Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Justice et injustices environnementales

 | 
David Blanchon
, 
Jean Gardin
, 
Sophie Moreau

Quelle gestion durable des inondations en Île-de-France quand le souci de justice environnementale introduit plus d’inégalités ?

Stéphanie Beucher et Magali Reghezza

Texte intégral

  • 1 Environmental Risks and Hazards, Cutter S. L. (éd.), Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1994 ; Haas E (...)
  • 2 Blaikie P., Cannon T., Davis I. et al., At Risk : Natural Hazards, People’s Vulnerability, and Disa (...)
  • 3 Dans le texte qui suit, les données de terrains ont été récoltées entre 2005 et 2008, au cours d’en (...)

1Les risques naturels peuvent être considérés comme des injustices environnementales mais ils sont plus souvent analysés en termes d’inégalités. Par exemple, à partir des années 1970, des géographes américains ont montré que l’exposition, et plus largement, la vulnérabilité des populations, c’est-à-dire leur propension à subir des dommages, recoupait les inégalités socio-économiques1. La réduction des inégalités sociales est d’ailleurs souvent présentée comme une réponse structurelle à la réduction du risque et de la vulnérabilité2 et les politiques d’aménagement du territoire associent désormais explicitement la réduction des inégalités environnementales et celle des inégalités sociales. Le terme de justice est beaucoup moins utilisé, même si, implicitement, on reconnaît comme juste une politique qui vise à réduire le risque. Il apparaît à deux occasions. D’abord, sur le terrain, les politiques de gestion du risque d’inondation sont souvent perçues comme injustes par les différents acteurs locaux, en particulier les populations riveraines. Pour autant, que serait ici une politique de gestion du risque juste ? Cela demande d’étudier les conceptions implicites de la justice qui sous-tendent l’action publique et les réactions des acteurs locaux. Parallèlement, l’intégration récente du principe de développement durable dans les dispositifs de gestion du risque et d’aménagement du territoire a pour but d’instaurer (restaurer ?) davantage de justice territoriale. Il s’agit alors de comprendre comment on peut lier égalité et justice, pour expliquer comment des politiques qui visent à introduire plus de justice sociale ou économique débouchent sur des inégalités en termes d’exposition au risque. En nous appuyant sur le cas du risque d’inondation centennale en Île-de-France, nous commencerons par rappeler les principes qui fondent la gestion du risque, en soulignant les effets paradoxaux qui surgissent au moment de l’application des différents dispositifs. Puis, nous nous demanderons si l’introduction du principe de développement durable permet de dépasser ces effets paradoxaux, ou si, au contraire, elle débouche sur la création de nouvelles inégalités. Enfin, nous montrerons que selon les acteurs, la conception de ce qu’est une gestion juste diffère3.

L’égalité comme principe fondateur de la gestion des inondations en France

2La gestion des inondations en France répond au principe d’égalité de traitement : égalité de traitement entre les territoires, puisque les mêmes textes et les mêmes objectifs sont appliqués à l’ensemble du territoire national ; égalité de traitement entre les citoyens. Ce principe d’égalité fonde aussi bien les mesures de gestion en amont des catastrophes (politique de prévention et de protection) qu’en aval (politique d’indemnisation).

L’égalité de traitement entre les territoires : l’exemple des plans de prévention des risques

3En France, depuis la loi Barnier de 1995, la politique de prévention des inondations repose sur un outil réglementaire, les plans de prévention des risques (PPR). Ceux-ci, servitude d’utilité publique, annexés au plan local d’urbanisme et opposables au tiers, définissent des périmètres auxquels vont s’appliquer un certain nombre de mesures, en fonction du niveau de risque. En particulier, le classement en zone rouge interdit la reconstruction en cas de sinistre (quelle que soit la nature de ce dernier) et toute nouvelle construction.

4Les plans de prévention des risques inondation (PPRI) s’appliquent à l’ensemble du territoire national et indépendamment de la nature de l’aléa inondation, et donc en définitive du risque. En particulier, les plans de prévention des risques inondation ne distinguent pas les crues rapides, où il y a risque pour la vie humaine, des crues lentes, où le risque concerne, sauf accident, les biens matériels. Or, le plan de prévention des risques est un dispositif contraignant, qui limite dans les faits le développement communal et qui peut porter un lourd préjudice aux individus (perte de la valeur foncière de leur bien, expropriation, travaux coûteux de mise aux normes). En ce sens, le plan de prévention des risques peut être à l’origine d’un risque différé, économique, social voire environnemental (abandon de certains espaces à la friche) : dans le cas où la vie humaine n’est pas en jeu, son coût peut ainsi être supérieur au bénéfice attendu.

  • 4 Le plan de prévention des risques inondation Marne dans le département de Seine-Saint-Denis a été a (...)
  • 5 Beucher S., « Le risque d’inondation dans le Val-de-Marne : une territorialisation impossible ? », (...)

5Si l’esprit de la loi suit le principe de l’égalité de traitement, en pratique, on constate des inégalités importantes entre les territoires. Si l’on prend le cas de l’Île-de-France, où, dès 1998, de nombreux plans de prévention des risques inondation ont été prescrits et approuvés en vue de limiter les risques liés à une crue centennale de la Seine et de ses affluents, on s’aperçoit que la plupart comportent des inégalités en termes de zonage puisqu’à ligne d’eau égale, les prescriptions ne sont pas identiques. Cette inégalité de traitement a une double origine. D’une part, les plans de prévention des risques étant prescrits à l’échelle départementale, les services de l’État peinent à harmoniser les textes. Deux communes voisines, situées sur le même cours d’eau et exposées au même risque, peuvent recevoir des traitements différents, parce qu’elles n’appartiennent pas au même département. Jusqu’en novembre 2010, Bry-sur-Marne est ainsi soumise au plan de prévention des risques inondation du Val-de-Marne alors que sa voisine, Noisy-le-Grand, ne possède pas de plan de prévention des risques inondation car il n’y avait pas alors4 de plan de prévention des risques inondation prescrit pour le département de Seine-Saint-Denis. On peut donc construire sans contrainte à Noisy alors qu’à quelques mètres, le terrain est inconstructible parce que situé à Bry 5. D’autre part, les pouvoirs publics sont contraints de s’adapter aux situations locales, en particulier, à la nécessité d’aménager certains espaces jugés essentiels pour le développement économique ou le rééquilibrage socio-spatial de l’agglomération. Par exemple, à5.

  • 6 Reghezza M., Réflexions autour de la vulnérabilité métropolitaine..., op. cit.

6Paris, treize secteurs stratégiques ont été définis, qui sont en pratique une façon de contourner le plan de prévention des risques, mais qui renvoient aussi à la volonté d’assurer le développement ou la réhabilitation de certains quartiers6. On passe ici de l’égalité stricte de traitement à une adaptation aux inégalités de situations à l’échelle locale, ce qui crée parfois des différences en termes de zonages. Ces différences mettent en péril le plan de prévention des risques, qui peut être contesté en tribunal administratif pour atteinte à l’égalité de traitement.

Égalité de traitement entre les citoyens

7L’égalité de traitement s’applique également aux citoyens. On peut développer ici le volet indemnisation car il constitue un exemple tout à fait original par rapport à ce qui se pratique dans d’autres pays du monde. En France, l’indemnisation des sinistres liés à des catastrophes naturelles obéit à la loi du 13 juillet 1982, qui est une réponse au principe de solidarité nationale. Avant 1982, la plupart des aléas naturels, en dehors de la tempête, la grêle et le poids de la neige, étaient considérés comme inassurables, ce qui pénalisait fortement les populations les plus modestes, qui ne disposaient pas du capital suffisant pour reconstruire. La loi de 1982 met en place « un système alliant l’éthique de la solidarité aux techniques de l’assurance ». Toutes les personnes qui possèdent pour leurs biens (habitation, véhicule, entreprise) une assurance dommages (incendie, vol, dégâts des eaux, etc.) ou perte d’exploitation sont automatiquement couvertes en cas de dommages causés à ces biens par un aléa naturel, à condition que l’événement soit déclaré catastrophe naturelle par les pouvoirs publics. Le taux de cotisation de la garantie est identique pour tous les assurés. Il y a donc bien égalité de traitement entre les citoyens, mais cette égalité introduit des injustices.

  • 7 Beucher S., Risque d’inondation et dynamiques territoriales des espaces de renouvellement urbain... (...)
  • 8 Reghezza M., Réflexions autour de la vulnérabilité métropolitaine..., op. cit.

8Par exemple, l’association PPRI (pour la protection des riverains et des îliens) dans le Val-de-Marne, refuse le plan de prévention contre les inondations arguant que les riverains peuvent bien refaire leur salon tous les cent ans, si la crue centennale survient, alors qu’en cas d’adoption du texte, la perte de la valeur foncière des terrains et l’impossibilité de construire de nouvelles extensions à leur propriété, aurait un coût infiniment supérieur7. En réalité, une partie de cet argumentaire est déjà contestable puisque c’est le système CAT-NAT, c’est-à-dire, l’ensemble des assurés, et non les propriétaires qui rembourseraient la reconstruction du salon. C’est donc la collectivité qui paierait la prise de risque de quelques-uns. En outre, les assureurs soulignent qu’en cas de crue centennale, le fonds provisionné par le système CAT-NAT ne suffirait pas à rembourser les dommages, ce qui pénaliserait les populations les plus démunies obligées de financer les réparations sur leurs propres ressources8.

9Il apparaît donc que le souci de justice, présent dans l’esprit des dispositifs de gestion, peut se traduire au moment de l’application par l’introduction d’inégalités entre les territoires ou les individus, créant des situations qui peuvent apparaître injustes aux acteurs concernés. Se pose d’emblée la question de savoir quelle conception de la justice ont les acteurs qui emploient ce terme. Ainsi, il y aurait des inégalités de traitement justes, dans la mesure où elles prendraient en compte d’autres formes d’inégalités (adaptation des plans de prévention des risques aux enjeux socio-économiques) et une égalité de traitement injuste, qui introduirait des inégalités sur du moyen ou du long terme (système CAT-NAT). Or, parallèlement, on assiste à une inflexion des dispositifs de gestion, qui s’inscrivent désormais dans un nouveau paradigme, le développement durable, qui cherche à instaurer davantage de justice territoriale.

Le développement durable permet-il d’introduire plus de justice dans la gestion du risque ?

  • 9 Ibid.

10Depuis une dizaine d’années, l’émergence du développement durable modifie le cadre dans lequel s’exerce la gestion des risques. Le développement durable met en effet en exergue les notions de justice sociale et environnementale. Dès lors que les notions de risque et de développement durable sont de plus en plus étroitement associées dans les politiques publiques et les projets d’aménagement, on assiste à une (ré) introduction de la question de la justice dans les politiques de gestion des risques. Ainsi, la vulnérabilité des sociétés, que les spécialistes de risque ont souvent expliquée comme une conséquence des inégalités de développement, est désormais analysée comme un révélateur de la non-durabilité des modes de développement d’un territoire. Dans le cas francilien par exemple, le développement économique a nécessité l’implantation de multiples enjeux matériels dans les zones inondables, multipliant ainsi le potentiel d’endommagement de l’agglomération. En outre, les transformations du lit majeur du fleuve pour les besoins du développement induisent une inégalité intra-générationnelle environnementale entre des populations exposées et des populations non-exposées, mais aussi inter-générationnelle dans la mesure où depuis la dernière grande crue (1910), le coût du risque a été multiplié par dix9. On a donc affaire à un développement non-durable, qui produit des inégalités et qui à ce titre est considéré par certains acteurs, populations riveraines, élus ou associations, comme injuste tant pour le présent que pour l’avenir.

11Dans ces conditions, un aménagement des territoires qui se veut durable ne peut qu’intégrer la réduction du risque naturel comme un objectif transversal, le risque étant tout à la fois l’expression et la cause de l’injustice sociale, économique et environnementale. Or, en pratique, on se rend compte que la conciliation de ces objectifs est difficile. Deux exemples portant sur des territoires très dissemblables, la Seine-Amont et les Hauts-de-Seine montrent qu’en réalité, l’introduction du développement durable dans les projets d’aménagement a plutôt entraîné une quasi-négation du risque et un renforcement des inégalités.

La Seine-Amont : la difficile conciliation entre justice sociale et environnementale

  • 10 Beucher S., Meschinet de Richemond N. et Reghezza M., « Les territoires du risque. Exemple du risqu (...)

12La Seine-Amont en tant que territoire institutionnel apparaît en 1994, définie comme territoire prioritaire du schéma directeur d’aménagement d’Île-de-France (SDRIF). Une mission Seine-Amont est créée afin de proposer un projet d’aménagement et de redéveloppement d’un territoire touché par la désindustrialisation. Elle est composée au départ du XIIe et du XIIIe arrondissement de Paris ainsi que de douze communes du Val-de-Marne : Ablon, Alfortville, Charenton, Choisy-le-Roi, Ivry, Maisons-Alfort, Orly, Saint-Maurice, Valenton, Vitry, Villeneuve-le-Roi et Villeneuve-Saint-Georges. Très vite les deux arrondissements de Paris sortent du périmètre Seine-Amont. Au cours des premières années d’existence de la mission, la question du risque d’inondation est assez peu présente. Le risque est parfois mentionné, au détour d’une phrase, mais il n’est pas véritablement intégré aux réflexions d’aménagement10.

13La situation change avec la prescription du plan de prévention des risques du Val-de-Marne en 1998. Le risque est clairement affiché et les mesures de réduction de l’urbanisation dans les lits majeurs définies à l’échelle nationale entrent en contradiction avec la mutation des anciens espaces industriels de la vallée de la Seine en vastes zones de logement et d’emploi (figure 1, page suivante). Les différents acteurs réalisent que les nouveaux programmes de logement augmentent l’exposition des populations locales aux inondations. Émerge alors l’idée qu’il est nécessaire de penser le développement durable du territoire afin de trouver un compromis entre les impératifs socio-économiques des collectivités territoriales (besoins en logements et en emplois) et la gestion de l’environnement, notamment la réduction du risque inondation. La contrainte des inondations invite ainsi à une réflexion sur les équilibres globaux du territoire en intégrant les trois dimensions du développement durable (économique, social, environnemental).

14En réalité, la mise en œuvre du développement durable se traduit différemment selon l’échelle à laquelle on se place. À l’échelle de l’Île-de-France, la valorisation des emprises foncières disponibles du fait du départ des industries lourdes en Seine-Amont peut se faire au bénéfice de l’ensemble de la population régionale, qui voit ses possibilités d’accès au logement et à l’emploi améliorées. À l’échelle du territoire Seine-Amont, l’idée est de permettre plus de justice dans l’accès aux facilités et aux aménités urbaines, puisque pour attirer promoteurs immobiliers et investisseurs, il est nécessaire de rendre plus accessible le territoire et de valoriser le cadre environnemental. Par exemple, si les aménagements prévus sont effectivement réalisés, les habitants de Seine-Amont pourront profiter de l’amélioration du réseau de transport en commun, de la multiplication des franchissements sur la Seine, de la promotion des modes de « circulation douce », du développement des espaces verts et des parcs urbains, de la mise en valeur du patrimoine fluvial et de la réhabilitation des berges du fleuve. Une association regroupant cinq communes de Seine-Amont a d’ailleurs été créée pour approfondir ces thématiques des transports et de la mise en valeur environnementale.

  • 11 Beucher S., Risque d’inondation et dynamiques territoriales des espaces de renouvellement urbain... (...)

15Toutefois, la question des risques et plus largement la dimension environnementale ne constituent pas la priorité du renouvellement urbain de la Seine-Amont et depuis 2004 les objectifs régionaux et nationaux d’augmenter le parc de logement en Île-de-France prennent le dessus. Voyant qu’au cours de ses dix ans d’existence, la mission n’a entraîné que des réalisations ponctuelles sans susciter de véritables consensus autour de projets intercommunaux permettant d’apporter une réponse concrète aux questions de logement et d’emplois, l’État décide en 2006 la création d’une Opération d’intérêt national (OIN) Seine-Amont-Orly-Rungis afin d’accélérer la construction de logements sur le territoire. La question des inondations disparaît presque totalement des projets de renouvellement urbain et la mise en valeur de la vallée de la Seine ne constitue plus une priorité dans la mesure où le centre de gravité du territoire s’est déplacé vers l’Ouest et que des communes concernées par l’OIN comme Thiais, Chevilly-Larue ou Rungis ne sont pas traversées par le fleuve. Pour la Seine-Amont, la réduction des inégalités régionales se traduit uniquement par plus de justice sociale en termes de logements et d’emplois, mais la justice environnementale (réduction du risque, meilleur cadre de vie, etc.) est reléguée au second plan11.

Figure 1. Seine-Amont : des stratégies de développement difficiles à concilier avec une gestion durable des inondations.
(Réalisation S. Beucher)

Les Hauts-de-Seine : quand l’utilisation du développement durable introduit des inégalités sociales et environnementales

16Le Conseil Général des Hauts-de-Seine a approuvé le 24 février 2006 un schéma d’aménagement et de gestion durable des berges de la Seine (figure 2, page suivante). Ce schéma vise à « porter un regard nouveau sur le devenir du fleuve Seine au sein [du] département ». La Seine est en effet considérée comme « un espace à fort enjeu social », à la fois « vecteur d’identité et d’attractivité », qui permet de répondre « à la préoccupation croissante des citadins de voir maintenus des espaces naturels dans leur environnement proche ». L’objectif est donc de concilier les préoccupations économiques en confortant le glissement de l’hypercentre parisien vers le département et en conservant les fonctions logistiques liées au transport fluvial et routier, les aménités esthétiques qui favoriseront le développement d’opérations immobilières qui permettront aux communes de se développer, la protection de l’environnement (entendu comme paysage et comme écosystème), le tout dans une approche collective et participative.

17Ce projet est né dans un contexte très différent de celui de la Seine-Amont : il ne s’agit pas ici de rééquilibrer l’agglomération parisienne ou de réhabiliter un territoire défavorisé. Au contraire, le schéma, qui s’inscrit pourtant d’emblée dans le développement durable, introduit des inégalités socio-spatiales importantes à plusieurs échelles. À l’échelle de l’agglomération, l’accentuation du glissement de la centralité vers l’ouest pérennise le déséquilibre est/ouest de l’agglomération. À l’échelle locale, il introduit de fait des déséquilibres sociaux importants : la valorisation des berges de la Seine aboutira vraisemblablement à un renchérissement du foncier qui exclut les populations les plus modestes.

18En réalité, le schéma d’aménagement des berges de la Seine privilégie dans le discours la dimension environnementale du développement durable, en la subordonnant dans les faits au développement économique. Dans cette logique, que faire du risque d’inondation ? Celui-ci reste une contrainte importante puisque l’afficher revient à dévaloriser le territoire du fleuve et à le rendre répulsif. Il faut donc présenter le risque autrement. Le projet met ainsi l’accent sur le caractère « naturel » du fleuve, considéré comme un « corridor écologique » et non comme un espace à risque. C’est une vision restrictive de la nature, qui ne retient que les aménités écologiques et paysagères recherchées par les urbains. Le passage consacré aux crues s’intitule par exemple « une nature dynamique ». Dans le détail, la lutte contre les inondations passe par des mesures ponctuelles classiques : champs d’expansion des crues (immédiatement reconnus comme limités), murettes anti-crues, architecture adaptée à l’inondation, respect du plan de prévention des risques inondation, dispositif d’alerte. Le projet ne met pas en question la pertinence de ces mesures ni n’interroge l’opportunité de densifier les zones inondables. Au sens strict, le risque n’est pas caché, mais il n’est pas affiché dans toute sa dangerosité. Ainsi, les pouvoirs publics ne posent pas clairement la question de la place à donner à ce risque, de l’acceptabilité de ce dernier ou encore du coût que la collectivité est prête à supporter pour payer la prise de risque. Plus largement, on a ici affaire à un aménagement susceptible d’accroître les inégalités socio-spatiales et environnementales, alors même qu’il s’inscrit dans le développement durable.

Figure 2. L’aménagement durable des berges de la Seine dans les Hauts-de-Seine : projets en cours

19Ces deux exemples, certes différents, montrent que si en Île-de-France, l’idée de justice sociale et environnementale est acceptée par tous les acteurs, sa mise en oeuvre pose problème car le contenu des termes n’est jamais explicité. Par justice environnementale, on se fixe en réalité deux objectifs parfois incompatibles : permettre à tous l’accès à un environnement de qualité et garantir la sécurité maximale sinon absolue. Or, habiter à proximité d’un fleuve, c’est accéder à des aménités paysagères et à un cadre de vie agréable, mais c’est aussi s’exposer à un risque considéré socialement comme inacceptable. Dans ces conditions, deux options peuvent être envisagées : soit on paie l’avantage environnemental par la prise de risque en acceptant de supporter le coût de ce dernier et dans ce cas seuls les riches y ont accès, soit on fait supporter le coût du risque à la collectivité par des mécanismes de transfert, tout en sachant qu’elle ne sera pas nécessairement en mesure de le faire ou qu’elle le fera au détriment d’autres priorités. Une troisième option est de refuser la prise de risque en interdisant toute construction en zone inondable. Cette option est inenvisageable, d’abord parce qu’elle prive les populations d’une aménité environnementale, mais surtout parce que le coût pour les collectivités territoriales, et donc les populations, en termes de développement économique serait insupportable. Au final, c’est moins la question de la justice environnementale ou sociale que la question du coût et de l’acceptabilité du risque qu’il faut résoudre. Qui est prêt à payer quoi, pour quel risque ? Qui décide, selon quelles modalités, avec quelle légitimité ? Il s’agit d’une question politique qui n’est jamais posée comme telle. Dans le même ordre d’idée, la spatialisation des politiques pose problème : à quelle échelle faut-il envisager la justice ? Les politiques de réduction du risque demandent des « sacrifices » territoriaux qui pour être tranchés et acceptés demandent de définir explicitement et publiquement le mode de développement que l’on poursuit.

Remise en question de la justice : quelle serait une politique juste de gestion des inondations ?

20La situation est tout aussi complexe lorsque l’on cherche à mesurer les impacts du développement durable sur la gestion du risque selon ce critère de justice, parce qu’une fois de plus, les systèmes de valeurs qui se cachent sous le terme de justice ne sont jamais explicites. Si l’égalité de traitement a montré ses limites, si la mise en œuvre du développement durable permet mal de traiter la question spécifique des risques, sur quels principes fonder une politique plus juste de gestion des inondations ? Cela renvoie à la définition de ce que peut être la justice environnementale en matière de risque. Sur le terrain, les acteurs font appel à deux conceptions différentes de la justice : une justice qui repose sur l’égalité de traitement stricte, une justice où l’égalité de traitement est pondérée par la prise en compte d’un certain nombre de facteurs. Il est ici intéressant de remarquer qu’ils se réfèrent tantôt à l’une, tantôt à l’autre de ces conceptions, parfois dans un même discours, mais sans jamais formuler de façon claire ce qu’ils entendent par « juste ».

Analyse des conflits engendrés par le plan de prévention des risques : la contestation au nom de l’injustice

  • 12 Reghezza M., Réflexions autour de la vulnérabilité métropolitaine..., op. cit.

21La prescription et l’approbation rapide du plan de prévention des risques par les préfets en Île-de-France s’est accompagnée de nombreux conflits avec les acteurs locaux, ceux-ci les considérant comme une contrainte profondément injuste. Le terme « d’injustice » apparaît explicitement dans le discours des riverains, parfois constitués en association, qui en font la pierre angulaire de la contestation. Par injustice, ils entendent l’inégalité de traitement entre les territoires et les citoyens, pointant souvent d’ailleurs, on l’a vu, des incohérences réelles dans le zonage. Toutefois, leur interprétation des causes de l’injustice renvoie à un mélange des discours traditionnels sur la lutte entre les petits et les gros, les forts et les faibles, l’administration et les administrés, Paris et la banlieue ou encore l’État et le local. L’association PPRI dans le Val-de-Marne évoque par exemple la « France d’en bas » méprisée et maltraitée par les technocrates. La référence à la France d’en bas, qui désigne au départ une inégalité socio-économique forte, peut ici prêter à sourire lorsqu’on connaît le prix du mètre carré sur les îles et les berges de la Marne : on a affaire à des populations qui n’appartiennent pas, loin s’en faut, à des catégories défavorisées ou même modestes. Cette référence est toutefois significative car elle signifie une récupération du discours sur la justice sociale et la réduction des inégalités12.

  • 13 Beucher S., Risque d’inondation et dynamiques territoriales des espaces de renouvellement urbain... (...)

22De leur côté, des élus locaux ont contesté les plans de prévention des risques parce qu’ils ne prenaient pas en compte les stratégies de développement des communes. Les communes riveraines de la vallée de la Seine dans le Val-de-Marne ont ainsi eu du mal à accepter de limiter les possibilités d’urbanisation dans le lit majeur du fleuve alors que leurs réserves foncières constituent leur principal atout dans un contexte de concurrence territoriale accrue. Certaines communes trouvent également injuste le principe de solidarité amont aval, dans la mesure où cela « défavorise » (selon elles) certaines municipalités au profit d’autres. Ainsi lors de la révision du plan de prévention des risques inondation du Val-de-Marne, Villeneuve-le-Roi ne comprenait pas pourquoi la direction départementale de l’équipement (DDE) faisait obstacle à un projet de quartier en haute qualité environnementale (HQE) pour laisser suffisamment de zones d’expansion des crues dans le département, alors qu’elle ne cherchait pas à en trouver à Alfortville pourtant située à 100 % en zone inondable13.

23Enfin, plus généralement, alors que globalement les acteurs locaux s’accordent pour dire que le plan de prévention des risques inondation a permis une prise de conscience du risque, ils reprochent à l’État de ne pas être le garant d’une certaine conception de la justice. Selon eux, au nom de la justice sociale, l’État devrait construire davantage de barrages en amont de la capitale afin de mieux protéger les Franciliens, davantage les consulter au lieu d’imposer le plan de prévention des risques inondation comme une nouvelle contrainte insupportable pour les communes, ou encore ne pas favoriser le centre parisien au détriment des communes de périphéries.

24En réalité les contestations du plan de prévention des risques sont bien souvent le reflet du syndrome NIMBY (Not in my backyard) dans la mesure où les acteurs locaux n’acceptent pas que le plan de prévention des risques vienne remettre en question leurs intérêts particuliers. Dans le cas des associations de contestation des plans de prévention des risques inondation, l’injustice n’est pas pensée à l’aune de l’intérêt général qui serait par exemple de renforcer la solidarité entre l’amont et l’aval des bassins-versants ou de voir comment la collectivité pourra payer le coût des dommages : elles défendent d’abord leur intérêt de propriétaires d’un bien immobilier qui peut se trouver dévalué par l’existence du risque. La politique de gestion du risque est donc considérée comme injuste par les acteurs locaux qui ne bénéficient pas des aménagements du plan de prévention des risques inondation. Au nom d’une stricte égalité de traitement, ils demandent en réalité une politique qui prendrait en compte leurs spécificités (crue lente, absence de danger pour les personnes, situations personnelle), c’est-à-dire une autre forme de justice, appuyée cette fois non plus sur l’intérêt d’une échelle plus globale mais sur l’intérêt de l’échelle locale. Ce sentiment d’injustice nourrit la contestation des populations riveraines, généralement soutenues par les élus locaux. Pour limiter la contestation, les pouvoirs publics doivent négocier de nouveaux aménagements du zonage qui introduisent des inégalités de traitement supplémentaires entre communes qui ne reposent cette fois-ci non plus sur une volonté d’une justice qui reconnaîtrait les spécificités des enjeux locaux ou la situation de risque, mais sur les inégalités socio-spatiales et le poids du lobbying. Ce sont en effet souvent les communes les plus riches, où les élus sont en contact direct avec le pouvoir central, où les populations disposent du capital culturel et financier suffisant pour engager des actions en contentieux, qui peuvent s’opposer au plan de prévention des risques inondation. Qui plus est, le nouveau texte conforte les inégalités environnementales puisqu’il ne réduit pas l’exposition au risque. Le texte final du plan de prévention des risques inondation du Val-de-Marne est très consensuel et apparaît beaucoup plus « juste » à un grand nombre d’acteurs mais l’est-il réellement et peut-il sur le long terme réduire la vulnérabilité des populations aux inondations alors qu’il autorise les implantations en zone inondable ?

25L’exemple des plans de prévention des risques inondation franciliens illustre finalement l’affrontement entre deux conceptions de la justice, elles-mêmes contradictoires : d’un côté celle de l’État qui affirme l’égalité de traitement sur l’ensemble du territoire national tout en voulant s’adapter aux spécificités des situations locales par la territorialisation de ses politiques de gestion ; de l’autre celle des acteurs locaux qui considèrent que la justice est la défense de leurs intérêts propres tout en revendiquant l’égalité de traitement au nom de l’intérêt général.

La réforme CAT-NAT : quelle réforme juste ?

26Le système CAT-NAT présente un certain nombre d’effets pervers en termes de gestion et de prévention, qui peuvent se résumer dans le conflit d’objectifs entre solidarité et prévention. L’assureur ne peut pas en effet moduler ses primes en fonction du risque : on se prive donc d’un outil d’affichage du danger puisque le montant des primes ne reflète pas le niveau de risque. En outre, puisque l’assureur ne fait pas la différence entre ses clients, ceux-ci n’ont aucun intérêt à chercher à réduire le risque. Ils seraient même dans cette éventualité pénalisés : une personne qui déciderait par exemple de déménager pour s’implanter hors d’une zone à risque paierait de toute façon la surprime de 12 %. Non seulement il n’est pas gratifié par rapport à sa situation précédente mais il ne retire pas de bénéfices des coûts qu’il a engagés pour se prémunir du risque, ce qui paraît totalement injuste. Pire, il paie pour ceux qui n’ont pas fait l’effort de prévention. De son côté, l’assureur n’est pas incité à investir dans une politique de prévention coûteuse puisque de toute façon, il est obligé d’accorder sa garantie. De même, il n’a aucun intérêt à aller vérifier si les travaux de mise en conformité ont bien été effectués puisque ce contrôle ne pourra avoir aucune incidence sur sa tarification.

27La loi Barnier puis la loi Bachelot n’ont pas réellement corrigé ces effets pervers. Le principe de modulation de la franchise prévu dès 1995, modulation qui se fonde sur l’existence du plan de prévention des risques inondation, peut certes pousser les pouvoirs publics à en prescrire un. Mais cette modulation n’est prévue que jusqu’à ce que le plan de prévention des risques inondation soit prescrit : ensuite, il n’y a plus aucun moyen réellement efficace d’inciter à la prévention.

  • 14 Inspection générale des Finances, conseil général des Ponts et Chaussées, inspection générale de l’ (...)
  • 15 Ibid.

28La réforme du système CAT-NAT14 reposerait par conséquent sur une modulation des primes en fonction du niveau de risque : on pourrait ainsi d’une part, afficher le niveau de danger, d’autre part, faire participer les assureurs à la politique de prévention. Cette réforme a toutefois un inconvénient majeur : si elle semble juste en terme de risque, puisque chaque individu est amené à payer le prix du risque qu’il désire prendre, elle peut introduire des inégalités socio-spatiales fortes. La modulation des primes sur le niveau de risque, s’ajoutant à un foncier élevé dans un contexte de pénurie de l’offre, peut vite devenir dissuasive pour les populations les plus modestes, sans décourager pour autant les plus riches de s’installer en zone inondable. On risque alors de glisser vers le système anglais, où seule leur couverture d’assurance indemnise les victimes en cas d’inondations. Les inondations qui ont touché le pays à l’été 2007 ont montré qu’un grand nombre de particuliers mais également d’autorités locales n’ont pas les moyens d’assurer leurs biens, et sont laissés pour compte lorsque la crise arrive15. Une fois de plus, c’est la notion même de justice qui pose problème : soit on considère qu’il est juste que ceux qui veulent prendre un risque paient le coût de leur sécurité et dans ce cas ceux qui ne peuvent pas payer ne peuvent pas prendre ce risque et obtenir les avantages associés. Mais ceci apparaît comme absolument injuste si l’on on considère que l’accès à certains avantages dans des conditions de sécurité optimales doit être garanti pour tous, indépendamment du niveau de richesse.

Conclusion

  • 16 Theys J., « L’approche territoriale du “développement durable”, condition d’une prise en compte de (...)
  • 17 Torres E., « Adapter localement la problématique du développement durable : rationalité procédurale (...)

29En définitive, il est difficile aujourd’hui de définir ce que serait une politique juste de gestion du risque, car le mot justice masque des interprétations très différentes. Paradoxalement, la recherche de plus de justice peut créer des inégalités : c’est ce que montre l’évolution du système de gestion des inondations en Île-de-France. La gestion sectorielle traditionnelle des inondations aspire à l’égalité de traitement pour l’ensemble du pays, mais la non prise en compte des spécificités de chaque territoire semble injuste à de nombreux acteurs. La situation tend à se compliquer avec l’adoption du principe de développement durable. Celui-ci vise une meilleure articulation des dimensions économiques, sociales et écologiques de la justice, à l’échelle d’un territoire16. Mais il n’apporte pas de véritable réponse aux injustices ressenties ou réelles engendrées par la mise en œuvre des politiques de gestion définies à l’échelle nationale. L’exemple de Seine-Amont montre que l’équilibre entre justice économique, sociale et environnementale est difficile à trouver au sein du territoire, ne serait-ce parce que les règles de durabilité définies à l’échelle internationale sont plutôt a-spatiales17 et que les choix d’aménagement visant une plus grande justice créent plutôt de nouvelles inégalités. La promotion de politiques de développement durable au sein d’un territoire, peut par ailleurs accroître les inégalités entre les territoires, dans la mesure où l’introduction de la justice environnementale a pour principal objectif de renforcer la compétitivité économique, comme c’est le cas dans les Hauts-de-Seine. Dans ces politiques, l’idéal de justice repose d’ailleurs non plus sur l’égalité mais sur l’équité, qui est une conception de la justice distributive qui induit des hiérarchies territoriales fondées sur leur compétitivité et qui de fait contrevient à l’idéal de solidarité qui vient en France compléter l’égalité de traitement. L’analyse de la justice environnementale à l’aune du risque de crue centennale en Île-de-France a donc une finalité concrète importante. Elle permet de mettre en évidence les contradictions inhérentes au projet de métropole francilienne durable : comment penser ensemble des logiques d’aménagement inconciliables, comment impulser des initiatives locales de développement durable sans remettre en cause la cohésion territoriale nécessaire au bon fonctionnement de l’ensemble de la métropole ?

Notes

1 Environmental Risks and Hazards, Cutter S. L. (éd.), Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1994 ; Haas E. et White G. F., Assessment of Research on Natural Hazards, Cambridge, The MIT Press, 1975 ; Wisner B., O’Keefe P. et Westgate K., « the Naturalness out of Natural Disasters », in Nature, vol. 260, 1976, p. 566-567 ; Hewitt K., Interprétation of Calamity, from the Viewpoint of Human Ecology, Londres, Allen and Unwin, 1983.

2 Blaikie P., Cannon T., Davis I. et al., At Risk : Natural Hazards, People’s Vulnerability, and Disasters, Londres, Routledge, 1994 ; Hewitt K., Regions of Risk : A Geographical Introduction to Disasters, Harlow (UK), Addison-Wesley Longman, 1997.

3 Dans le texte qui suit, les données de terrains ont été récoltées entre 2005 et 2008, au cours d’entretiens menés auprès des acteurs locaux. Voir pour plus de détails, Reghezza M., Réflexions autour de la vulnérabilité métropolitaine : la métropole parisienne face au risque d’inondation, Thèse, Géographie, Université Paris Ouest Nanterre La Défense, soutenue le 15 décembre 2006, 384 p. et Beucher S., Risque d’inondation et dynamiques territoriales des espaces de renouvellement urbain : les cas de Seine-Amont et de l’Est londonien, Thèse, Géographie, Université Paris Ouest Nanterre La Défense, soutenue le 15 octobre 2008, 547 p.

4 Le plan de prévention des risques inondation Marne dans le département de Seine-Saint-Denis a été approuvé le 15 novembre 2010 alors qu’un plan de prévention des risques existe depuis 2000 dans le Val-de-Marne.

5 Beucher S., « Le risque d’inondation dans le Val-de-Marne : une territorialisation impossible ? », in Annales de géographie, n° 657, 2007, p. 470-492.

6 Reghezza M., Réflexions autour de la vulnérabilité métropolitaine..., op. cit.

7 Beucher S., Risque d’inondation et dynamiques territoriales des espaces de renouvellement urbain..., op. cit.

8 Reghezza M., Réflexions autour de la vulnérabilité métropolitaine..., op. cit.

9 Ibid.

10 Beucher S., Meschinet de Richemond N. et Reghezza M., « Les territoires du risque. Exemple du risque inundation », in Historiens et géographes, n° 403, 2008, p. 103-111.

11 Beucher S., Risque d’inondation et dynamiques territoriales des espaces de renouvellement urbain..., op. cit.

12 Reghezza M., Réflexions autour de la vulnérabilité métropolitaine..., op. cit.

13 Beucher S., Risque d’inondation et dynamiques territoriales des espaces de renouvellement urbain..., op. cit.

14 Inspection générale des Finances, conseil général des Ponts et Chaussées, inspection générale de l’Environnement, Mission d’enquête sur le régime d’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, rapport de synthèse, septembre 2005.

15 Ibid.

16 Theys J., « L’approche territoriale du “développement durable”, condition d’une prise en compte de sa dimension sociale », in Développement durable et territoires, Dossier 1 : Approches territoriales du Développement durable, mis en ligne le 23 septembre 2002, http://developpementdurable.revues.org/document1475.html.

17 Torres E., « Adapter localement la problématique du développement durable : rationalité procédurale et démarche-qualité », in Développement durable et territoires, Dossier 1 : Approches territoriales du Développement durable, mis en ligne le 1er septembre 2002, http://developpementdurable.revues.org/document878.html.

Table des illustrations

Légende Figure 1. Seine-Amont : des stratégies de développement difficiles à concilier avec une gestion durable des inondations.(Réalisation S. Beucher)
URL http://books.openedition.org/pupo/docannexe/image/3420/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 192k
Légende Figure 2. L’aménagement durable des berges de la Seine dans les Hauts-de-Seine : projets en cours
URL http://books.openedition.org/pupo/docannexe/image/3420/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 213k

Auteurs

Professeur en classe préparatoire aux grandes écoles (Poitiers)

Maître de conférence à l’École normale supérieure (Ulm)

© Presses universitaires de Paris Nanterre, 2012

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Lire

Freemium

open access

Offert par L’éditeur de ce site