1La concurrence que se livrent les pouvoirs publics pour attirer les a investissements internationaux directs (IDE1) s’est considérablement intensifiée depuis les années 80.

2Ce réchauffement de la concurrence pour attirer l’IDE, comme Charles-Albert Michalet nous l’explique dans son ouvrage La Séduction des Nations ou Comment attirer les investissements2, est étroitement associé à la mondialisation et reflète surtout la libéralisation des économies au Sud comme au Nord, à l’Est comme à l’Ouest, depuis les années 1980. Au sud, beaucoup de pays qui dans les années 1960 et 1970 avaient cherché à limiter ou au moins à assurer un degré de contrôle sur les opérations locales des firmes multinationales (ce qui avait amené beaucoup de ces pays à favoriser les « nouvelles formes » d’investissement international3) sont passés à des régimes de traitement des investissements étrangers beaucoup plus ouverts et soumis aux forces « du marché4 ». Au nord, la volonté des pouvoirs publics de répondre aux problèmes simultanés de chômage et d’inflation élevés et en augmentation, que l’on appelait la « stagflation » ou l’« euro-sclérose », et de sévère ralentissement des gains de productivité du travail, constitua la principale force motrice du mouvement parallèle vers une plus grande libéralisation dans les pays de l’OCDE.

3Ces choix de réorientation des politiques, dans un contexte international de plus en plus influencé par l’idée de la nécessité d’un renforcement généralisé des « forces du marché » et de la « compétitivité » des entreprises et des économies nationales et régionales (infra et supra nationales), ont conduit les administrations à chercher de plus en plus activement à attirer les investisseurs directs réels ou potentiels – étrangers ou nationaux – à investir dans leur juridiction dans le but de créer des emplois et de redynamiser leurs économies locales et nationales. Ces choix ont attiré l’attention des administrations nationales et infranationales sur le rôle apparemment indispensable de l’IDE comme moteur de croissance, de compétitivité et de création d’emplois renouvelées. Cette attention a renforcé à son tour ces mouvements de réorientation et facilité une mobilité accrue du capital et de l’investissement international. Cette mobilité accrue s’est traduite par un changement dans les rapports de force entre les investisseurs (réels ou potentiels) et les pouvoirs publics qui cherchaient à les attirer (ou peut-être simplement à les retenir) en faveur des investisseurs : ceux-ci pouvaient plus facilement mettre les administrations en concurrence les unes avec les autres, et ceci à l’échelle internationale mais aussi, souvent, à l’intérieur des pays.

Deux hypothèses

4Quels sont les effets de ce réchauffement de la concurrence pour attirer l’IDE ? Pour certains, ils ne peuvent qu’être positifs pour les investisseurs et négatifs pour les pouvoirs publics et pour l’intérêt collectif que ceux-ci sont censés représenter. Mais on peut imaginer, au moins, des effets positifs pour les pays, et certains affirment avec vigueur que les effets sont en réalité positifs. Il faut donc regarder ceci de plus près, d’abord d’un point de vue conceptuel, et ensuite dans les faits.

Hypothèse du jeu à somme positive

5Ceux qui défendent la thèse selon laquelle les effets sont positifs5 affirment que la concurrence accrue engendre un jeu à somme positive entre investisseurs et pays hôtes dans un double sens. Premièrement, elle induit les administrations à mettre en place des politiques plus favorables à la croissance et au développement des économies, indépendamment de l’augmentation éventuelle des flux d’IDE vers tel ou tel pays hôte qui en résulte. En suite, elle tend à augmenter l’« offre » de l’IDE, et de l’investissement productif en général (l’investissement entre les pays mais aussi à l’intérieur des pays), à l’échelle mondiale.

6Ces interprétations s’appuient sur l’observation, largement confirmée par les entretiens avec les dirigeants des entreprises qui effectuent les investissements, que lorsqu’un investisseur choisit le site d’un projet important d’investissement, il attache presque toujours beaucoup plus d’importance aux facteurs « fondamentaux » associés au site – la stabilité politique et macroéconomique, le potentiel de croissance à long terme et l’accès facile aux marchés locaux et/ou étrangers, une bonne disponibilité de ressources en main-d’ouvre capable d’être formée et en infrastructures nécessaires – qu’il n’attache aux mesures éventuelles d’incitation fiscale ou financière que la ou les administration (s) locale (s) pourraient lui proposer. Cette priorité que les investisseurs donnent aux « fondamentaux » s’applique tout particulièrement dans le cas de projets d’IDE que les administrations cherchent le plus à attirer, c’est-à-dire les grands projets d’investissement productif à long terme.

7Le raisonnement est que, puisque les pouvoirs publics connaissent, ou devraient connaître, l’importance capitale que les investisseurs attachent aux fondamentaux par rapport aux incitations fiscales et financières, l’intensification de la concurrence pour attirer les investissements devrait inciter les pouvoirs publics à centrer leurs efforts sur l’amélioration des fondamentaux. Les administrations chercheront donc à augmenter l’offre domestique de ressources humaines qualifiées et d’infrastructures, et peutêtre même à faire plus pour assurer la stabilité politique et macro-économique – ce qui profitera aux entreprises locales et à leurs salariés et servira à renforcer l’économie locale – même si ces efforts ne réussissent pas, en fin de compte, à attirer beaucoup plus d’IDE vers tel ou tel pays spécifique (peut-être parce que tous les gouvernements agissent de même. !).

8L’argument est d’autant plus convaincant que les investissements dans le capital humain (éducation, formation, etc.) et dans les infrastructures comportent des caractéristiques marquées de « bien public », ce qui veut dire que les seules forces du marché ne produiront qu’un niveau sous-optimal d’investissements dans ces domaines. L’intensification de la concurrence pour attirer les IDE devrait amener les administrations à ouvrer pour augmenter les capacités dans ces domaines, soit directement par des financements publics, soit indirectement par des mesures visant à promouvoir l’investissement privé dans ces domaines. En poussant les gouvernements à accroître le niveau des investissements (privés ou publics) dans les ressources humaines et les infrastructures, la concurrence pour attirer les IDE devrait donc augmenter la productivité du capital et du travail dans tous les pays, ainsi que la productivité du capital étranger, tout en rapprochant le niveau de l’investissement dans le capital humain et l’infrastructure du niveau socialement optimal.

9Un raisonnement analogue suggère que la concurrence peut procurer des avantages additionnels significatifs pour les pays dans la mesure où, en plus d’une augmentation des investissements en capital humain et en infrastructures, elle prend la forme de ce que l’on peut appeler une concurrence fondée sur les règles (« rules-based competition »). Cette concurrence peut par exemple pousser les pouvoirs publics à instaurer un environnement juridique plus fiable pour rassurer les investisseurs, ce qui peut avoir des retombés significatives pour les investisseurs domestiques et le pays tout entier ; elle peut pousser les pouvoirs publics à améliorer la stabilité, la transparence et la crédibilité des politiques économiques (ce qui peut aussi contribuer à renforcer la stabilité politique, ainsi qu’à améliorer la qualité des politiques macro-économiques) ; elle peut induire les États à conclure des accords d’intégration régionale (qui permettent non seulement d’élargir les marchés domestiques mais aussi d’accroître le degré de concurrence sur ces marchés, ce qui favorise l’efficacité et le dynamisme et remet en cause les rigidités accumulées et les comportements oligopolistiques néfastes de recherche de rente sur ces marchés) ; et elle peut pousser les États à protéger plus efficacement les droits de propriété intellectuelle, ce qui devrait permettre de faciliter les transferts de technologies avancées et de savoir-faire.

10Le corollaire de l’interprétation du jeu à somme positive est que, à mesure que la concurrence pour attirer les IDE s’intensifie et que les gouvernements réussissent à améliorer les fondamentaux, le volume mondial des IDE – et des investissements en général –augmentera. D’aucuns font observer que les IDE peuvent, eux aussi, avoir des caractéristiques importantes de « bien public » en ce sens qu’ils peuvent procurer au pays d’accueil des avantages notables dont l’investisseur ne profite pas – c’est-à-dire des « effets externes6 ».

11On voit donc que, d’après l’interprétation du jeu à somme positive, la concurrence pour attirer les IDE peut inciter non seulement les pays à poursuivre individuellement et collectivement des politiques qui permettent de dynamiser la croissance économique et la productivité, même en l’absence d’IDE supplémentaire, mais également que ces politiques ont toutes les chances d’entraîner une augmentation de l’offre globale d’investissements et d’IDE-indépendamment du volume des investissements détournés d’un pays vers un autre du fait de ces politiques. Et, comme un IDE peut avoir des effets externes considérables sur l’économie du pays d’accueil, cette augmentation des IDE porte le volume des IDE mondiaux d’un niveau sous-optimal à un niveau plus proche de l’optimal social.

12Par conséquent, d’après l’interprétation du jeu à somme positive, l’intensification de la concurrence que se livrent les gouvernements pour attirer les IDE devrait se révéler bénéfique pour tous : pour les investisseurs comme pour les gouvernements concernés et pour la société dans son ensemble.

Hypothèse du jeu à somme négative

13Si l’hypothèse du jeu à somme positive montre que la concurrence pour attirer les IDE peut avoir des effets positifs, on peut tout aussi bien admettre que, dans la pratique, ces effets positifs peuvent être annulés à cause du dilemme du prisonnier créé par la dynamique de la concurrence. Selon cette interprétation, le problème tient au fait que, lorsque la concurrence s’intensifie, les administrations sont de plus en plus tentées de s’engager dans des guerres coûteuses de surenchère qui les conduisent à augmenter continuellement les subventions offertes aux investisseurs (« incitations » fiscales et financières) jusqu’à ce que leur montant excède de loin tout ce qui pourrait éventuellement se justifier du point de vue de l’intérêt collectif (même en tenant compte des effets externes possibles qui résulteraient d’une augmentation du volume mondial des IDE). Le dilemme du prisonnier résulte du fait que, si les administrations ont collectivement intérêt à ne pas s’engager dans cette guerre de surenchère, chaque administration s’engage quand même dans ce processus car elle craint que, si elle ne le fait pas, les IDE se détourneront vers les juridictions des administrations qui offrent davantage d’incitations aux investisseurs.

14Le raisonnement du jeu à somme négative s’appuie sur l’observation, elle aussi largement confirmée par les dirigeants d’entreprises, que, si les investisseurs attachent en effet plus d’importance aux fondamentaux qu’aux incitations lorsqu’ils choisissent le site d’un grand projet d’investissement à long terme, ils tendent aussi, dans la pratique, à établir une liste restreinte des sites qu’ils jugent acceptables au regard des critères qu’ils considèrent comme les plus importants. Et comme ces sites sont généralement situés dans des territoires qui relèvent d’administrations différentes (infranationales ou nationales), il est de pratique courante que les investisseurs négocient avec les administrations candidates les conditions qui leur seront faites et les incitations qui leur seront proposées. Ils peuvent le faire ouvertement, pour stimuler la concurrence entre les administrations candidates, ou alors demander quelle est « leur meilleure offre » avant d’arrêter définitivement le choix du site.

15Si les gouvernements subissent donc des pressions intenses à la surenchère, et s’il est facile de comprendre pourquoi, l’importance des coûts et des « distorsions » ou effets pervers que cette surenchère peut entraîner est souvent sous-estimée. Une raison, assez évidente, tient au fait que les ressources publiques qui servent à financer les incitations pourraient dans bien des cas être utilisées de façon plus productive – y compris pour attirer des IDE à long terme – si elles étaient investies dans des biens publics tels que la formation de capital humain et les équipements d’infrastructure.

16Une autre raison, importante également même si elle est moins évidente de prime abord, est que les programmes d’incitations tendent à pénaliser les investisseurs déjà établis (investisseurs domestiques et étrangers) par rapport aux investisseurs nouveaux venus qui bénéficient des mesures d’incitations. Cette situation peut conduire les investisseurs établis à partir ou à faire des allers et retours (en investissant dans un autre pays pour revenir effectuer un « nouvel » investissement étranger) en pure perte, ou à recourir à diverses pratiques de corruption, qui peuvent être en fin de compte encore plus préjudiciables et plus coûteuses.

17Une troisième raison, souvent invisible mais très importante, est que certains des gros investisseurs les plus sérieux à long terme peuvent considérer que les mesures d’incitation offertes – qui parfois manquent aussi de transparence – ont atteint un niveau insoutenable par les finances publiques de l’administration en question. Cela les conduit alors à douter de la stabilité et de la crédibilité de la politique du gouvernement, ce qui a pour effet – pervers au regard des objectifs du gouvernement – de réduire au lieu d’augmenter leur propension à investir dans le pays.

18Le corollaire est qu’à mesure que la concurrence entre les gouvernements s’intensifie, les effets négatifs peuvent aller au-delà des pressions qui s’exercent dans le sens de la surenchère des incitations fiscales et financières pour entrer dans le domaine de la concurrence fondée sur les règles (rules-based competition). Il peut y avoir en particulier d’importantes pressions pour réviser à la baisse les normes publiques de protection (de facto ou de jure) de l’environnement ou les droits des travailleurs. Le problème pour l’environnement, c’est que les gouvernements peuvent se montrer de plus en plus disposés à devenir plus ou moins un « havre de pollution » afin d’attirer certains types d’investissements, en particulier dans l’industrie lourde. Le problème pour les travailleurs, c’est que, même si un gouvernement ne modifie pas la législation du travail en vigueur, il se montrera moins regardant dans l’application des droits des travailleurs à s’organiser en syndicats et à engager des négociations collectives, ou des normes minimales de sécurité sur les lieux de travail, notamment.

19D’aucuns soulignent que les pressions ainsi exercées dans le sens d’un assouplissement des normes de travail et d’environnement peuvent même déboucher sur un processus d’arbitrage réglementaire, dans la mesure où les investisseurs opposent les pays les uns aux autres pour faire baisser les coûts de production locaux. Ces pressions – ou la crainte ou l’anticipation de ces pressions par les gouvernements – peuvent déclencher un processus de dégradation compétitive des normes (le dilemme du prisonnier), qui n’est pas sans rappeler le processus destructif des dévaluations compétitives des années 30. En outre, il est à prévoir que ce processus ne sera ni contraint ni guidé par la conception que peut avoir un gouvernement du niveau optimal des normes sociales.

20Cette interprétation souligne aussi le fait que le coût économique des guerres de surenchère peut être très élevé, non seulement en raison des ponctions opérées sur le trésor public, mais aussi des dommages que peuvent provoquer les distorsions du marché et la mauvaise allocation des ressources. Le coût au plan du processus plus large de l’élaboration de la politique peut être élevé aussi, d’autant qu’il est nécessaire de maintenir une certaine opacité dans l’utilisation des incitations – et qu’il est difficile dans ces conditions de réprimer les abus et la corruption que cette opacité favorise. Ces effets tendent en plus à faire boule de neige et à se renforcer mutuellement dans le temps, avec les préjudices de plus en plus importants que cela implique pour les pouvoirs publics, pour les économies et pour la société toute entière.

21Le raisonnement du jeu à somme négative conduit donc à penser que l’intensification de la concurrence entre les gouvernements pour attirer les IDE débouche sur des guerres de surenchères, des pressions à la baisse sur les normes ou des arbitrages réglementaires. Les investisseurs apparaissent comme les bénéficiaires immédiats de ce processus, au détriment des gouvernements et des économies d’accueil ; mais à plus long terme, les inefficacités, les instabilités et les comportements de recherche de rentes que produit vraisemblablement cette dynamique laissent supposer qu’il y a en fin de compte une perte globale nette très importante – d’où l’étiquette de « jeu à somme négative » plutôt que de « jeu à somme nulle » donnée à cette interprétation.

Que disent les faits ?

22Globalement, les données d’observation concernant la concurrence fondée sur les incitations indiquent que cette forme de concurrence est à la fois intense et généralisée7. Elle paraît s’être développée avec la nouvelle vague de mondialisation et la croissance exponentielle des IDE depuis le milieu des années 80. Les gouvernements des pays OCDE comme ceux des pays en développement sont activement engagés dans cette concurrence, au niveau national et infranational. Les estimations approximatives du « coût par emploi » des programmes d’incitations pour attirer les grands investissements dans l’industrie automobile des années 80 et 90 (voir tableau ci-dessous) montrent que ces coûts sont du même ordre de grandeur dans les deux groupes de pays8. L’augmentation du « coût par emploi » au cours des années 80-90 donne également à penser que la concurrence fondée sur les incitations s’est intensifiée pendant cette période, et c’est certainement le cas pour l’industrie automobile.

Incitations à l’investissement dans l’industrie automobile

23L’observation des faits montre surtout que la concurrence fondée sur les incitations s’est développée et généralisée à mesure que les gouvernements ont entrepris dans les années 80 et 90 de libéraliser leur politique économique intérieure et internationale. C’est ce mouvement mondial de libéralisation qui paraît avoir à la fois contribué à créer un environnement plus favorable pour les IDE – et l’offre mondiale d’IDE a réagi positivement – et incité tous les pays à renforcer la compétitivité de leur économie. (La « compétitivité » dans ce contexte, comme Charles-Albert Michalet nous l’explique10, désigne non seulement l’aptitude des entreprises locales à affronter la concurrence sur les marchés mondiaux, mais aussi l’aptitude de l’économie locale à attirer et retenir les entreprises concurrentielles sur les marchés mondiaux).

24Mais les faits ne permettent pas de conclure qu’il existe un lien significatif entre l’augmentation de la concurrence fondée sur les incitations et l’expansion phénoménale de l’offre mondiale d’IDE depuis le milieu des années 80. Dans la mesure où il est possible de dégager une relation directe de cause à effet entre l’intensification de cette concurrence et l’augmentation mondiale de l’offre d’IDE, il semble plutôt que la relation joue en sens inverse : à mesure que la libéralisation des politiques économiques facilitait et stimulait l’expansion des IDE dans le monde (intensifiant en même temps la concurrence et accélérant le mouvement de restructuration des entreprises), les gouvernements se sont livrés une concurrence de plus en plus vive pour essayer d’obtenir « leur part » des flux mondiaux d’IDE.

25Cette interprétation est encore étayée par le fait que, la plupart du temps, la concurrence fondée sur les incitations oppose des administrations qui cherchent à attirer des investissements que les promoteurs prévoient déjà, en principe, d’implanter dans le pays ou la région. Autrement dit, la concurrence est surtout intra-régionale.

26Au mieux, l’analyse des faits ne corrobore que faiblement l’interprétation du jeu à somme positive. Premièrement, si la concurrence fondée sur les incitations peut inciter les administrations à consacrer plus d’efforts et de ressources à l’amélioration du capital humain et de l’infrastructure qu’elles ne l’auraient fait autrement, les données d’observation tendent à montrer que les ressources supplémentaires effectivement consacrées à cette fin, du fait de la concurrence pour attirer les IDE, ne représentent qu’une faible proportion de la valeur globale de la plupart des programmes d’incitations. Autrement dit, on ne peut rejeter l’hypothèse que les incitations tendent plutôt à absorber qu’à accroître les ressources publiques consacrées à l’amélioration de l’offre locale de capital humain et d’infrastructure. Les données d’observation ne permettent pas non plus de corroborer l’hypothèse que l’intensification de la concurrence que se livrent les administrations pour attirer les IDE ait entraîné une augmentation de l’offre mondiale d’IDE11.

27L’analyse des faits tend aussi à indiquer que, si les administrations « justifient » souvent la fourniture d’incitations au motif qu’elles sont indispensables pour stimuler l’investissement dans les régions défavorisées de leur pays, dans la pratique, les incitations sont d’une efficacité limitée sur ce point, et parfois même, elles creusent plutôt les inégalités. Les données d’observation tendent à montrer que si, dans la plupart des cas, les programmes d’incitations n’établissent pas de distinction nominale entre les investisseurs étrangers et les investisseurs locaux, comme ils concernent en général les investissements importants ou à haute technicité, ils ciblent en fait les IDE.

28Mais c’est l’opacité qui entoure les programmes d’incitations qui est probablement le coût le plus important de la concurrence fondée sur les incitations12. Certes, les administrations qui offrent des mesures d’incitation et les investisseurs qui en bénéficient ont des raisons de ne pas révéler les détails des programmes d’incitations – les administrations parce qu’elles veulent échapper dans toute la mesure du possible à « l’effet de crémaillère » et éviter les « guerres de surenchères », et les investisseurs parce qu’ils veulent soustraire des informations commerciales confidentielles (par exemple, sur les coûts) au regard de leurs concurrents. Mais ce manque de transparence rend la concurrence fondée sur les incitations particulièrement vulnérable à la prévarication, à la corruption et à d’autres comportements (souvent licites) de recherche de rentes, qui peuvent être grandement préjudiciables au développement de marchés concurrentiels et au développement d’un État moderne et d’une administration responsable.

29Pour les administrations ce risque, et le dilemme du prisonnier qui sous-tend la concurrence fondée sur les incitations, montrent qu’il est important 1) de surveiller attentivement l’utilisation des incitations ; et 2) de coopérer avec d’autres administrations et d’autres pays, sur une base régionale ou dans un cadre multilatéral, pour assurer le suivi des programmes d’incitations et limiter les effets néfastes de la concurrence fondée sur les incitations.

La concurrence fondée sur les règles

30La concurrence fondée sur les règles pour attirer les IDE recouvre un ensemble plus divers de phénomènes que les formes de concurrence fondées sur les incitations. Deux formes de la concurrence fondées sur les règles qui ont soulevé des controverses particulières concernent, d’une part, le rôle des réglementations et des normes juridiques de protection de l’environnement et, de l’autre, la défense des droits des travailleurs et l’établissement de normes du travail. La préoccupation principale est que, dans le cadre de la concurrence qu’ils se livrent pour attirer les IDE, les gouvernements peuvent décider, ouvertement ou en catimini, d’assouplir l’application de ces normes – de facto sinon de jure – ce qui incitera d’autres gouvernements à en faire autant. Le résultat prévisible est que des pressions croissantes s’exercent pour que ces normes soient assouplies dans tous les pays.

Les normes de protection de l’environnement

31Peu d’hypothèses ont soulevé des débats plus vifs que l’argument selon lequel les pays pauvres allaient se transformer en « havres de pollution ». Cette idée est devenue sujet de débat notamment à partir de la fin des années 70, après le passage d’une série de lois aux États-Unis qui attribuaient la compétence pour de nombreuses décisions concernant la lutte contre la pollution à l’administration fédérale et non plus aux États individuels. La nouvelle législation, soulignaient certains observateurs, aurait tendance à entraîner un déplacement massif d’industries polluantes vers des « havres de pollution » dans les pays en développement.

32Des études empiriques ultérieures n’ont cependant pas permis d’établir le bien fondé de cette hypothèse13. Si de nombreuses entreprises ne se sont finalement pas délocalisées vers des pays pauvres afin d’échapper aux coûts élevés des réglementations environnementales des pays OCDE, c’est surtout parce que les coûts supportés par les entreprises pour se conformer à la législation anti-pollution se sont révélés relativement faibles, et que les tentatives d’attirer les investisseurs par des règles environnementales laxistes ont dans la plupart des cas été noyées par d’autres facteurs.

33Le peu de données qui existent ne confortent donc pas l’hypothèse d’une « course au bas de l’échelle ». Elles semblent plutôt indiquer (i) que, dans les activités manufacturières modernes et les industries de service, les entreprises se délocalisent rarement pour profiter de normes d’environnement plus laxistes d’un autre pays ; et (ii) que les efforts déployés par les administrations nationales pour attirer les IDE dans ces secteurs d’activité par des normes de protection de l’environnement peu rigoureuses, ou une application laxiste de ces normes, sont généralement vains, voire contre-productifs.

34Les exceptions notables à cette règle générale, c’est-à-dire les cas où des entreprises ont effectivement démantelé leurs capacités de production situées dans les pays OCDE pour les installer dans des pays en développement appliquant des normes moins rigoureuses, paraissent non seulement peu nombreuses, mais elles concernent aussi en général des ventes de matériels obsolètes à des entreprises sous-capitalisées dans les pays en développement en expansion rapide. Il est de notoriété publique par exemple que, dans les régions rurales de la Chine, les entreprises des villes et des villages (les fameuses « TVE14 ») ont acheté des matériels usagés très polluants parce qu’ils étaient bon marché.

35De nombreuses études montrent aussi que les gros investisseurs appliquent en général les mêmes normes environnementales à toutes leurs opérations où qu’elles se situent dans le monde, ce qui conduit à un nivellement « par le haut » des technologies anti-pollution utilisées dans les pays. S’ils le font, c’est en particulier parce qu’il est généralement plus efficace d’uniformiser les pratiques environnementales que d’employer des méthodes moins rigoureuses dans un seul site ; parce que la grande visibilité des grands investisseurs multinationaux peut en faire des cibles particulièrement « intéressantes » pour les services locaux chargés de faire respecter les lois et règlements ; et parce que le souvenir d’événements tels que le désastre de Bhopal en Inde et des problèmes qui s’en sont suivis pour Union Carbide ont sensibilisé beaucoup d’investisseurs aux responsabilités environnementales qui peuvent être les leurs lorsqu’ils investissent à l’étranger15.

36Chose plutôt ironique, les cas où des gouvernements se sont plus ou moins abstenus d’appliquer des normes rigoureuses de protection de l’environnement de crainte que leurs entreprises ne soient pénalisées par rapport à la concurrence sont plus fréquents que les cas où des entreprises ont déménagé pour profiter de normes environnementales plus souples dans d’autres pays. Des études sur les entreprises allemandes ont montré, par exemple, que la plupart des firmes veulent rester à proximité de leurs principaux marchés et qu’elles ont plus tendance à développer des technologies répondant à des normes élevées, qu’elles transfèrent par la suite dans leurs filiales des pays en développement, qu’à s’installer dans des pays où les normes sont moins rigoureuses. Mais beaucoup ont reconnu aussi qu’elles avaient menacé de se délocaliser lors des négociations concernant le site d’implantation avec leur gouvernement16.

37Une meilleure coopération internationale dans le domaine des normes environnementales est donc souhaitable, non pas tant comme un moyen de lutter contre la concurrence via l’offre de « havres de pollution » ou la délocalisation des industries dans des pays laxistes, mais comme moyen de contenir les pressions qui s’exercent sur les pays qui s’inquiètent d’une telle concurrence.

38Mais l’histoire ne s’arrête pas là. On trouve aussi un nombre croissant d’exemples où la concurrence pour attirer les investissements pousse les administrations à renforcer les normes environnementales. Cela tient en particulier à la place grandissante qu’occupent les industries et les services du savoir « propres », dans les secteurs d’activité où les gouvernements cherchent le plus à attirer les investissements, ainsi qu’au désir croissant des entreprises qui investissent dans ces activités de s’implanter dans des communautés où leurs cadres et leurs salariés – et leur niveau de productivité – profiteront des normes élevées de protection de l’environnement.

39Beaucoup d’entreprises découvrent en fait qu’elles peuvent améliorer leur compétitivité économique en s’installant dans une communauté où les normes de protection de l’environnement sont rigoureuses. Un environnement non pollué permet de réduire les coûts d’exploitation (par exemple, pour la filtration de l’eau, les problèmes de santé des salariés, les coûts de nettoyage éventuels) et d’attirer des ressources humaines de grande qualité, sans parler des recettes que peuvent générer des ventes à des marchés de plus en plus sensibilisés à la qualité de l’environnement17.

40La notion d’arbitrage entre la croissance économique et la compétitivité d’un côté, et la protection de l’environnement de l’autre, a été donc largement remplacée ces dernières années – dans les milieux politiques, mais aussi dans un grand nombre d’entreprises – par la notion de progrès vers un développement durable, où le renforcement des normes de protection de l’environnement ne constitue pas un élément dissuasif mais un facteur positif pour les grands projets d’investissement. Dans la plupart des pays d’Europe, la concurrence par la politique de promotion des investissements a donc entraîné un renforcement des normes de protection de l’environnement.

41Pour les gouvernements, l’enjeu est assez clair. Ils ne doivent pas céder à la crainte de voir se développer une concurrence par l’offre de « havres de pollution » ; ils doivent fixer et faire appliquer des normes environnementales qui permettent de promouvoir un développement durable. La coordination internationale des politiques environnementales est tout à fait souhaitable également (en particulier, mais pas seulement, pour protéger le patrimoine mondial commun, comme c’est le cas de l’action entreprise pour protéger la couche d’ozone et, surtout, pour réduire les émissions de gaz à effet de serre). Dans la mesure où la concurrence que se livrent les pays pour attirer les IDE fait obstacle à cette coordination des politiques, elle peut empêcher les gouvernements de renforcer les normes environnementales à un niveau optimal du point de vue social ; et les avantages que peut procurer une meilleure coordination internationale des politiques environnementales sont incontestables. Il est donc souhaitable de prendre des mesures en ce sens afin de limiter les effets néfastes de la concurrence pour attirer les IDE sur les normes environnementales.

Les normes de travail

42Le débat sur les normes du travail n’est pas très différent du débat sur les normes d’environnement. Dans les deux cas, des arguments passionnés ont été échangés au sujet des emplois supprimés dans les pays OCDE au profit des pays en développement (surtout la Chine, mais pas seulement) et de la « course au bas de l’échelle » que font les pays pour tenter d’attirer les investissements. Les débats ont pris un tour plus passionné avec la montée du chômage et des inégalités salariales en Europe et du nombre des salariés pauvres aux États-Unis. Ces problèmes ont à leur tour alimenté les accusations de « dumping social ».

43La question pour nous est de savoir si la concurrence que se livrent les pays pour attirer les IDE les conduit à être plus laxistes pour ce qui est de la protection des droits des travailleurs et de l’application des normes de travail. Abaissent-ils ces normes, de jure ou de facto, poussant ainsi les autres pays à leur emboîter le pas ?

44Pour répondre à cette question, il est important de distinguer quatre phénomènes interdépendants et d’étudier les données concrètes qui se rapportent à chacun. L’un concerne la dégradation des salaires réels dans un grand nombre de pays en développement, et la dégradation des salaires relatifs (et des salaires réels dans certains cas) dans les pays OCDE au cours des trois dernières décennies. Le deuxième concerne le mouvement de déréglementation des marchés, et des marchés du travail en particulier, observé un peu partout dans le monde pendant la même période. Le troisième concerne l’évolution de la politique relative aux normes de travail en tant que telles. Le quatrième concerne l’influence des normes de travail sur les décisions relatives à la localisation des investissements.

45Le premier phénomène est la dégradation des salaires : de nombreuses études montrent que les salaires relatifs, et parfois le salaire moyen en valeur absolue des travailleurs moins qualifiés, ont baissé dans les pays OCDE depuis les années 80 – baisse qui explique en bonne partie les critiques de la mondialisation et les accusations de dumping social. La plupart des études sur les causes de cette dégradation des revenues des travailleurs indiquent qu’elle est plutôt imputable aux effets sur le travail de l’évolution technologique et des changements dans les systèmes d’organisation du travail18 – lesquels ont eu tendance à s’accélérer avec la libéralisation des échanges – qu’à la libéralisation des échanges elle-même.

46Le deuxième phénomène, lié au premier, est le mouvement mondial de déréglementation des marchés et de libéralisation de la politique économique. Dans les pays en développement, la réorientation marquée de la politique économique et industrielle avec l’adoption de régimes fondés davantage sur les mécanismes du marché – souvent à la suite de graves difficultés économiques – a enclenché un vaste processus de déréglementation des marchés, de réformes réglementaires et de libéralisation des politiques commerciales et d’investissement. Dans les pays OCDE, le mouvement parallèle de déréglementation des marchés et de libéralisation des politiques commerciales et d’investissement, engagé surtout comme réponse à la stagnation des gains de productivité et la stagflation (ou l’« euro-sclérose ») qui s’en est suivie à la fin des années 70, a été renforcé – en particulier pour ce qui est de la déréglementation des marchés du travail en Europe continentale – par le taux élevé de chômage que l’Europe a connu pendant une période prolongée par la suite. On ne peut donc pas dire que le mouvement mondial de déréglementation et d’inflexion des politiques en faveur des mécanismes du marché soit attribuable de manière significative à l’augmentation de la concurrence mondiale pour attirer les IDE. Tout ce que l’on peut dire c’est que cette concurrence a probablement été stimulée par la libéralisation des politiques économiques et la déréglementation des marchés, qu’elle a contribué ensuite à renforcer.

47Le troisième phénomène concerne l’évolution des politiques relatives aux normes de travail. Le peu que l’on sait sur les cas où il y a eu un changement de jure ou de facto des politiques en matière de normes de travail – que ce changement ait ou non pour objectif d’attirer les IDE – ne permet guère d’établir qu’il existe une « course au bas de l’échelle » parce que il y a eu peu de changement. Ce que les faits ne permettent pas de savoir, bien évidemment, c’est si, en l’absence de concurrence pour les IDE, les politiques dans ce domaine auraient été sensiblement différentes, c’est-à-dire renforcées.

48Les données recueillies par l’OCDE sur la liberté syndicale dans 75 pays entre 1980 et le milieu des années 90 (ces pays représentent la quasi-totalité des échanges mondiaux et des investissements directs à l’étranger et de l’étranger) jettent un éclairage utile sur cette question19. Elles montrent que les normes de travail varient fortement d’un pays à l’autre, et que certaines restrictions au moins sont imposées à la liberté syndicale des travailleurs dans presque tous les pays non membres de l’OCDE, alors qu’aucune restriction significative n’a été imposée dans les pays OCDE autres que le Mexique et la Turquie (et la Corée avant de devenir membre de l’OCDE en 1996). Ce fait à lui seul peut conduire beaucoup de gens à souscrire à l’idée que de nombreux pays à bas salaires font du « dumping social ».

49Mais tout aussi important pour notre analyse – qui vise à déterminer la relation entre les normes de travail et la concurrence pour les IDE – est le fait que les données ne font apparaître aucune dégradation significative des droits à la liberté syndicale dans les 75 pays étudiés entre le début des années 80 et le milieu des années 90, c’est-à-dire pendant la période pour laquelle les données ont été recueillies et qui coïncide avec celle où la concurrence pour les IDE s’est énormément intensifiée. Les données montrent également qu’il y a eu une amélioration notable dans ce domaine dans 17 pays, dont l’Argentine, le Brésil, neuf autres pays d’Amérique latine, la Corée, Fidji, les Philippines, Taiwan, la Thaïlande et la Turquie. Dans de nombreux cas, cette amélioration coïncide avec l’instauration d’un régime plus démocratique.

50Les données empiriques ne permettent pas non plus de confirmer la thèse selon laquelle les pays dont les normes de travail sont faibles peuvent accroître leur part de marché à l’exportation – et donc l’attrait qu’ils revêtent pour les IDE axés sur les exportations – au détriment des pays qui appliquent des normes rigoureuses20.

51Pour les décideurs des pays à bas salaires, la conclusion claire est qu’ils ont peu à gagner, pour ce qui est de leur aptitude à attirer les IDE, s’ils n’observent pas ou n’appliquent pas les normes fondamentales du travail21.

52D’autres études soulignent par ailleurs que les investisseurs préfèrent un climat social stable à un environnement caractérisé par des normes faibles et des tensions sociales. Tout cela signifie que, lorsque le niveau des salaires et le coût du travail sont tirés vers le haut par les forces du marché, les gouvernements ont tort d’essayer de les maintenir artificiellement à un niveau peu élevé dans le but d’attirer les IDE en s’abstenant de protéger les droits des travailleurs et de faire appliquer les normes de travail. Cela tend à montrer également que les normes de travail laxistes n’influent pas de façon notable sur les décisions relatives à la localisation des IDE – ou plus exactement, que les normes de travail laxistes ne sont pas un atout en elles-mêmes et qu’elles peuvent avoir un effet dissuasif sur la plupart des investisseurs.

53Notre analyse des effets de la concurrence pour les IDE sur les normes de travail ne serait pas complète si nous n’y ajoutions deux commentaires sur les raisons qui ont poussé les pays de l’OCDE, et les pays d’Europe en particulier, à déréglementer les marchés du travail depuis les années 90. Premièrement, si le débat en Europe sur le « dumping social » était considéré au départ comme un problème d’investissement entre les pays développés et les pays en développement, il est apparu également comme un problème d’investissement et de concurrence par la promotion des investissements entre les pays au sein de l’Europe22. Deuxièmement, la déréglementation du marché du travail – en particulier depuis la récession du début des années 90, époque à partir de laquelle des pressions très fortes ont commencé à s’exercer sur un grand nombre de pays d’Europe continentale pour qu’ils déréglementent leur marché du travail – est en grande partie attribuable au désir des gouvernements d’accroître la flexibilité du marché du travail dans leur économie afin de réduire la désincitation des entreprises existantes à investir et à recruter, plutôt que pour attirer les IDE.

54Les réformes en Europe vont donc dans la même direction qu’aux États-Unis, où la concurrence que se livrent les administrations de chaque état pour attirer les investissements empêche depuis longtemps de trouver une solution satisfaisante au problème de l’assurance –chômage. Cette concurrence – bien plus que la concurrence internationale avec les pays en développement – explique aussi en partie le faible taux de syndicalisation dans le secteur privé (au regard des normes de l’OCDE) et les pressions qui s’exercent aux États-Unis depuis les années 80 pour que soient révisées à la baisse des normes de travail telles que les conditions minimum de sécurité et le régime d’assurance pour les travailleurs blessés sur leur lieu de travail.

55Le point qu’il faut donc souligner c’est que les administrations des pays OCDE – au niveau national et/ou infranational – entrent essentiellement en concurrence entre elles, et que cette concurrence oppose essentiellement des pays (ou des régions) d’une même zone géographique. Les effets négatifs de cette concurrence – et en particulier la crainte excessive qu’ont certaines administrations de perdre des IDE au profit de pays à très bas salaires – ne saurait être attribuée de manière significative au « dumping social » des pays à bas salaires ou à une « course au bas de l’échelle » provoquée par les pays en développement pour abaisser les normes de travail. Cela ne signifie pas, surtout, que les pays n’auraient pas intérêt à appliquer les normes fondamentales de travail.

56Cela ne signifie pas non plus que la concurrence entre pays pour attirer les IDE n’est pas un obstacle empêchant de relever les normes de travail au niveau optimal du point de vue social. Ce que cela signifie, c’est que les décideurs des pays OCDE doivent surmonter leur crainte de perdre des IDE au profit des pays à bas salaires et qu’ils doivent, dans tous les cas, utiliser des moyens autres que la diminution de la protection des droits des travailleurs et le relâchement dans l’application des normes de travail pour essayer d’attirer les IDE. Les décideurs des pays en développement et des économies émergentes doivent eux aussi utiliser des moyens fondés sur des règles autres que celles qui impliquent un assouplissement des normes de travail locales ; et ils n’ont aucune raison de ne pas respecter ces normes et de ne pas les faire appliquer.

CONCLUSION

57Quels sont les éléments de réponse qu’apportent les données d’observation au sujet des hypothèses du jeu à somme positive et du jeu à somme négative ? Tout d’abord, ces données ne permettent guère de confirmer l’hypothèse du jeu à somme positive, à savoir que la concurrence pour attirer les IDE incite effectivement les gouvernements à prendre des mesures importantes pour améliorer les gains de productivité locaux, par exemple en investissant dans le secteur de l’éducation et les équipements d’infrastructure modernes – ce qu’ils n’auraient pas fait en l’absence de concurrence pour attirer les IDE. Elles ne permettent pas non plus de conclure que cette concurrence contribue de façon importante à accroître l’offre globale d’investissements privés et d’IDE.

58Du côté négatif, la concurrence par la politique de promotion des investissements a conduit à des guerres de surenchères pour certains grands projets, au moins, et on peut penser qu’il continuera d’en être ainsi23. À cause de ces guerres de surenchères, la part des effets externes positifs que l’économie d’accueil retire des IDE peut être inférieure au niveau socialement optimal. Dans ce contexte des effets redistributifs, on peut dire que la concurrence par la promotion des investissements tend à déboucher sur une cooptation des politiques de développement régional, et qu’elle accentue, au lieu d’atténuer, les inégalités de revenus. Elle tend aussi à favoriser les grandes entreprises au détriment des plus petites.

59Mais le problème le plus grave est le manque de transparence. Si certaines des raisons avancées par les gouvernements et les investisseurs pour ne pas divulguer les termes de leurs transactions peuvent être considérées comme légitimes, il n’en demeure pas moins que le secret qui entoure ces transactions est une invitation à la prévarication, à la corruption et à des comportements de recherche de rente. Ces pratiques entravent le développement de marchés concurrentiels, dans lesquels les signaux de prix, fondés sur une saine concurrence par les prix, sont un élément important du fondement même du développement économique et social, et du bon fonctionnement de tout système de marché. Les marchés concurrentiels restent fragiles ou insuffisants dans un grand nombre de pays en développement, mais aussi dans les pays de l’OCDE.

60La prévarication, la corruption et les comportements de recherche de rente associés aux politiques d’attraction de l’IDE constituent un obstacle à l’instauration d’un État moderne ou à son bon fonctionnement, à l’élaboration d’une politique rationnelle, et à la responsabilisation des responsables gouvernementaux. On peut considérer que c’est la distorsion « ultime » qui pénalise en fin de compte les entreprises compétitives, qu’elles soient étrangères ou locales. Le coût de cette politique est impossible à mesurer avec précision, mais il peut certainement être très élevé. On peut considérer qu’elle entrave le processus même du développement et de bonne gouvernance dans beaucoup de pays du Sud, mais aussi dans beaucoup de pays du Nord.