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Le métier de la politique sous la IIIe République

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Yves Billard

Troisième partie. La pratique du métier

2. La délibération

Texte intégral

1Présenter, à la manière des manuels de droit, la Constitution de 1875 comme un régime « parlementaire » est un extraordinaire euphémisme. Peu de régimes ont davantage mérité d’être appelés parlementaires. Il n’est pas fréquent que le rapport de force entre l’exécutif et le Parlement soit aussi nettement en faveur de ce dernier. Ainsi, au Royaume-Uni, assurément un modèle de parlementarisme, le gouvernement possède une plus grande marge de manœuvre et une bien plus grande autorité.

2La prépondérance de la délibération parlementaire dans le travail législatif est plus importante sous la IIIe République que sous la plupart des régimes. La préparation même des textes relève plus souvent de cette délibération que de l’influence de l’exécutif. Quel contraste avec la Ve République, où le rôle des députés et des sénateurs se limite fréquemment à voter des textes déjà « ficelés » par les cabinets des ministres ! Au niveau national, sous la IIIe République, les deux chambres du Parlement (la Chambre des députés et le Sénat) sont presque tout : la base de nombre de lois, le résultat final d’autres lois initialement d’origine gouvernementale mais altérées par le Parlement, la source du pouvoir gouvernemental (tout gouvernement se trouve en permanence sous la menace d’une mise en minorité), voire, en fait et malgré le texte de la Constitution de 1875, la condition de l’autorité des présidents de la République si l’on songe que quatre d’entre eux ont été amenés à démissionner (Mac-Mahon, Grévy, Casimir-Perier, Millerand) et que les autres ont dû tôt (Loubet, Fallières, Doumer, Lebrun) ou tard (Poincaré) se soumettre.

3Cette tyrannie collective de 300 sénateurs et quelque 600 députés passe par la délibération. C’est par le débat oral, en commission ou en séance plénière, que des majorités se dégagent. C’est aussi par le débat oral que parmi ces 900 personnes se dégage une hiérarchie : les protagonistes, qui entraînent les majorités ou prennent la tête d’« oppositions » organisées, les deutéragonistes, seconds couteaux des deux camps, moins bavards, moins influents mais aussi actifs, et les figurants, ces élus muets ou presque qui se contentent de voter pour ou contre les initiatives des autres. Tout cela passe par la délibération, principalement orale même si l’on vote sur des textes, et fonde donc le pouvoir de l’éloquence. La délibération n’occupe pas la même place au niveau local. En droit, les conseils municipaux et les maires ont un rapport de force assez voisin de ce qui existe à l’échelon national entre exécutif et législatif. En pratique, c’est un peu différent : le maire a une autorité plus grande face au conseil municipal qu’un président du Conseil face à la Chambre des députés.

4Dans les départements, la situation est presque l’inverse de celle prévalant au niveau national : le préfet est à peine plus gêné par le conseil général que la Douma en Russie ne dérange les tsars. Ici, la délibération ressemble un peu à de l’art pour l’art.

5On atteint ce stade de la délibération pour elle-même avec les conseils d’arrondissement. Privés de presque tout pouvoir réel, en théorie depuis 1917 et en pratique depuis toujours, les conseils d’arrondissement sont le lieu où des hommes politiques souvent obscurs peuvent prendre la parole, débattre et voter des motions inutiles pour le seul plaisir de délibérer.

La délibération dans les assemblées locales

Dans les conseils d’arrondissement

6Les conseils d’arrondissement représentent un cas extrême d’assemblée qui, de l’avis de tous, ne sert à rien. On n’y siège donc que pour ronger son frein en attendant d’être élu au conseil général. Rappelons en effet que les conseillers d’arrondissement, à l’instar des conseillers généraux, sont élus par canton, mais en alternance (des élections « cantonales » ont lieu tous les trois ans, on y élit pour six ans, soit des conseillers d’arrondissement, soit des conseillers généraux). Chaque département comporte trois ou quatre arrondissements (un peu moins de 400 en tout) regroupant un peu plus de 100 communes chacun, soit environ 100 000 habitants. Cette instance intermédiaire entre la commune et le département pourrait donc avoir un rôle à jouer, d’autant que l’arrondissement correspond souvent à ce que l’on appelle un « pays » (le pagus gallo-romain), réalité vécue par les citoyens, du moins dans la France rurale.

7Toutefois, ils sont privés de toute prérogative. Ils se réunissent deux ou trois jours par an dans la plus complète discrétion : même la presse locale s’abstient de relater la session du conseil. Il n’y a donc aucune chance de s’en servir comme tremplin d’une carrière politique. Avant 1917 (instauration de l’impôt sur le revenu), les conseils d’arrondissement débattaient de la répartition des quatre « vieilles » contributions (la patente, le foncier, l’immobilier et la taxe d’habitation). Les sommes en jeu étaient importantes et chaque contribuable était concerné : il s’agissait donc d’une question essentielle. En réalité, le sujet étant trop technique et même complexe, le directeur des contributions directes du lieu amenait un projet de répartition déjà élaboré que les conseillers votaient après, au mieux, quelques rouspétances de pure forme. Cela semblait déjà une parodie de délibération, c’est devenu une farce après 1917. L’impôt sur le revenu ayant remplacé les quatre « vieilles » contributions directes, celles-ci ne servent plus que sous la forme de « centimes additionnels » (qui alimentent les budgets des collectivités locales). On calcule donc un « principal » fictif de ces taxes dont on ne fera payer que ces quelques « centimes additionnels ». Cette diminution de leur rôle ridiculise les conseils d’arrondissement. Désormais, ils ne servent vraiment plus à rien. Pour le plaisir de la délibération, les conseillers votent des vœux ou des avis concernant leur arrondissement mais n’ayant aucune conséquence pratique. La délibération dans le vide.

Dans les conseils généraux

8Puisque tout conseiller d’arrondissement rêve d’être élu au conseil général, on est tenté d’y voir une instance délibérative beaucoup plus importante. En fait, la centralisation héritée des régimes précédents a transformé les conseils généraux en assemblées plus consultatives que délibératives. L’exécutif du département est le préfet, fonctionnaire nommé en Conseil des ministres. Au dire de son rapporteur, le futur président du Conseil William Waddington, la loi du 10 août 1871, pourtant plus libérale que les précédentes, avait pour but de « conserver le pouvoir exécutif au préfet, toutefois sous certaines restrictions tendant à lui rendre impossible l’abus de ce pouvoir ». Le pouvoir de délibération des conseillers généraux est donc fort limité. En séance, le préfet se tient symboliquement assis à la droite du président du conseil général, simple président d’assemblée, sans pouvoir exécutif. Dès que l’on s’écarte des sujets prévus par la loi de 1871 en votant des avis ou des vœux portant sur des sujets de politique nationale, voire internationale, le vote est annulé par le préfet.

9Cela n’empêche pas les conseillers généraux de transformer ces séances en réunions politiques. Un conseil général tient deux sessions annuelles (une de quinze jours au printemps, l’autre de trente jours en automne). Ses débats reçoivent un écho dans la presse locale. Certains conseillers généraux sont fort connus. Il s’agit donc d’une tribune politique importante à l’échelle du département. La délibération y joue un rôle majeur, sans commune mesure avec l’effet pratique des décisions réellement votées et appliquées. Dans les années 1920, le conseil général de la Gironde est dominé par les duels oratoires entre le socialiste Adrien Marquet et Georges Mandel, représentant de la droite locale, tous deux personnalités d’envergure nationale (députés et futurs ministres). Les sujets abordés relèvent souvent de la politique nationale, n’en déplaise au préfet. Pierre Brana et Joëlle Dusseau ont montré dans une biographie de Marquet comment ce député, plutôt silencieux à Paris, avait fait du conseil général de la Gironde une tribune d’où il pouvait exprimer ses vues politiques sur les sujets les plus divers et où il jouait un rôle de tout premier plan qu’il n’aurait pu espérer au Palais-Bourbon. Par conséquent, en dépit des restrictions de la loi de 1871, le conseil général représente un haut lieu de la délibération politique.

10La délibération est plus directement effective dans les conseils municipaux. À rebours de la loi de 1871 sur les départements, celle du 5 avril 1884 sur les communes a transformé celles-ci en véritables démocraties parlementaires en miniature. Toute décision importante passe par un vote du conseil municipal. Le maire, exécutif de la commune, ne possède qu’une voix parmi 9, 11, 13, voire 37 conseillers municipaux (selon la taille de la commune et hormis les cas de Paris, Lyon et Marseille qui en ont jusqu’à 80). En droit, on assiste donc un peu au même rapport de force qu’entre un président du Conseil et le Parlement : la délibération du conseil municipal est reine. En pratique, le rapport de force est sensiblement plus en faveur du maire. Président du conseil municipal, il en guide les débats : imaginerait-on le président du Conseil diriger les débats de la Chambre et du Sénat ? On discute de sujets que le maire et ses adjoints connaissent inévitablement mieux que les autres conseillers municipaux – ces derniers, bien souvent, les découvrent le jour même de la délibération. Enfin, dans les 37 000 communes rurales et quelques milliers de bourgs, un maire normalement doué a peu à redouter des autres conseillers municipaux. En raison même de leur nombre (un Français sur 100, un adulte masculin sur 30 est conseiller municipal !), leur niveau d’instruction, leur talent oratoire, leur ambition politique sont souvent très modestes. On dompte plus facilement un conseil municipal que la Chambre ou le Sénat... Il ne faut pas non plus exagérer leur modestie : ces hommes connaissent leur commune et prennent généralement leur rôle au sérieux. Même René Millet, si prompt à se gausser des élus ruraux « illettrés » et « incapables » dans La France provinciale, en 1888, concède :

« En général, dans les quatre ou cinq cents villages qui forment la plèbe des départements, les délibérations sont pitoyables dans la forme, assez raisonnables au fond. »

11Les sujets de délibération dans les conseils municipaux ne sont pas moins encadrés que dans les conseils généraux : pas question, là non plus, d’aborder des questions de politique nationale ou internationale, sous peine de voir les avis votés annulés par le préfet. Cela n’a jamais dissuadé certains conseillers municipaux (du moins dans les villes) de transformer leur réunion en tribune. Jeune conseiller municipal à Saint-Nazaire en 1888-1892, Aristide Briand défend devant le conseil municipal le vote d’un « vœu » hostile à la politique de rapprochement entre la République française et la Russie tsariste. Il va sans dire que, même s’il avait été suivi, le vote aurait été annulé. Ce genre de motion notoirement inutile n’est pas rare. De toute évidence, pour beaucoup d’élus locaux ambitieux, les assemblées locales forment un succédané du vrai Parlement, celui où la délibération est toute-puissante.

Le pouvoir légitimé par la délibération

Le Parlement est tout-puissant

12Il n’y a aucune limite à la mise en cause de la responsabilité du gouvernement devant le Parlement. À tout moment, à tout propos et sans procédure particulière, un vote de l’une des deux chambres du Parlement peut mettre en minorité un gouvernement, qui doit alors démissionner. On dit qu’un député (plus rarement un sénateur) « interpelle » le gouvernement, soit collectivement, soit à travers l’action d’un ministre en particulier. Il prononce un discours accusateur. Le président du Conseil, un ministre plus directement concerné (ou les deux successivement) montent à la tribune pour répondre. L’interpellateur dépose alors un « ordre du jour », c’est-à-dire un petit texte très court qui stigmatise l’action gouvernementale. Le gouvernement dépose en réponse un autre petit texte qui s’achève par « la Chambre vote la confiance et passe à l’ordre du jour ». On vote. Si l’«  ordre du jour » de l’interpellateur est majoritaire, le gouvernement est renversé. Si sa motion est votée, on « passe à l’ordre du jour », ce qui signifie simplement que l’on reprend les débats parlementaires au point où on les avait interrompus. On a donc perdu au moins une heure si le gouvernement reste majoritaire, ce qui est le cas quatre-vingt-dix-neuf fois sur cent. On perd souvent beaucoup plus : si l’interpellation est jugée sérieuse (en raison de la stature de l’interpellateur ou parfois du sujet évoqué), on voit se succéder à la tribune au moins une demi-douzaine d’orateurs (un par groupe politique, en moyenne) qui expliquent pourquoi il faut voter pour ou contre l’« ordre du jour » de défiance. Une interpellation sérieuse, qui met réellement en péril le gouvernement, occupe donc une assemblée pendant quelque quatre heures. Cela est d’autant plus important que les députés abusent de ce pouvoir jusqu’à la déraison : d’avril 1896 à juin 1898, le gouvernement Méline a répondu à 218 interpellations. Les gouvernements Sarrien/Clemenceau, puis Clemenceau seul, de mars 1906 à juillet 1909, ont été interpellés 294 fois et obligés de se faire voter 189 fois la confiance au cours de 128 séances ; un tiers du temps passé par Clemenceau à la Chambre aura été consacré à ces interpellations. Et encore s’agit-il là de gouvernements ayant duré bien plus longtemps que la moyenne. Le pire, c’est qu’une interpellation peut ne pas représenter une perte de temps : plus de 70 gouvernements ont été renversés à la suite d’une interpellation et une quinzaine d’autres y ont échappé en démissionnant avant d’être mis en minorité. La pratique des interpellations est donc la principale origine de la fâcheuse instabilité gouvernementale ayant régné sous la IIIe République (102 gouvernements de 1875 à 1940, rappelons-le). Les constituants de la Ve République s’en sont souvenus, qui ont prévu une procédure lourde, contraignante et au résultat plus qu’improbable : la motion de censure. Rappelons que, de 1958 à 2002, un seul gouvernement a été renversé par une motion de censure...

Le « Parlement de l’Éloquence »

13Par leur intensité dramatique et leur importance (puisque le sort du gouvernement est en jeu), les interpellations sont probablement les sommets de la délibération parlementaire. Ces « tournois d’éloquence », selon la forte expression de Nicolas Rousselier, voient s’affronter les ténors du Parlement, les meilleurs orateurs de chaque groupe politique, le président du Conseil, des ministres, des chefs de parti, etc. Dans ces moments-là, l’amphithéâtre de la Chambre (ou du Sénat) est plein, alors que, pour voter le nouveau tarif douanier sur les pommes de terre ou les navets, il arrive que les bancs des députés soient clairsemés. Rouvier et Clemenceau, le « tombeur de ministères », se sont rendus célèbres en tant qu’interpellateurs. Si Charles Dupuy, Alexandre Ribot et Raymond Poincaré ont été cinq fois chacun président du Conseil, c’est en partie grâce à leur capacité à faire face aux centaines d’interpellations qu’ils ont essuyées. Quant à Aristide Briand, sa maîtrise de cette forme de délibération parlementaire lui a valu d’être président du Conseil onze fois et de n’être renversé qu’une seule fois (cependant, lors de ses dix démissions volontaires, il n’a fait qu’anticiper une probable mise en minorité).

14Ces « tournois d’éloquence » n’ont pas tous les mêmes règles. Les interpellations portant sur des sujets insignifiants ne trouvent généralement pas de véritable écho. C’est pourtant l’une d’elles qui a mis fin au premier gouvernement Tardieu en février 1930. Un « ordre du jour » déposé par une fraction très minoritaire est souvent sans importance. Toutefois, il peut être transcendé par les protagonistes de sa discussion. En mars 1918, le groupe socialiste « interpelle » le gouvernement Clemenceau. Le vote final est sans enjeu, Clemenceau étant assuré de la confiance de cinq députés sur six, mais c’est pour les socialistes l’occasion de se positionner face au gouvernement (et de refaire l’unité d’un parti très divisé par la poursuite de la guerre...). Ce jour-là, en leur répondant par l’un de ses plus grands discours (« Ma politique ? Je fais la guerre... et je la ferai jusqu’au jour de la victoire ! »), Clemenceau transforme cette péripétie en sommet de la vie parlementaire. Une interpellation au résultat incertain portant sur un sujet essentiel a d’autres règles. Les orateurs qui se succèdent alors à la tribune sont les protagonistes de l’assemblée : les meneurs des grands groupes ou des partis, ainsi que les meilleurs orateurs. Bien sûr, le résultat final dépend principalement d’une logique politique. On sait à l’avance combien de députés soutiennent le gouvernement et combien voteront contre : il suffit de connaître l’appartenance partisane des parlementaires. Néanmoins, à la marge, il demeure une incertitude : la délibération peut faire changer des députés très indépendants ou indécis. « L’amour du débat pouvait être, sous certaines conditions, plus fort que la discipline des partis », a souligné Nicolas Rousselier dans son livre Le Parlement de l’Éloquence.

15Quand la délibération a une telle importance, le talent oratoire devient la première qualité de l’homme politique. On a beaucoup écrit sur l’éloquence parlementaire pendant et depuis la période de la IIIe République. Thiers, Gambetta, Waldeck-Rousseau, Albert de Mun, Jaurès, Poincaré, Barrès, Briand ou Herriot sont fréquemment cités parmi les maîtres du genre. On a souvent rapporté, par exemple, que dans les années 1890 un discours du monarchiste Albert de Mun ou du socialiste Jean Jaurès faisait se remplir l’hémicycle et valait à son auteur un succès d’estime sans commune mesure avec sa (faible) influence politique personnelle. Les descriptions que l’on peut trouver sous la plume des meilleurs observateurs (le journaliste austro-hongrois Theodor Herzl et Louis Barthou, notamment) ne permettent pas de définir un style d’orateur parlementaire uniforme.

16On peut au moins commencer par indiquer tout ce que n’est pas l’éloquence politique. Elle est différente de celle des prétoires, même si les avocats sont les plus nombreux dans les assemblées. Vincent de Moro-Giafferi, très grand avocat d’assises (il avait défendu, entre autres, Landru), devenu député en 1924-1928, attirait les moqueries de ses nouveaux collègues en parlant et gesticulant à la tribune comme devant un jury. Elle est encore moins celle des enseignants, autres bavards professionnels bien représentés parmi les élus. Être didactique, voire pontifiant, se répéter, doit être évité à tout prix. Thiers, à qui il est arrivé de commencer un discours de politique étrangère par « la Grande-Bretagne est une île », ne l’a fait que pour afficher son mépris et en a exaspéré plus d’un. Curieusement, ce n’est pas non plus l’éloquence des meetings politiques. Nous avons longtemps été étonnés par les témoignages qui dépeignaient le chef socialiste Jules Guesde tantôt « tribun remarquable », « grand orateur », tantôt « piètre » ou « médiocre » discoureur, mais jamais rien entre les deux. L’explication réside sans doute dans son style parfaitement adapté à une réunion de militants socialistes qui ne convient pas à la Chambre.

17Faut-il faire court ou long ? Alexandre Ribot savait être bref, ce qui constituait, semble-t-il, avec la clarté, sa première vertu, mais les discours de Jaurès étaient affreusement longs et pourtant appréciés. Doit-on préparer ou improviser ? Jules Favre rédigeait plusieurs brouillons, puis répétait quelques fois chez lui avant de se risquer à la tribune. Léon Gambetta testait ses discours auprès de son entourage. Aristide Briand n’avait, au mieux, préparé que quelques notes qui tenaient sur la surface d’un bristol ; il improvisait presque tout en se laissant guider par la salle, changeant de ton selon les réactions du public qu’il savait mieux séduire que tout autre. Camille Pelletan alternait la récitation de passages rédigés à l’avance avec des envolées théâtrales improvisées. Bien évidemment, et c’est tout de même rassurant, le fond a toujours été le premier facteur de la réussite : Freycinet, Ribot, Waldeck-Rousseau et Poincaré prononçaient des discours au style plutôt sobre, mais fortement charpentés par leur argumentation. Enfin, il faut savoir terminer en évitant la péroraison sentencieuse ou le lyrisme de préau d’école : Clemenceau excellait à conclure ses interventions à la tribune par des traits vifs, souvent ironiques, qui frappaient l’auditoire.

18Mais avant tout, il faut savoir commencer. Le premier discours d’un parlementaire (qui, rappelons-le, est aussi le dernier pour beaucoup) constitue peut-être l’épreuve la plus difficile d’une carrière politique. Toute comparaison avec le trac des acteurs de théâtre est billevesée : au théâtre, les spectateurs ont payé leur place pour assister à une bonne prestation ; à la Chambre et au Sénat, les parlementaires chevronnés guettent le premier discours d’un petit nouveau pour le « couler ». Écoutons le député socialiste du Nord Paul Lafargue :

« Lorsque je suis monté à la tribune pour la première fois, ils m’ont écouté en me regardant fixement comme un animal étrange. Par la suite, ils ne m’ont plus jamais laissé m’exprimer : lorsque j’avais la parole, ils riaient, braillaient et bêlaient. »

19Et voici le point de vue de Theodor Herzl :

« Ce qu’il dit est exact, sa description est parfaitement conforme à la réalité. Mais il n’en donne pas l’explication : en fait, il n’a pas su capter l’attention de ses collègues. Quoi qu’on puisse reprocher à la Chambre, il faut reconnaître qu’elle a toujours écouté ceux qui avaient le don de la parole, même si elle les détestait ou les méprisait. Il est certes plus facile de jouer au tribun à la maison de l’association ouvrière de Moulins-Lille, devant un public silencieux de travailleurs des machines, qu’au Palais-Bourbon devant 500 députés bruyants qui ont conquis leur mandat à force d’éloquence. »

20Pour surmonter plus facilement l’épreuve que Lafargue, il faut d’abord attendre modestement deux ou trois ans avant d’accéder à la tribune. Il faut ensuite choisir le sujet de son discours avec soin : le 2 décembre 1910, Anatole de Monzie consacre sa première intervention à la réglementation du marché du sucre. Suprême habileté ! Attendu sur le terrain de l’éloquence (car ancien lauréat de la conférence du stage des avocats), il s’avance sur celui de la compétence technicienne et s’impose d’emblée comme futur ténor du Parlement. Parfois, on ne choisit ni le moment ni le sujet : en octobre 1902, alors qu’il n’est député que depuis cinq mois, Aristide Briand est amené à monter à la tribune à la suite de graves incidents survenus dans sa circonscription (un gendarme a abattu un gréviste d’un coup de revolver). « Mes yeux ont conservé le souvenir de sa tenue discrète et timide où il y avait comme l’expression d’une excuse pour un débat aussi immédiat », a rapporté Barthou dix-neuf ans plus tard. Malgré les circonstances, il a su jouer de toutes les nuances de sa fameuse « voix de violoncelle », devenue dans les trente années suivantes le plus célèbre organe de la Chambre.

21La période précédant le premier discours à la tribune peut être mise à profit par le nouveau parlementaire. Poincaré, qui n’avait pas pris la parole en séance plénière pendant la première législature où il siégeait (de mai 1887 à octobre 1889), s’était déjà taillé une réputation flatteuse à la Commission des finances, comme l’a montré son biographe François Roth. En effet, la délibération parlementaire s’exerce aussi, sinon davantage, dans les commissions.

La délibération au service du travail législatif

22Les habituelles récriminations des journalistes démagogues contre les bancs restés vides pendant les séances oublient volontairement le travail accompli par les parlementaires dans les commissions, où tout texte législatif est d’abord longuement débattu. À tel point que la distinction opérée par les manuels de droit entre « projet de loi » (d’origine gouvernementale) et « proposition de loi » (d’origine parlementaire) n’a qu’un intérêt pratique limité. Ce qui importe avant tout, c’est cette délibération en commission qui précède l’examen du texte en séance plénière. Nombre de lois projetées par un gouvernement sortent de commission complètement réécrites parce qu’elles étaient mal rédigées ou ne correspondaient pas bien au sentiment de la majorité parlementaire. La loi de Séparation de l’Église et de l’État de 1905 en est un exemple célèbre. À l’origine, il s’agissait d’un projet de loi du gouvernement Combes qui n’avait aucune chance d’être voté tel quel : trop maladroit, voire dangereux, il aurait enflammé toute la France catholique. Après la chute du gouvernement Combes, la Chambre a confié le projet à une commission ad hoc qui a élu Aristide Briand rapporteur du projet. Jean-Marie Mayeur a montré comment Briand avait travaillé à élaborer la loi finalement votée en décembre 1905, après dix-huit mois de travaux. Il a réuni une équipe de conseillers (Léon Parsons, Paul Grünebaum-Ballin, Louis Méjan, trois hauts fonctionnaires issus de familles catholique, juive et réformée), consulté beaucoup d’intéressés (notamment l’archevêque de Rouen, Mgr Fuzet) et abondamment délibéré avec les 32 autres membres de la commission. On l’aura compris : dans cette affaire, qui n’est pas un cas isolé, la commission parlementaire a fait le travail habituel d’un ministre de A à Z. Dans ces situations, la délibération des parlementaires l’emporte sur l’action gouvernementale.

23Au cours des premières années de la IIIe République, il n’existait que des commissions spécialisées pour chaque texte de loi. L’émiettement de la délibération parlementaire qui en résultait l’affaiblissait d’autant. Peu à peu, on a créé de grandes commissions permanentes, de 20 à 44 membres. Puisqu’il y a une loi de finances tous les ans, la première a été celle du budget en 1876 ; celle de l’armée a suivi en 1882, etc. On en dénombre 11 à la Chambre en 1898, mais 26 en 1922 (et 14 au Sénat à la même époque). Désormais, à tout ministère, à tout secrétariat d’État correspond une commission de 20, 30 ou 40 députés et une autre de 20 ou 30 sénateurs. Bien évidemment, chacune accueille des parlementaires spécialisés dans ces questions : les médecins peuplent la Commission des affaires sanitaires et sociales, les professeurs celle de l’instruction publique, les officiers CR (cadres de réserve) celle de l’armée, etc. La qualité de la délibération en est considérablement augmentée. Les habituels détracteurs de la médiocrité parlementaire se donnent la partie belle en ne citant que des débats en séance plénière ; s’ils avaient lu les comptes-rendus des délibérations des commissions, ils auraient révisé leurs jugements.

24Pour un ministre, être auditionné par une commission est un supplice. Tout d’abord, il affronte 20 à 40 spécialistes, dont quelques-uns connaissent aussi bien le dossier que lui. On a vu des réputations démolies par une commission permanente. En plus de plusieurs anciens ministres parfois présents, on trouve inévitablement au moins une dizaine de ces hommes qui s’estiment ministrables à ce portefeuille précis et n’ont donc de cesse d’accabler le ministre (provisoirement) en exercice. Ces chocs d’ambition organisés ne sont pas pour rien dans l’instabilité gouvernementale : à tout ministère correspond un ministre et une dizaine d’Iznogoud guettant son éventuelle faiblesse.

25Après quelques mois de travaux en commission, vient la seconde étape de la délibération législative : la discussion en séance plénière. Elle dure elle-même d’autant plus longtemps qu’un texte n’est voté que si la Chambre des députés et le Sénat l’ont voté dans les mêmes termes ; en pratique, un projet (ou une proposition) de loi fait souvent plusieurs allers-retours entre les deux assemblées avant d’être définitivement adopté. La délibération en séance plénière représente la partie la plus spectaculaire du travail. Même des parlementaires ayant déjà eu l’occasion de donner leur avis en commission montent à la tribune pour le réitérer : là, on est devant ses pairs, en présence d’un public (surtout composé de journalistes), et ce que l’on dit est ensuite publié au Journal officiel. Le débat en séance plénière offre donc à tous le spectacle de la démocratie à l’œuvre. En cela, il est plus important que le travail préalable en commission, d’autant qu’il est suivi par le vote de l’ensemble des députés et des sénateurs, qui seul fait les lois. En pratique, toutefois, la délibération en séance plénière est guidée par le « rapporteur » du texte, élu par la commission qui l’a étudié et par le ministre responsable s’il s’agit d’un projet gouvernemental. En plus de ceux qui répètent ce qu’ils ont déjà dit en commission, c’est l’occasion pour les élus intercesseurs de défendre les intérêts de tel ou tel groupe de pression. Pour modifier le texte à ce stade de la délibération, les parlementaires déposent des « amendements » (changements apportés au texte de loi) défendus à la tribune par leurs auteurs, puis votés. Même si la grande majorité des amendements est rejetée à la demande du rapporteur ou du ministre, c’est l’occasion ou jamais pour les sans-grade du Parlement de défendre les intérêts des pêcheurs de truites savoyards, des conchyliculteurs d’Arcachon, des instituteurs stagiaires, des chasseurs de palombes de Gironde, de la facture de pipes de Saint-Claude et autres causes essentielles pour au moins un député et un sénateur.

26Quand une loi a enfin été votée, quelquefois après plusieurs délibérations successives (on dit : « lectures ») par chacune des deux assemblées, elle se trouve parfois très altérée par rapport au projet initial. Deux délibérations successives, en commission puis en séance plénière, suffisent à transfigurer un texte. Cela nous renseigne une fois de plus sur le déséquilibre du pouvoir entre un législatif omnipotent et un exécutif ligoté prévalant au niveau national. L’exercice des métiers de l’exécutif s’en ressent.

© Presses universitaires de Perpignan, 2003

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