27. 1920. Puissance de l’économie publique territorialisée
p. 203-210
Texte intégral
1En 1884 la petite ville de Altenessen dans la Ruhr obtient du Reich l’autorisation de construire une centrale électrique pour l’éclairage public, imitée bientôt par toutes les autres villes du bassin de la Ruhr. La demande s’accroît (éclairage public, tramways, industrie) en effet rapidement. Le 25 avril 1898, la RWE (Rheinich-Westfälisches Elektrizitätswerk AG) est créée comme filiale d’un électricien privé Elektrizitätswerk AG vorm. Lohmeyer & C° de Francfort/Main. Les générateurs de la centrale fonctionnent avec la vapeur produite par Stinnes dans sa mine Viktor-Mathias, ce qui lui évitait ainsi de payer la taxe syndicale sur le prix de vente du charbon. La production de l’usine dépassant vite ses besoins, Stinnes sait intéresser les municipalités, dans un rayon sans cesse plus large, à une distribution de courant unifié, en leur ouvrant l’accès au capital de la compagnie d’électricité. Par ailleurs, l’électricité ainsi produite permettait aussi aux petites entreprises de se libérer de la tutelle du Kohlensyndikat. En 1905, les grandes cités de Essen, Gelsenkirchen et Mülheim/Ruhr achètent 30,8 % du capital, en mobilisant les fonds des caisses d’épargne. En 1920, pas moins de 45 communes de Rhénanie-Westphalie disposent de 51 % du capital de l’électricien, et leur nombre passe à 79 en 1929. La firme change de dimension quand elle acquiert des intérêts dans le gisement de lignite de Cologne ; avec la construction d’un réseau de lignes à haute tension, RWE étend son marché à l’Allemagne rhénane et méridionale, et même à l’étranger. Aujourd’hui, les 57 communes et 28 institutions publiques (caisses d’épargne, sociétés de transport collectif, banques régionales) actionnaires disposent d’une minorité de blocage et de 24 % d’un capital largement dispersé dans le public, ce qui leur rapporte 350 millions € d’intérêts chaque année, chiffre en baisse depuis la déstabilisation du groupe liée au désengagement nucléaire de l’Allemagne.
2 C’est selon un schéma comparable que naît en 1906 la Elektrizitätswerk Westfalen AG à Bochum, dont le capital est détenu par les communes et Kreise ruraux de la Ruhr orientale. Comme à Essen, l’électricien bénéficie de contrat de livraison avec les mines locales et d’un marché en expansion continue. Par absorption de petites compagnies locales, la firme de Bochum grandit, et devient le géant VEW (Vereinigte Elektrizitätswerke Westfalen), symétrique et rival westphalien de la RWE rhénane. Les deux firmes produisent et distribuent également du gaz. Elles ont fusionné en 1999. Aujourd’hui, RWE est le deuxième groupe énergétique d’Allemagne, avec 59000 emplois pour 45,8 Mrd € de chiffre d’affaires (2016) ; il produit l’équivalent des 2/3 de l’électricité d’EDF.
3Ce schéma est répliqué dans d’autres régions, si bien qu’aujourd’hui encore, plusieurs gros producteurs d’électricité sont sous contrôle public partiel, sans jamais avoir été nationalisés.
4 Économie publique territorialisée. À la fin du XIXe siècle s’esquisse la structure actuelle de l’économie marchande, où coexistent, à la fois complémentaires et concurrents, 4 secteurs :
- un bloc concurrentiel, innovateur, tourné vers l’exportation, où figurent les grands groupes multinationaux, le Mittelstand exportateur, les banques d’affaires et compagnies d’assurance ;
- le secteur de l’économie sociale et solidaire, regroupant les banques, assurances et sociétés coopératives et mutuelles et nombre d’institutions gravitant autour d’elles ;
- le secteur de l’économie tertiaire et résidentielle induit par l’activité des deux précédents (commerce, services, BTP, immobilier et une partie de la fonction publique).
5À l’intersection de ces trois secteurs a émergé dans la dernière décennie du XIXe siècle le vaste secteur de l’économie publique territorialisée, qui repose sur les entreprises publiques mixtes détenues par les collectivités locales (comme RWE ou VEW mais aussi sociétés municipales de services urbains – Stadtwerke – ), les banques de Länder, caisses d’épargne, ainsi que sur les communes et Länder eux-mêmes. Ce secteur, très développé dans une structure fédérale, est sans équivalent en France, pays centralisé. Le budget des communes et des Länder est énorme : il dépasse un demi-millier de milliards € en 2016 (611,5 Mrd € exactement). Cette économie publique territorialisée – soumise directement ou indirectement à un contrôle démocratique, par le jeu des élections municipales et régionales, contribue à enraciner une solide démocratie de proximité.
6Les communes sont le fer de lance de cette économie. Dès 1848, un service des eaux municipal est créé à Hambourg ; puis c’est la distribution de gaz qui est assurée par la ville de Wuppertal (1868) et d’électricité à Altenessen (1884). Le mouvement prend de l’ampleur avec les annexions de communes, et la naissance de la Großstadt, encouragée par le socialisme municipal de la social-démocratie. Les villes deviennent des acteurs économiques à part entière. Depuis 1920, à la demande du Städtetag, les services urbains municipaux (Stadtwerke) deviennent des entités autonomes : elles ont un statut privé (société anonyme – AG – ), ne sont pas financées par l’impôt, mais par la vente des biens et services qu’elles produisent, gage d’une bonne gestion et d’une recherche de productivité. Chacune de ces « entreprises municipales » possède son budget, son patrimoine, son personnel et sa gestion propres. L’histoire de ces sociétés montre qu’elles agissent comme des groupes privés : gestion rigoureuse, fusions-absorptions, diversification de l’offre, qualité du service, tout en conservant comme objectif principal l’économie du bien commun : par exemple des transports publics sûrs et sans grèves ou des logements de bonne qualité à loyers raisonnables. La gestion de l’entreprise est confiée à un Dezernat, élu disposant des compétences techniques et professionnelles, et dont l’activité est intermédiaire entre politique pure et gestion d’entreprise, comme un city manager à l’américaine ; ce qui permet de concilier les tensions entre légitimité politique et compétence technique, entre suffrage électoral et efficacité économique.
7Au fil du temps, les Stadtwerke ont élargi leur domaine d’activité, venant concurrencer les entreprises du secteur privé : production de services urbains, gestion des réseaux (tramways, bus, eau, gaz, électricité), nettoyage des rues et canalisations, abattoirs, halles de marché, installations portuaires, aéroports, hôpitaux, imprimerie municipale, écoles, théâtres... Bien ancrées dans le territoire, les Stadtwerke ont su résister à la vague de privatisation des services urbains dans les années 1990 : le municipalisme allemand s’est adapté avec souplesse aux conditions de la concurrence capitaliste. Regroupées dans une fédération nationale, les centaines de Stadtwerke emploient 120000 personnes, et desservent chaque jour des dizaines de millions de clients.
8Un autre secteur de l’économie est en partie détenu par les collectivités locales : le logement. Après 1918, les entreprises ont cédé le pas aux municipalités et à des acteurs privés (associations, Églises, syndicats) dans la construction de logements. Le logement social obtient un statut protecteur contre la spéculation immobilière ; le service municipal du logement (Wohnungsamt) rapproche l’offre de la demande, informe, oriente l’urbanisme. Les villes, assez vastes et riches, peuvent faire des réserves foncières ; elles fixent les zones d’habitat sur les lignes de transport collectif – une évidence, sans doute... mais, à considérer le bourgeonnement anarchique des lotissements en périphérie des villes françaises, déconnectés de toute ligne d’autobus, c’est encore rare en France... Dès 1920, le Land de Hesse rejoint les communes comme acteur important du secteur du logement. Aujourd’hui, sur les vingt premières sociétés de construction de logement en Allemagne, 9 sont privées et 11 sont publiques. L’une des plus grandes, la SAGA GWG de Hambourg construit 2500 à 3000 logements neufs par an. Issue de la fusion de la SAGA – société municipale créée par la ville d’Altona en 1922, et de la GWG – société de construction immobilière créée en 1926 par la Confédération syndicale ADGB (Allgemeiner Deutscher Gewerkschaftsbund) et elle-même intégrée ensuite au groupe immobilier géant Neue Heimat du DGB, la SAGA GWG – détenue à 100 % par le Land de Hambourg – possède un patrimoine de 132062 logements, soit 14,6 % du parc immobilier de la cité hanséatique, pour une valeur de 3,7 Mrd €. Les loyers proposés y sont de 12 % inférieurs au prix du marché, mais géré rigoureusement, le groupe réalise 146 millions € de bénéfice net en 2016. Il possède plusieurs filiales, et agit dans les quartiers, offrant divers services, conformément à sa mission sociale : aide aux personnes âgées, aux jeunes (clubs de sport ou culturels), aux handicapés, aux chômeurs, il sponsorise diverses manifestations, comme le festival de musique du Schleswig-Holstein, etc. C’est, pour la ville de Hambourg, un acteur stratégique. Chaque année, la ville de Hambourg construit 10000 logements, dont 3000 sociaux, et en a programmé quelques milliers supplémentaires pour les 30000 réfugiés du Moyen-Orient qu’Angela Merkel lui a affectés. Mais le cas de Hambourg n’est pas isolé. Il existe 750 sociétés communales de construction immobilière dans le pays, qui gèrent 2,5 millions de logements, pour 5 millions d’habitants. L’importance du parc locatif « social » aux mains des villes germaniques pèse sur le marché local et sur le montant des loyers ; il tempère un marché immobilier tendu depuis l’afflux de populations nouvelles dans un pays déjà densément peuplé (220 h/km2). Ainsi les loyers moyens à Lyon sont sensiblement inférieurs à ceux de Munich, équivalents à ceux de Francfort/Main et supérieurs à ceux de Cologne, villes comparables ; ceux de Toulouse sont supérieurs de 30 % à Hanovre (même population), ceux de Stuttgart (600000 hab.) au niveau d’Angers ou de Rennes (200000 hab.). Néanmoins, les listes d’attente sont longues : à Stuttgart, 4000 personnes attendent un logement social, alors que la ville se doit d’accueillir 8000 réfugiés...
9 Les Länder participent aussi à l’économie publique territorialisée, non seulement par la masse des salaires redistribués dans le circuit économique et par leurs budgets d’investissements mais aussi par leurs participations dans de nombreuses sociétés (transport, logement, production de services ou de biens, comme l’électricité), et par leurs banques, qui irriguent l’économie régionale de crédits ; ainsi deux banques publiques du Wurtemberg et du Bade, créées respectivement en 1924 et 1934, ont fusionné en 1972 pour créer la L-Bank, Staatsbank für Baden-Württemberg : c’est une banque publique de développement régional (l’équivalent, en plus ancien et à l’échelon régional, de bpifrance) une solide institution (1236 emplois, bilan de 73,3 Mrd € – le 20e rang en Allemagne – ), ayant pour mission des prêts aux familles avec enfants, des aides aux infrastructures et à la construction de logements et des crédits au Mittelstand régional : en 2015, elle ainsi soutenu 9957 entreprises, soit 248 721 emplois préservés et 10717 emplois créés. Comme les caisses d’épargne (liées aux communes) mais à l’échelle régionale, ces banques deviennent des partenaires privilégiés des PME ; elles participent activement à la création de cet « écosystème » si propice à leur épanouissement : octroi de crédits, conseil, capital-risque, aide à la digitalisation en relation avec l’université, etc. La L-Bank possède même 4 parcs technologiques, à Stuttgart-Vaihingen, Göppingen (microélectronique), Karlsruhe et Tübingen (nanotechnologies) où prospèrent 253 PME (10118 emplois).
10Les caisses d’épargne (Sparkassen) jouent également un rôle majeur dans l’économie nationale. La première caisse, privée, a été créée à Hambourg en 1778, par des commerçants et intellectuels philanthropes pour accorder des mini crédits aux populations pauvres ; puis à Oldenbourg (1786). La première caisse d’épargne communale, à Göttingen, date de 1801 – en France c’est Paris en 1818 –, la ville apportant sa garantie aux engagements de l’établissement. Le code communal de vom Stein (1808) instituant l’auto-administration communale (Selbstverwaltung), de nombreuses villes suivent le même chemin ; en 1838, l’État prussien renforce la crédibilité des caisses en garantissant la sécurité des dépôts. À cette date, il existe 85 caisses publiques dans le pays, le chiffre passe à 234 en 1850, 932 en 1870 et 2700 en 1900 : c’est le réseau le plus dense du monde.
11De 1851 à 1910, les caisses d’épargne ont financé 26,6 % de l’économie allemande ; c’est pratiquement la même proportion aujourd’hui. Elles fusionnent, au rythme où les communes se regroupent, créent des centrales de virement (Girozentrale) pour faciliter les compensations entre caisses, ce qui démultiplie leur puissance. Les Sparkassen deviennent le bras armé des villes. Comme elles bénéficient d’emblée du statut de banques universelles, l’arrondissement rural le plus petit, le plus reculé du pays dispose d’un siège de banque où se prend une décision pouvant concerner un artisan, un village ou un particulier ; d’où une action en profondeur, au service de l’économie locale ; cette omniprésence sur le territoire et le Regionalprinzip qui veut que les crédits soient exclusivement affectés dans le périmètre d’activité de la caisse ou de la L-Bank, permet des circuits de financement courts ; c’est un facteur de stabilité et de dynamisme de l’économie locale qui explique beaucoup de l’industrialisation des campagnes allemandes ; les caisses sont aujourd’hui le partenaire privilégié du Mittelstand auquel elles accordent 81,2 Mrd € de crédits en 2014. Les 413 caisses d’épargne d’Allemagne emploient 324200 personnes ; la plus grande, celle de Hambourg (HASPA AG), créée en 1827, compte 5000 salariés, pour 29,5 Mrd de crédits alloués en 2016.
12Aujourd’hui, on peut considérer qu’entre le quart et le tiers de l’économie nationale dépend du secteur public et parapublic territorialisé, sans pour autant que le pays ne soit fonctionnarisé comme la France ou les pays scandinaves.
Le financement de l’économie allemande par les caisses d’épargne (en % du total national)
| Crédit aux entreprises | 27,8 % | soit 361,6 Mrd € |
| Crédit au logement | 34,9 % | soit 272 Mrd € |
| Prêts aux particuliers | 37,4 % | soit 682,2 Mrd € |
| Prêts à la consommation | 22,1 % | soit 49 Mrd € |
| Dépôts des entreprises | 12,9 % | soit 129,8 Mrd € |
| Chiffre d’affaires | 29,7 % | soit 601 Mrd € |
Une banque publique au service de l’économie régionale : la L-Bank de Bade-Wurtemberg (répartition des crédits et aides en 2015)
|
Crédits aux entreprises régionales
- Mittelstand (4573 entreprises) - agriculture - création d’entreprises |
3,24 Mrd €
2,46 0,17 0,61 |
| Financement d’infrastructures (routes, éoliennes) | 3,1 Mrd € |
|
Crédits logement
- accès à la propriété - logements sociaux, logements pour réfugiés |
2,1 Mrd €
1,5 0,6 |
| Aides aux familles | 1,18 Mrd € |
Source : L-Bank.
Un géant des services urbains : le konzern municipal des Stadtwerke de Munich (2016)

Source : Stadtwerke München.
L’État actionnaire les principales participations du Land de Bavière (2016)

Source : Beteiligungsbericht des Freistaates Bayern, 2016.
Le texte seul est utilisable sous licence Licence OpenEdition Books. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.
Les monarchies espagnole et française au temps de leur affrontement
Milieu XVIe siècle - 1714. Synthèse et documents
Jean-Pierre Dedieu, Gilbert Larguier et Jean-Paul Le Flem
2001
La désorganisation
Contribution à l’élaboration d’une théorie de la désorganisation en droit de l’entreprise
Muriel Texier
2006
Le Livre Vert de Pierre de la Jugie
Une image de la fortune des archevêques de Narbonne au XIVe siècle. Étude d’une seigneurie
Marie-Laure Jalabert
2009
