégale. En d’autres termes, le gouvernement de Madrid qui est intervenu et qui n’a pas rendu possible la consultation démocratique du 1^er octobre 2017 ne peut pas ensuite dire que celle-ci n’était pas démocratique, puisque de son fait, la consultation n’a pas été démocratique : c’est notamment, principalement, à cause des actions du gouvernement espagnol qu’elle ne l’est pas. Le gouvernement de Madrid donc ne peut pas lui-même revendiquer la non-légitimité du résultat du référendum.

Aussi pour résumer, l’organisation en soi est légitime, mais les événements n’ont pas permis le libre exercice du droit à l’autodétermination. Le résultat est donc insatisfaisant pour tout le monde. Je vous propose ce petit exercice d’imagination : imaginons que le gouvernement espagnol ait dit qu’il n’était pas d’accord, mais qu’il en tolère la tenue et que 10 % seulement de la population y ait participé. On aurait eu de la peine à dire que le résultat était légitime. Parce que 90 % des gens n’est pas allé voter. Il y aurait eu effectivement un problème de légitimité. Mais dans la mesure où c’est le gouvernement de Madrid qui a empêché la tenue correcte du référendum –et c’est en cela que le résultat n’est malheureusement pas assez représentatif de la volonté des Catalans–, il ne peut évidemment pas dire que le référendum n’est pas légitime. Il était légitime de le convoquer, mais malheureusement les conditions d’exercice du référendum font que le résultat n’est pas conforme aux standards démocratiques.

Mais alors l’État espagnol n’a-t-il pas une légalité ou une légitimité supérieure en tant que pays, en tant qu’État instauré ?

On se trouve ici dans une situation dans laquelle le principe du droit des peuples est en tension avec le droit à la souveraineté des États. L’État a effectivement la capacité, en principe, d’établir une forme de légalité. Mais l’Espagne faisant partie de l’Union européenne et du Conseil de l’Europe, reconnaît que son pouvoir est fondé sur le respect de la démocratie, des droits de l’homme et ceux de l’État de droit. Aussi la légitimité n’appartient pas au droit en tant que tel, mais à l’État dans la mesure où il représente la volonté des citoyens. Imaginons que les Catalans votent et décident leur autodétermination. En même temps, l’Espagne dans son ensemble organise aussi un vote qui conclut que les Catalans ne doivent pas la quitter. On aurait là un vrai problème de légitimité, car les deux votes de détermination seraient légitimes et démocratiques. Il y aurait une tension et il faudrait entrer dans un processus de délibération comme l’on propose dans notre rapport pour arriver à une solution. Il y aurait donc un possible enjeu de légitimité. Mais il est impossible à nouveau d’arriver à ce niveau, car d’une part, le résultat du référendum catalan n’est pas satisfaisant et que d’autre part, au niveau espagnol, le pouvoir actuel fait jouer la légalité et non pas la légitimité.

Ce qui est intéressant aussi concernant la participation, c’est que dans le cas du référendum pour la Constitution européenne organisé en Espagne en 2005, il y a aussi eu 42 % de participation, et que le oui l’a emporté avec 76 %. Mais ce 42 % du corps électoral a été considéré suffisant. Pourtant il s’agissait là aussi d’un référendum qui affectait la souveraineté de l’État. C’est un cas intéressant. Le fait est que dans le cas du référendum européen, les citoyens étaient libres de voter ou pas. On pourrait aussi s’interroger sur le fait que plus de la moitié des citoyens ne sont pas allés voter. Mais en fin de compte, dans ce cas-là, cela faisait partie aussi de la liberté individuelle de ne pas aller voter. Donc en termes de légitimité, avec 42 % de votants, le résultat a été entériné. La règle procédurale dit que tout le monde peut voter. Mais dans le cas du référendum catalan du 1^er octobre 2017, si tout le monde en Catalogne avait pu librement aller voter, on aurait pu se poser la question du taux de participation. Si on admet qu’il y a eu environ 40 % des électeurs qui ont voté, ce n’est pas un mauvais chiffre par rapport à d’autres chiffres de consultations démocratiques. Mais le problème n’est pas le taux de participation. Le vrai problème du point de vue procédural est que 60 % des électeurs n’est pas allé voter. Peut-être parce que certains n’ont pas voulu, mais peut-être parce qu’ils n’ont pas pu, parce qu’ils en ont été empêchés, parce qu’ils ont eu peur, parce qu’ils ont cru qu’il n’y aurait pas de vote, etc.

Enfin, il y a encore une question d’importance fondamentale. Quelque part, par définition un vote pour l’autodétermination sera toujours vu comme illégal. Parce que forcément un territoire veut quitter le cadre politique et l’ordre juridique d’un État qui forcément va essayer de l’en empêcher. Donc par définition une déclaration d’indépendance sera illégale, au regard droit national de l’État que l’on quitte. Et là aussi on trouve de nombreux exemples relativement récents en Europe, par exemple dans les années 1990 : la Slovénie, la Croatie, la Lituanie, la Lettonie, l’Estonie... Dans tous ces cas, il était illégal de faire des référendums et de déclarer l’indépendance. La Slovénie, la Croatie et la Lituanie ont organisé leur référendum, et dans les autres États baltes la décision de l’indépendance a été prise directement par les élus. Mais pour tous ces cas, c’était illégal. L’Union soviétique ne voulait pas céder à l’indépendance, la Yougoslavie non plus. Les deux États ont d’ailleurs même envoyé les chars. Il y a eu des conflits mineurs ou majeurs, avec des morts. Ce n’était pas légal. Ce qui n’empêche pas qu’aujourd’hui ce sont des États. Et qu’ils sont même devenus des États reconnus et membres de l’Union européenne, tout comme l’est l’Espagne.

Je voulais justement aussi vous parler de ce parallélisme avec quelques- uns de ces pays que vous citez, bien que les cas soient évidemment différents, car il n’y a pas de morts en Catalogne. Je relisais récemment la presse des années 1990, et j’ai bien lu la réaction de cette Union européenne qui, dans un premier temps, a complètement rejeté ces déclarations d’indépendance. Jacques Delors disait haut et fort en 1990 et 1991 que jamais l’Europe ne reconnaîtrait ces nouveaux États, qu’elle ne reconnaitrait jamais une nouvelle Slovénie ou une nouvelle Croatie. Pire même, que ces pays ne feraient jamais partie de l’UE. Le secrétaire d’Etat James Baker suivait aussi la même ligne. Et pourtant, on a fini par les accepter, comme vous dites, c’est l’histoire politique européenne.

C’est intéressant, car il faut bien comprendre qu’il y a deux moments et deux discours différents, avant et après la déclaration d’indépendance. Avant que la sécession ne se produise, les États eux-mêmes qui le cas échéant sont confrontés à ce genre d’enjeux ont tendance à être solidaires avec les autres États. Ils vont donc tenir ce discours qui dit « Non, on ne veut pas cette indépendance ». Une fois qu’elle se produit, c’est le principe de réalité qui s’applique et les États reconnaissent cette réalité. Rappelez-vous que le 4 juillet 2017, M. Puigdemont, le président catalan, a annoncé qu’il allait lancer le processus d’indépendance. La date du 4 juillet est bien le modèle, la mère de toutes les déclarations d’indépendance, c’est celle de la déclaration d’indépendance des États-Unis d’Amérique. Et là aussi la déclaration d’indépendance était illégale évidemment : elle a même donné lieu à une guerre. Le discours d’avant ressemble évidemment beaucoup à ce que l’on entend aujourd’hui de la part des États européens. Probablement parce que les États ne peuvent pas faire autrement.

Mais il s’agit d’un enjeu majeur et ce que qui serait souhaitable, c’est que soit retenue la conception civique de l’autodétermination dont je vous parlais précédemment. En fait, il y a finalement assez peu d’États européens qui répondent à ce critère civique, car ces États existent pour des raisons historiques et on a gardé ceux qui existaient. Par exemple, pourquoi le Luxembourg est-il un État et pas la Catalogne ou le Pays Basque ? Parce qu’historiquement il était là.

Mais si on suit cette logique disant que c’est la volonté des citoyens qui donne la légitimité, ce serait par la voie politique que la décision serait prise, par un vote pour l’autodétermination ou pour continuer à accepter la situation actuelle. Et donc évidemment c’est un enjeu problématique pour tous les États européens. Pour ma part, je pense qu’il y a une contradiction dans les Traités, lors de la fondation de l’Union européenne, puisque notamment dans l’article premier du Traité de l’Union européenne, on parle d’une union plus étroite des peuples en Europe. Le Traité dit qu’il y a des peuples en Europe et il nomme les États par ailleurs. Il sépare les peuples des États. Les États apparaissent dans l’article premier, paragraphe un. Au deuxième paragraphe, on parle des peuples et des citoyens. Au troisième, de l’union et ses fondements juridiques. Il y a par conséquent là, quand même, quelque part, cette contradiction. Car paradoxalement, si un peuple veut participer à cette union plus étroite, il doit avoir un État. Le Traité ne parle pas des peuples qui n’ont pas d’État. Mais par contre il parle des nouveaux États européens, dans l’article 49. On y dit bien, tout État européen a le droit de demander à en devenir membre. En fait, il y a donc une sorte d’invitation à l’autodétermination des peuples européens qui n’ont pas d’État dans les Traités. C’est paradoxal, car d’une part on l’a vu dans le passé et on le voit dans le cas de la Catalogne, la mise en œuvre de l’autodétermination est compliquée, elle est douloureuse et peut faire des dégâts. D’autre part, on suggère aux peuples qui n’ont pas d’État de le créer, pour pouvoir ensuite rentrer dans l’Union européenne et alors leur faire renoncer au droit à l’autodétermination. Car une fois on rentre dans l’Union européenne, on ne peut plus « s’autodéterminer », on « codétermine ».

Avec l’exemple que vous avez donné tout à l’heure du vote du Traité constitutionnel, les citoyens espagnols ont dit « on veut ce Traité, notre vote est notre pouvoir d’autodétermination pour transférer les compétences ». Sauf qu’ils ne peuvent pas tout seuls, car l’Union européenne n’est plus fondée sur l’autodétermination, il faut que tout le monde accepte les décisions. C’est quelque chose de vraiment original et intéressant auquel on devrait réfléchir. Et donc dans les traités actuels, on retrouve cette absurdité –l’UE invite les États autodéterminés à en faire partie pour les obliger à y renoncer au travers des traités. Il y a deux lectures possibles. La première est que les peuples d’Europe sont seulement les peuples des États européens, ce qui est peu satisfaisant. Mais en 1993, les États membres qui n’étaient pas encore membres de l’UE ont dit que tous les États avaient le droit de postuler, de demander de le devenir. On ne savait pas à l’époque si les nouveaux États surgis des déclarations d’indépendance de 1990-1991 auraient vocation à rentrer dans l’Union européenne, s’il fallait renforcer le Conseil de l’Europe ou pas. C’était un grand enjeu. C’est à ce moment-là que les chefs d’État ont décidé que tous les États européens avaient le droit de postuler, en se soumettant aux conditions des critères de Copenhague : il fallait faire preuve de démocratie, avoir un état de droit, etc. C’est d’ici que vient l’article 49 du Traité.

Aujourd’hui, en 2017, il serait souhaitable que les dirigeants européens aient le courage de dire que le problème de la Catalogne est un problème européen et pas seulement espagnol, même si du point de vue de la pure logique juridique, les institutions européennes ne peuvent pas intervenir. Mais s’il y a une réunion du Conseil européen, les chefs de gouvernement peuvent agir. Vous savez bien que l’on a sauvé l’euro, on a créé un mécanisme de stabilité : je peux vous dire, en tant que professeur de droit, que ce n’était pas trop légal. Mais on a trouvé la manière, bien que ce ne fût pas légal. Parce qu’il y a des moments où l’on est à la frontière du droit. Et dans ce cas-là ce n’est pas qu’une affaire de la Catalogne, puisqu’il y en a d’autres. Les Écossais ont pu exercer leur droit et ont décidé de ne pas devenir indépendants. Mais il y a eu un changement fondamental de circonstances. Une des raisons pour laquelle ils ont hésité à devenir indépendants était la peur d’être obligés de quitter l’Union européenne. Alors qu’en ce moment, c’est justement parce qu’ils ne sont pas indépendants qu’ils vont être obligés de la quitter. C’est très paradoxal. Donc la question écossaise va se poser à nouveau. Tout le monde fait semblant de croire que ça ne fait pas partie de la négociation du Brexit ; bien au contraire. C’est justement au cœur de la négociation du Brexit. De même qu’il y a aussi la question de l’Irlande du Nord à régler. Et on sait aussi que l’Espagne a d’autres peuples, peut-être aussi en France, en Italie, en Allemagne...

Avant 1993, avant la Déclaration de Copenhague, on prenait les décisions au cas par cas, comme on l’a fait avec la Grèce. Cela s’est aussi passé avec l’Espagne et le Portugal. Il n’y avait pas de règles, ils ont négocié, car c’était un enjeu européen. Aujourd’hui, les Catalans sont des citoyens de l’Union européenne.

J’entends parfois le discours « si les Catalans sont indépendants, le lendemain ils devront quitter l’Union européenne ». Alors pourquoi ceci n’a-t-il pas eu lieu le lendemain du vote au Royaume-Uni ? Mais ce n’est pas si simple. Cela fait partie du discours d’avant et du discours d’après, comme pour la question de la reconnaissance d’un nouvel État. Je discutais il y a quelques jours avec un collègue professeur de droit en Espagne, qui n’est pas du tout en faveur de l’autonomie ou de l’indépendance de la Catalogne. Il me disait que de toute façon si cela avait effectivement lieu, le pays de l’Union européenne le plus intéressé à ce que la Catalogne reste dans l’Union européenne, ce serait l’Espagne, évidemment. On sait bien qu’il y a un discours avant et qu’il y aura un discours après. Le principe de réalité finira par normaliser les choses, tôt ou tard. Donc en sachant que cela va arriver, on ne peut pas mettre l’affaire sous le tapis. Peut-être encore la solution n’est pas de devenir indépendant, peut-être qu’il y a une solution entre les deux, qu’il y a une marge de manœuvre.

Si l’Espagne élimine l’autonomie de la Catalogne, il y a aussi un certain nombre de principes et de Traités européens qui à un moment donné devront être mis en œuvre. Donc tôt ou tard, la réalité s’imposera, bien que pour la structure actuelle de l’Union européenne, ce n’est pas très viable si tout à coup plusieurs nouveaux pays arrivent. Aura-t-on un conseil européen avec 120 chefs de gouvernement qui parlent chacun dix secondes parce qu’il n’y a pas plus de temps ? Je pense que c’est notre responsabilité d’intellectuel et d’analystes d’explorer des nouvelles pistes et de voir ce qu’il y a au bout de ces pistes le cas échéant, de réfléchir un peu aux solutions et de proposer.

En tout cas pour la Catalogne, l’une des solutions que l’on a entendues au niveau international après le 1^er octobre 2017 a été de proposer aux deux parties de s’asseoir et d’établir un dialogue pour résoudre l’affaire en interne. Or, le Gouvernement espagnol s’est toujours refusé à parler avec le gouvernement catalan de demandes de référendum depuis 2009. Il a même refusé d’en parler lors du Conseil européen de ce mois-là, il en est de même pour une médiation extérieure, puisque sur le plan international, entretemps, quelques personnalités se sont proposées, comme Kofi Annan par exemple. Il pourrait être médiateur international. La Suisse a aussi proposé de mettre en place une plateforme de négociation si les deux parties le souhaitaient. Mais cela n’a pas été possible non plus par manque de volonté d’une des deux parties. Alors, comment résoudre à votre avis le blocage et l’escalade de tension du conflit ?

Il y a effectivement un problème pour les États étrangers, puisque dans l’article deux de la Charte des Nations Unies, on interdit à l’organisation et à ses membres d’intervenir dans les affaires intérieures d’autres États. Mais je pense que depuis quelque temps le gouvernement de M. Rajoy reçoit sans doute le message extérieur qu’il va quand même bien falloir trouver une solution. Pour les étrangers, il est difficile d’intervenir et d’obliger. C’est un problème du droit à l’autodétermination, car avant de l’exercer, c’est encore le territoire et l’ordre juridique de l’Espagne qui commande, mais après, ce ne l’est plus. Et comment passe-t-on d’avant à après ? C’est que j’appelle un angle mort du droit. C’est ce que dit la Cour internationale de Justice, aussi ce qu’a fait le Kosovo n’est pas illégal –et il est devenu un État. Le droit ne nous dit pas comment faire.

On pourrait faire une étude historique de la création de nouveaux États, si vous voulez, et on pourrait voir qu’il y a des façons parfois curieuses de devenir un État, même récemment en Europe et il est probable que d’autres cas se présentent. Mais il est très difficile d’obliger, d’internationaliser la question tant que le gouvernement espagnol ne le veut pas. Il y a des domaines où cela pourrait se produire, comme par exemple dans celui du droit humanitaire, quand il y a eu des victimes comme dans les Balkans. On ne souhaite évidemment pas en arriver là, mais si on est dans un conflit armé, par exemple, il y a des règles qui permettent à des acteurs non étatiques d’être pris en compte même dans le territoire d’un seul État. Ce sont des situations où on espère ne pas arriver, mais dans lesquelles on pourrait dire aux acteurs « vous n’êtes plus dans le cadre de votre souveraineté ».

On peut aussi imaginer une intervention directe s’il y avait une violation massive des droits fondamentaux, avec des emprisonnements massifs, alors la communauté internationale dirait que le pouvoir de Madrid n’est plus légitime. Mais on ne souhaite pas en arriver là. C’est très difficile. Il peut y avoir des initiatives, comme Kofi Annan par exemple, qui en tant qu’autorité morale peut proposer une médiation. Ou peut-être le secrétaire général du Conseil de l’Europe, qui est ancien président du Comité pour les Prix Nobel de la Paix ? Ou un ancien président de la Cour européenne des Droits de l’Homme ? Peut-être le Pape ? Pourquoi pas ? Cela ne serait pas en tant que chef d’État –parce que le Vatican est en outre un État qui ne respecte pas tellement les valeurs européennes, mais ça c’est un autre problème. Mais ce serait en tant qu’autorité morale ou autre. Et tout cas, ces personnalités pourraient prendre des initiatives et on espère que ce sera le cas ; il y aura un moment où ce sera dans l’intérêt de tout le monde, y compris de celui du gouvernement de Madrid…

On comprend bien maintenant qu’on est en présence d’une situation asymétrique et qu’en quelque sorte, le simple fait qu’il y ait une négociation internationale –quel que soit après son résultat– est une victoire pour les Catalans. Evidemment Madrid n’est pas disposé à leur donner cette victoire-là. On comprend bien le jeu actuellement. Et comme un État ne peut pas obliger directement le gouvernement de Madrid à accepter cette médiation parce que sinon ce serait une intervention dans ses affaires intérieures, on retombe là sur le problème de la légitimité, dans le jeu du politique. Ce n’est pas le droit tout seul qui va nous donner la solution. Ensuite, par la négociation, on peut essayer de s’appuyer sur des principes juridiques, de dire qu’il y a des limites parce que l’on viole les droits fondamentaux, ou d’autres règles. Mais, en ce qui concerne la constitution du processus, on est à nouveau dans un angle mort.

Le processus d’indépendance catalan est évidemment assez tendu, assez délicat, mais intéressant du point de vue notamment scientifique, d’autant que pour le moment, il n’a pas trop dérapé. J’étais au mois de juillet 2017 à Barcelone dans un colloque justement sur le droit d’autodétermination. Il y avait une représentante de la Slovénie qui était dans le gouvernement à l’époque où la Slovénie avait déclaré son indépendance. Quelqu’un lui a dit : « Ah oui, mais pour vous c’était facile, c’était le bon moment ». Elle a répondu : « Mais non ! vous n’y étiez pas ! Quand ils l’ont fait, on nous a envoyé les chars ! Ça a marché par la suite, et c’est à ce moment-là qu’on nous a dit : ‘ Ah ! Vous voyez, c’était facile parce que ça a marché’ ». Eh bien, non, c’est toujours difficile. Et donc pour la Catalogne, si elle devient membre de l’Union européenne, tout le monde dira, « c’était facile ». Eh bien non : on est dans cette phase où tout est ouvert.

En termes de légitimité, le gouvernement catalan actuel sait qu’une proclamation d’indépendance unilatérale ne serait pas suffisamment légitimée par les conditions dans lesquelles s’est déroulé le vote. Mais on sait aussi tous que le refus de Madrid, qui se base sur la Constitution espagnole, n’est non pas non plus légitime. Aucune des deux positions ne peut l’emporter sur la base de la légitimité. Sur la base de la pure légalité et de la force, c’est Madrid qui peut gagner. Mais c’est aussi risqué pour eux. Donc on est dans cet enjeu légitimité/ contre-légitimité. Cela est d’ailleurs ce que l’on avait prévu dans notre rapport. Comment cela va-t-il se résoudre ? On peut faire deux métaphores. L’une serait dans la musique, à la fin d’une pièce il y a toujours une tension, un accord de tension qui crée cette tension avant de la résoudre et de retomber sur un accord final définitif. Ou si vous regardez du football, le money-time. Parfois il ne se passe rien de tout le match. Mais lors des dernières cinq minutes, il y a tout à coup un, deux, trois buts auxquels on ne s’attendait pas. Comment est-ce possible ? C’est justement là que tout se joue. Tout ce qui s’est passé avant a de l’importance, mais ces dernières minutes décident tout à coup de l’issue du match. C’est pour cela que l’on regarde le foot, car jusqu’à la fin on ne connait pas le résultat...

J’ai une dernière question encore concernant l’Europe. Il y a plusieurs économistes et intellectuels qui disent que si l’Union européenne n’acceptait pas la Catalogne, la solution serait l’EFTA. Il faudrait d’abord que les membres de l’EFTA acceptent la Catalogne, mais après il faudrait de toute façon pouvoir signer l’Accord pour pouvoir commercer dans l’Espace économique européen (EEE), et il faudrait encore un consensus entre l’Union européenne et l’EFTA. Ce n’est donc pas non plus une solution si facile que ça pour la Catalogne, si l’Union européenne n’en veut pas....

Il faudrait au préalable admettre que la Catalogne est devenue un État. C’est ça, l’enjeu. Une fois que la Catalogne est devenue un État, et qu’il veut devenir membre, bien sûr, il y aura un vote de l’Union européenne. Si on peut même trouver une solution transitoire pour qu’elle ne sorte pas de l’Union et qu’elle reste dedans, on la trouvera, je n’en ai aucun doute. La question, c’est être un État ou pas.

Par contre je suis plus inquiet pour l’économie. À Londres, combien de sociétés ont-elles déplacé leur siège depuis le Brexit ? On délocalise des employés en attendant de voir ce qui se passe. Mais on ne l’a pas fait soudainement. Là, par contre, on apprend qu’en Catalogne il y a des entreprises qui veulent partir. Donc une partie du monde économique a choisi son camp, celui de rester, pour le moment. C’est étonnant, n’est-ce pas, cette réaction rapide de déplacer son siège ?...

Oui, on parlait de 900 entreprises sur plus de 200.000. Mais c’est vrai, ce sont un millier d’entreprises importantes qui ont peur de sortir de l’Union européenne... Certains disent qu’il y a eu des appels et des pressions de la Casa Real et du gouvernement espagnol.

C’est un chiffre significatif, tout à fait. Alors que pour le Brexit, on n’a pas déplacé le siège aussi vite. Pour l’économie, c’est assez paradoxal, je ne pensais pas qu’elle réagirait aussi brutalement et de cette manière. Mais bon, on verra puisque ce n’est pas son objectif pour eux. Parce que, même avec un retour au statut communautaire, il est possible que dans le cas d’une banque catalane qui a déplacé son siège hors de Catalogne et dont la plupart des clients sont catalans, certains de ceux-ci peuvent aussi décider de changer d’établissement. On est de nouveau en train de faire monter la pression à cause du money time.

3Octobre 2017.