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Pédagogie et droits de l’homme

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Véronique Champeil-Desplats

Deuxième partie. Promouvoir et diffuser

La mission de promotion et de diffusion des droits de l’homme en France par les autorités administratives indépendantes

Marianne Gourcuff

Texte intégral

1D’une manière générale, promouvoir un droit consiste non seulement à mettre en avant son existence en tant que tel, mais implique aussi et surtout une réflexion sur les moyens les plus pertinents pour le mettre en œuvre de manière effective. Il s’agit alors de faciliter au maximum, d’une part, la compréhension de ce qu’implique la consécration de ce droit, mais aussi les comportements et les pratiques qui permettent, dans chaque domaine de ne pas lui porter atteinte. Le fait que le législateur confie une mission de promotion des droits de l’homme à des autorités indépendantes peut, à première vue, surprendre. En effet, l’État n’est-il pas directement responsable de la diffusion des valeurs inhérentes à l’ensemble de ces normes sur le territoire, dans un souci d’effectivité de ces dernières ?

2Ainsi, le phénomène de création d’un type d’institution spécifique doit tout d’abord être souligné. En effet, l’apparition d’une nouvelle « architecture institutionnelle » avec la création d’autorités administratives indépendantes dans le domaine des droits de l’homme acquiert une signification toute particulière en ce qu’elle marque la volonté d’un changement d’approche des pouvoirs publics concernant la politique de protection des droits et des libertés. Facette significative du mouvement plus global dit de « régulation », la reconnaissance d’une mission de promotion des droits confiée aux autorités administratives indépendantes s’analyse comme une volonté de créer une plate-forme visible, un rouage essentiel du dispositif de prévention du contentieux des droits et libertés au niveau central (I). Par une logique propre d’institution et une autonomisation de chacune d’elles, ces dernières intègrent, pour atteindre leurs objectifs, des approches visant à créer, par l’établissement d’un réseau de personnalités connaisseuses du terrain, des techniques souples et des supports pédagogiques permettant la diffusion d’une culture de certains droits protégés sur le territoire (II).

I. La promotion des droits de l’homme par les autorités administratives indépendantes : une institutionnalisation au niveau central

3La création d’autorités administratives indépendantes dans le domaine des droits et des libertés renvoie à une réflexion globale pour l’État sur les moyens les plus à même de garantir concrètement le respect de ces droits, par une action moins autoritaire et plus flexible (A). Un de ces aspects peut s’illustrer par le fait pour le législateur de confier explicitement aux autorités administratives indépendantes une mission de promotion des droits (B).

A. La promotion des droits de l’homme : une mission de régulation ?

  • 1 Voir À la Recherche de l’effectivité des droits de l’homme, Champeil-Desplats Véronique, Lochak Da (...)

4Le mouvement de mutation de l’action publique ne peut pas s’analyser uniquement en termes institutionnels. Parallèlement, la question de l’effectivité de la norme, le « passage du droit au fait », cette idée d’« effectuation » de la norme, est au centre des préoccupations. Ce débat, récurrent chez les juristes1, concerne, d’une manière globale, les dispositifs les plus adéquats par lesquels il est possible d’obtenir le respect d’une norme. Dans le domaine des droits et des libertés, le juge occupe traditionnellement une place centrale et est perçu comme l’acteur juridique le plus à même de garantir le respect de ce type de normes. Ce respect ne peut être obtenu que lorsqu’il exerce son « office », et ne peut ainsi être envisagé qu’a posteriori d’une violation. La recherche de dispositifs préventifs du contentieux et le développement des techniques de non-recours au juge, seraient un gage supplémentaire d’efficacité de l’action publique en matière de protection des droits et des libertés.

  • 2 Pour plus de précisions, voir Association Capitant Henry, Le Droit souple, Journées nationales, t. (...)
  • 3 Frison-Roche Marie-Anne, « Le désir de justice et le juge. Entre romantisme judiciaire et politiqu (...)

5Dans le même sens, la contrainte, caractéristique essentielle de la norme – c’est-à-dire la prescription contenue dans un texte à caractère obligatoire – n’est plus perçue comme le moyen le plus adéquat d’obtenir son respect. D’autres textes, dits de « droit souple, ou “ droit mou2 ” » vont ainsi se multiplier et être perçus comme des outils essentiels d’une nouvelle manière pour l’État d’appréhender et de maintenir la cohésion sociale, sans remettre en cause les moyens traditionnels dont il dispose. Ainsi, comme l’explique Marie-Anne Frison-Roche, « l’autorité du droit s’est déplacée : non seulement, elle a quitté le critère de la légitimité de la source pour s’attacher à la substance du droit, mais encore, elle est aujourd’hui privée de ce qui caractérisait le droit même : le pouvoir de contrainte3 ».

  • 4 Chevallier Jacques, « Régulation et polycentrisme dans l’administration française », in Revue admi (...)
  • 5 Crozier Michel, État modeste, État moderne. Stratégie pour un changement, Paris, Fayard, 1987, p. (...)
  • 6 Ibid.

6Effet de mode ou véritable renouveau de la pensée autour de l’action étatique, la notion de régulation est aujourd’hui d’usage courant et permet d’illustrer ce phénomène. Empruntée à la théorie générale des systèmes, la régulation est définie par les finalités qu’elle poursuit et non par les moyens qu’elle emploie pour y parvenir. Dans son acception large, elle renvoie à « l’ensemble des processus par lesquels des systèmes complexes parviennent à maintenir leur état stationnaire, en préservant leurs équilibres essentiels, malgré les perturbations extérieures4 » ou à « l’action des mécanismes correcteurs qui maintiennent un système en existence5 ». Elle reprend ainsi les finalités de maintien de cohésion sociale inhérentes à tout État. Dans le cadre du mouvement de mutation de l’action publique, la régulation renvoie plus strictement à « l’action intermédiaire entre la détermination des politiques elles-mêmes et la gestion proprement dite6 ». À l’origine de la création des autorités administratives indépendantes agissant dans le domaine des libertés, l’état garde toute sa place, et se contente de revêtir une autre forme, caractérisée par l’indépendance qu’il concède à ces entités. C’est par la mise en place volontaire de ce type d’institution que l’État devient une entité extérieure et régulatrice, garante de l’efficacité de son action dans certains domaines.

7Le droit, entendu au sens large, exerce une action de régulation en ce que l’ensemble des règles édictées participe au maintien d’équilibres divers, économiques ou sociaux. Le droit de la régulation, c’est-à-dire la forme juridique qui traduit le mouvement décrit, suppose cependant de nouvelles formes d’interventions, un nouveau type de normes, réputées adaptables au contexte mouvant et évolutif qui caractérise nos sociétés actuelles. Or, l’analyse des pouvoirs traditionnellement dévolus aux autorités administratives indépendantes révèle des caractéristiques et des finalités recherchées par la mise en place d’une régulation au niveau de l’État : la mission de promotion des droits par certaines de ces institutions illustre un aspect de ce phénomène en mettant en évidence la nécessaire complémentarité des acteurs, par le biais d’une combinaison d’outils et de supports diversifiés, qui intègrent une visée résolument pédagogique.

B. Les enjeux d’une inscription explicite d’une mission de promotion des droits dans les textes institutifs

8Dans le domaine des droits et libertés, les autorités administratives indépendantes ainsi créées peuvent s’analyser comme un moyen pour l’État de se soustraire à certaines de ses fonctions puisqu’il semble les déléguer à des entités bénéficiant d’une indépendance reconnue et intégrée aux logiques de ces institutions. Au contraire pourtant, loin de s’effacer, l’État change de positionnement et tente d’écarter tout soupçon de partialité dans un domaine sensible où il est désormais perçu comme une menace.

  • 7 Commaille Jacques et Jobert Bruno, « La régulation politique : l’émergence d’un nouveau modèle de (...)

9La notion de complémentarité des actions semble être l’idée centrale justifiant le fait de confier une mission de promotion des droits à des institutions indépendantes de l’administration centrale. En effet, il s’agit de « compléter » l’action du juge, perçue comme nécessaire mais non suffisante, pour parvenir à un respect effectif de certains droits, ce dernier ne pouvant agir que sur un plan strictement juridique. Or, l’idée de régulation souligne dans ce cadre que l’effectivité peut être également atteinte par des procédés dits extra-juridiques. Ainsi, l’action par le seul canal du droit n’est pas suffisante et la promotion de certains droits est perçue comme un élément essentiel, sans lequel la lutte contre les atteintes aux droits ne peut désormais plus être envisagée. La prévention du contentieux par la mise en place d’actions en amont agit comme complément à l’action strictement juridique, incarnée par la norme contraignante ou par le juge qui tranche un litige. La protection de certains droits prend donc la forme d’« un entrelacement » d’actions multiples, complémentaires, contradictoires, juxtaposées qui sous-tend l’idée selon laquelle « la construction de l’ordre social et politique se fonde moins sur un système “ autocentré et hiérarchique ” qu’il ne repose sur une multitude d’actions et d’ajustements partiels [...]7 ».

  • 8 Gentot Michel, Les Autorités administratives indépendantes, Paris, Montchrestien, « Clefs », 1991.

10L’analyse des pouvoirs confiés aux autorités administratives indépendantes répond à cette démarche selon laquelle d’autres voies doivent être explorées : dans le domaine des droits et libertés, ces entités ne possèdent que rarement le pouvoir de sanction (seuls la CNIL et le CSA disposent d’une telle compétence). Les autorités qui interviennent dans le domaine des droits et libertés ont le point commun de s’être vues confier des pouvoirs leur permettant davantage de convaincre, de persuader, plutôt que d’imposer. Ainsi, ces autorités possèdent des pouvoirs « minimums » : désignés sous le vocable commun de pouvoir de « recommandation », ces pouvoirs consistent pour les autorités administratives indépendantes en une « invitation au gouvernement et à l’administration pour inciter à un comportement, procéder à une réforme, modifier une réglementation ou proposer au Parlement une modification législative8 ». Outre cette faculté d’influer sur les acteurs directement impliqués dans la protection des droits et des libertés, les textes de création de certaines autorités administratives indépendantes prévoient une mission plus générale : celle de promouvoir les droits sur l’ensemble du territoire. Deux aspects tendent à être évoqués dans ce cadre.

  • 9 Gelard Patrick, Rapport sur les autorités administratives indépendantes, Office parlementaire d’év (...)

11D’une part, la création d’une autorité administrative indépendante doit être considérée, en elle-même, comme une action de promotion de la part du législateur. En effet, la volonté d’accorder une place spécifique au niveau de l’architecture institutionnelle de l’État peut s’analyser comme un signe politique fort en faveur de la protection des droits concernés. Plus visible, car davantage « incarnée », « située », « reconnaissable », la traduction en terme institutionnel d’une politique de lutte contre certaines atteintes peut susciter une « prise de conscience » que telle inégalité ou injustice existe encore. Sur ce point, les débats autour de la dénomination de certaines institutions créées s’avèrent intéressants : la proposition de loi initialement présentée dans le but de créer un organe de défense des droits des enfants s’inspirait étroitement de la loi ayant institué le Médiateur de la République. Ainsi, le terme de « Médiateur des enfants » avait été privilégié lors de la présentation du texte devant la commission des lois de l’Assemblée Nationale, qui l’avait par ailleurs adopté. Le Sénat, en première lecture, n’avait lui aussi pas tenu à modifier la dénomination initiale. En effet, ce dernier avait tenu à rattacher le « Médiateur des enfants » au Médiateur de la République, afin d’éviter tout chevauchement de compétences entre les deux entités. Cette solution fut abandonnée en deuxième lecture à l’Assemblée nationale, non seulement par la nécessité de distinguer les deux actions, mais aussi par celle de permettre une meilleure visibilité de l’entité nouvellement créée : l’appellation initiale de « Médiateur » fut ainsi abandonnée, au profit de la dénomination plus large de « Défenseur des enfants », et l’institution mise en place de manière autonome. La question de la visibilité fut, en outre, l’un des enjeux-certes minime-lors de la mise en place d’un Défenseur des droits, destiné à fusionner certaines autorités agissant dans le domaine des libertés. Alors qu’elles avaient acquis une notoriété certaine dans leur domaine, en se forgeant une identité propre, la réunion de ces entités sous un vocable commun a suscité la crainte d’une vision brouillée des compétences du nouveau Défenseur. Lors de l’audition de la Défenseure des enfants, cette dernière évoquait d’ailleurs cette crainte, et plaidait en faveur du maintien du terme « enfants » avec l’argument que celui-ci favorisait la visibilité de l’institution, notamment à l’égard des premiers concernés, c’est-à-dire les enfants eux-mêmes9. Cet argument avait d’ailleurs été avancé par la HALDE qui, à travers des campagnes de communication de grande ampleur, avait tenté de se rendre la plus visible possible.

12D’autre part, et plus significatif encore, le législateur, en créant certaines de ces entités, a tenu à inscrire de manière explicite, au sein des textes institutifs, une mission de promotion des droits concernés. Cette mission n’est cependant pas énoncée de manière uniforme, et reste propre à chaque institution et à la spécificité de ses compétences.

  • 10 Loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004 portant création de la haute autorité de lutte contre les dis (...)
  • 11 Directive 2000/43/CE du 29 juin 2000 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de trait (...)
  • 12 Directive 2002/73/CE du 23 septembre 2002 modifiant la directive 76/207/CEE relative à la mise en (...)
  • 13 Art. 14 initial du projet de loi portant création de « la Haute autorité de lutte contre les discr (...)

13L’exemple de la HALDE10, créée conformément aux directives européennes du 29 juin 200011 et du 23 septembre 200212, prises en application de l’article 13 du traité instituant la Communauté européenne (TCE), offre un exemple emblématique puisqu’il souligne la prise de conscience politique de la nécessité d’instituer la promotion d’un droit, l’égalité en l’occurrence, comme complément à la politique de lutte contre les discriminations. La traduction de cette volonté se retrouve tant dans la dénomination adoptée pour la nouvelle institution (elle agit contre les discriminations et pour l’égalité) que dans le texte même de la loi de 2004 portant création de la HALDE. Cette dernière se voit confier deux missions : le traitement des réclamations des personnes qui estiment être victimes d’une discrimination et la mise en place d’actions pro-actives ou préventives en faveur de la promotion de l’égalité. L’article initial de la loi prévoyait déjà cette dernière fonction13. Lors des débats en séance publique au Sénat en première lecture, la sénatrice Bariza Khiari avait par ailleurs proposé un amendement, adopté à l’unanimité à l’issue de la séance, prévoyant d’insérer le verbe « promouvoir » à la place de « reconnaître » au sein de la phrase du troisième alinéa de l’article 14, en insistant sur le fait que la reconnaissance n’était pas suffisante et que la diffusion des bonnes pratiques s’avérait indispensable.

14Le Défenseur des enfants intègre lui aussi une mission de promotion des droits, inscrite directement au sein du texte qui l’institue. L’article 1er de la loi du 6 mars 2000 prévoit en effet l’institution d’un Défenseur des enfants « chargé de défendre et de promouvoir les droits de l’enfant consacrés par la loi ou par un engagement international régulièrement approuvé ou ratifié »; l’article 5 dispose que « Le Défenseur des enfants assure la promotion des droits de l’enfant et organise des actions d’information sur ces droits et leur respect effectif ». Sont ainsi reconnues non seulement une mission de promotion définie dans sa généralité, mais également la traduction de cette mission en termes d’actions de terrain. La proposition de loi qui avait envisagé le rattachement du « Médiateur des enfants » au Médiateur de la République consacrait cependant une mission plus large de « promotion des droits de l’enfant » et d’organisation « d’actions d’information sur ces droits et leur respect effectif » à la nouvelle entité, alors même qu’elle ne figurait pas dans le texte instituant le Médiateur de la République. Ainsi, la proposition de loi faisait dès l’origine valoir le fait que la défense des enfants et de leurs droits devait s’accompagner d’une politique globale de diffusion de ces droits.

  • 14 Loi n° 2000-494 du 6 juin 2000 portant création d’une Commission nationale de déontologie de la sé (...)

15La Commission nationale pour la déontologie de la sécurité (CNDS), créée en 2000 et « chargée de veiller au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité sur le territoire14 » offre un exemple supplémentaire pour illustrer ce propos, même s’il demeure plus subtil. En effet, la loi ne lui confie pas explicitement une mission de promotion de droits spécifiques. Cependant, le terme de déontologie, qui renvoie étymologiquement à la science des devoirs, renvoie également à un ensemble de valeurs qui dépassent à la fois le cadre des seuls actes accomplis par les individus et celui des seules normes juridiques applicables. Ainsi, cette notion, entre le droit et la morale, ne concerne pas nécessairement des normes juridiques proprement identifiables mais s’attache à déterminer pour une profession ou une activité donnée, des solutions pratiques à des problèmes concrets. Il s’agit également de créer un état d’esprit respectueux de la déontologie : la nature même de la mission telle que définie dans la loi implique, pour la Commission, la mise en place de dispositifs visant à dégager et à diffuser cet « état d’esprit » de la déontologie dans le domaine de la sécurité, de promouvoir la transparence administrative par l’établissement de règles communes et d’améliorer des relations entre l’usager et les services publics.

  • 15 Art. 4, Loi organique n° 2011-333 du 30 mars 2011 relative au Défenseur des droits. NOR : JUSX0918 (...)

16Les débats longs et fastidieux précédant la création du Défenseur des droits, davantage focalisés sur les pouvoirs de la nouvelle autorité administrative indépendante et les entités qu’elle allait absorber, ont repris au sein du nouveau texte organique les missions de promotion de « l’intérêt supérieur de l’enfant et les droits de l’enfant consacrés par la loi ou par un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France » ainsi que la promotion de l’égalité et de veiller au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité sur le territoire de la République15. Par ailleurs, l’article 34 de la loi organique prévoit une mission générale de promotion des droits à la nouvelle entité, qui

  • 16 Art. 34, Loi organique n° 2011-333 du 30 mars 2011 relative au Défenseur des droits. NOR : JUSX091 (...)

[...] mène toute action de communication et d’information jugée opportune dans ses différents domaines de compétence, [...] favorise à cette fin la mise en œuvre de programmes de formation, [...] suscite et soutient les initiatives de tous organismes publics ou privés en ce qui concerne l’élaboration et l’adoption d’engagements visant à la promotion des droits et de l’égalité et enfin identifie et promeut toute bonne pratique en la matière16.

II. La formation d’une « culture des droits de l’homme » par les autorités administratives indépendantes : la mise en place d’outils spécifiques, fruit d’un mouvement d’émancipation

17La faculté de ces institutions à promouvoir et à diffuser une « culture des droits de l’homme » peut être rattachée à la forme institutionnelle originale qu’elles présentent, et à leurs caractéristiques intrinsèques, et ce malgré leur diversité, tant au niveau de leur composition que de leur fonctionnement (A). Ces logiques propres permettent ainsi la mise en place d’outils et de supports divers à visée pédagogique, se voulant adaptés à une réalité connue et comprise (B).

A. Une forme institutionnelle privilégiée en contact permanent avec la société civile et les administrations

18Le choix de confier à des autorités administratives indépendantes une mission de promotion de certains droits s’explique pour l’essentiel par la forme institutionnelle de ces dernières, considérée comme la plus à même de constituer un lien privilégié entre, d’une part, les pouvoirs publics, et plus spécifiquement les autorités normatives, et, d’autre part, la société civile, notamment incarnée par les associations de défense des droits. En effet, la création d’un lieu, d’une interface, qui pourrait faire « remonter par le haut » des informations sur la réalité d’un terrain souvent peu connu par les acteurs traditionnels de l’action publique, semble être une des caractéristiques de ces autorités. La forme institutionnelle de ces dernières devait alors permettre, non seulement une prise de distance par rapport à une administration qui n’a pas la faculté-ou la volonté-de concevoir des outils adaptés à cette réalité, et qui, de surcroît, est réputée partiale, mais également de créer des lieux d’échange et d’interaction, censés faire émerger des dispositifs novateurs et en adéquation avec les destinataires des normes édictées en amont.

19Dans un premier temps, l’indépendance qui caractérise ces autorités-dans leur dénomination même-permet de mettre en avant la présomption qu’elles ne sont pas assimilées à l’administration « classique ». Souvent présentée comme leur « valeur ajoutée », comme la traduction sur le plan organique d’une volonté de l’État d’intervenir via des canaux différents, l’indépendance de ces entités administratives, précisée au sein de l’ensemble des textes de création, semble les éloigner de tout soupçon de « politisation » et, ainsi, permettre la mise en place d’un lien de confiance renouvelé.

20Ce lien de confiance est également permis par l’intégration de personnalités issues du monde de la société civile au sein même de ces entités indépendantes. Cette société civile, qui a pour finalité de relier la sphère privée et la sphère publique, est perçue comme un gage du bien fondé de l’action des autorités administratives indépendantes par leur connaissance accrue des problématiques liées aux droits et aux libertés, et leur action quotidienne en faveur de leur respect. Ces autorités tirent ainsi leur légitimité, non du processus démocratique classique (l’élection), mais indirectement par la place accordée à la société civile au sein même de leur logique institutionnelle. Il convient cependant de souligner ici que cette volonté de faire une place à la société civile n’est pas explicitée dans les textes : certaines autorités ont souhaité, au sein même de l’institution, créer des organes particuliers pouvant être consultés sur des sujets spécifiques.

21à titre d’exemple, la HALDE avait créé, par une délibération du 19 septembre 2005, un organe regroupant des personnalités issues de groupements s’intéressant spécifiquement aux questions de discriminations. Ce Comité consultatif avait pour but non seulement d’assister le collège quant aux délibérations de ce dernier, mais aussi d’engager une réflexion quant aux outils les plus pertinents pour être accueillis de manière favorable par les divers acteurs concernés par la lutte contre les discriminations. Ainsi, le président du MRAP, le secrétaire national de la CFDT, le vice-président de la LDH ou encore le vice-président de SOS racisme faisaient partie de cet organe, censé capitaliser les expériences de promotion des droits dans les différents secteurs. Le Défenseur des enfants, quant à lui, avait créé en 2003 un Comité consultatif de 21 jeunes, lieu de débats, qui se veut un moyen d’identifier les enjeux actuels de l’enfant en France. Dans les collèges assistant le Défenseur des droits dans les problématiques qui étaient celles des anciennes autorités absorbées, on observe, ce qui n’avait pas manqué d’être déploré, que les personnalités nommées présentent davantage d’expérience de type « juridictionnelle » ou encore strictement « juridique » : on y trouve en effet des membres du Conseil d’État, de la Cour de Cassation ou de la Cour des comptes, et relativement peu de personnes bénéficiant d’une expérience « de terrain ». Dans ce domaine, seuls peut-être le prêtre et éducateur spécialisé Guy Gilbert au sein du collège « droits des enfants », ou la secrétaire générale de l’ARCHE, fédération de foyers pour personnes handicapées, font exception. Le Défenseur des droits Dominique Baudis a cependant évoqué son souhait, lors des auditions devant les commissions des lois des deux chambres, d’établir un comité qui regrouperait les acteurs associatifs, syndicaux et universitaires concernés par ses domaines de compétence17.

22Par ailleurs, la présence de représentants d’associations, et de magistrats indépendants du pouvoir politique permet une réception favorable des dispositifs de promotion, qui n’impliquent pourtant aucune obligation pour ses destinataires. Ce raisonnement est incarné par la notion de « pouvoir d’influence » ou encore « magistrature d’influence », aujourd’hui fréquemment utilisées concernant les autorités administratives indépendantes. Ce terme renvoie à la faculté pour ces institutions, en dehors de tout procédé à caractère obligatoire, d’aboutir au respect d’une norme ou d’un droit en l’espèce, sans avoir recours à un quelconque procédé normatif. Ce respect s’expliquerait par l’« autorité morale » dont bénéficient certaines autorités, acquise par la reconnaissance de leur expertise dans leurs domaines d’activité, et leur supposée neutralité vis-à-vis du pouvoir politique.

23La diffusion de ces informations est en outre permise par l’établissement d’un réseau qui dépasse l’échelle centrale : la CNIL au sein des entreprises, la HALDE, ainsi que le Défenseur des enfants et aujourd’hui le Défenseur des droits sur l’ensemble du territoire, ont mis en place un réseau de correspondants ayant vocation à participer, au niveau local, à ces actions de promotion des droits. Celles-ci auraient ainsi la faculté de diffuser des valeurs inhérentes au respect de certains droits, dans un but de prévention d’une éventuelle atteinte à ces derniers, et les outils mis en place par elles contribueraient, parce qu’élaborés dans un souci d’efficacité et de proximité avec leurs destinataires, à faire émerger une « culture des droits de l’homme » sur le territoire.

B. Diversité et pédagogie des moyens : une action pragmatique

  • 18 Raynal Françoise et Rieunier Alain, Pédagogie : dictionnaire des concepts clés, ESF, Pédagogies, 2 (...)

24Concrètement, promouvoir un droit nécessite une action double : celle de faire prendre conscience à chacun qu’il est titulaire de droits et qu’il peut être possible de réparer une éventuelle atteinte à ces derniers (c’est-à-dire s’assurer que cette violation sera sanctionnée); celle ensuite d’agir en amont, en prévention, et de minimiser ces atteintes par des actions visant ceux qui peuvent, par leur activité ou par leur nature, être à l’origine d’une violation. Ces deux « niveaux » d’action nécessitent l’établissement d’outils différenciés par leur finalité. Lorsqu’elles mettent en œuvre leur mission de promotion des droits, les autorités administratives indépendantes ont ainsi pour but premier de transmettre une information. De plus, leur activité consiste à développer un apprentissage chez les personnes : elles font donc preuve de pédagogie, dans un sens large18. Le dispositif développé par les autorités administratives indépendantes peut s’appréhender conformément à deux « visées » pédagogiques.

25D’une part, elles agissent dans une approche pédagogique « différenciée », en s’adaptant au public visé, avec pour finalité de transmettre une information et de la diffuser à la plus grande échelle possible. Concrètement, ces outils consistent à faire connaître les droits dans la perspective générale de favoriser l’accès au droit des personnes : il s’agit de favoriser la compréhension de la norme, mais aussi les recours possibles en cas de violation supposée. À titre d’exemple, il convient d’évoquer l’action de l’ancienne HALDE en faveur de l’égalité, certainement la plus connue et la plus visible. Cette dernière multipliait en effet des outils ayant pour but de rendre possible l’identification et la compréhension des mécanismes discriminatoires, et de sensibiliser aux enjeux de l’égalité et de la lutte contre les discriminations : brochures, affiches dans les grandes villes, site internet, interventions dans les médias sont autant de supports qu’elle a tenu à rendre les plus clairs et les plus accessibles possibles. Visant l’ensemble de la population (enfants, adultes.), ou plus spécifiquement les populations plus souvent victimes de discriminations (gens du voyage, femmes, personnes handicapées.), elle a largement utilisé des techniques de communication étudiées et choisies pour leur supposée vertu pédagogique. La finalité était ici explicite : créer un « réflexe HALDE », et accroître la visibilité de l’institution. L’ancien Défenseur des enfants, par sa nature même et le public qu’il vise, a nécessairement recours, dans une perspective pédagogique, à un vocabulaire choisi et des supports spécifiques. Ainsi, le site internet mis en place rapidement après sa création a instauré un système de question/réponse à destination des enfants. La participation active des Défenseurs des enfants lors de la journée nationale des droits de l’enfant, le 20 novembre de chaque année, a pour but de sensibiliser les personnes à la protection des droits de l’enfant au niveau national et d’informer sur les recours possibles. La mise en place en 2007 du programme des jeunes ambassadeurs (JADE) avait, de plus, permis à des jeunes âgés de 18 à 25 ans de se rendre dans les classes de 5e pour faire connaître l’existence de la convention de New-York et du Défenseur. Enfin, les supports utilisés se veulent les plus ludiques possibles : disques-livres, soirées au théâtre, diaporamas, etc.

26D’autre part, certaines autorités administratives indépendantes ont recours à une pédagogie pensée comme un moyen de prévenir les violations à certains droits, et d’éduquer les acteurs. Cette éducation a pour finalité de développer un état d’esprit commun aux acteurs d’un même domaine de compétence, pouvant être à l’origine de violations des droits, de manière consciente ou non. À ce titre, les actions de promotion de l’égalité de la HALDE, conformément aux dispositions de la loi de 2004, reposent sur la diffusion de bonnes pratiques et la création de partenariats avec des acteurs privés et publics dans différents secteurs. Ainsi, elle a élaboré différents « guides », notamment destinés aux acteurs de l’emploi (employeurs publics et privés, organisations syndicales, cabinets de recrutement.), du logement (bailleurs publics et privés), ou de l’Éducation (ministère, collectivités territoriales, associations.), proposant des ajustements dans les pratiques et la mise en place de procédures transparentes et égalitaires, établies en collaboration avec ces mêmes acteurs. On peut évoquer par exemple la diffusion en 2009 de 1,5 millions de brochures à l’intention des employeurs et de leurs salariés sur la prévention de la discrimination en raison de la grossesse). Enfin, la HALDE met gratuitement à disposition sur son site internet des modules d’enseignement à distance (« e-learning ») destinés au grand public, mais aussi aux gestionnaires des ressources humaines, enseignants, qui abordent les enjeux de l’égalité sous la forme ludique du « jeu de rôle ».

27Des actions de formation peuvent également être élaborées par certaines autorités administratives indépendantes, destinées au grand public, ou plus spécifiquement aux acteurs qui peuvent être à l’origine d’atteintes aux droits protégés. La HALDE organisait ainsi des sessions de formation à destination des professionnels du droit avec l’objectif de rendre plus accessible les notions propres au droit de la non-discrimination (depuis 2007 avec le Conseil National des Barreaux ; modules de formation à l’ENM et dans le cadre de la formation permanente ; conventions avec la Police et la Gendarmerie nationales : formation et aide à la rédaction des procédures). Pour sa part, la CNDS intervenait sous forme de conférence à l’École des officiers de la Gendarmerie nationale, à l’École nationale supérieure de Police ainsi qu’à l’École nationale supérieure des officiers de police pour sensibiliser sur les droits de l’homme les personnels exerçant une activité de sécurité sur le territoire. Par cette approche éducative, ces autorités visent ainsi à prévenir des contentieux qui pourraient être les conséquences de comportements involontaires, dus à un manque d’information sur les droits eux-mêmes et sur les moyens de ne pas y porter atteinte.

28Tentatives d’auto-légitimation ou réelle volonté d’agir au plus près des réalités dans un souci d’effectivité des droits, l’action des autorités administratives indépendantes en faveur de la promotion des droits ainsi que l’impact des outils mis en place par ces dernières, s’avèrent très difficiles à mesurer dans la pratique. Il est cependant remarquable de constater que ces autorités occupent une place certaine dans une politique englobant des acteurs extrêmement diversifiés, et que leur volontarisme dans ce cadre autant que la visée pédagogique des méthodes employées-plus rares dans l’administration centrale –, méritent d’être soulignés.

Notes

1 Voir À la Recherche de l’effectivité des droits de l’homme, Champeil-Desplats Véronique, Lochak Danièle (dir.), Presses universitaires de Paris Ouest, 2008.

2 Pour plus de précisions, voir Association Capitant Henry, Le Droit souple, Journées nationales, t. XIII, Boulogne sur Mer, Dalloz, « Thème et Commentaires », 2009.

3 Frison-Roche Marie-Anne, « Le désir de justice et le juge. Entre romantisme judiciaire et politique institutionnelle », in Le Banquet, revue du CERAP (Centre d’Étude et de Réflexion pour l’Action politique), n° 14, 1er semestre 1999, p. 99-112.

4 Chevallier Jacques, « Régulation et polycentrisme dans l’administration française », in Revue administrative, n° 301, 1998, p. 43-53.

5 Crozier Michel, État modeste, État moderne. Stratégie pour un changement, Paris, Fayard, 1987, p. 123.

6 Ibid.

7 Commaille Jacques et Jobert Bruno, « La régulation politique : l’émergence d’un nouveau modèle de connaissance », in Les Métamorphoses de la régulation politique. Droit et société, LGDJ, vol. 24, 1998, p. 15.

8 Gentot Michel, Les Autorités administratives indépendantes, Paris, Montchrestien, « Clefs », 1991.

9 Gelard Patrick, Rapport sur les autorités administratives indépendantes, Office parlementaire d’évaluation de la législation, n° 3166 AN, n° 404 Sénat, t. II (Annexes), 2006, p. 112.

10 Loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004 portant création de la haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité. NOR : SOCX0400130L.

11 Directive 2000/43/CE du 29 juin 2000 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique.

12 Directive 2002/73/CE du 23 septembre 2002 modifiant la directive 76/207/CEE relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne l’accès à l’emploi, à la formation et à la promotion professionnelles, et les conditions de travail.

13 Art. 14 initial du projet de loi portant création de « la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité » : « La Haute autorité mène des actions de communication et d’information propres à assurer la promotion de l’égalité. Elle favorise la mise en œuvre de programmes de formation (al. 1). Elle conduit et coordonne des travaux d’études et de recherches relevant de sa compétence et suscite et soutient les initiatives de tous organismes publics ou privés en ce qui concerne l’élaboration et l’adoption d’engagements visant à la promotion de l’égalité (al. 2). Elle identifie et reconnaît toute bonne pratique en matière d’égalité des chances et de traitement (al. 3). Elle peut recommander toute modification législative ou réglementaire et être consultée par le Gouvernement sur tout texte ou toute question relatifs à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l’égalité (al. 4). »

14 Loi n° 2000-494 du 6 juin 2000 portant création d’une Commission nationale de déontologie de la sécurité. NOR : INTX9700159L.

15 Art. 4, Loi organique n° 2011-333 du 30 mars 2011 relative au Défenseur des droits. NOR : JUSX0918101L

16 Art. 34, Loi organique n° 2011-333 du 30 mars 2011 relative au Défenseur des droits. NOR : JUSX0918101L

17 Audition disponible sur Internet : http://www.lcp.fr/emissions/travauxcommissionencommission/vod/14822-audition-de-dominique-baudis/dominique-baudis

18 Raynal Françoise et Rieunier Alain, Pédagogie : dictionnaire des concepts clés, ESF, Pédagogies, 2007.

Auteur

ATER à l’université Paris Ouest Nanterre La Défense et doctorante au CREDOF

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