When they were introducing the Northern Ireland Emergency Provisions Act, I went to the House of Commons library at Westminster and asked them to look up every coercion act, every emergency act, every suspension of normal law, suspension of habeas corpus, that in the whole ruling of Ireland had been necessary. What I wanted to do was read out the whole list of them and say, « Look, you have tried all of those and they have failed, we are still ungovernable. Why, from the law of averages, throw in another one? » They were about six hours away rooting through all this legislation, and they came back with a much better quote for the House of Commons: « Dear Mrs Aliskey, in answer to your request, we find that the weight of legislation necessary to govern Ireland in times of emergency is such that it will take up three days to research it ». That was only to look up the titles.1

1C’est ainsi qu’en 1973 Bernadette Devlin McAliskey, député catholique d’Irlande du Nord, stigmatisait l’ensemble des lois répressives imposées en Irlande depuis trois siècles alors que le Parlement débattait d’un nouveau projet destiné à remplacer la loi de 1922, the Civil Authorities (Special Powers) Act.

2Depuis 1921, les autorités unionistes d’Irlande du Nord ont élaboré une panoplie de lois d’exception et de règlements draconiens dans un contexte de conflit armé afin de lutter contre la violence politique et assurer ainsi la sécurité des personnes et des biens. D’abord promulguées pour une période de temps limitée, destinées à contenir une crise passagère, ces législations ont toutes été adoptées définitivement. Pour les faire appliquer, les autorités unionistes se sont dotées d’une force de police considérable et de tribunaux spécifiques. Tout système judiciaire étant le reflet idéologique de la société qui l’engendre, en Irlande du Nord, la justice a été soumise à l’exécutif qui avait fait de la sécurité une priorité.

3Le système judiciaire nord-irlandais est atypique. Il déroge à la norme anglo-saxonne du Droit commun, source de principes judiciaires érigés au cours des siècles pour protéger les droits de l’individu. Héritier d’un lourd passé colonial judiciaire, né de la violence insulaire, il s’est développé dans un climat de crise. Il s’est construit au sein de l’insularité géographique et idéologique de la jeune province. L’insularité a-t-elle favorisé la singularité du système judiciaire ?

4La législation anti-insurrectionnelle était déjà en place avant l’acte d’Union. Les lois pénales votées à la fin du dix-septième siècle avaient privé les catholiques de tout pouvoir économique et politique, entraînant des conséquences désastreuses sur le droit foncier puisque ces derniers ne pouvaient plus acheter de terre, ou le fils hériter traditionnellement du patrimoine paternel, désormais divisé entre tous les enfants. En 1703, les catholiques ne possédaient plus que 7 % des terres faisant de l’Irlande « un cas unique en ce sens que la majorité se voyait soumise à une législation promulguée par la minorité2 ». Les luttes pour récupérer la terre des ancêtres se traduisirent par une série d’insurrections brutalement réprimées surtout à la fin du dix-huitième siècle qui générèrent une succession de législations répressives.3 En 1781, Westminster adoptait l’Habeas Corpus Ireland Act permettant de suspendre l’obligation de faire comparaître devant un magistrat un suspect arrêté dans un contexte d’État d’urgence4. La loi de 1796 contre les insurrections autorisait entre autres la détention arbitraire sans jugement et limitait la liberté de circulation et les rassemblements. À partir du soulèvement de 1798, les législations promulguées précédemment furent déclarées permanentes. Des cours martiales se mirent en place dans les années 1830, à la suite de la guerre de la dîme notamment (Tithe war). Une loi de 1848 suspendit l’Habeas Corpus. C’est au cours de cette période qu’une police locale fut créée. On envoya également des procureurs en Irlande pour instruire les procès et des magistrats professionnels pour présider les tribunaux5. Les soulèvements successifs de la Jeune Irlande (1848) et des Fenians (1860) furent réprimés dans le cadre de ces mesures. Le principe d’internement fut inscrit dans la législation de 1871 qui instaurait l’État de siège dans certaines régions6. L’Angleterre justifia ces mesures par la crainte de l’effondrement de valeurs civilisatrices chères au dix-neuvième siècle. Il était urgent de vaincre la violence et de pacifier la société.

5À l’aube de la première guerre mondiale, le Royaume-Uni se dota le 7 août 1914 de la loi sur la défense du Royaume, Defence of the Realm Act 1914. Elle permettait de juger devant les cours martiales quiconque était soupçonné d’activité subversive. Autrement dit, tout individu pouvait, sur simple présomption, être soumis à la loi militaire et jugé comme s’il avait commis un délit dans le cadre du service armé. Une mesure votée tardivement en novembre 1914 prévoyait la peine capitale si bien que pour la première fois depuis 250 ans, un citoyen anglais pouvait être condamné à la peine capitale sans le verdict d’un jury populaire7. Ces mesures consacraient la suprématie de l’armée britannique qui jouissait de vastes pouvoirs sur la population civile et plaçait les forces de police sous son autorité. « The United Kingdom was in effect placed under military law8 ». On pouvait ainsi arrêter sans mandat un individu sur simple soupçon, perquisitionner tout espace de jour comme de nuit, déporter tout un village d’un bout à l’autre du pays, faire condamner par une cour martiale un individu aux travaux forcés à vie ou forcer un prévenu à s’accuser lui-même. J.H. Morgan, spécialiste de droit constitutionnel, déclara que jamais auparavant l’exécutif n’avait eu de tels pouvoirs sur la vie, la liberté et les biens de l’individu. Selon lui, ces outils judiciaires constituaient un véritable arsenal coercitif, « a net of restrictions so finely woven, so ingeniously designed that it enmeshes every act of the citizen9 ». Lors du soulèvement de Pâques 1916, la loi martiale fut déclarée, les cours martiales condamnèrent à mort les chefs de la rébellion et envoyèrent 800 Irlandais en détention au Pays de Galles. Les règlements se succédèrent dès 1918 qui autorisèrent le pouvoir militaire à boucler de larges zones, à opérer perquisitions et saisies, à rétablir l’internement administratif, imposer des restrictions encore plus drastiques sur les rassemblements, le port d’armes à feu, d’uniformes et les déplacements. Ces mesures rigoureusement appliquées ne parvinrent pas à endiguer l’insurrection républicaine. L’année 1920 connut des vagues massives d’internement. Alors que la loi de 1914 devait prendre fin avec la guerre, elle ne fut définitivement abrogée que le 31 août 1921.

6Comme la crise irlandaise nécessitait le maintien de telles mesures, Westminster vota le 9 août 1920 la loi sur le rétablissement de l’ordre en Irlande, Restoration of Order in Ireland Act. À vrai dire, les termes de « rétablissement » et « maintien de l’ordre » se substituaient à « sécurité publique » et à « défense du royaume ». Incapable d’assurer la sécurité du territoire, l’État déléguait à l’armée le pouvoir de maintenir l’ordre public. Par conséquent, la loi intensifiait le rôle judiciaire de l’armée. L’imposition de la loi martiale dans quatre comtés en décembre 1920 permit à l’armée d’échapper à tout contrôle judiciaire puisqu’elle était seule autorisée à faire respecter la loi dans ces zones-là.10 Doté des pleins pouvoirs, le commandant en chef prit en charge l’administration des tribunaux. Les troupes placées sous ses ordres échappaient à la loi martiale en cas de crimes contre la population civile d’où la multiplication des exactions de la part des Auxiliaires et des Black and Tans. Dans les juridictions non soumises à la loi martiale, les magistrats devenaient les agents d’un système coercitif conçu par l’État pour mater la rébellion si bien que « les cours civiles ne pouvaient rejeter les décisions des tribunaux militaires fonctionnant dans les régions placées sous loi martiale11 ». Toutes ces mesures visaient à limiter l’activité ou la mobilité d’individus considérés comme suspects ou susceptibles de le devenir en procédant à des arrestations et en les plaçant arbitrairement en détention.

7Née dans la violence, l’Irlande du Nord hérita de ces modèles répressifs. Pour assurer son existence, la province se dota d’un impressionnant arsenal judiciaire. Dans le cadre du projet d’autonomie, Westminster transféra le 22 novembre 1921 certains pouvoirs à Belfast parmi lesquels le maintien de l’ordre public, l’organisation de la police et l’administration de la justice. En donnant au Parlement de Belfast le droit de légiférer en matière de sécurité intérieure, Westminster accordait un large pouvoir discrétionnaire au gouvernement nord-irlandais. Engagée dans la guerre d’indépendance contre les républicains, Londres ne souhaitait pas intervenir directement pour apporter une solution militaire au climat insurrectionnel dont Belfast héritait. Le domaine judiciaire se trouva exclusivement entre les mains de l’exécutif et du législatif nord-irlandais d’autant plus que le Parlement de Belfast accorda au ministre de l’Intérieur le pouvoir de légiférer seul en matière de sécurité. Ce dernier développa les règlements en marge de la législation de 1922, Special Powers Act 1922, pour servir les attentes d’une communauté inquiétée par l’irrédentisme républicain et soucieuse de sa sécurité.

8L’Irlande du Nord se trouvait donc au cœur d’un paradoxe : elle héritait à la fois de principes propres à un État de droit que lui attribuait la loi de 1920 sur l’autonomie de la province et de plusieurs siècles de mesures répressives appliquées en Irlande avant la 1 partition. Héritier de deux traditions contradictoires, l’exécutif de Belfast adopta naturellement des mesures coercitives pour imposer son existence contestée et assurer la sécurité de la province, mesures adoptées par un législatif autonome, ce qui lui donnait une légalité apparente et indispensable dans un État de droit que représentait l’entité plus large du Royaume-Uni.

9Ainsi séparée du Sud, éloignée de toute influence britannique directe, isolée géographiquement, la majorité unioniste au pouvoir s’achemina vers une autarcie judiciaire et pénale, coupée de la source mère que représentait le Droit commun, pour opérer un repli sur soi dans un climat de forteresse assiégée. Ce fonctionnement singulier affecta l’ensemble du processus répressif crispé sur un objectif unique : éliminer la violence bien réelle dans les deux camps ennemis. « The rule of law » devenait « rule through the law », illustrant l’éternel dilemme entre les exigences de l’État de droit et l’alternative sécuritaire qui préfère s’approprier la loi comme outil de pouvoir, se souciant peu des libertés individuelles. Il s’agissait, décision éminemment politique, d’utiliser le droit comme instrument de contrôle de tous ceux qui mettaient en danger l’ordre public.

10Devant le refus catégorique de Londres de rétablir la loi martiale, la violence politique qui entoura la création de l’Irlande du Nord contribua à l’adoption d’une législation sévère, The Civil Authorities (Special Powers) Act 1922, destinée à maintenir la minorité sous surveillance.

It was not a unique piece of legislation but as taking its place in that long line of repressive statutes which the unsettled state of Ireland has called forth [...] it was a desperate measure to deal with a desperate situation12.

11À vrai dire le régime unioniste reprit à son compte l’ensemble de la loi de 1920 débarassée de la loi martiale en ne gardant des 84 règlements précédents que la trentaine de règlements indispensables à sa sécurité. « In its structure and content, it was directly derived from the Defense of the Realm Act 1914. In short, those of the Defense of the Realm Regulations 1914 (DORR) and Restoration of Order in Ireland Regulations 1920, which the British had found useful in combating the IRA, apart from those relating to trial by court martial, were reenacted13 » précise le juriste Colin Campbell. Si la loi de 1922 n’était pas officiellement destinée à la minorité catholique, tout le monde savait que la police, essentiellement protestante, arrêtait et emprisonnait en priorité les membres de cette communauté.14 Cependant, Londres n’utilisa jamais ses prérogatives pour rappeler au gouvernement de Belfast qu’il était de son devoir de protéger les droits et les libertés de la minorité en vertu du cadre constitutionnel précisé par l’article 5 du Government of Ireland Act.

12Par ailleurs, la police devenait un outil indispensable à l’instauration du nouveau régime. Le 1^er juin 1922 fut créée la Royal Ulster Constabulary, une force de police forte de 3 000 hommes, réplique fidèle de la Royal Irish Constabulary15, bras armé du gouvernement. Elle était soutenue par une force parallèle de 25 000 B Specials, tous unionistes, chargés de surveiller la frontière. A l’époque, un adulte protestant sur cinq en faisait partie. Cette force de police armée se singularisait du modèle anglais, ce qui permit d’affirmer que le gouvernement unioniste confiait la sécurité du territoire à « une armée déguisée en police ». T. Jones, proche collaborateur de Lloyd George, alerta ce dernier sur ce qu’il considérait comme une dérive du régime unioniste dont la Grande-Bretagne se rendait complice :

« We are departing from the spirit of the Treaty and will be charged by the world of one more breach of faith if we continue in the present policy of paying for the Special Constables [...] cloaking military force under the guise of a police force16 ».

13C. Palley, spécialiste de droit constitutionnel, souligne « [...] the result of the Act, when taken in conjunction with the existence of the Special Constabulary (then 44 000 men) was that, apart from the establishment of military courts, the Government enjoyed powers similar to those current in time of martial law17 ». Pour punir les infractions à la loi, des juges protestants, fréquemment accusés de partialité, présidaient les tribunaux. Ils représentaient les derniers maillons d’une stratégie répressive.

14Nulle intervention extérieure n’en troubla l’application pendant un demi-siècle. Les dispositions de la loi de 1922 ne firent l’objet d’aucune surveillance parlementaire ni d’un contrôle judiciaire pas plus que d’une étude critique que ce soit en Angleterre ou à l’étranger. Le consensus unioniste et le silence de Londres autour des méthodes utilisées maintinrent le statu quo pendant des décennies. Le premier organisme indépendant à s’intéresser aux dispositions de la loi de 1922 fut le National Council for Civil Liberties qui mena une enquête en Irlande du Nord en 1936. Son rapport reste à ce jour la seule référence sur le bilan des quinze premières années de la loi de 1922. L’organisation constata l’existence d’un État policier sur lequel Londres préférait garder le silence :

[...] that complaint of the aggressive and minatory attitude of the police was widespread. It can be little doubted that to some extent such attitude is not uninfluenced by the wide powers delegated to the police under the Special Powers legislation. The right to stop, to interrogate, to arrest without warrant on the barest suspicion of the vaguest offence, to enter upon and to seize private property, conferred upon any policeman, coupled with the absence of effective machinery for the protection of private rights or for redress against arbitrary action by the executive and administrative authorities, cannot but tend to cultivate an attitude of aggressiveness which easily degenerates into abuse and intimidation or, in extreme cases, into police terrorism.18

15À cette liste de mesures répressives s’ajoutait la pratique régulière de l’internement.

16Lors des revendications pacifistes de la fin des années 1960, la minorité catholique réclamait l’abrogation de la loi et des règlements de 1922. L’internement fut largement utilisé dès 1971 pour tenter de mettre la main sur les auteurs des attentats et maîtriser l’escalade de la violence. En imposant le gouvernement direct en 1972, Londres abrogea la loi de 1922. Pour tenter déjuguler l’escalade de la violence en Irlande du Nord, certaines mesures étaient rétablies un an plus tard dans le cadre d’une nouvelle loi d’urgence, The Emergency Powers (Northern Ireland) Act 1973. Celle-ci instituait entre autres la mise en place d’une procédure judiciaire exceptionnelle pour juger les actes de violence politique, procédure conseillée dans un rapport éponyme par l’éminent juge Lord Diplock. Afin de lutter contre l’intimidation des jurés dans les procès en assises de terroristes présumés, des tribunaux spéciaux furent créés qui dérogeaient au droit commun en écartant désormais le jury pour s’en remettre à l’unique décision du juge. Dans le cadre de tels procès, d’autres principes de Droit commun destinés à protéger les droits du suspect furent progressivement ignorés tels la présomption d’innocence, la charge de la preuve traditionnellement attribuée à l’accusation et l’impossibilité pour un prévenu de témoigner contre lui-même. Faisant fi de l’Habeas Corpus, l’internement fut maintenu jusqu’en 1975. D’autre part, la police obtenait des pouvoirs d’interpellation et de détention accrus, la garde à vue étant portée à trois jours pour tout individu soupçonné d’activités terroristes. Des nombreuses erreurs judiciaires restent encore à élucider19. En marge du cadre juridictionnel, la pratique de la torture se développa au cours des années 1970 sous la direction de l’armée britannique, le but étant d’obtenir des informations sur les activités des paramilitaires ainsi que les aveux des suspects20. Lorsque l’internement prit fin en 1975, les forces de sécurité développèrent une stratégie non-officielle d’élimination d’individus soupçonnés d’activités subversives contre lesquels aucune preuve suffisante n’existait. Bien que formellement niée par les autorités, la méthode, qualifiée de « shoot-to-kill policy », consistait à attirer les suspects dans une embuscade21. Le cas le plus flagrant fut probablement l’assassinat de trois membres de l’IRA à Gibraltar le 6 mars 1988 par des membres d’un corps d’élite de l’armée britannique, le Special Air Service22. En outre, dans les années 1980, de nombreux procès-spectacles montés par les forces de sécurité avec la complicité d’anciens repentis permirent de révéler la soumission du système judiciaire à une politique exclusivement sécuritaire en violation flagrante des règles de procédure traditionnelle23. Malgré la tutelle de Londres, la province se singularisa du modèle anglais qui assurait au suspect la protection de ses droits devant la justice. Promulguée pour être appliquée pour une période d’un an, la loi de 1973 devint permanente. L’année suivante, elle fut renforcée par une nouvelle législation qui s’appliquait à l’ensemble du Royaume-Uni, The Prevention of Terrorism Act 1974, destinée à lutter contre la violence républicaine sur le sol anglais à la suite des attentats meurtriers de Birmingham. Certaines mesures exceptionnelles appliquées en Irlande du Nord dans un contexte de crise furent introduites au Royaume-Uni. On parla alors de « laboratoire irlandais ». Ainsi la garde à vue de trois jours promulguée en 1973 en Irlande du Nord passa à sept jours dans le cadre de la nouvelle loi, ce qui s’apparentait à une forme de détention administrative ou d’internement limité. À son tour la loi de 1974 fut prolongée indéfiniment. Le caractère spécifique des mesures adoptées en Irlande du Nord pour défendre l’hégémonie d’un système et lutter contre la violence lui confèrent une singularité exceptionnelle : la permanence des lois d’exception ont soumis la justice à un État policier en violation de principes défendus partout ailleurs au Royaume-Uni.

17Après plusieurs décennies de repli dans le domaine judiciaire, l’ère nouvelle ouverte par l’accord de paix de 1998 desserre l’étau d’un système répressif. Une phase transitoire conduit vers la normalité. Les trois commissions mises en place dans le cadre de l’accord de Paix se sont fixé un objectif commun : établir la justice dans l’équité et rompre avec le passé. Elles s’intéressent à la réforme de la procédure pénale, de la police et à l’adoption d’une charte des droits humains en Irlande du Nord. En dépit des difficultés rencontrées par l’exécutif depuis Pâques 1998, les trois commissions ont poursuivi leur travail sans relâche. Comme pour se démarquer d’un passé douloureux, elles ont souligné dans leurs rapports l’importance des modèles étrangers qu’elles ont étudié sur le terrain et dont elles se sont inspirées pour étayer leurs propositions. Il semble que l’on cherche à éviter l’asphyxie en puisant à l’étranger des modèles nouveaux pour sortir de l’isolement. Outre la loi de 1998 sur les droits humains, Human Rights Act 1998, adoptée par Westminster comme pour pallier les lacunes de sa constitution en matière de protection des droits de l’individu, l’Irlande du Nord envisage de se doter d’une charte des droits, une mesure complémentaire destinée à souligner avec force l’importance retrouvée de valeurs si longtemps bafouées, en particulier par les acteurs de l’administration judiciaire.

The Bill of Rights could represent a set of values which all communities can support, and be an expression of the kind of society we want to enjoy in Northern Ireland, with everyone entitled to rights and respect. All the political parties in Northern Ireland have supported the idea of a Bill of Rights.24

18Sans aucun doute, il s’agit de se protéger tout en affichant sa différence. En effet, grâce à la nouvelle loi sur le terrorisme, Terrorism Act 2000, en vigueur depuis février 2001, Westminster maintient nombre de dispositions antérieures fort contestées tels que les tribunaux Diplock ou la garde à vue de sept jours. Décidément, il est difficile de se détacher du passé qui se maintient avec force et tempère l’espoir d’un avenir serein. Si les réformes entreprises par les commissions ne sont pas remises en cause, il est toutefois essentiel de rester vigilant. Toute mesure judiciaire fait désormais l’objet d’une surveillance accrue grâce au cadre protecteur d’un vaste instrument européen.

19Le passé pèse de tout son poids sur le système judiciaire nord-irlandais. Il ne fait aucun doute que son insularité a étroitement participé à développer sa singularité. Ces deux éléments ont fortement contribué à modeler sa nature coercitive.