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Les aires marines protégées d’Afrique de l’Ouest

 | 
Bertrand Cazalet
, 
François Féral
, 
Jean-Yves Weigel

La reconfiguration de la gouvernance et des politiques publiques

Bertrand Cazalet, Abdelkader Ould Mohamed-Saleck, Alfredo Simao Da Silva et Moustapha Mbaye

Texte intégral

  • 1 Il en va de même pour les eaux intérieures et archipélagiques.

1Au sein des aires marines protégées, les interactions entre l’homme et la nature s’évaluent à l’aune du risque de perte de la biodiversité. L’ensemble des paramètres naturels et humains qui les caractérisent doit permettre aux responsables des espaces protégés, et plus largement aux décideurs politiques, de gérer au mieux ce risque. In fine, la question du risque, nous conduit inéluctablement à celle de la décision publique dont la maîtrise et l’usage appartiennent à l’État. La norme juridique, fruit de la décision, présente dans les aires marines protégées un caractère centralisé renforcé par une rationalité technique et scientifique issue de chercheurs souvent occidentaux. Cette propension à la gestion centralisée est consolidée par la spécificité marine et côtière des aires marines protégées qui se situent à l’interface de la terre et de la mer et sont, par définition, des espaces très ouverts (Chaboud et Galletti, 2006). D’une part, la partie maritime de ces aires est incluse dans la mer territoriale, espace de souveraineté de l’État1sur lequel il exerce déjà des pouvoirs exclusifs de contrôle, de gestion et de réglementation de l’ensemble des activités. D’autre part, sur le cordon littoral généralement propriété publique, l’État doit fixer les modalités d’accès et d’usage des ressources dans un contexte d’intensification du peuplement et de pression croissante sur ces mêmes ressources.

  • 2 Graham et al. (2003) définissent la gouvernance des aires protégées comme « les interactions entre (...)
  • 3 La périodicité décennale des Congrès mondiaux sur les parcs permet de saisir les évolutions.

2Pour autant, nous avons souligné dans les chapitres précédents que ce droit étatique n’est pas le seul droit des aires marines protégées et que l’existence d’échelles de pouvoirs différenciées, identifie d’autres autorités détentrices d’une capacité de décision, génératrice de son propre droit. La réflexion sur la reconfiguration de la gouvernance de ces espaces protégés amène à s’interroger sur ces processus décisionnels multiples2. L’évolution récente du discours international en faveur de la gouvernance est parfaitement révélatrice de la volonté de transformer les modes de gestion des aires marines protégées. Les résultats explicites du dernier Congrès mondial sur les parcs, tenu à Durban en Afrique du Sud sous l’égide de l’UICN (Union mondiale pour la nature) en 2003, confirment cette influence3. La démarche retenue propose un bilan critique de la situation des aires protégées au plan mondial et définit les objectifs prioritaires à atteindre pour la prochaine décennie et au-delà.

  • 4 L’article 13 de la Charte des Nations unies donne mandat à l’Assemblée Générale de « provoquer des (...)

3Les réunions de Durban ont été clôturées par une série d’engagements formels de l’ensemble des participants composés des états, d’ONG locales, nationales et internationales, de chercheurs, de représentants de la société civile, acteurs directs des aires protégées. Sur le plan juridique, ces recommandations sont des actes volontaires non contraignants, communément dénommés soft law, qui ne constituent pas des actes juridiques obligatoires au sens du droit international classique comme les traités ou les conventions internationales. Pour autant, ces résolutions, elles mêmes basées sur des normes pertinentes du droit international, sont considérées comme des instruments juridiques à part entière, permettant de préparer le terrain à la conclusion de futurs traités internationaux ou à la réalisation de travaux de codification4. Elles incitent les États à respecter leur contenu mais également à prendre des mesures contraignantes à cet effet, voire même, à terme, à les insérer dans les ordres juridiques internes. Enfin ces déclarations contribuent à la création de la coutume internationale lorsqu’elles déterminent de nouveaux principes de portée générale. Malgré leur caractère facultatif, leur portée juridique est donc évidente. Le Congrès de Durban a insisté tout particulièrement sur le concept de bonne gouvernance en tant qu’outil privilégié de gestion durable des aires protégées. Dans l’esprit de Durban, la bonne gouvernance ne remplace pas le développement durable, mais apparaît comme le meilleur moyen d’y parvenir. Comment peut-on transposer ces objectifs théoriques sur le terrain des aires marines et côtières protégées ouest-africaines ? Quelles pistes de réflexion peut-on mener pour tenter d’optimiser le fonctionnement de ces espaces protégés et de les inscrire comme éléments à part entière des politiques publiques ?

4Cette réflexion doit tenir compte des impasses actuelles de la gouvernance des aires matines et côtières protégées d’Afrique de l’Ouest mises en évidence par la caractérisation et la comparaison de leurs modes de gouvernance. Tout d’abord, le rôle démesuré dans les dispositifs de gestion des groupes de pression internationaux qui, par le biais de programmes qu’ils financent, se constituent effectivement comme un troisième pôle de pouvoir. Puis l’impasse des formulations en terme d’aménagement des pêches qui limitent l’enjeu de la gouvernance à un mécanisme fonctionnel ayant pour objectif de préserver la ressource halieutique. Enfin, l’inachèvement de la décentralisation matérialisé par le manque ou l’insuffisance des prérogatives fiscales des collectivités locales ; mais aussi la fragmentation de l’État qui fait obstacle à la promotion d’une politique de développement durable ou encore la fragmentation de la société civile, qui met en cause l’efficacité des mécanismes de concertation.

5Une réflexion sur la reconfiguration de la gouvernance des aires marines et côtières protégées ouest-africaines nécessite préalablement de rappeler en quoi l’ensemble des acteurs, étatiques et non étatiques, représente, chacun à leur niveau, des autorités et des sources de droit qui définissent une multitude d’échelles de pouvoir réunissant les conditions d’une gouvernance de fait. La deuxième étape de cette réflexion est la formalisation d’une gouvernance de droit qui va de pair avec la nécessaire réforme de l’État et l’émergence de la société civile. Cette formalisation est amenée à transformer les modes de fonctionnement de ces espaces protégés en adaptant non seulement les statuts juridiques et institutionnels, mais aussi les moyens d’action par le fait d’entériner les processus de décentralisation, de reconnaître et de garantir des droits d’usage territoriaux. Cette reconfiguration doit permettre aux aires protégées d’être un outil stratégique des politiques nationales d’environnement ; dans cet ordre d’idées, l’intégration de la gestion de ces aires aux autres politiques sectorielles et la question spécifique de l’écotourisme sont débattues.

La nécessaire perception des aires marines protégées dans leur globalité

  • 5 Cette affirmation peut contrarier les juristes publicistes, qui considèrent que le droit et la déci (...)

6L’ensemble des acteurs, étatiques et non étatiques présents au niveau de chaque espace protégé a été identifié dans des développements antérieurs. Il ne s’agit pas ici de revenir sur leurs stratégies respectives, mais simplement de rappeler en quoi ils représentent, chacun à leur niveau, des autorités et des sources de droit5. Ces composantes agissent en ordre dispersé, restent cantonnées à leur secteur d’intervention et peinent à dégager ou à coordonner une réelle politique de gestion des aires marines et côtières protégées. Un rapprochement entre ces diverses entités s’impose afin de mieux formaliser ou articuler leurs interactions pour une meilleure gouvernance.

Une multitude d’échelles de pouvoir réunissant les conditions d’une gouvernance de fait

Les autorités étatiques

  • 6 Rappelons qu’il s’agit des moyens matériels et juridiques mis en œuvre par les autorités administra (...)
  • 7 Décret n°76-147 du 24 juin 1976 (Fall Ould Mouhamedou, 2003).
  • 8 La méthode de la déconcentration consiste à déléguer des compétences administratives du pouvoir cen (...)

7L’analyse des objectifs et des fonctions des aires marines protégées a mis en évidence le fait que l’aire marine protégée se définit avant tout comme un processus d’étatisation d’un espace déterminé ; l’acte de création de l’aire protégée comporte de manière concomitante, la délimitation géographique de son territoire, ainsi que la constitution d’une structure institutionnelle publique de gestion. Une des missions principales de cette institution est d’administrer cet espace protégé en fonction des pouvoirs dont elle dispose. En outre, la gestion de l’aire marine protégée est complétée par des prérogatives de police6, permettant d’édicter des réglementations en faveur de la conservation (autorisations, interdictions, limitations, coercitions, sanctions). Dans les aires marines et côtières protégées ouest-africaines, le degré d’autonomie des institutions de gestion dépend normalement de leur nature juridique (Cazalet, 2004 a). On peut distinguer la décentralisation fonctionnelle en vigueur dans le Parc national du Banc d’Arguin7, la déconcentration administrative dans la Réserve de biosphère du delta du Saloum8, la décentralisation territoriale encadrée par une structure institutionnelle faible dans la Réserve de biosphère de l’archipel Bolama Bijagos

  • 9 Décret n°77-066 du 17 mars 1977.
  • 10 Circonscription d’exception dans la mesure où le parc bénéficie de pouvoirs exorbitants du droit co (...)
  • 11 Article 5 de l’ordonnance n°90-09 du 04 avril 1990.

8La décentralisation fonctionnelle en vigueur dans le Parc national du Banc d’Arguin repose sur le régime juridique de l’établissement public à caractère administratif9 (EPA) qui est pour l’État un outil efficace pour organiser une mission d’intérêt public. Les EPA sont des institutions autonomes financièrement, titulaires de la personnalité juridique, mais rattachées à une tutelle étatique, en l’occurrence celle du ministère de l’Environnement et des Ressources naturelles. Le territoire sur lequel le Parc exerce ses compétences est une circonscription d’exception10 qui définit ses objectifs, élabore sa propre réglementation et dispose de moyens humains et logistiques de mise en œuvre. Depuis la loi n° 2000-24 du 19 janvier 2000, le Parc est devenu un établissement public administratif à caractère scientifique et culturel ; l’intérêt principal de sa nouvelle appellation est de le faire profiter des règles spéciales issues de l’ordonnance de 199011. Le texte autorise en premier lieu des mesures générales d’assouplissement en matière de gestion administrative, financière ou comptable. En second lieu, il prévoit une extension des compétences des EPA aux activités industrielles et commerciales qui sont traditionnellement du domaine des EPIC (établissements publics à caractère industriel et commercial). Ce rapprochement des prérogatives aboutit en réalité à la création d’un établissement public mixte : le Parc garde sa mission générale de nature administrative, mais se voit doté d’attributions complémentaires spécifiques, telles que la possibilité de produire ou de vendre des biens ou des services, d’exploiter des brevets ou des licences, d’adopter des statuts particuliers du personnel. L’apparente rigidité du système mauritanien favorise la maîtrise de l’espace protégé car aucun intervenant extérieur (privé, ONG ou autre) ne peut agir de manière isolée, sans passer par l’administration du Parc et ses partenaires privilégiés. Le Parc renvoie l’image d’une structure forte, souveraine sur son espace, organisée autour de son directeur et de ses conseillers exclusifs.

  • 12 Rappelons que cette réserve a été créée en englobant le Parc national du delta du Saloum (PNDS) cré (...)
  • 13 Celle-ci remonte à la première Conférence intergouvernementale sur la conservation et l’utilisation (...)
  • 14 Le réseau compte actuellement plus de 400 réserves de biosphère à travers le monde.

9La déconcentration administrative dans la Réserve de biosphère du delta du Saloum12 fait référence à la notion de réserve de biosphère13. Ces réserves dépendent de la seule souveraineté des États, elles sont placées sous leur juridiction et ne font pas l’objet d’une convention internationale mais simplement d’un cadre statutaire officiellement adopté en 1995, qui doit garantir l’exécution conforme du programme par les États et la promotion du réseau de réserves de biosphère en tant qu’outil de conservation de la biodiversité14. Ce type d’acte incitatif relève également des catégories de la soft law, l’adhésion est libre et volontaire, rien n’est imposé sauf le respect de critères communs et la participation active de tous les membres. La grande originalité du Programme MAB (Man and Biosphere) est de structurer les territoires selon un zonage préétabli, dont les caractéristiques ont été redéfinies en 1995 : une ou plusieurs aire(s) centrale(s) avec une protection à long terme de la biodiversité, une surveillance accrue, des activités de recherche et d’éducation peu perturbantes ; une ou plusieurs zone(s) tampon(s) qui entourent ou jouxtent les aires centrales et qui est utilisée pour des activités compatibles avec des pratiques écologiquement viables en matière d’éducation environnementale, de loisirs, d’écotourisme, de recherche appliquée et fondamentale ; une zone de transition flexible ou aire de coopération, comprenant des activités agricoles, des établissements humains ou autres exploitations dans laquelle les communautadés locales, agences de gestion, scientifiques, organisations non gouvernementales, groupes culturels ou d’intérêts économiques travaillent ensemble pour gérer et développer durablement les ressources de la région. Au Sénégal, l’ensemble des aires protégées du pays relève de la direction des Parcs nationaux qui est centralisée à Dakar ; totalement insérée dans l’appareil administratif, cette direction est placée sous la tutelle directe de l’État, en la personne du Ministre de la jeunesse, de l’environnement et de l’hygiène publique. Au niveau de la Réserve de biosphère du delta du Saloum, trois autorités déconcentrées interviennent dans leurs domaines respectifs. Tout d’abord, les gardes assermentés de la direction des Parcs nationaux, qui sont responsables de la surveillance, du contrôle et de la sanction dans la zone centrale de cette réserve, constituée du Parc national du delta du Saloum et des forêts classées. Ensuite, les agents de l’inspection régionale des Eaux et Forêts, de la Chasse et de la Conservation des sols, placés sous la même tutelle ministérielle que la direction des Parcs nationaux, qui interviennent dans les zones tampons et de transition de la Réserve. Ils veillent à l’application et au respect du code forestier, en dehors des zones dites de « terroirs », qui relèvent théoriquement des communautés rurales, autorités décentralisées. Enfin, la régulation et la surveillance des activités halieutiques sont restées du domaine exclusif de l’État et n’ont pas été transférées aux communautés rurales côtières ou insulaires. Les pêches continentales dépendent de l’administration des Eaux et Forêts mais représentent une part tout à fait minime de cette activité économique, les zones de pêche considérées comme continentales étant ici négligeables. Par contre, les pêches maritimes sont du ressort des services régionaux des pêches et de la surveillance, circonscriptions administratives directement rattachées au ministère des Pêches.

  • 15 Loi-cadre d’août 1996.
  • 16 Crée officiellement par la loi-cadre sur les aires protégées, d’août 1996.
  • 17 Notamment dès 1988 avec le début du programme UICN en Guinée-Bissau. Avec le soutien de l’UICN, deu (...)

10Une décentralisation territoriale encadrée par une structure institutionnelle faible caractérise la Réserve de biosphère de l’archipel Bolama Bijagos. De création assez récente15, cette réserve est encore sur le plan des politiques de gestion et de leur évolution, une aire en devenir, un site d’expérimentation juridique et institutionnelle privilégié. Comme explicité précédemment, cet espace conserve une biodiversité exceptionnelle, ainsi qu’une société et une culture tout aussi remarquables. Par son isolement insulaire et l’indépendance clanique de sa population, l’archipel est longtemps resté méconnu, méconnaissance qui l’a protégé. Sa reconnaissance tardive est donc d’inspiration internationale, tout comme la mise en œuvre de son projet de gestion. Ce dernier s’inscrit aujourd’hui dans le cadre du Projet de gestion de la zone côtière et de la biodiversité en Guinée-Bissau (PGZCB) financé par la Banque mondiale (2004-2009) qui vise à doter la Guinée-Bissau d’outils efficaces de planification environnementale (Da Silva A.S., 2003). C’est l’Institut de la biodiversité et des aires protégées qui se présente comme la composante du projet spécialement axée sur les espaces protégés ; il bénéficie d’un statut d’établissement public à caractère scientifique, autonome au plan administratif et financier, et il est placé sous la tutelle du ministère du Développement rural, de l’Agriculture, des Forêts et de la Chasse. Ce type d’établissement public original permet d’intégrer à la fois des programmes de recherche scientifique et des politiques de conservation et de gestion. L’UICN s’est vu confier l’autorité de gestion de l’archipel, partagée avec l’INEP. Le processus de création de la Réserve de biosphère de l’archipel Bolama Bijagos16 a été porté par la dynamique de Séville, même si des études préalables étaient réalisées depuis une dizaine d’années en vue d’une protection de cet archipel17. Cette réserve de biosphère est une aire marine protégée de « dernière génération », en quête d’un compromis optimal entre l’institutionnalisation par l’État et la nécessaire légitimation des autochtones de l’archipel. Son analyse structurelle montre une mise en conformité avec les prescriptions et le cadre statutaire du Programme MAB, même si l’organisation du zonage reste très complexe et difficile à saisir dans sa globalité (Quade, 2003). Les résultats des enquêtes indiquent, d’une manière générale, que les populations n’ont pas ou peu changé leurs habitudes depuis la création de cette réserve et des parcs nationaux. Dans les faits, l’applicabilité de la législation nationale, des décrets et des normes de gestion reste une gageure, dans la mesure où les instances de cette réserve n’ont que le pouvoir de constater les irrégularités mais nullement les moyens de les réprimer. La situation est donc assez anarchique et potentiellement conflictuelle. La présence de l’État et les moyens dégagés pour l’application et le contrôle de la norme sont marginaux. La situation financière du pays étant très difficile, cette réserve est soutenue par les ONG internationales et les organismes de coopération (UICN, FIBA, WWF, Banque mondiale…), travaillant directement avec les populations de l’archipel, leurs représentants et les ONG locales.

Les autorités décentralisées et les autorités traditionnelles

  • 18 Beaucoup de constitutions africaines reconnaissent et garantissent les droits coutumiers des commun (...)
  • 19 Dont la définition se rattache normalement au « fond de terre » et à tout ce qui concerne les immeu (...)

11Le choix de présenter simultanément ces deux types d’autorités juridiquement dissemblables peut sembler a priori incongru. En Afrique, l’existence des autorités traditionnelles est parfois reconnue18 en raison de leur légitimité et de leur influence incontestables, mais elles ne détiennent aucun pouvoir légal. La propriété coutumière et les usages qui en découlent se présentent comme les démembrements d’une propriété collective déclinée le plus souvent à l’échelle villageoise. Au cœur de cette entité socio-économique, les autorités coutumières réglementent, contrôlent et garantissent l’accès et l’utilisation des espaces terrestres et/ou halieutiques. L’exploitation vivrière des ressources naturelles conditionne la répartition des territoires dans un but d’équilibre et d’équité entre les habitants. L’origine lointaine des villages et la délimitation de leur espace remonte à l’installation d’un clan fondateur. Ce dernier revendique la possession d’un site en se prévalant d’un droit du premier défricheur ou du premier occupant. Il en découle des règles d’appropriation foncière très complexes et sujettes à interprétation, non seulement à l’intérieur même de la société villageoise, mais également entre plusieurs communautés voisines, ou bien encore à l’égard des migrants extérieurs sollicitant une implantation saisonnière ou permanente. En outre, les régimes fonciers19 coutumiers ne se cantonnent pas au strict domaine terrestre, mais ils doivent être entendus au sens large, en y incluant les cours d’eau, les lagunes, les zones littorales, insulaires et maritimes. Ainsi régissent-ils l’ensemble des activités économiques, agricoles ou agro-forestières, pastorales, cynégétiques, halieutiques etc.

12Face à ce constat, comment consacrer ces institutions coutumières et leur permettre d’acquérir de jure, des prérogatives qu’elles exercent de facto ? Officiellement, l’État privilégie les mouvements de décentralisation territoriale, par lesquels il renonce à certaines de ses compétences et les transfère au profit de collectivités locales élues. Ces réformes constitutionnelles sont censées apporter un crédit supplémentaire à la sphère traditionnelle, tout en modernisant les relations « centre-périphérie » dans l’intérêt et pour l’avenir de la nation. En réalité, la mise en place d’institutions décentralisées a souvent eu pour objectif de renforcer la présence de l’État dans les circonscriptions et d’isoler encore plus les pouvoirs coutumiers. Au niveau des aires marines et côtières protégées, il est très important de prendre en considération ce phénomène de décentralisation tronquée, surtout dans un contexte où la gouvernance locale est présentée comme un nouvel idéal de gestion durable. Bien souvent, l’État est intrinsèquement réticent à toute initiative éloignée géographiquement et politiquement de son emprise et de sa domination, ceci étant bien entendu indépendant de la pertinence de son action. En d’autres termes, ce n’est pas parce que l’État est illégitime ou inefficace aux yeux des populations et des autorités coutumières, qu’il estime devoir repenser sa politique et évoluer vers plus d’autonomie locale.

Les autorités plus « équivoques »

13Les autorités « équivoques » ne puisent leur influence, ni dans une compétence juridique officielle ou directe, ni dans une légitimité traditionnelle particulière, mais plutôt dans un pouvoir politique et surtout financier. C’est sur ce dernier point que leur influence s’avère déterminante, car il constitue le véritable « nerf de la guerre » des aires marines et côtières protégées ouest-africaines, tant sur le plan de la conservation que sur celui du développement socio-économique. Or, l’autarcie n’ayant plus cours au sein de ces espaces protégés même les plus isolés, force est de reconnaître que les autorités « classiques » dépendent largement d’échanges extérieurs et de financements importés. En premier lieu, nous pouvons retenir l’ensemble des nombreux opérateurs économiques privés, tels que les intervenants influents de la filière pêche, les groupements et les coopératives de la filière agricole, les agents de la filière touristique. En second lieu, les ONG et les groupes de pression internationaux qui sont préoccupés en priorité par les aspects environnementaux et dont les prises de position guident les gestionnaires des aires protégées ; par leur présence et leur influence directe sur ces espaces, ces instances affichent leur intention de faire des aires qu’elles ont investies des modèles de durabilité décentralisée. Elles détiennent deux arguments déterminants qui leur confèrent un pouvoir de pression démesuré : d’une part, une capacité d’expertise et de recherche capable d’apporter une caution scientifique essentielle à tout projet de mise en œuvre et de gestion et, d’autre part, une contribution financière omniprésente.

  • 20 Ces lignes directrices sont directement applicables à la Réserve de biosphère du delta du Saloum et (...)
  • 21 Principe 9 du Comité MAB.
  • 22 Principe 4 du Comité MAB.

14Le mot d’ordre systématique de ces ONG et de ces groupes de pression internationaux est de « ramener la conservation vers le bas » qui est un des leitmotivs de la bonne gouvernance, tels qu’ils ont été définis lors du Congrès mondial sur les parcs de septembre 2003. Le principe 2 et la directive opérationnelle 4 du Comité MAB20 de l’UNESCO préconisent également de « décentraliser le plus possible l’initiative vers la base » (UNESCO, 2000). Cette approche constitue un des fondements de la démarche écosystémique présentée par l’UNESCO comme représentant « la solution du puzzle » pour la gestion des réserves de biosphère. Le mouvement en faveur d’une forme de subsidiarité et l’introduction de nouveaux principes communautaires, voire communautaristes, est une orientation majeure des projets en cours et à venir. D’autres dispositions conjointes sont énoncées, comme par exemple, la prise en compte par les modes de gestion des « inévitables changements »21. Ce principe fait référence aux changements qui affectent les écosystèmes et à leurs incidences sur les politiques de gestion obligées d’adapter leurs stratégies, voire d’anticiper ces changements, par une capacité de décision souple et rapide. Il semble important de préciser ici que les causes des changements peuvent être propres aux écosystèmes et liées à leurs processus d’évolution. Cela dit, ces variations sont le plus souvent d’origine extérieure au milieu et dérivent de facteurs socio-économiques (diversification ou intensification des activités économiques, urbanisation, pollution) ou plus largement politiques. De même, l’écosystème doit s’entendre dans « un contexte économique… compte tenu des avantages potentiels de la gestion »22. Cette considération varie selon les types d’aires marines protégées rencontrés. Dans notre étude, celles-ci sont caractérisées par des activités économiques soutenues qui créent une valeur ajoutée importante, mais qui représentent également une menace sérieuse, à des degrés divers, pour leur gestion durable.

Vers la formalisation d’une gouvernance de droit

La nécessaire réforme de l’État

15Dans le contexte ouest-africain et plus généralement dans les pays en développement, la gouvernance apparaît comme un concept idéologique d’origine anglo-saxonne basé sur une remise en cause des systèmes politiques représentatifs classiques. Considérant que les gouvernements et leurs membres sont inefficaces, il convient de s’appuyer sur d’autres structures et d’autres méthodes pour redistribuer les compétences et conférer de nouveaux pouvoirs à la société civile. In fine, la gouvernance vise une réforme de l’appareil d’État qui dépasse largement le cadre strict des aires protégées. Mais les problématiques particulières des aires marines protégées supposent d’approfondir les recherches et d’expérimenter concrètement les objectifs de bonne gouvernance. Les transformations de l’appareil étatique visent l’organisation du dispositif politico-administratif. Au plan politique, il s’agit de garantir une séparation effective des pouvoirs, alors que bien souvent perdure une situation de cumul des pouvoirs et de soumission à l’autorité présidentielle personnalisée à outrance ; ceci signifie que les instances délibérantes, comme le parlement, restent largement inféodées au chef de l’État (Makalou, 2006). Pour sa part, la justice étant un instrument de protection des clients politiques, elle subit un phénomène de discrédit. Le recours au juge moderne est délaissé par la masse des citoyens, car son rôle est déprécié, il ne sert que d’ultime recours en cas de blocage de la situation et d’échec des tentatives informelles de résolution des conflits.

16Au plan de l’organisation administrative, c’est la centralisation bureaucratique qui est pointée du doigt. Elle provoque des lourdeurs et des lenteurs dans la conception, la réalisation et l’exécution des décisions politiques. Il faut donc rompre avec la centralisation, afin de renforcer l’efficacité de l’action publique et la neutralité de l’État par rapport à la gestion publique. La déconcentration administrative, censée désengorger l’administration centrale, est très limitée et les processus de décentralisation sont souvent incomplets voire détournés de leur objectif initial.

17Face à ces nombreux disfonctionnements, la bonne gouvernance propose des améliorations et dresse des orientations : la transparence de la gestion publique dans l’utilisation des ressources humaines et dans le respect du droit en matière financière, la participation des citoyens à l’élaboration des décisions et de la gestion publique. Ceci vise à assurer la primauté de la règle juridique sur l’action publique et à revaloriser l’état de droit en protégeant les citoyens contre l’arbitraire des décisions de l’État et de son administration. L’examen des requêtes des citoyens et le respect de la procédure du contradictoire doivent être garantis. La légalité de l’action publique suppose avant tout la conquête du pouvoir dans un cadre multi-partisan et un financement équilibré des partis politiques. Enfin, la responsabilité et la moralité publique doivent être renforcées juridiquement au niveau administratif et politique. En réalité, la gouvernance semble en appeler à la légalité de l’action tout en contestant la légitimité des élus et des responsables politiques.

18Idéologiquement, la bonne gouvernance exprime la politique de l’État minimum à travers un effacement progressif de l’État et de son encadrement institutionnel. On peut tout de même se demander à plusieurs titres, si cette volonté a un sens. En Guinée-Bissau, par exemple, pourquoi prôner un désengagement de l’État dans un pays en très grande difficulté socio-économique, instable et agité de façon récurrente par des soubresauts politiques. Pourquoi vouloir « moins d’État », alors qu’il n’y a déjà « pas d’état » ou si peu. En Mauritanie et au Sénégal, on retrouve de manière plus atténuée ce phénomène connu d’ « anétatisme » (Guèye, 2002) illustré par exemple par l’absence partielle de l’état des programmes sociaux d’éducation, d’aide sociale, de santé, et son remplacement fréquent par des groupes informels avec tous les risques d’instrumentalisation que cela comporte.

19Dans le domaine environnemental et spécifiquement en matière d’aires protégées, l’idéologie de la gouvernance ignore le rôle et la place de l’État. Le discours international ambiant a tendance à minimiser de plus en plus la capacité d’action des États pour la protection de l’environnement et la conservation de la biodiversité. Or, optimiser et améliorer le fonctionnement de l’État et de ses institutions nous semble plus pertinent que nier son action et considérer systématiquement que ses missions traditionnelles doivent désormais être réalisées hors de son influence ou de son encadrement. La question de la gouvernance pose avec acuité la question de l’évolution de la place de l’État dans le processus décisionnel. La gouvernance doit être stable et s’envisager dans une dynamique de rééquilibrage et de pondération dans la répartition des compétences au profit des niveaux de décision inférieurs.

L’émergence de la société civile

20En Afrique, une dualité persiste entre un droit « réel » qui a toujours existé et résisté depuis la période coloniale, et le droit étatique, légal et constitutionnel. Cet état de fait est observable dans maintes circonstances et les modèles originaux qui découlent de ce droit ne constituent-ils pas des formes de gouvernance ? D’une manière générale, n’est-il pas évident qu’il y avait une gouvernance en Afrique avant l’importation de ce concept ? En dépit de la reconnaissance des autorités traditionnelles par beaucoup de Constitutions africaines, nous avons vu que leur histoire politique et leurs capacités démocratiques ont toujours été très sous-estimées.

21Depuis l’instauration des États indépendants, les modèles politico-administratifs antérieurs ont perduré et se sont même consolidés régulièrement à grand renfort d’importation juridique et institutionnelle. Ces évolutions n’ont pas empêché la succession et l’amplification des crises institutionnelles et de la représentation. Le caractère unilatéral des normes étatiques, le clientélisme, la politique « du ventre », l’exercice du monopole de la violence par les pouvoirs exécutifs, sont autant d’éléments de contestation, qui favorisent l’émergence de plus en plus prégnante de la société civile.

22En raison de la nature protéiforme des aires marines et côtières protégées, les recherches menées ont permis de mettre en exergue les problématiques qui composent le socle de la gouvernance : l’environnement au premier plan, mais aussi les aspects sociaux, sociétaux, économiques, juridiques et institutionnels. En particulier, le syncrétisme juridique qui n’est pas seulement lié au droit appliqué dans les aires protégées, mais qui est un phénomène que l’on rencontre dans la plupart des pays en développement dans lesquels le droit de l’État et de son administration est en négociation avec la société civile pour réaliser ses objectifs. La résurgence des droits sociétaux manifeste le dynamisme d’une société civile qui se heurte à l’étatisation juridique de l’espace social, comme nous l’avons précédemment analysé. Cette dualité génère un nouveau type de droit négocié original qui n’est ni étatique ni sociétal, un syncrétisme juridique, qui illustre des adaptations et des transformations des aires marines protégées par rapport à des modèles de gestion importés et d’origine occidentale (Féral et Cazalet, 2004). Ces développements amènent à un questionnement sur les effets concrets de ce besoin de gouvernance que présentent les aires marines et côtières protégées ouest-africaines.

Les transformations des modes de fonctionnement des aires marines et côtières protégées

L’adaptation des statuts juridiques et institutionnels des aires protégées

23Cette adaptation ne signifie pas une remise en cause des statuts juridiques des aires protégées. Ces derniers sont dans l’ensemble biens établis, complets et disposent, en théorie, des moyens juridiques de leur mise en œuvre. Le principal problème est celui de l’applicabilité des mesures de gestion imposées « du haut vers le bas », par des autorités contestées dans leur légitimité et leur efficacité. La gouvernance rejette le schéma décisionnel de la conception centralisée et de l’exécution décentralisée. L’implication directe des populations et de leurs représentants doit permettre de rééquilibrer ces procédures.

24Si l’on prend l’exemple des aires protégées du Banc d’Arguin et du delta du Saloum, leur création au milieu des années 1970 s’est faite sur des bases purement unilatérales, sans aucun consensus, ni la moindre consultation des populations autochtones. Dans ces conditions, il peut paraître logique qu’une sorte de « malentendu opératoire » ait longtemps perduré entre les autorités étatiques à l’origine du projet et les habitants déjà présents. Ces lacunes ont favorisé le développement de stratégies isolées et d’actions sectorielles. Ainsi a-t-on pu mettre en évidence l’ignorance des problématiques du développement par les décideurs en charge de la conservation et les grandes difficultés qu’ils ont eues à intégrer les dynamiques de marchés, de migrations, et donc à comprendre les conflits.

  • 23 La loi donne le cadre, l’objectif à atteindre, tandis que le règlement (décret, arrêté etc.) précis (...)

25Le décloisonnement entre conservation et activités économiques peut passer en premier lieu par l’adoption de textes réglementaires et de décrets relatifs aux règles de police économique à instituer et à faire appliquer. Si l’on prend l’exemple du Parc national du Banc d’Arguin, une expertise juridique interne réalisée en 2002, met en évidence des problèmes d’applicabilité de la loi du 19 janvier 2000. Selon l’article 18b de ladite loi, les règles de police économique doivent être adoptées par décret afin de préciser le contenu toujours général et impersonnel de la loi23. à ce jour, nous n’avons toujours pas connaissance de l’existence d’un décret paru ou d’un avant projet réglementaire portant sur ces questions. Ces règles de police économique devraient réactualiser la notion de « pêche traditionnelle », réglementer l’accès saisonnier (pêche, mareyage, transformation), encadrer sur le plan réglementaire les activités de mareyage et de transformation artisanale. En deuxième lieu et en considérant la même aire protégée, le rôle des coopératives dans ce cadre juridique complété devrait être redéfini en tant que vecteur à la fois de conservation et de développement socio-économique, en élargissant leurs attributions en matière d’organisation de la production et de commercialisation. En troisième lieu, des observatoires socio-économiques des sociétés concernées devraient être créés de manière à évaluer l’adaptabilité aux contraintes liées à la conservation, et à comprendre la dynamique sociale pour mieux orienter les projets en cours et futurs.

26Ainsi, il serait envisageable d’instaurer des structures de planification, afin de renforcer la cohérence de chaque aire marine et côtière protégée. Une institution de coordination permet de réunir régulièrement les autorités étatiques, les acteurs locaux, traditionnels, touristiques, économiques, d’aide et de coopération. La mission de ce type d’assemblée est de solliciter les échanges, de s’informer mutuellement sur les expérimentations de terrain et de définir en commun des objectifs prioritaires. Ce type d’assemblée pourrait être une instance de forum, à l’image des propositions faites pour la Réserve de biosphère du delta du Saloum ; cette instance fédèrerait le comité d’orientation, le comité scientifique et les comités de gestion de sites proposées par le plan de gestion (UICN, 2003), plan dont la mise en œuvre n’en est qu’à ses balbutiements ce qui contribue à expliquer le manque de cohérence dans la gestion de cette réserve (Cazalet et al., 2006). L’initiative étatique semble ici primordiale pour réhabiliter des administrations « chefs de file ». Les représentants des administrations centrales peuvent jouer un rôle substantiel en réaffirmant leur position vis-à-vis des acteurs de l’aire protégée. Les autorités étatiques responsables évoquent à ce titre le manque de relations et de coopération avec les acteurs de la société civile qui préfèrent visiblement se tourner vers les bailleurs extérieurs pour développer leurs projets locaux. Pour pouvoir normalement se positionner en leader, l’État doit avant tout retrouver sa légitimité et son efficacité. Son efficacité est directement liée à ses moyens d’intervention à la fois humains, logistiques et financiers et dont on a pu voir à quel point ils étaient indigents. La bureaucratie omniprésente alourdit les procédures, elle grève une efficacité déjà très relative et ne présente pas encore les signes d’une rénovation susceptible d’apporter une meilleure transparence. Pour recouvrer une plus grande légitimité, les administrations doivent faire évoluer leurs fonctions qui, faute de moyens, restent essentiellement cantonnées aux opérations de contrôle et de répression. Leur ouverture sur des programmes de développement local ou l’encadrement de projets de gestion participative dépend, en amont, de la volonté politique d’y contribuer et du soutien apporté par les hiérarchies ministérielles.

Adapter les moyens d’action

Entériner les processus de décentralisation

  • 24 Mais, dans la pratique, le délai pour y recourir n’était que de six mois, ce qui est un délai court (...)

27Le phénomène de décentralisation tronquée décrit plus haut, est particulièrement perceptible au Sénégal, et dans la Réserve de biosphère du delta du Saloum, où ce processus engagé depuis l’indépendance « semble devoir être marquée par cette solide tradition d’étatisme qui répudie les communautés rurales traditionnelles au profit des « communautés » rurales de l’État, et relègue les patries véritables au profit de collectivités technocratiques ; ces créations de l’État ne procèdent jusqu’ici, ni d’une véritable décentralisation, ni d’un retour aux traditions ancestrales des terroirs » (Ngom, 1998 : 58). La décentralisation, telle qu’amorcée par la loi n° 72-25 du 19 avril 1972, s’appuie sur un redécoupage territorial artificiel, comme moteur d’un redécoupage politique. La nouvelle « communauté rurale » est définie comme réunissant un certain nombre de villages appartenant au même terroir et animés d’une solidarité résultant notamment du voisinage. Les deux critères retenus pour instaurer une communauté rurale sont donc la proximité et l’intérêt. Les considérations traditionnelles de lignage, d’ethnie ou de parenté sont explicitement écartées par l’article 11 de ladite loi, interdisant toute forme de recomposition, de droit ou de fait, des structures lignagères. Mais la nature ayant horreur du vide, les néo-dirigeants des conseils ruraux vont rapidement s’imposer en matière de gestion foncière, confortant leur ancrage par le biais de la loi sur le Domaine national de 1962. Ce texte a permis à l’État de devenir l’unique propriétaire foncier de la quasi-totalité des terres du pays. La seule solution qui était offerte aux occupants coutumiers était de demander une immatriculation de leurs terroirs, en guise de reconnaissance et de sécurisation par l’État de leurs droits traditionnels24. Avec la décentralisation, seules les communautés rurales disposent désormais du droit d’immatriculation (article 3, loi 1972), pour pouvoir intégrer dans leur patrimoine propre des terres déjà « incorporées » dans le giron de l’État. Enfin, jusqu’en 1990, les communautés rurales n’avaient aucune responsabilité financière, puisque les sous-préfets (autorité de l’État) étaient ordonnateurs de leurs budgets (article 84, loi 1972). Aujourd’hui, depuis les lois de 1990 et 1991, celles-ci ont acquis une autonomie de gestion concernant les affaires administratives et financières, elles planifient leur action à travers l’élaboration des plans locaux de développement assimilables à des politiques publiques territorialisées, mais par contre, elles n’ont pas les moyens fiscaux de leurs compétences et encore moins de leurs ambitions. La situation est doublement préoccupante puisque d’une part, les autorités décentralisées ont une capacité d’action très limitée, et que d’autre part, elles ne correspondent pas ou peu, du point de vue de leur représentativité, aux réalités traditionnelles. Il peut sembler difficile dans ces conditions, de considérer cette institution pourtant majeure comme une autorité vraiment pertinente et porteuse de perspectives pour une gouvernance locale.

28En Mauritanie, le projet de protection strictement prescrit par l’administration du Parc national du Banc d’Arguin n’a guère créé d’ouverture en direction des communautés imraguen. Ces derniers bénéficient, au titre d’occupants ancestraux de la frange littorale, d’une sorte de dérogation donnant un droit exclusif d’habitation in situ et d’usage des ressources. Face à l’amplification croissante des activités halieutiques, l’autorité du Parc a imposé l’utilisation exclusive des embarcations à voile. Les pêcheurs ont compensé cet archaïsme des conditions d’accès en perfectionnant toujours plus leurs techniques de capture. De plus, l’apparition de débouchés commerciaux extérieurs a sensiblement contribué à la spécialisation des activités halieutiques des Imraguen dans les années 1990 et a créé ainsi une menace continue sur la pérennité des ressources renouvelables. Les relations tribales ont resurgi à la faveur de ces évolutions et de l’explosion économique du secteur de la pêche, s’adaptant sans cesse aux demandes et aux débouchés. Aujourd’hui, cette source de revenus est incontournable pour les populations du Parc et leurs réseaux sont totalement intégrés dans les filières du mareyage ouest-africains. Cette considération renforce l’idée d’une dichotomie entre conservation et développement, « la nature des uns » n’étant pas forcément « la nature des autres ». L’antagonisme entre ces deux éléments n’est pas total, mais remet en cause l’idéal de durabilité au plan théorique et décisionnel et nous apparaît comme le principal facteur de blocage, voire de conflits, au sein des aires marines et côtières protégées ouest-africaines. Certes, le Parc a officiellement instauré en 1998 la participation directe des habitants au processus de décision lors de la création des ateliers de concertation, ce progrès récent constitue une technique d’information, de consultation et d’audience publique dans le but de sensibiliser les habitants à la nécessité d’une utilisation rationnelle des ressources naturelles. Mais cette démarche ne franchit pas pour autant le cap d’une gestion décentralisée. La première cohérence d’une politique publique pour cette aire protégée serait d’aboutir à un équili-bre entre conservation et développement. à l’avenir, il ne s’agit pas de remettre en cause la « patrimonialité mondiale » dont jouit le Parc, mais plutôt d’obtenir une meilleure articulation des échelles de pouvoirs pour permettre aux communautés d’intégrer leur espace comme leur propre patrimoine local, dans l’intérêt des futures générations imraguen et pas uniquement dans l’intérêt des futures générations écotouristiques.

29Un autre processus de décentralisation est à l’œuvre dans les aires protégées de l’archipel des Bijagos en Guinée-Bissau, comme cela a déjà été mentionné. En effet, ce sont les communautés bijogo de l’archipel qui, en grande partie gèrent leurs espaces. Les hiérarchies traditionnelles, les « rois », les conseils des Anciens et les classes d’âge, sont en charge de l’organisation socio-économique. Les autorités de cette réserve de biosphère ayant reconnu et légitimé cet état de fait en déléguant les pouvoirs aux communautés locales, la gestion est entièrement décentralisée. Leur compétence concerne la régulation de l’accès à la terre et à la frange littorale, mais n’est pas transposable aux zones maritimes et aux activités touristiques théoriquement gérées et contrôlées par l’État sous forme de licences de pêche, d’autorisations et autres taxes touristiques. Les Bijogo ne sont plus tournés vers la mer et la pêche ne constitue pour eux qu’une activité occasionnelle de subsistance ou de petite production marchande, même si les activités de pêche pratiquées par les autochtones se développent. La domination sur le secteur halieutique est encore largement assurée par des étrangers présents dans l’archipel depuis parfois plusieurs décennies. Certains campements de pêche installés dans les îles depuis de nombreuses années, doivent obtenir au préalable une autorisation d’installation de la part des pouvoirs coutumiers, renouvelée annuellement pas le biais de cérémonies. Cet accord intervient pour des raisons traditionnelles inhérentes à la cosmogonie liée au respect de la terre, mais n’a que peu de conséquences sur la gestion du secteur halieutique. Face à la poussée croissante de la demande en produits halieutiques, notamment des raies, requins et autres espèces d’exportation à forte valeur ajoutée, la capacité de régulation des communautés autochtones risque de s’étioler prématurément. Les hiérarchies traditionnelles bijogo restent souveraines dans leur archipel, mais l’organisation sociétale, les coutumes, les valeurs culturelles, les savoirs et le rapport ancestral à la nature sont déjà perturbés par l’irruption brutale du marché et les prémices d’une ouverture incontrôlée de son espace maritime.

Reconnaître et garantir des droits d’usage territoriaux

30Il semble, en réalité que les aires marines protégées soient révélatrices de la dialectique reliant le droit et le territoire. Les politiques de gestion sont à la recherche d’une meilleure cohésion entre ces deux éléments animés d’interactions permanentes. Le territoire est marqué par l’emprise du droit et le droit reflète et redéfinit le caractère instable et évolutif du territoire (Rangeon, 1993). Selon les statuts juridiques variables appliqués au territoire, certains peuvent entraîner son isolement par la séparation et la rupture des échanges, ou bien, à l’opposé, ils peuvent favoriser son ouverture pour qu’il devienne un outil de développement local et de construction des identités. L’aire marine protégée vise à atteindre une stabilité optimale entre l’objectif liminaire de conservation de la biodiversité et la volonté de maintenir, voire d’améliorer, le dynamisme des activités économiques des communautés autochtones et de garantir la sauvegarde de leur unité culturelle. Dans ce but, les recommandations en matière de gestion durable des aires marines protégées préconisent la mise en place de mécanismes locaux de gouvernance en faveur d’une plus grande responsabilisation des acteurs directs. La reconnaissance de droits d’usage territoriaux constitue un modèle pertinent d’autonomisation au sein de ces aires protégées.

  • 25 Nous considérons le terme « ruralité » au sens large, c’est à dire constitué de communautés village (...)
  • 26 C’est à dire ni reconnus, ni protégés officiellement et dont l’illégalité peut se déduire de cet ét (...)

31Si en Europe, les droits d’usage ne sont plus aujourd’hui qu’un « vestige juridique » (Gau-Cabée, 2006), en revanche ils sont beaucoup plus répandus et enracinés sur le continent africain, encore marqué par une ruralité25 dominante. Les mouvements d’autodétermination ont entraîné dans leur sillage un important courant en faveur de la reconnaissance des communautés traditionnelles, de leurs représentations et de leur poids culturel et sociétal. Plusieurs Constitutions africaines ont inscrit les droits coutumiers dans leur contenu, afin de leur assurer une légitimité définitive et garantir leur pérennité. Mais, dans la plupart des cas, ces reconnaissances sont restées des déclarations d’intention de pure forme et non suivies d’effets. Qu’en est-il de ces droits d’usage territoriaux aujourd’hui, de leur représentation et de leur effectivité ? Notre analyse portant sur les aires marines protégées, l’exercice des droits d’usage doit être entendu lato sensu, c’est-à-dire impliquant toutes les distinctions juridiques applicables aux espaces terrestres, maritimes et côtiers. En effet, une aire protégée focalise en elle-même une multitude d’usages hétéroclites, complémentaires ou concurrents, voire conflictuels. Pour la plupart, les droits d’usage territoriaux entrent dans la catégorie des droits informels26 et donc vulnérables car souffrant d’un défaut de « sécurisation » juridique, ils peuvent être effacés ou requalifiés lors de la constitution d’une aire marine et côtière protégée. La nature juridique et institutionnelle d’une aire protégée détermine, dans une certaine mesure, les modalités d’attribution des droits d’usage au profit des populations autochtones. Au regard des recommandations actuelles en matière de bonne gouvernance et de gestion décentralisée, la question est posée de savoir si les évolutions constatées vont dans le sens de la reconnaissance ou de la formalisation des droits d’usage.

  • 27 C’est à dire la pleine propriété (privée) d’un bien exprimée à travers les trois composantes du dro (...)
  • 28 Chef de fraction de tribu, chef de segment de lignage, chef de village ou de communauté rurale, « r (...)
  • 29 Généralement, du chef de fraction de tribu ou de segment de lignage ou de village, ou bien encore d (...)

32Les droits d’usage territoriaux en Afrique se présentent comme les démembrements d’une propriété collective, déclinée le plus souvent à l’échelle villageoise. Au cœur de cette entité socio-économique, les hiérarchies traditionnelles réglementent, contrôlent et garantissent l’accès et l’utilisation des espaces terrestres ou halieutiques. Ainsi, le droit individuel de propriété au sens ou nous l’entendons en droit romano-germanique27 n’est pas systématiquement ou entièrement reconnu. Il se limite plutôt à diverses formes d’attribution de droits d’usage au bénéfice d’une famille ou d’un foyer. In fine et par analogie, nous pourrions considérer que le territoire appartient au village (ou plus symboliquement aux ancêtres) en nue-propriété, dont les compétences sont représentées et exercées par les institutions responsables28 et que la population est titulaire de l’usage ou de la jouissance de ses terroirs. Précisons que la notion de vente ou l’idée de don définitif sont difficilement concevables et qu’il s’agit plutôt d’aménager des modèles de concessions « en cascade »29.

33L’instauration des aires marines protégées modifie en tout ou partie la domanialité du site qui entre donc légalement dans le patrimoine de la collectivité publique ou de l’organisme public de gestion. Toutes ces opérations amènent la nouvelle institution à se substituer aux mécanismes juridiques et socio-économiques traditionnels, même si dans la réalité, l’aire marine protégée va simplement se superposer à ces structures coutumières déjà existantes. La notion de syncrétisme juridique, évoquée précédemment, naît de ce paramètre. Il nous paraît important d’insister ici sur la notion de territoire en tant qu’élément de construction des identités. Un espace attribué et formellement délimité est constitutif d’un droit d’usage, fondamental pour son efficience et pour sa pérennisation. De la nature physique et juridique du territoire d’une aire marine protégée va dépendre la catégorisation des droits d’usage correspondants. Sur ce point, les facteurs de blocage et d’opposition sont multiples lorsque le droit de l’État, et notamment celui de la domanialité publique, est trop brusquement confronté aux mécanismes locaux de régulation. Le niveau local, essentiellement villageois, est longtemps resté le « parent pauvre » des plans de gestion des aires marines protégées. Les procédés participatifs, les attributions de compétences ou la reconnaissance de droits d’usage, doivent être maîtrisés et garantis.

34La sécurisation juridique des droits d’usage et plus largement des prérogatives des autorités traditionnelles, n’est pas une logique évidente de l’action publique. Cette tendance se justifie tout à fait en raison des appréhensions ressenties par l’État face à une demande de partage, ou du moins de rééquilibrage, des compétences au profit des instances locales. Dans ce but, les modèles de concessions au sens juridique du terme, peuvent paraître plus en adéquation avec la notion de territorialisation de l’espace protégé. La concession se définit comme un acte juridique unilatéral (autorisation, licence) ou bilatéral (convention/contrat) par lequel l’administration confère à un particulier ou une communauté, la jouissance de droits ou d’avantages spéciaux. Ce type d’accord peut porter plus particulièrement sur des espaces déterminés, on parle alors de territoires concédés. Il s’agit de conférer systématiquement aux droits d’usage territoriaux une double légitimité étatique et coutumière. Ceci, afin que les communautés bénéficiaires puissent opposer juridiquement l’exercice de leurs droits sur leur référent spatial à l’encontre d’acteurs extérieurs non habilités. Généralement, des codes de conduite ou d’autres instruments incitatifs élaborés conjointement annoncent les prémices de ces réformes et servent de relais pour un passage graduel du central vers le local. L’intérêt d’une concession serait peut-être d’instaurer une discipline communautaire en contre-partie de l’acquisition de droits nouveaux et dans des conditions fixées par un cahier des charges. En effet, la problématique d’une exploitation communautaire réside dans le partage plus ou moins équitable des richesses du milieu. Pour ce faire, il est nécessaire de fixer des règles de discipline communautaire en matière d’accès et d’utilisation des espaces ressources, afin de permettre à chacun de vivre de son travail. La formalisation de principes disciplinaires sert de base à la répression des infractions, à la surveillance de l’activité et à la résolution des conflits internes. L’ensemble de ces mesures est souvent déjà présent dans les réglementations des aires marines protégées, mais leur conception, leur mise en œuvre et leur sanction proviennent, encore aujourd’hui, essentiellement de l’administration gestionnaire.

35La conciliation entre les droits d’usage territoriaux et les activités économiques existantes semble délicate, et l’organisation ou le fonctionnement économique actuel des aires marines protégées semble peu conciliable avec une généralisation des droits d’usage territoriaux. Ainsi dans la pêche, les droits d’usage territoriaux sont totalement en opposition avec le phénomène de pêche « déterritorialisée » liée à la grande mobilité et à la dissémination des unités de pêche. Cette pêche déterritorialisée renvoie à une pêche piroguière qui n’est plus à proprement parler une pêche artisanale de subsistance ou de petite production marchande, mais qui, en réalité, obéit à une logique commerciale et industrielle. Pirogues de quinze à vingt cinq mètres de long, puissance motrice en proportion, utilisation de filets d’une longueur de plusieurs kilomètres et ciblage d’espèces à forte valeur ajoutée, dépendance des équipages de pêcheurs vis-à-vis des armateurs et des mareyeurs extérieurs, approvisionnement de marchés dépassant largement le simple échelon local, illustrent le caractère semi-industriel de bon nombre de flottilles opérant au sein ou à la périphérie des aires marines et côtières protégées.

36Une autre difficulté de conciliation des droits d’usage territoriaux et des activités économiques est liée aux structures coopératives qui ont été encouragées dans certaines aires protégées en considérant qu’elles étaient censées véhiculer des principes de discipline communautaire. Les investigations que nous avons menées auprès des coopératives de pêcheurs ou d’agriculteurs ont montré qu’elles ont tendance à échapper à leurs membres fondateurs et à dériver sensiblement vers la constitution d’une institution off-shore qui encourage une expansion des activités mal contrôlée. L’analyse du fonctionnement des coopératives a révélé le poids des hiérarchies traditionnelles dans la gestion des coopératives du Parc national du Banc d’Arguin ; dans la partie continentale de la Réserve de biosphère du delta du Saloum, et concomitamment à la crise arachidière, les coopératives ont échoué à assurer un revenu suffisamment rémunérateur aux paysans. Dans l’un et l’autre cas, les coopératives ont participé à une forte ponction sur les ressources naturelles, qu’il s’agisse des ressources halieutiques ou de terres arables qui s’est révélée dommageable pour ces aires protégées.

37A contrario, des structures réduites semblent beaucoup plus pertinentes à l’échelle des aires marines et côtières protégées, car elles sont plus lisibles et mieux contrôlables par leur membres. Ainsi, les groupements d’intérêts économiques (GIE) connaissent une efficacité notable dans ces espaces protégés, surtout lorsqu’ils sont exclusivement composés de femmes. Bien qu’apparenté au système coopératif, le GIE est moins complexe et complet et se résume en général à l’achat en commun de fournitures ou de produits qui sont ensuite directement écoulés sur les marchés locaux par les producteurs eux-mêmes. Plus particulièrement, à travers les GIE, transparaissent toute l’énergie et la capacité d’initiative des femmes africaines ; leur volonté d’agir seules entre elles semble garantir un contrôle mutuel et ferme, basé sur l’autodiscipline et la poursuite d’un objectif identique.

Les aires marines et côtières protégées comme outil stratégique des politiques nationales d’environnement

Les aires marines protégées et les politiques publiques

38Globalement, l’étude des politiques publiques, qui pose la question de l’administration du secteur public dans ses relations avec l’économie et la société, est présentée comme la « science de l’action publique » par Pierre Muller et Bruno Jobert (1987). En d’autres termes, leur analyse permet de s’interroger sur la pertinence de l’interventionnisme étatique et sur le problème de l’interaction entre l’appareil d’État et la société civile. Elles sont à la fois un outil d’aide à la décision et l’ensemble des mesures factuelles mises en œuvre dans un secteur donné : « bien comprendre pour mieux décider ». Originaires des États-Unis, les politiques publiques fondent une discipline marquée par le pragmatisme anglo-saxon, dont la mission première est d’évaluer la portée de la décision publique au moyen de diagnostics, suivis, bilans et investigation afin de la rationaliser et de la rendre plus efficace eu égard aux objectifs qu’elle veut servir.

39Dans les pays en développement, l’évaluation des politiques publiques n’est pas encore une pratique systématique du management public. Les procédures sont lourdes, complexes et impliquent de profondes réformes de l’État et de son action. Nicolas Tenzer (2000) explique les raisons pour lesquelles certains États sont plus ou moins « matures » ou enclins à ce type de pratiques. Il considère que les pays où l’évaluation est la plus développée sont ceux où la séparation des pouvoirs est la plus marquée et où la capacité de contrôle parlementaire notamment est la plus forte. Ces pays sont également ceux qui connaissent des traditions d’indépendance, ou plus précisément d’extériorité par rapport à l’administration, des corps de contrôle ou d’audit. Plus généralement, c’est dans les pays où le principe de transparence prévaut que le besoin d’évaluation se fait le plus sentir. L’idée de transparence est indispensable pour optimiser les politiques publiques. Les administrations des aires marines protégées déploient des efforts dans ce sens, afin d’assouplir leur fonctionnement bureaucratique et technocratique qui entretient une certaine opacité, un manque d’efficacité et des blocages fréquents.

L’intégration de la gestion des aires marines et côtières protégées aux autres politiques sectorielles

40Une politique publique en tant que telle doit d’abord s’entendre lato sensu, comme par exemple la politique nationale en faveur de l’environnement ou de l’aménagement du territoire. Pour leur part, les aires marines protégées s’apparentent plutôt à des programmes sectoriels de gestion, éléments d’une politique publique plus élargie. Cette nuance explique, selon nous, l’utilisation d’instruments plus partiels pour améliorer le fonctionnement des espaces protégés. Le recours aux experts indépendants ou la constitution de comités d’expertise technique et scientifique est très répandu dans les aires protégées. Les bailleurs de fonds extérieurs (gouvernementaux ou ONG) dont les missions, les moyens et la contribution en font de véritables co-gestionnaires des aires marines protégées, sont les principaux commanditaires de ces formules ad hoc qui permettent de soutenir les responsables dans leurs choix. Par contre, les populations locales sont fréquemment exclues de ces échanges et de leurs résultats. La comitologie est bien acceptée car elle amène un supplément d’informations mais n’est nullement un contrôle de régularité, ce qui explique qu’elle ne suscite que peu de méfiance de la part des administrations et des politiques. Pour sa part, l’opération de contrôle est de nature plutôt interne, elle concerne la vérification de la conformité sur le fond, la forme, la procédure des actes des institutions et ne participe qu’indirectement à l’analyse des politiques publiques des aires marines et côtières protégées.

41La gestion d’une aire marine protégée ne se réduit pas à la seule action étatique en faveur de l’utilité publique, hors du champ d’action du marché. En effet, dans un premier temps, la protection de l’environnement par l’« étatisation » d’un site, peut s’envisager comme étant une mission d’intérêt général. De ce point de vue, l’État demeure le référent principal des politiques de gestion des aires protégées et sa responsabilité particulière ne doit pas être éludée. Mais dans un second temps, cette attribution est confrontée à la dynamique très forte de ces espaces protégés, constituée de l’ensemble des acteurs économiques et sociaux présents à l’intérieur et à l’extérieur. Sous leurs effets, la situation des aires marines protégées évolue en permanence et provoque par effet retour, une transformation des modes d’action de l’État. Ceci est d’autant plus prégnant que, comme il a été mentionné précédemment, l’État lui-même et ses autorités sont en situation de crise et contestés dans leur légitimité et dans leur efficacité (Féral, 2004 a ; Cazalet, 2004 b). Toutes ces conditions sont propices aux mutations du droit et des institutions. Ce phénomène dépasse le cadre strict des aires protégées, il est généralisé, notamment par le rôle dominant des institutions économiques internationales (FMI, Banque mondiale…) qui incitent les pays en développement à prendre toutes mesures nécessaires, théorisées comme bénéfiques, pour adapter le fonctionnement de leurs institutions face aux changements globaux.

La question spécifique du développement de l’écotourisme

  • 30 C’est pour cette raison que nous avons fait le choix d’intégrer cette question au titre des politiq (...)

42Dans les aires marines et côtières protégées ouest-africaines, le développement de l’écotourisme en est encore à un stade embryonnaire30. Pour l’heure, il occupe une place marginale, si on le compare avec le tourisme classique, souvent bien implanté, et dont l’agencement et la maîtrise relèvent d’opérateurs extérieurs (Deheunynck, 2004). En conséquence, les retombées financières directes du tourisme échappent aux populations de ces espaces protégés. Ces dernières sont cantonnées à la fourniture de matières premières faiblement payées et destinées à l’approvisionnement en produits frais des campements, des gîtes ou des hôtels, à la vente de produits et autres souvenirs artisanaux et à des emplois saisonniers de guides ou d’accompagnants rémunérés à la journée. Pour autant, en terme de gouvernance, l’écotourisme se présente comme une alternative et un complément viable aux activités traditionnelles. La richesse faunistique et floristique de ces aires protégées offre un potentiel de vision et de découverte indiscutable. Mais, dans cette optique, la difficulté principale reste celle de la faculté des autochtones à s’organiser de manière relativement indépendante. L’intérêt de l’écotourisme est de permettre l’implantation de structures de dimension villageoise, autogérées, visant l’accueil de personnes en quantités limitées et fonctionnant avec un maximum d’autonomie afin de valoriser au mieux les activités et les productions locales, en évitant la multiplication des intermédiaires. En réalité, l’initiative écotouristique reste souvent l’apanage d’acteurs extérieurs (nationaux ou étrangers) spécialisés et mieux armés financièrement pour lancer les projets. Ces initiatives se déclinent différemment selon l’aire marine et côtière protégée considérée.

43Ainsi la promotion du Parc national du Banc d’Arguin et de ses atouts par l’administration peut amener, au bénéfice des populations, des compléments de revenus ou des alternatives durables à la seule activité halieutique. Pour l’instant, seuls les villages d’Arkeiss et d’Iwik ont entamé un développement écotouristique. Cette possibilité de diversification passe en parallèle par une amélioration de la qualité de vie des Imraguen. La majorité d’entre eux vivent dans des conditions précaires d’hygiène et de salubrité. La production de déchets, pourtant de proportion minime comparée à celle des sociétés modernes, jonche le sol des villages, le bord des plages, et crée une pollution visuelle peu propice à attirer ou rassurer le touriste occidental. L’idée de compensations en contrepartie de services environnementaux pourrait être expérimentée dans ce cadre ; mais l’aspect de marchandage ou de conditionnalité qu’elle peut importer n’est pas sans poser des questions d’éthique si la transaction d’ordre environnemental porte sur des services publics essentiels à la vie de populations.

44Dans le delta du Saloum comme dans l’ensemble du Sénégal, les populations profitent peu des bénéfices apportés par le secteur touristique. L’activité est confisquée par les investisseurs privés étrangers et ne fournit que quelques emplois de base aux autochtones. à l’échelle nationale, le développement de l’écotourisme, encore balbutiant, fait l’objet depuis 2002 d’un programme national de développement. Ce type de solution adaptée aux aires protégées propose la création d’Espaces naturels communautaires à l’intérieur d’une aire protégée nationale. Quelques projets pilotes sont actuellement engagés dans la Réserve de biosphère du delta du Saloum, ils supposent la participation active des populations et une forte capacité d’organisation afin que l’offre écotouristique devienne une source fiable de revenus.

45Quant à l’avenir de l’écotourisme dans la Réserve de biosphère de l’archipel Bolama Bijagos, elle dépend largement de celui de l’État. La Guinée-Bissau dans son ensemble n’est pas promue en tant que destination de villégiature. Or la beauté de l’archipel, sa diversité biologique, sa culture et son patrimoine uniques, le placent comme un produit d’appel touristique de tout premier plan. Mais la valorisation de son potentiel est infime, une dizaine d’hôtels, surtout situés à Bubaque, se partagent une demande annuelle de quelques centaines de clients ; ils appartiennent tous à des investisseurs privés étrangers et n’emploient environ que cent cinquante insulaires. à ce faible développement de l’écotourisme, on peut opposer la pêche sportive qui assure les trois quarts de la fréquentation touristique. Le développement de l’écotourisme est prôné ouvertement dans les plans de gestion des zones de la Réserve, mais sa concrétisation future, doit s’organiser et se structurer. Les structures d’accueil des visiteurs et touristes devraient également être améliorées dès l’arrivée des visiteurs à Bissau, une meilleure desserte des îles étant également nécessaire, de même qu’une amélioration des communications téléphoniques (Deheunynck, 2004).

Notes

1 Il en va de même pour les eaux intérieures et archipélagiques.

2 Graham et al. (2003) définissent la gouvernance des aires protégées comme « les interactions entre les structures, les processus et les traditions qui déterminent comment le pouvoir est exercé et les responsabilités sont assumées, comment les décisions sont prises et comment les citoyens et les autres groupes d’intérêts se font entendre ».

3 La périodicité décennale des Congrès mondiaux sur les parcs permet de saisir les évolutions.

4 L’article 13 de la Charte des Nations unies donne mandat à l’Assemblée Générale de « provoquer des études et de faire des recommandations en vue...d’encourager le développement progressif du droit international et de sa codification ». La codification est « la formulation plus précise et la systématisation des règles de droit international dans les domaines où existe déjà une pratique étatique conséquente, des précédents et des opinions doctrinales ». En réalité, il s’agit d’harmoniser des règles coutumières autour d’un ensemble de règles écrites. Cette opération se réalise par le biais de traités spécifiques de codification, comme par exemple les Conventions sur le droit de la mer de Genève (1958) et de Montego Bay (1982).

5 Cette affirmation peut contrarier les juristes publicistes, qui considèrent que le droit et la décision ne peuvent légitimement émaner que de l’État et de ses autorités, puisque c’est lui même qui définit dans sa propre constitution, la nature de son action et les conditions d’élaboration, d’exécution et de contrôle des normes. Ceci étant, dans notre propos, nous évoquons des droits le plus souvent informels, c’est à dire ni reconnus, ni protégés officiellement, mais dont l’existence et la production matérielle sont indéniables.

6 Rappelons qu’il s’agit des moyens matériels et juridiques mis en œuvre par les autorités administratives des aires marines protégées afin de garantir la protection des espaces et des ressources (critère de spécialité). La police administrative spéciale revêt un caractère plutôt préventif des risques de dégradation, par opposition à la police judiciaire, qui intervient de manière plus répressive, à l’encontre des infractions et des délits. Au niveau des aires marines protégées, le cumul des autorités de police administrative et judiciaire est bien réel, même si l’intérêt et la pertinence en matière de conservation doivent pencher plutôt vers l’anticipation des risques, en privilégiant une approche préventive des problèmes.

7 Décret n°76-147 du 24 juin 1976 (Fall Ould Mouhamedou, 2003).

8 La méthode de la déconcentration consiste à déléguer des compétences administratives du pouvoir central au profit d’agents de l’État, qui les exercent dans un cadre territorial déterminé. La déconcentration se distingue de la décentralisation territoriale par son absence d’autonomie, de représentants élus et donc d’un pouvoir politique légitimé par des scrutins locaux.

9 Décret n°77-066 du 17 mars 1977.

10 Circonscription d’exception dans la mesure où le parc bénéficie de pouvoirs exorbitants du droit commun lui permettant, au regard de son mandat, de créer unilatéralement des droits et des obligations (autorisations, interdictions, refus, sanctions.), qui s’imposent à l’ensemble de ses habitants, des migrants, des visiteurs sans leur consentement.

11 Article 5 de l’ordonnance n°90-09 du 04 avril 1990.

12 Rappelons que cette réserve a été créée en englobant le Parc national du delta du Saloum (PNDS) créé en 1976. Historiquement, ce parc correspond à une aire protégée de deuxième génération (la première génération remonte à la période coloniale avec la création en 1954 du Parc national du Niokolo-Koba) et fait suite à la création en 1971 de la direction des Parcs nationaux. Le périmètre du PNDS va être rapidement entouré par une zone beaucoup plus étendue, consécutivement à l’intervention du Programme MAB (Man and Biosphere) de l’Unesco en 1981, lui attribuant le label de « réserve de biosphère » (Guèye, 2003).

13 Celle-ci remonte à la première Conférence intergouvernementale sur la conservation et l’utilisation rationnelle de la biosphère, initiée en 1968 au sein de l’UNESCO. Avant-gardiste, au même titre que la Conférence de Stockholm de 1972, elle lance l’idée d’un réseau mondial représentatif d’aires protégées portant sur des écosystèmes ou une combinaison d’écosystèmes terrestres et côtiers ou marins reconnus au niveau international.

14 Le réseau compte actuellement plus de 400 réserves de biosphère à travers le monde.

15 Loi-cadre d’août 1996.

16 Crée officiellement par la loi-cadre sur les aires protégées, d’août 1996.

17 Notamment dès 1988 avec le début du programme UICN en Guinée-Bissau. Avec le soutien de l’UICN, deux institutions majeures sont crées au début des années 1990, le Cabinet de planification côtière et le Système d’information géographique (SIG). Elles permettront d’identifier et de hiérarchiser les futures zones à classer dans les aires protégées.

18 Beaucoup de constitutions africaines reconnaissent et garantissent les droits coutumiers des communautés traditionnelles, sans pour autant consacrer ces dernières comme des entités politiques à part entière.

19 Dont la définition se rattache normalement au « fond de terre » et à tout ce qui concerne les immeubles.

20 Ces lignes directrices sont directement applicables à la Réserve de biosphère du delta du Saloum et à la Réserve de biosphère de l’archipel Bolama Bijagos, le Parc national du Banc d’Arguin étant pour sa part classé au Patrimoine mondial.

21 Principe 9 du Comité MAB.

22 Principe 4 du Comité MAB.

23 La loi donne le cadre, l’objectif à atteindre, tandis que le règlement (décret, arrêté etc.) précise et adapte les modalités de mise en œuvre de la loi.

24 Mais, dans la pratique, le délai pour y recourir n’était que de six mois, ce qui est un délai court, et aucune délivrance d’un titre établissant l’existence des droits traditionnels n’était prévue (Plançon, 2001).

25 Nous considérons le terme « ruralité » au sens large, c’est à dire constitué de communautés villageoises dont la structure sociale et l’économie sont basées sur des activités essentiellement de subsistance, extensives et de diverse nature, telles que la polyculture, la chasse, la pêche maritime et continentale, l’élevage, la cueillette, le ramassage de coquillages, la pharmacopée, l’apiculture.

26 C’est à dire ni reconnus, ni protégés officiellement et dont l’illégalité peut se déduire de cet état de fait ou d’un conflit direct avec la loi. A contrario, lorsque ces droits ne sont pas en opposition avec la loi et perdurent, on peut les qualifier « d’extralégaux ». Enfin, dans plusieurs situations en Afrique, la loi reconnaît expressément les droits coutumiers, garantissant ainsi leur exercice et leur protection. (FAO, 2003).

27 C’est à dire la pleine propriété (privée) d’un bien exprimée à travers les trois composantes du droit réel, prérogatives du propriétaire : l’usus, le droit d’user et d’utiliser, le fructus, le droit de jouir ou de faire fructifier et Yabusus, le droit de disposer. Par opposition, la nue-propriété désigne l’état dans lequel le propriétaire du bien n’est titulaire que du pouvoir d’en disposer (abusus) et dont les bénéfices de l’usufruit sont possédé par des tiers.

28 Chef de fraction de tribu, chef de segment de lignage, chef de village ou de communauté rurale, « roi », conseil des Anciens, classes d’âge.

29 Généralement, du chef de fraction de tribu ou de segment de lignage ou de village, ou bien encore du conseil des Anciens, puis au ménage et à l’individu.

30 C’est pour cette raison que nous avons fait le choix d’intégrer cette question au titre des politiques nationales en matière d’environnement au lieu de l’envisager dans les développements consacrés aux moyens d’action. Pour plus d’éléments sur la nature et le contenu de cette notion, cf Breton (2006)

Auteurs

Ingénieur des Eaux et Forêts. Direction des Parcs nationaux(Sénégal). E mail : dpn@telecomplus.sn

© Presses universitaires de Perpignan, 2007

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