28. 15 octobre 1923. Le plan d’austérité de Hans Luther sauve l’Allemagne
p. 211-216
Texte intégral
1La défaite de 1918 a plongé l’Allemagne dans le chaos ; les premières années de la république de Weimar sont traversées d’évènements de première grandeur : l’abdication forcée de l’empereur Guillaume II, la révolution de novembre, les grèves générales (on perd 19,7 millions de jours de travail entre 1919 et 1924 contre 2,07 millions pendant la crise 1930-1932), les émeutes sanglantes, les tentatives de coup d’État, les représailles sévères, les assassinats d’hommes politiques. L’Allemagne se disloque. En même temps se profile un autre danger insidieux, plus grave encore, dont l’ombre immense obscurcit soudain le ciel : la tourmente financière de la grande inflation.
2La grande inflation. Ses causes sont multiples. D’abord le service écrasant d’une dette démesurée, passée de 5 à 155 milliards de marks entre 1913 et 1919, dont 49 exigibles à court terme. Alors que la France et l’Angleterre ont financé la guerre surtout par l’impôt, l’Allemagne a emprunté et fait tourner la planche à billets ; l’effort fiscal imposé par le ministre Erzberger n’a pas été suffisant, et les entreprises ont répercuté ces charges sur les prix. Autre cause : le 31 juillet 1914, la convertibilité du mark est suspendue, mettant fin à l’obligation de la Reichsbank de racheter les billets contre l’équivalent en or ; de fait, cette suspension permet à la banque centrale d’ouvrir un crédit illimité à l’État pour financer l’effort de guerre ; ce déficit et l’endettement extérieur s’auto-entretiennent. La vitesse de circulation de la monnaie est aussi en cause selon de nombreux spécialistes à l’origine de l’emballement inflationniste. La perte de confiance s’installe, d’abord à l’étranger, puis dans le pays et la pression spéculative sur le mark s’accroît, tandis qu’on rechigne à souscrire aux rentes d’État payées en papier dévalué. À cela s’ajoute la forte hausse des produits alimentaires et du charbon : dès octobre 1915 il y a des émeutes à Berlin ; Hans Luther a vécu ces moments difficiles. Enfin l’indexation des salaires des ouvriers et de la classe moyenne sur les prix, puis l’intransigeance française sur le paiement des réparations, – en mai 1921 les Alliés exigent le paiement de 2 milliards de marks-or par an, jusqu’à concurrence de 136 milliards... ajoutent leurs effets au mal. En quelques mois, le mark perd toute sa valeur. Effrayante spirale qui commence à l’été 1922. En juillet 1914 le mark, indexé sur l’or, vaut... 1 mark-papier. Puis le décrochage commence : il vaut 10 marks en janvier 1920, un million le 8 août 1923, et 1000 milliards le 20 novembre 1923 ; la circulation fiduciaire atteint le chiffre surréaliste de 224 milliards de milliards de marks-papier. Pas moins de trente papeteries et 132 imprimeries tournent 24 heures sur 24 pour fabriquer des billets qui ne valent strictement rien... Le taux d’intérêt dépasse 10 % par jour ! Les ouvriers exigent d’être payés au jour le jour, matin et soir, tant la monnaie fond vite entre leurs doigts... les prix changeant plusieurs fois par jour, le travail industriel devient impossible. Les paysans refusent de livrer le lait, la viande, les pommes de terre en échange du mark papier, les prix flambent, le marché noir s’installe, la disette menace... Des villes impriment leur propre monnaie, échangeable contre des pommes de terre... On paie les salariés en... chaussures, aussitôt échangées contre du pain. Le chômage s’étend.
3Les effets de la grande inflation sont encore discutés. Son influence sur l’émergence du nazisme n’est guère crédible aux yeux de certains spécialistes (A. Wahl, B. Widdig, A. Fergusson) car, selon eux, d’assez larges couches de la population (paysans, artisans, petits propriétaires, sans oublier la grande bourgeoisie) auraient été épargnées par le cyclone. Mais il a ruiné les rentiers, les petits porteurs dont les dividendes sont calculés à l’année, les retraités, et surtout accéléré le déclassement des couches populaires. La grande inflation a profondément traumatisé les Allemands. Elle symbolise, à l’époque, l’incapacité de la jeune démocratie et de la république parlementaire à maintenir la stabilité économique. Or le mark a une résonnance profonde et ancienne dans la conscience germanique : c’est une monnaie millénaire, qui date du XIe siècle (le franc français a été créé en 1795). Ceci explique les fortes réticences vis-à-vis de toute manipulation, et plus encore, l’hostilité de la population à l’égard de l’euro quand le DM a disparu.
4Si la grande inflation n’avait pas été jugulée en moins d’un an (10 mois et demi exactement), elle aurait tout balayé, l’État et la société.
5Rétablir l’économie de la 3e puissance mondiale partant à la dérive est un défi colossal, sans précédent dans l’histoire. La tâche exige sang-froid, courage, compétence : Hans Luther (1879-1962) incarne ces vertus.
6Hans Luther. Qui est cet homme ? curieusement, l’histoire semble avoir oublié le nom de ce descendant de Martin Luther. Bien souvent, les manuels scolaires ou universitaires attribuent ce premier miracle économique – entre le 15 novembre 1923 et le 30 août 1924 – au Dr Hjalmar Schacht, laissant dans l’ombre les autres protagonistes. À lui seul pourtant, Hans Luther résume une partie de l’histoire de l’Allemagne : « il a eu plusieurs vies » comme le titre son biographe (Edmund Clingan, The lives of Hans Luther, 2010), il a servi Guillaume II, la république de Weimar, Hitler et enfin la jeune RFA. Il a servi l’Allemagne.
7Son parcours est très représentatif de la formation des élites allemandes. Protestant, fils de commerçant, il commence ses études à Genève où il découvre la vie cosmopolite sur les rives du Léman. Il voyage beaucoup avec ses parents, reprend ses études à Berlin et à Kiel, avec les meilleurs spécialistes du droit (Hugo Preuss) et de l’économie (Gustav v. Schmoller). Flexible, pragmatique, inventif, il sait s’adapter. Consciencieux, professionnel, il gravit un à un les échelons de l’administration et du pouvoir, après avoir fait ses preuves, dans la tradition allemande ; pas de parachutage, de trajectoire courte de la « grande école » aux plus hautes responsabilités, sans s’être frotté auparavant, au réel. Carrière administrative : chargé de gérer l’approvisionnement de la ville de Magdebourg, il gagne un procès retentissant contre la firme Kali accusée de rejeter des déchets toxiques dans l’Elbe ; il devient membre du conseil économique. Carrière politique : conseiller municipal à Charlottenbourg, puis élu président du Deutscher Städtetag (1913) – association des villes allemandes –, enfin, élu, à l’unanimité, maire de Essen. Il gagne à ce poste sa réputation de gestionnaire, en faisant face aux troubles qui agitent la ville avant et pendant l’occupation par les troupes françaises ; il lutte aussi contre le séparatisme rhénan. À la fois proche de milieux d’affaires et des scientifiques, il crée en 1919 avec l’ingénieur H. Reisner et des hommes d’affaires une société savante, chargée de la formation continue des ingénieurs, encore active de nos jours. W. Cuno l’appelle au gouvernement comme ministre de l’Agriculture et du ravitaillement, poste clé dans l’Allemagne affamée des années 20, puis G. Stresemann lui confie les finances, en octobre 1923. Luther négocie le plan Dawes, et, surtout, s’attaque au redressement monétaire et économique du pays. Il est temps : l’économie nationale part en vrille. Luther n’est ni un apparatchik idéologue, ni un technocrate « hors-sol » : c’est un homme d’expérience et de bon sens. Il est certes persuadé que quelques hommes compétents peuvent mieux faire qu’une assemblée d’élus bavards, mais c’est aussi un homme politique, qui sait la valeur du temps et des symboles. Homme politique, mais « politicien sans parti » (Politiker ohne Partei) comme il aime à se définir lui-même.
8Il reçoit le 12 octobre 1923 les pleins pouvoirs pour sortir l’Allemagne du gouffre où elle s’enfonce. Juguler une inflation démentielle est sans précédent. Dix jours après son arrivée, il propose un plan qui sauve l’Allemagne de la catastrophe. Il est le grand artisan de ce premier miracle économique allemand.
9On attribue souvent ce succès au Dr Hjalmar Schacht, directeur de la Darmstädter Bank puis de la Reichsbank, mais le mérite en revient surtout à Hans Luther et à ses deux collaborateurs, Karl Helfferich et Rudolf Hilferding qui ont inspiré largement la réforme.
10Austérité et miracle. Le plan Luther/Schacht se déroule en trois étapes, dans un emboîtement rigoureux, qui conditionne impérativement son succès.
11Première étape : la réforme monétaire. Le 15 octobre 1923, les anciens marks sont échangés à un milliard contre 1, pour une nouvelle monnaie, le Rentenmark (RM). (Verordnung über die Errichtung der deutschen Rentenbank, 15.10.1923). Le RM est une monnaie de transition (Übergangswährung) qui remplace l’ancien mark-papier sans valeur, en attendant la nouvelle monnaie à créer. Le RM est émis par la Rentenbank, banque publique de droit privé, au capital de 3,2 milliards de marks garanti, à défaut d’or, par une créance hypothécaire sur les biens réels de l’industrie et de l’agriculture (terres, outillage, immeubles...). L’idée vient de Helfferich qui avait, quelques années auparavant, imaginé remplacer la monnaie or par la monnaie seigle... La Rentenbank ne met en circulation qu’une quantité limitée de monnaie ; rare, le RM inspire confiance ; il n’a cours que sur le marché intérieur ; il n’a pas de valeur légale puisque c’est une monnaie transitoire, mais il est accepté par tous les établissements bancaires publics. On crée aussi une filiale de la Reichsbank, la Golddiskonto-Bank, alimentée par l’activité de production industrielle et de transport, et par des emprunts d’État ; elle finance l’économie réelle et le commerce extérieur, source de précieuses devises. Le plan de Luther est d’abord accueilli avec méfiance par Schacht pour qui toute monnaie doit avoir une couverture or ; l’audace de Luther l’inquiète. Mais il change d’avis quand le succès de la réforme s’ébauche, au point de s’en attribuer sans vergogne l’entière paternité : « Wer hat die Rentenmark gemacht ? Natürlich unser Hjalmar Schacht ! » (Qui a fait le Rentenmark ? bien sûr notre H. Schacht !) fut le slogan de sa campagne électorale !
12Deuxième étape : l’austérité. Elle est drastique. C’est la première à être mise en œuvre en Allemagne, et elle semble préfigurer celle de Schröder en 2003... Elle associe la brutale réduction du déficit budgétaire à la restriction du crédit. L’assainissement budgétaire est assuré par une hausse des impôts jointe à une compression des dépenses. Côté recettes, trois ordonnances (Steuernotverordnungen) visent à accroître les ressources de l’État : on avance l’échéance de versement de l’impôt ; on accroît les prépaiements, on élève le niveau de l’impôt sur les sociétés, on taxe les gains liés à l’inflation. Côté dépenses, c’est encore plus sévère : réduction du salaire des fonctionnaires de 25 à 30 % (il est ramené au niveau de 1913) ; blocage de l’avancement ; diminution drastique du nombre de fonctionnaires : 318000 fonctionnaires d’État et 79000 fonctionnaires des collectivités locales sont mis à la retraite ou licenciés entre octobre 1923 et fin mars 1924 (Personalabbauverordnung 27 octobre 1923) ; les allocations chômage sont réduites. Le budget de 1924 affiche un recul de 24 % par rapport au précédent, mais retrouve l’équilibre en trois ans. Jamais pareille déflation n’avait été mise en œuvre dans un grand pays industriel ; elle est à la mesure de la tornade inflationniste. La purge est douloureuse ; voici ce que dit une chanson satirique de 1924 : « Warte, warte nur ein Weilchen, dann kommt Luther auch zu dir mit der großen Steuerschraube und macht Knochmehl aus dir » (attends, attends juste un petit moment, alors Luther viendra aussi à toi avec sa méchante hausse d’impôt et il fera de toi de la poudre d’os). La confiance revient ; des emprunts lancés à l’étranger (États-Unis, Grande-Bretagne) sont couverts sans délai, et les capitaux commencent à revenir dans le pays ; les réserves d’or de la Reichsbank remontent de 0,6 Mrd RM en avril à 1,26 en août 1924, et 3 Mrd en 1928. Par ailleurs, on interdit les émissions de « monnaie « privée »» (moyens de paiement émis par les entreprises, coopératives, banques provinciales privées notamment bavaroises) ; on lutte contre la thésaurisation des devises, en mettant fin à la politique de réescompte de la Reichsbank : comme les entreprises ne peuvent plus se financer par l’escompte, elles doivent céder les devises qu’elles détiennent, ce qui stabilise les prix.
13Troisième étape : on peut dès lors sortir de la période transitoire du Rentenmark et de la Rentenbank. La loi du 30 août 1924 réorganise la Reichsbank, qui émet une nouvelle monnaie, le Reichsmark ; à nouveau gagé sur l’or, il bénéficie de la convertibilité externe (4,2 reichsmarks pour 1 $). On échange l’ancien Rentenmark contre la nouvelle monnaie sur la base de 1 pour 1, ce qui conforte la confiance du public ; les deux monnaies circulent encore ensemble jusqu’au 11 octobre 1934.
14Comment cette politique d’austérité sans précédent a-t-elle été gérée politiquement ? Qui l’a votée ? Toute l’Allemagne tient dans la réponse : c’est une grande coalition, celle qui a porté le gouvernement Stresemann 2, composée de socialistes (SPD), de libéraux (DDP – Deutsche Demokratische Partei), et de conservateurs (Zentrum et DVP – Deutsche Volkspartei – ). Les intérêts supérieurs du pays passent avant toute considération politicienne...
15La déflation brutale provoque une courte mais sévère récession en 1925- 1926 (le PIB recule de 4,1 %), à laquelle Hans Luther répond par une politique contracyclique efficace. La loi du 12 août 1925 met fin aux traités commerciaux avec le Royaume-Uni, la France, l’Italie, la Russie, afin de protéger les intérêts des agriculteurs et industriels ; cette courte période de protectionnisme est complétée par une baisse des impôts significative (sur le revenu, le capital, le foncier). Le PIB rebondit rapidement, porté par une bonne conjoncture internationale : + 18,6 % en 1927, + 2,3 % en 1928 et encore 1,6 % en 1929.
16L’austérité a payé : l’Allemagne a vaincu sa crise. Celle de 1929 est d’une autre nature, elle est importée des États-Unis.
17La réforme monétaire de 1923-1924 a été menée magistralement, dans un contexte politique dramatique. Elle a exigé un grand courage politique : à plusieurs reprises, les dirigeants allemands ont su prendre des décisions impopulaires mais salvatrices.
18La partie gagnée, Hans Luther devient le 10e chancelier du Reich, mais pour un an, trois mois et 27 jours seulement ; son gouvernement tombe en 1926, et il se retire de la politique. En mars 1930 il est nommé président de la Reichsbank ; il alerte le gouvernement Brünning sur le niveau d’endettement à nouveau trop élevé du pays, en vain. Le 6 juin 1931, l’Allemagne se déclare incapable de payer les réparations. Luther soutient la politique de grands travaux publics de Hitler, mais refuse de débloquer les crédits d’armement ; le Führer le relève de ses fonctions. Il devient ambassadeur à Washington (3 mars 1937), puis se retire en Bavière, où il exploite une ferme... Après la guerre, il enseigne quelque temps à l’université de Munich, conseille le gouvernement de la jeune RFA, et meurt, incognito, le 11 mai 1962.
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