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Entreprises et environnement : quels enjeux pour le développement durable ?

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François Bost
, 
Sylvie Daviet

Politiques environnementales, acteurs et société civile

Changement climatique, politique du village global et partenariat dans les pays en voie de développement

Federica Ranghieri

Texte intégral

1Dans le dernier quart du xxe siècle, l’hypothèse d’un changement climatique d’origine anthropique s’est posée avec une acuité croissante. Ce texte retrace le cheminement de la communauté internationale sur cette question, depuis la création du groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat aux différents sommets destinés à définir et promouvoir une réduction des émissions de gaz à effet de serre. Parmi les dispositifs majeurs, les « Mécanismes du développement propre » font l’objet d’une attention particulière. Nous verrons les aspects positifs et négatifs de ce marché du carbone ainsi que des exemples et modalités de mise en œuvre dans les pays en développement.

Origines et indicateurs du changement climatique

2La première preuve des changements atmosphériques d’origine anthropique remonte à 1957. Cette année-là, un observatoire est installé sur le volcan Mauna Loa à Hawaii afin d’analyser la concentration atmosphérique en dioxyde de carbone (CO2) en dehors de toute influence anthropique directe. Les mesures montrent alors deux évolutions étonnantes : l’existence d’un cycle annuel de la fluctuation du CO2, lié à la saisonnalité, et une augmentation constante du CO2 de 1958 à 2000, de 315 à 365 ppmv – parties par millions en volume (Cunningam, 2004).

3Depuis la révolution industrielle, on a pu observer que la concentration atmosphérique en gaz à effet de serre n’a cessé d’augmenter à un rythme annuel estimé à 0,5-0,6 % pour le dioxyde de carbone (CO2) et à 0,9-1 % pour le méthane (CH4). Zerbi (2005) reprend la position de Godard (2001) et d’Oldfield (1999) selon lesquels la valeur actuelle n’aurait jamais été atteinte au cours des derniers 400 000 ans. Cependant, au niveau scientifique, on est loin d’un consensus entre climatologues sur l’idée du réchauffement climatique. Un tel désaccord repose selon Leroux (1997) sur trois points fondamentaux : les prévisions des modèles climatiques de simulation, l’augmentation du taux de CO2 et les courbes thermiques moyennes à l’échelle globale, considérées comme « observées » et dont on présume qu’elles confirment les prévisions. Parmi ces trois points, seule l’augmentation du CO2 paraît certaine. En effet, l’instrumentation, les sites d’observation, la fiabilité et la compatibilité des données marines et continentales font l’objet de réserves (par exemple, l’absence de prise en compte de l’effet insulaire créé par les villes). La position de Leroux est toutefois minoritaire au sein de la communauté scientifique pour qui la hausse des températures ne fait guère de doute.

4L’attention internationale croissante portée à ce thème a conduit l’omm (Organisation météorologique mondiale) (wmo) et le pnue (Programme des Nations unies pour l’environnement) (unep) à créer en 1988 l’ipcc (Intergovernmental Panel on Climate Change), autrement dit le giec (Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat). Constitué de 3 000 scientifiques, le giec a jusqu’alors produit quatre rapports de synthèse (1990, 1995, 2001 et 2007).

5Selon les scenarii qui constituent le « cœur » du troisième rapport du giec, si l’augmentation des émissions de gaz à effets de serre se poursuit selon les prévisions actuelles, la température moyenne du globe terrestre pourrait s’élever, d’ici la fin du xxie siècle, de 1,4 à 5,8 °C. L’élévation du niveau de la mer oscillerait entre 8 et 88 centimètres. Le réchauffement serait supérieur à la moyenne globale sur les continents par rapport aux océans, en particulier aux latitudes les plus septentrionales en hiver. On prévoit un réchauffement inférieur à la moyenne sous les tropiques, aux hautes latitudes de l’hémisphère Sud et dans les régions caractérisées par des concentrations élevées d’aérosols à base de sulfates (comme cela se produit dans les zones à forte pollution atmosphérique). Les vagues de chaleur devraient être plus nombreuses et/ou plus intenses. Le signal sur le cycle hydrologique en général, et sur les précipitations en particulier, est beaucoup moins clair que dans le cas des températures. On s’attend ainsi à une augmentation des précipitations dans certains secteurs de la zone tropicale et plus généralement aux hautes latitudes, à des diminutions dans une bonne partie des zones subtropicales, notamment dans le bassin méditerranéen, et dans les zones continentales en été. Certains de ces signaux sont déjà en partie détectables dans les données observées depuis 1850 environ. Le giec signale, en outre, le risque de réactions climatiques « non linéaires », c’est-à-dire imprévisibles, ayant des effets sévères ou catastrophiques à l’échelle régionale ou globale. Par exemple, les courants profonds de la circulation thermohaline dans l’Atlantique Nord pourraient s’affaiblir et la fréquence interannuelle des moussons se modifier.

6Le troisième rapport d’évaluation du giec, datant de 2001, confirme le rôle de l’activité humaine dans l’accélération du changement climatique, en particulier l’usage massif des combustibles fossiles et la destruction des forêts. Par ailleurs, les prévisions du phénomène ont été revues, mises à jour et se révèlent globalement négatives. Le quatrième rapport du giec, paru en 2007, réitère l’importance de la composante anthropique. Les paramètres des impacts des changements climatiques y sont mieux définis et le lien entre les effets des changements climatiques et les désastres naturels est mentionné (Prasad et al., 2009).

La politique du village global

7Si le rôle des scientifiques est de mettre en garde sur les risques globaux et plus particulièrement de suivre l’évolution continue des phénomènes climatiques, les politiques se doivent de promouvoir la voie de la durabilité par des choix cohérents, en guidant les citoyens et les organisations. Le village global ou l’État global, comme évolution politique de l’histoire des sociétés et de leurs organisations, semble dominer la scène environnementale, au même titre que la sécurité, la réduction des conflits, la coopération ou le développement. La politique de lutte contre les changements climatiques revêt un caractère original. En effet, elle prend la forme d’une politique du village global, véhiculée par les organisations internationales, générée par des concertations et gérée à travers la création de mécanismes ad hoc, en parfaite adéquation avec ce que décrivent Corna Pellegrini et Dell’Agnese (1995).

  • 1 Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement (unced).

8La première conférence mondiale sur les changements climatiques, qui s’est tenue à Genève en 1979, a lancé la discussion sur la façon de prévoir et prévenir de possibles changements climatiques causés par l’activité humaine, ayant un effet négatif sur le bien-être de l’humanité. En 1990, l’Assemblée générale des Nations unies a créé un comité intergouvernemental de négociation pour la future Convention-cadre sur les changements climatiques (ccnucc ou unfccc en anglais). À l’issue des cinq rencontres qui se sont tenues entre février 1991 et mai 1992, le texte de la convention est adopté puis présenté à la signature des États membres dans le cadre du Sommet de la Terre1 de Rio de Janeiro en juin 1992. La Convention entre officiellement en vigueur le 21 mars 1994. Son objectif ultime est de « stabiliser […] les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau tel qu’il exclut toute interférence dangereuse de l’activité humaine sur le système climatique. Un tel niveau doit être atteint dans un laps de temps suffisant pour permettre aux écosystèmes de s’adapter naturellement aux changements de climat et pour garantir que la production alimentaire ne soit pas menacée et que le développement économique puisse se poursuivre à un rythme durable ».

9Les principes fondamentaux de la Convention, repris dans la seconde conférence mondiale sur le climat, sont la reconnaissance de responsabilités communes et majeures des pays industrialisés, la considération des exigences particulières des pays en voie de développement, l’application du principe de précaution et la nécessité d’agir pour un développement durable. Parmi les obligations communes, on citera : la constitution d’inventaires nationaux des émissions de gaz à effet de serre, la définition de programmes nationaux pour la protection du climat, la nécessité de collaborer dans les secteurs scientifiques et technologiques. Par ailleurs, des obligations spécifiques sont établies pour les pays industrialisés, comme la mise en œuvre de mesures nationales permettant de ramener les émissions de CO2 (et autres gaz à effet de serre) aux niveaux de 1990 ; s’y ajoutent la fourniture d’informations détaillées sur l’ensemble des politiques et des instruments économiques adoptés.

10La structure légale chargée de la lutte contre les changements climatiques est finalement instituée à l’échelle internationale. Il s’agit de la Convention-cadre sur les changements climatiques (ccnucc). Depuis février 1995, les pays de la ccnucc se réunissent chaque année dans le cadre de la Conférence des parties (cop) qui devient dès lors l’Autorité pour la Convention. Lors de la troisième cop de 1997 à Kyoto, le protocole de mise en œuvre de la ccnucc est rédigé. Ce « Protocole de Kyoto » impose aux pays industrialisés et en économie de transition de ratifier la réduction ou la limitation de six gaz à effet de serre (dioxyde de carbone CO2, méthane CH4, protoxyde d’azote N2O, hydrofluorocarbure HFC, perfluorocarbure PFC, hexafluorure de soufre SF6).

11Les Conférences des parties de la Convention se tiennent chaque année. En 2005, se déroule la première Conférence des parties entre les membres du Protocole de Kyoto (mop), entré officiellement en vigueur. Chaque cop apporte d’importants résultats, certains sont immédiats, comme la définition du Protocole de Kyoto en 1997 ou des Accords de Marrakech en 2001. D’autres résultats ont des effets sur le long terme, comme les accords sur l’adaptation aux changements climatiques de Nairobi 2006 ou l’union entre les pays en voie de développement et la naissance du Groupe des 77. En décembre 2009 doit se dérouler la Conférence de Copenhague que beaucoup attendent comme un moment clé, en particulier pour la redéfinition du rôle des pays émergents (Chine, Brésil, Mexique et Afrique du Sud) dans l’abaissement des gaz à effet de serre. D’autres lieux de débat, comme le G8 et plus récemment le G20, ont abordé la question du changement climatique. L’engagement pris au sommet de Gleneagles en 2005 est historique. Il considère les changements climatiques comme une priorité de l’agenda des huit pays les plus riches de la planète. Enfin, au cours de l’été 2009, la réunion de l’Aquila en Italie a vu l’entrée officielle des Etats-Unis dans le processus Post-Kyoto.

Les Mécanismes de développement propre (mdp)

12La décision 1/cp.3 a été approuvée à l’occasion de la troisième cop à Kyoto. Elle vise, pour les pays industrialisés, l’objectif de réduire leurs émissions de gaz à effet de serre d’au moins 5 % dans la période 2008-2012, par rapport aux émissions de 1990. Comme on le sait, le Protocole de Kyoto prévoit la définition de politiques et de mesures internes pour chaque État adhérent et l’usage de mécanismes flexibles et géographiquement équilibrés, dont les plus connus sont la Bourse Carbone (Emission Trading), l’Application conjointe et les mécanismes de développement propre (Ranghieri, 2005).

  • 2 L’Emission Trading est le lieu où s’effectue l’échange. Les droits (ou commodity) qui s’échangent (...)

13Les Mécanismes de développement propre (mdp) sont des dispositifs flexibles offrant aux pays de l’Annexe I – soit les pays industrialisés – la possibilité de réaliser des projets dans des pays non-Annexe I. Ces projets doivent conduire à une réduction des émissions. Ils permettent ainsi de gagner des crédits d’émissions appelés urce (Unité de réduction certifiée des émissions ; cers – Certified Emission Reductions)2 qui peuvent être utilisés pour satisfaire aux engagements de réduction indiqués dans le Protocole. Le mdp est défini à l’article 12. La réduction y est qualifiée de caractéristique secondaire mais il est souligné que : le but du mécanisme pour un développement propre est d’assister les Parties non incluses dans l’Annexe I dans l’accès à un développement durable, contribuer à l’objectif final de la Convention et aider les Parties incluses dans l’Annexe I à réaliser leurs engagements quantifiés en limitation et en réduction de leurs émissions aux sens de l’article (article 12, paragraphe 2).

14Le mdp a été désigné comme un outil « gagnant-gagnant », c’est-à-dire pouvant générer des bénéfices pour tous ceux qui y participent. Les pays de l’Annexe I voient les coûts de réalisation du Protocole diminuer en déplaçant leurs activités dans des pays en voie de développement. Le développeur du projet obtient un profit de la vente des urce (crédits de réduction des émissions de gaz à effet de serre). Enfin, le pays hôte acquiert des technologies propres et les bénéfices du développement durable. Au niveau théorique, le mdp intègre en effet la lutte contre les changements climatiques à la dimension du développement durable. Dans son application concrète au niveau des projets, il entend poursuivre aussi bien l’objectif environnemental de réduction des gaz à effet de serre que les objectifs environnementaux utilisant des synergies possibles avec le développement local.

  • 3 http://www.cd4cdm.org

15Le rapport sur le projet cd4cdm53 du pnue (Olhoff, 2004) identifie ainsi les objectifs de développement durable qui pourraient être atteints avec le mdp : augmentation de l’efficience et de la conservation de l’énergie, transfert de technologies et de ressources financières, bénéfices environnementaux locaux (comme des eaux et un air plus propres), bénéfices environnementaux locaux secondaires (comme des bénéfices pour la santé grâce à une diminution de la pollution), diminution de la pauvreté et meilleure équité (grâce à la création de revenus et de travail), production durable d’énergie, développement des capacités des secteurs publics et privés, bénéfices additionnels – indirects – sur d’autres objectifs nationaux (comme le développement rural, l’accès à l’énergie, le logement, l’éducation et la santé). L’objectif de durabilité dans le mdp constitue un point fondamental par lequel la Convention et le Protocole entrent de plein droit dans la catégorie des documents élaborés par les Nations unies pour réaliser, dans tous les pays hôtes, un parcours de développement durable.

  • 4 Indice qui exprime les effets cumulés d’un gaz à effet de serre en unité de temps, utilisant comme (...)

16Le mdp a été configuré comme un mécanisme de politique environnementale innovant, fondé sur le marché. Plusieurs conséquences doivent être soulignées. En premier lieu, certains pays peuvent sembler peu attractifs aux investisseurs et être négligés au profit de pays émergents comme le Brésil et la Chine qui offrent d’importantes opportunités d’investissements et d’émissions de gaz à effet de serre. Deuxièmement, le lien avec le marché encourage une tendance qui ne permet pas au mdp de réaliser à la fois ses objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de contribution à la durabilité locale. Les investisseurs préfèrent en effet des projets qui réduisent les gaz à fort potentiel de réchauffement (global warming potential)4 et procurent ainsi de grandes quantités de crédits mais restent, en général, peu bénéfiques au développement local. Les projets insistant davantage sur le développement durable, comme ceux du secteur des énergies renouvelables, sont négligés parce qu’ils nécessitent des investissements plus importants et présentent des niveaux de risques plus élevés. Le marché concentre donc les investissements sur des projets qui produisent beaucoup de crédits mais négligent les bénéfices de durabilité ; ces derniers n’étant pas « monnayables » ne constituent pas une « commodity » et ne rapportent rien.

  • 5 Voir ippc et le rapport unep cité.

17Un instrument comme le mdp, conçu pour combattre le changement climatique par la coopération entre pays, nécessite à l’inverse d’incorporer des objectifs de durabilité, non seulement parce que l’instrument le prévoit mais aussi parce que les bénéfices de durabilité ont des répercutions significatives sur les pays hôtes, même si, en termes absolus, les effets sont marginaux sur la réduction des émission5.

18Des recherches sur la durabilité des projets mdp, reprenant ce qui était prévu dans les Accords de Marrakech (Ranghieri, 2005 b), ont montré que la liberté conférée aux pays en voie de développement dans les critères et méthodes d’évaluation avait sans aucun doute une signification politique. En effet, lors des négociations, ces pays ont revendiqué leur « souveraineté » dans les décisions de portée nationale en termes de développement. Plusieurs auteurs (Thorne, 2002 ; Sutter, 2003) ont cependant souligné le risque que cette liberté de choix génère une course vers le bas. Dès lors que les décisions des investisseurs sont influencées par la sévérité des réglementations environnementales existant sur un territoire, les pays non-Annexe I peuvent être tentés d’abaisser les critères de durabilité pour attirer plus d’investissements. Le mdp provoquerait paradoxalement une sorte de « dumping », dans la mesure où les pays en voie de développement cherchant à attirer un plus grand nombre de projets, consentiraient de fait à la réalisation de projets peu bénéfiques pour le développement local.

  • 6 Voir State and Trends in the Carbon Market 2005, rapport annuel publié par la Banque mondiale et i (...)
  • 7 Voir Ranghieri, 2005, chap. 4.

19Les données disponibles pour évaluer la contribution réelle du mdp à la durabilité locale sont encore insuffisantes6 et les techniques de mesure trop hétérogène7. Présentement, l’objectif est plutôt d’enquêter sur les parcours choisis par ceux qui proposent des mdp aux retombées positives pour les communautés locales, en visant à contribuer au développement durable du lieu. Il s’agit de mettre en évidence la méthode suivie pour évaluer les besoins de la communauté locale et vérifier la compatibilité des activités nouvelles envisagées (objet du mdp) avec le territoire. Nous mettons ici l’accent sur les parcours d’information, d’implication et d’écoute de la population locale. La mobilisation des parties prenantes peut en effet susciter l’adhésion et constituer un instrument positif stimulant le développement dans les zones les plus défavorisées.

L’identification des parties prenantes locales dans les pays en voie de développement

  • 8 The World Bank, 1996, p. 3.
  • 9 The World Bank, 1996, p. 145.

20« Participation is a process through which stakeholders influence and share control over development initiatives and the decisions and resources which affect the8» Le « Participation Sourcebook » de la Banque mondiale de 1996 utilisait cette définition de la participation, mettant en évidence le rôle actif des parties prenantes sur le contrôle des initiatives et des décisions (par opposition au simple fait d’être présent ou informé). Cette participation est en règle générale un succès, même dans les pays pauvres, si l’on se réfère à des acteurs institutionnels, gouvernements locaux ou organisations de coopération internationale. En revanche, elle se heurte à de nombreuses difficultés lorsqu’elle s’adresse aux acteurs les plus pauvres. « De nombreux obstacles culturels, économiques et politiques empêchent effectivement les pauvres d’exercer un rôle sur les activités de développement. […] Leur participation au processus décisionnel passe par le renforcement de leurs capacités à agir pour eux-mêmes. Cela nécessite des investissements en capital humain, comme l’éducation et la santé, et des investissements en capital social, comme les processus participatifs et le soutien aux efforts communautaires visant un développement planifié et mis en œuvre par le bas », note le Rapport de la Banque mondial9. Il faut donc préparer les parties prenantes à exercer leur rôle et les former aux processus de participation.

21La première étape suggérée par de nombreux auteurs (Banque mondiale, 1996, 1998, 1998 bis, 1999 ; Martens et al., 2004 ; Turco, 2005) est de connaître les caractéristiques de la communauté et des structures locales où seront prises les décisions, établir ainsi la carte de la communauté. Il ne s’agit pas de pointer les analyses géographiques, humaines et anthropologiques, on se reportera pour cela à la littérature de référence. Il s’agit de prévenir et résoudre les difficultés spécifiques que les projets de mdp rencontrent dans la phase de participation et d’implication locales.

22Divers auteurs ont montré que l’identification des parties prenantes, l’évaluation de leurs positions et la définition de leur capacité d’influence sont une clé pour comprendre pleinement le territoire et ses dynamiques (Freeman, 1984 ; Bryson, 1993). Cela ressort de façon encore plus évidente lorsque les parties impliquées sont nombreuses, tout en ayant une responsabilité partielle dans l’action ou le projet. Choisissez n’importe quel problème public (développement économique, mauvaises performances scolaires, gestion des ressources naturelles, réchauffement climatique…), il est clair que « le problème » englobe ou affecte de nombreuses personnes, groupes et organisations. Personne n’est totalement responsable, aucune organisation ne « contient » le problème. En revanche, de nombreux individus, groupes ou organisations sont concernés et ressentent une responsabilité partielle à agir (Bryson, 2003, p. 6).

  • 10 ecopas – Écosystèmes protégés en Afrique sahélienne est un programme de coopération environnementa (...)
  • 11 Où la « légitimité se fonde sur les institutions de la tradition noire africaine (foncières, polit (...)
  • 12 Où, selon Turco, 2005, p. 25 et 26, le terme malinké de fasiya indique « le système des relations (...)
  • 13 Pour être bref, il s’agit d’une communauté locale d’un pays en voie de développement, ainsi défini (...)
  • 14 The World Bank, 1996, p. 152.
  • 15 De nombreux exemples, d’un intérêt particulier : Nicaragua Municipal Developement, Senegal Small R (...)
  • 16 De nombreux exemples, d’un intérêt particulier dans l’expérience citée par la Banque mondiale : Bo (...)

23Partant de l’expérience du projet ecopas10 et d’une recherche antérieure, Turco (2005, p. 22) précise qu’il faut « partir de l’identification précise des acteurs ». Quant à la typologie de ces mêmes acteurs, Turco montre comment les éléments usuels de distinction (activité professionnelle, âge, genre) doivent être intégrés dans un cadre incluant deux couples structurants : celui de la légalité/légitimité11 et celui de la fasiya/mansay12. Sans entrer dans les détails, le point qui nous intéresse ici est la mise en évidence de critères différents de ceux traditionnellement identifiés. Dans une communauté pauvre (« poor community13 »), bon nombre de structures organisatrices sont à l’œuvre : formelles ou informelles, traditionnelles ou modernes, endogènes ou exogènes […] c’est toujours à travers ces organisations qu’une demande est exprimée, un processus participatif organisé et des services de développement fourni14. De nombreux projets de développement conduits par des Agences multilatérales, comme la Banque mondiale, s’appuient précisément sur les organisations déjà présentes localement dans les communautés pauvres, en utilisant leur expérience d’engagement local et de collaboration – s’il y en a – avec les organisations internationale15. Dans d’autres cas, les agences ont dû former de nouveaux groupes, souvent en partant de structures existantes, pour augmenter la participation directe de la communauté à la définition, l’application, l’implantation et la mise en œuvre de projets dans leurs zone16. Cette formation ou préparation de la communauté locale se réalise avec le soutien de « catalyst organizers » ou de facilitateurs, souvent issus d’associations non gouvernementales et qui font office d’intermédiaires.

  • 17 La surprise pourrait venir du fait que la majorité des parties demande la limitation de la supervi (...)
  • 18 Où le « top » est toujours représenté par les Nations unies et ses organisations.

24Pourtant, tous les pays en voie de développement ne semblent pas pouvoir compter sur des associations servant d’intermédiaire, des facilitateurs issus des communautés locales ou des représentants des « poor community » donnant une voix nouvelle et une reconnaissance de tous les intérêts lors des négociations (Cici, in Cici, Ranghieri, 2004). De façon surprenante17, un Rapport de 2004 (Martens et al.) sur la coopération entre les organisations non gouvernementales des pays en développement et l’onu (faisant suite à la réunion de consultation qui s’est déroulée à Genève en novembre 2003) demandait justement non seulement une révision du rôle des ong dans les pays en voie de développement mais aussi un engagement et un soutien de la part des Nations unies pour coopérer de façon effective et servir d’intermédiaire efficace et crédible. Le Rapport de 2004 définit les zones géographiques concernées et analyse les principales critiques rencontrées dans la coopération sur le terrain, dans le cadre des « opérations de participation ». Il propose une approche pas à pas permettant d’améliorer la participation des ong locales aux projets de coopération environnementale, par une contribution directe de la part des Nations unies qui jouent le rôle d’institution motrice, formatrice et de sensibilisation. Il en ressort que les principaux problèmes, pour l’Afrique, sont attribués à la complexité des mécanismes de coopération et en particulier des financements multilatéraux et bilatéraux, et au manque de transparence dans la gestion des processus de coopération et d’information pour les ong locales. L’analyse sur l’Amérique latine met en évidence quatre points : (1) la faible connaissance des traités et accords internationaux, (2) la communication limitée entre les ong locales, (3) la nécessité de rendre plus accessibles les programmes de soutien, non seulement aux gouvernements locaux, mais aussi aux ong elles-mêmes et (4) l’accès limité aux informations par la faible connaissance en ntic. Les problèmes perçus comme prioritaires en Asie sont premièrement la très faible capacité d’action – pour ce qui nécessite un engagement de l’onu –, deuxièmement, une incertitude résultant des politiques des Nations unies surdimensionnées par rapport aux ong locales et, troisièmement, l’application exclusive d’une approche top-dow18.

25Le Rapport de 2004 propose en résumé une implication directe des agences multilatérales dans l’information, la préparation et la subvention des ong locales, leur permettant d’agir comme un catalyseur des préoccupations et des souhaits des communautés pauvres. Elles peuvent ainsi organiser un système de représentation, en devenant des entités accréditées, acceptées et écoutées des organisations et agences de coopération internationale.

Les modalités de participation des communautés pauvres dans les mdp

26Les projets mdp, en particulier dans les pays les moins avancés (pma), sont considérés comme une opportunité et un défi (Ramin, 2004, p. 1) au regard des difficultés déjà contenues dans l’expression « les moins avancés » et des perspectives de contribution à la durabilité locale. De nombreux évaluateurs mettent en évidence que « pour des raisons évidentes, la sensibilisation des acteurs publics et privés aux possibilités offertes par le mdp est relativement plus faible que dans d’autres pays. Les opportunités de mdp doivent donc y être engagés de manière proactive et démonstrative » (unctad, Earth Council, 2004, p. 3). L’expérience acquise particulièrement en Tanzanie, en Ouganda, au Mozambique, en Zambie et au Malawi a conduit le groupe d’experts unctad à définir une série d’étapes fondamentales pour la bonne réussite des mdp en termes de réduction des émissions et de contribution à la durabilité locale. Dans les pma, le projet doit être dirigé d’une manière souple en répondant aux trois objectifs suivants : premièrement, faire participer les acteurs nationaux (gouvernement, organismes de développement, secteur privé, ong, universités) afin de prendre des mesures pour désigner l’Autorité nationale du mdp (là où il n’en existe pas) et établir un acteur opérationnel du mdp; deuxièmement, mettre en place une Agence mdp qui puisse entreprendre et développer sur une base permanente une stratégie nationale, un guide de l’investisseur et une collaboration avec les organismes de promotion des investissements pour attirer les investissements ; troisièmement, développer un portefeuille de projets mdp et prendre des mesures pour réduire davantage les coûts de transaction (cnuced, Earth Council, 2004, p. 3).

27L’activité d’engagement et d’implication des parties prenantes locales est jugée indispensable et doit être utilisée pour le développement du projet mdp. Le rôle de la communauté locale et son implication semblent donc centraux dans la réalisation de mdp. Outre les cas brièvement évoqués en Afrique, un projet mdp récemment enregistré au Conseil des Nations unies présente un grand intérêt : c’est le cas de Jepirachi en Colombie. Il se caractérise par un processus détaillé et pertinent de constitution des parties prenantes, de consultation consécutive, de négociation, de planification sociale et locale et enfin de monitorage des résultats positifs obtenus.

Le cas de Jepirachi en Colombie

28Zone aride et venteuse, la région de La Guajira située sur la côte atlantique, au nord-est de la Colombie est une des plus pauvres d’Amérique latine. L’inhospitalité de l’environnement a rendu misérable la vie quotidienne de la communauté indigène qui y est établie. Les Wayuu sont contraints de vivre sans accès permanent à l’eau potable, dans des conditions sanitaires à risque et sans aucun accès à l’éducation. C’est dans ce contexte que se place la réalisation du projet Jepirachi qui permet à son développeur d’obtenir des crédits pour la réduction des émissions et s’engage à améliorer les conditions de vie de la communauté.

  • 19 L’auteur remercie le Dr Alessandra Forcella pour le recueil et l’élaboration du matériel relatif a (...)

29Le projet Jepirachi19 (Jepirachi Wind Farm Project) a pour objet le développement d’un parc éolien d’une capacité énergétique totale d’environ 19,5 MW. Celui-ci se situe dans une zone au nord-est de la côte atlantique colombienne, à l’intérieur de la région d’Uribia dans le département de La Guajira et plus précisément dans la zone située entre Cabo de la Vela et Puerto Bolivar. La communauté indigène Wayuu occupe une surface d’environ 10 675 km² – selon les lois qui protègent les populations indigènes locales –, soit 51 % du territoire peuplé du département de La Guajira. Les caractéristiques topographiques de la zone fournissent les conditions générales pour maximiser la production d’une implantation éolienne, car elle est peu peuplée, semi-aride, avec une végétation éparse et touchée par un vent soufflant constamment à la vitesse de 10 mètres/seconde à 60 mètres d’altitude. Comme premier projet d’installation éolienne à réaliser en Colombie sur des bases commerciales, celui-ci contribuera au transfert de technologies, technologies déjà utilisées et appliquées avec succès dans des projets similaires développés dans d’autres régions du monde.

  • 20 Le Prototype Carbon Fund est un fonds clos. Il recherche des souscriptions d’organisations publiqu (...)

30Né en décembre 2002 d’un accord signé entre l’Empresas Publicas de Medellin (eeppm) et le Prototype Carbon Fund20 pour acquérir des crédits correspondants à 800 000 tonnes de réduction d’émissions de CO2, le projet prévoit la réalisation d’un parc éolien constitué de 15 installations, ayant chacune une capacité de 1,3 MW. Le projet envisage la concession au système national (Colombian National Interconnetted System – sin) par une ligne de distribution de 8 km et l’apport d’environ 68,3 GWh par an. Les dimensions du projet proposé ayant été réduites par rapport à la capacité du réseau national en place (13,3 GW), ce dernier n’aura pas d’effets sur l’expansion planifiée par le SIN mais substituera l’apport d’énergie envoyée marginalement par le réseau lui-même.

  • 21 Banque Mondiale, Jeripachi Wind Farm Project Report, 2005.

31La contribution du projet au développement durable de la Colombie se déduit essentiellement de trois aspect21. Premièrement, le projet démontrera au niveau commercial le potentiel de production d’énergie éolienne, facilitant de futurs investissements vers cette technologie propre. En second lieu, il renforcera l’augmentation de la part d’énergie renouvelable utilisée dans le réseau national, actuellement dominé par l’énergie hydroélectrique et thermique, en contribuant aussi à l’amélioration des compétences privées nationales dans la mise en place de cette technologie. Troisièmement, le projet contribuera au développement de la communauté indigène des Wayuu par le financement et la réalisation d’une série d’activités tournées vers la population. De semblables activités sont insérées dans un vrai plan social, résultant d’un long processus de consultation entre la population et les développeurs du projet pour comprendre les réelles exigences de la communauté. Les principales caractéristiques de ce plan sont de faciliter la création d’emploi, réaliser une centrale de désalinisation de l’eau utilisant l’énergie solaire, favoriser l’éducation et de meilleurs soins sanitaires et restructurer un cimetière. Il est, en outre, prévu une révision du programme deux ans après sa mise en œuvre, de façon à vérifier ses effets sur la vie de la communauté.

32L’implication de la population locale dans le projet a fait l’objet d’une attention soutenue suivant plusieurs étapes. Entre 1999 et 2002, l’eeppm a mené à terme les études pour la préparation du projet éolien Jepirachi. Comme le projet prenait place sur un territoire occupé par une population indigène, l’eeppm a projeté une stratégie de gestion sociale pour permettre une intégration harmonieuse du projet dans la communauté. Cela passait par une évaluation des exigences et des préoccupations de la population vis-à-vis du projet. Plusieurs éléments ont donc été élaborés : le Plan de gestion sociale (Plan de Gestiòn Social) réalisé pendant la phase d’études préliminaires du projet, le processus de consultation de la communauté indigène (Consultazione Previa), l’analyse des implantations socioéconomiques et culturelles avec le plan relatif de gestion (Plan de Manejo de los Impactos Socioeconomicos y Culturales), le plan de renforcement institutionnel et communautaire réalisé pendant la phase opérationnelle du projet (Plan de Fortalecimiento Institucional y Comunitario), et enfin, le plan de monitorage (Plan de Monitoreo).

33Le processus de gestion sociale se fonde sur le respect de la communauté indigène Wayuu, de ses coutumes, de son territoire et plus généralement de sa culture. En vérité, le défi est grand pour l’Empresas Publicas de Medellin puisque, malgré le poids d’une histoire entachée d’erreurs et les antécédents négatifs de projets de développement sur le territoire, elle doit rétablir la confiance dans les « aliiuna », les Blancs.

34À la base du processus de consultation, et de toute la gestion sociale du projet, se trouvent plusieurs principes considérés comme fondamentaux pour l’eeppm. Il faut néanmoins garder à l’esprit que l’entreprise travaille pour la première fois dans ce contexte et que la faisabilité du projet est influencée de façon prépondérante par la composante sociale. Ces principes sont la légitimité, qui exige un processus clair, ouvert et transparent, tenant compte de la participation des autorités villageoises traditionnelles ; la compréhension interculturelle exige un processus adapté à la culture Wayuu, en incluant la traduction dans la langue indigène de chacune des rencontres ; la participation doit être favorisée par des réunions et des visites sur le terrain permettant de construire un sentiment d’appartenance au projet ; la continuité implique la consultation de la communauté pendant une durée de trois ans sans interruption ; la gradualité signifie que l’on tient compte des études, des dynamiques et des rythmes de la communauté ; les parties impliquées doivent se répartir équitablement les responsabilités en réponse aux compromis établis sur l’installation des stations, les formes de paiement, les temps de rencontre, les programmes de travail… ; la transparence dans la gestion est indispensable à l’entreprise pour acquérir une bonne réputation ; le respect des différences culturelles nécessite l’étude de la culture Wayuu. Enfin, la flexibilité signifie que les études doivent s’adapter aux particularités de la communauté : à ses horaires, ses coutumes et ses activités économiques.

35Les objectifs du processus de consultation peuvent être ainsi synthétisés : informer la communauté sur la nature des travaux engagés par l’Empresa Publicas de Medellin ; consulter la communauté pour analyser ses attentes et illustrer les impacts du projet (la présentation de vidéos, de photographies permettant à la population d’avoir une idée de l’impact du projet sur l’environnement) ; orchestrer la gestion du projet par des temps de rencontre permettant d’écouter les propositions de la communauté sur la création d’emploi, la définition de mesures de compensation… ; encourager la participation aux études environnementales en confiant à plusieurs membres de la communauté le rôle de guide et d’informateur lors des études réalisées sur la végétation, la faune, l’usage des sols.

36De tels objectifs se situent dans la lignée de ce qui a été mis en évidence précédemment : une phase d’information, d’éducation et de formation de la communauté locale permettra une participation enrichissante et une concertation sur les objectifs à atteindre en termes de développement local et de bénéfices pour la communauté.

Une systématisation de l’approche pour les mdp

  • 22 Cette approche n’est donc pas utilisé par les autorités des pays en voie de développement comme cr (...)
  • 23 Se reporter au texte complet sur www.unfccc.org
  • 24 Se reporter pour la citation à Ramin, 2004, p. 2, et pour un approfondissement sur le thème à Rang (...)

37L’approche dite des objectifs négociés (Ranghieri, 2005 b, p. 75) vise à garantir que la réalisation du projet produit des bénéfices pour la communauté intéressée. Il s’agit donc d’une approche pour « s’assurer » de la durabilité plus que pour l’analyse22. Cette finalité est essentielle. Le développeur instaure un processus participatif avec les parties prenantes locales. Durant ce processus, est négociée une série de bénéfices supplémentaires par rapport au projet que le développeur avait l’intention de fournir à la communauté. Ces bénéfices ajoutés ne doivent pas être strictement liés au projet lui-même. Les résultats de la négociation sont donc intégrés dans un « plan d’action ». Ce mécanisme a été appliqué pour la première fois pour le projet Jepirachi. Cette expérience a poussé la Banque mondiale à promouvoir un fonds spécifique, le Community Development Carbon Fund – cdfc, qui présente le bénéfice à la communauté locale comme qualité requise contraignante dans le choix des projets mdp à financer indirectement par des contrats d’acquisition (appelés erpa) des crédits générés (Ranghieri, 2005). L’équipe de la Banque Mondiale a mis en évidence des procédures additionnelles pour le choix des projets mdp à financer (à travers l’acquisition des crédits générés) par rapport à ce qui était requis par le Conseil exécutif du mdp et par les règles connues pour le déroulement du cycle normal d’un projet md23. Les procédures ajoutées concernent justement l’estimation des « community benefits », c’est-à-dire des bénéfices que le projet apportera au niveau local. Il s’agit de vérifier s’ils sont appropriés, réalisables et vérifiable24.

  • 25 La réduction des émissions de gaz à effet de serre est communément considérée comme un bénéfice en (...)
  • 26 La Banque mondiale peut aussi demander un document intermédiaire appelé Project Concept Note (pcn)
  • 27 Plus précisément, Ramin, 2004, p. 3, indique en substance qu’un spécialiste travaille avec l’équip (...)

38Les phases du processus d’évaluation proposé par le cdcf sont les suivantes. À partir de la rédaction du pin (Project Idea Note), premier document officiel de présentation de l’idée de projet, il faut apporter certains détails relatifs aux bénéfices économiques, sociaux et environnementaux que le projet produira25 au niveau local, à la communauté qui accueille le projet. La première estimation arrive en phase embryonnaire avec la révision des indications évoquées précédemment. Si le pin est approuvé, les développeurs doivent présenter un projet plus détaillé (Project Design Documen26). Dans un second temps, la Banque, avant de recevoir le pdd, fournit un questionnaire spécifique au développeur – le Community Benefits Questionnaire – comprenant dix demandes assez précises (Ramin, 2004, p. 5) pour évaluer les bénéfices locaux apportés. Cependant, pour s’assurer qu’il ne s’agit pas de pures déclarations d’intention, il faut formaliser les méthodes de mesure, de monitorage, de vérification des bénéfices listés et de description des modalités de participation de la communauté locale, en plus des instruments utilisés et des coûts additionnels prévus au titre de la section des « community benefit27 ». Cela requiert aussi que « tous les stades dans le cycle du projet soient réalisés en partenariat avec une organisation représentative de la communauté ou une entité du gouvernement local » ce qui signifie que la proposition de projet doit déjà indiquer les référents locaux, les partenaires internes à la communauté, appartenant à des associations non gouvernementales ou à des institutions.

39Par ailleurs, Ramin (2004) soulève un autre point : « Il sera très important de veiller à ce que les intermédiaires (les associations non gouvernementales) soient suffisamment expérimentés et appréciés par la population locale pour être efficace. Le coût sera également un facteur à prendre en considération ». Le cdcf de la Banque mondiale, alors qu’il ne représente pas une autorité institutionnelle, a commencé à promouvoir une évaluation de la durabilité, articulée à la promotion de la conscience locale, à l’éducation locale directe ou indirecte – à travers des organisations non gouvernementales ou des associations –, à la reconnaissance de bénéfices économiques, sociaux et environnementaux et à la demande de négociations pour y parvenir.

Conclusion

40Les politiques de lutte contre les changements climatiques sont attribuables à tous les égards aux politiques du village global. Les instruments proposés par le Protocole de Kyoto, dans le cas des mdp, sont à l’inverse liés à la contribution de durabilité locale. Cet article a voulu mettre en évidence la difficulté d’établir une contribution à la durabilité locale des mécanismes mdp, en identifiant non seulement les lacunes dans les méthodologies de référence mais aussi en insistant tout particulièrement sur le rôle de la participation locale. On retiendra notamment que seule une négociation opportune des objectifs rend possible le développement d’instruments « géographiquement équilibrés ». Seule cette négociation est en mesure de contribuer aux objectifs des pays soumis à une obligation de réduction selon le Protocole de Kyoto (les pays de l’Annexe 1 communément indiqués comme pays industrialisés) tout en tenant compte des caractéristiques géographiques, humaines, sociales, économiques et environnementales du territoire qui accueille un projet.

41Le moment que nous vivons est crucial tant pour les accords sur le climat que pour les mécanismes qui en découlent. Le nouveau comportement des États-Unis donne bon espoir : ces derniers ont modifié leur position dans les discours, avec des interventions et de nombreuses conférences internationales. Ils démontrent ainsi leur intention de recouvrer un rôle plus actif de manière générale, mais aussi plus actif dans le domaine des énergies renouvelables. Il convient de souligner que cette nouvelle implication des États-Unis produit des changements dans les équilibres politiques au sein du monde occidental, dans la mesure où, sur ces questions environnementales, le rôle de leadership a jusqu’ici été tenu par l’Union européenne. Les États-Unis ont aussi modifié leur position dans les actes, comme le montre la récente Energy and Climate Bill passée à la Chambre qui guide les États-Unis vers le marché du carbone et une politique de réduction de la consommation énergétique, en particulier vis-à-vis des énergies fossiles. Il est opportun de jouer sur tous ces changements afin que les choix politiques globaux se dirigent vers les instruments en mesure de réduire les émissions des gaz à effet de serre, de contenir les coûts et de contribuer à la durabilité locale.

Bibliographie

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Notes

1 Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement (unced).

2 L’Emission Trading est le lieu où s’effectue l’échange. Les droits (ou commodity) qui s’échangent sont triples. Premièrement, les émissions « permises » aux parties par un régulateur au sein d’un régime appelé de cap and trade. Elles constituent les assigned amounts, quantités assignées qui seront converties en Assigned Amount Units aau (unité égale à une tonne de v) selon le Protocole de Kyoto, ou en eu allowances (eu As) selon la Directive européenne eu ets, pour laquelle on peut se reporter à Bernini, 2005 (in Ranguieri, 2005). Deuxièmement, les crédits d’émissions obtenus avec des projets d’application conjointe. Ce mécanisme permet à un pays de l’Annexe I d’obtenir des crédits d’émissions par la réalisation de projets qui diminuent les émissions de gaz à effet de serre dans d’autres pays de l’Annexe I de façon qu’elles soient inférieures à ce qu’elles auraient été si le projet n’avait pas été réalisé. De tels crédits seront appelés urce (Certified Emission Reductions – Unité de réduction certifiée d’émissions). Et troisièmement, les crédits d’émission obtenus avec des projets de mdp. De même que pour le mécanisme ac, il prévoit que les pays industrialisés peuvent obtenir des crédits d’émissions par la réalisation de projets en mesure de réduire les émissions de façon qu’elles soient inférieures à ce qu’elles auraient été si le projet n’avait pas été réalisé. De tels projets devront se situer dans des pays qui n’appartiennent pas à l’Annexe I et devront en outre contribuer au développement durable du pays hôte. Les crédits ainsi obtenus porteront le nom de Réduction certifiée d’émissions (rce – cers).

3 http://www.cd4cdm.org

4 Indice qui exprime les effets cumulés d’un gaz à effet de serre en unité de temps, utilisant comme gaz de référence le dioxyde de carbone.

5 Voir ippc et le rapport unep cité.

6 Voir State and Trends in the Carbon Market 2005, rapport annuel publié par la Banque mondiale et ieta ; voir également les prochaines éditions.

7 Voir Ranghieri, 2005, chap. 4.

8 The World Bank, 1996, p. 3.

9 The World Bank, 1996, p. 145.

10 ecopas – Écosystèmes protégés en Afrique sahélienne est un programme de coopération environnementale entre l’Union européenne et trois pays africains : Burkina Faso, Niger et Bénin, entre lesquels a été divisé le parc W, institut dans le cadre de l’AOF. Pour des détails sur la recherche et le programme, se reporter naturellement à Camara, 2002 ; Turco, 2005 ; Turco, 2004 ; Bruzzone et al. (2005).

11 Où la « légitimité se fonde sur les institutions de la tradition noire africaine (foncières, politiques, religieuses) dont la préoccupation première est d’agir justement, […] où l’action légitime est l’action conforme à une tradition. La légitimité – continue Turco, 2005, p. 4 – surtout dans les projets de coopération environnementale, doit nous rappeler que le territoire n’est pas seulement un ensemble de ressources physiques, mais aussi un réservoir axiologique : […] ne peuvent être faites – légitimement – que les choses qui sont conformes aux principes de la tradition ».

12 Où, selon Turco, 2005, p. 25 et 26, le terme malinké de fasiya indique « le système des relations de parenté et l’ensemble des comportements qu’elles disciplinent ». La mansaya (de mansa, roi), désigne « la prétention de la politique d’intervenir à son tour dans les mécanismes régulatifs du corps social et de modeler les processus territoriaux ».

13 Pour être bref, il s’agit d’une communauté locale d’un pays en voie de développement, ainsi définie dans les Rapports de la Banque mondiale.

14 The World Bank, 1996, p. 152.

15 De nombreux exemples, d’un intérêt particulier : Nicaragua Municipal Developement, Senegal Small Rural Operations et Egypt Resource Management, La Banque mondiale, 1996.

16 De nombreux exemples, d’un intérêt particulier dans l’expérience citée par la Banque mondiale : Bolochistan Primary education Program, Nepal Irrigation Sector, La Banque mondiale, 1996.

17 La surprise pourrait venir du fait que la majorité des parties demande la limitation de la supervision occidentale.

18 Où le « top » est toujours représenté par les Nations unies et ses organisations.

19 L’auteur remercie le Dr Alessandra Forcella pour le recueil et l’élaboration du matériel relatif au cas d’étude.

20 Le Prototype Carbon Fund est un fonds clos. Il recherche des souscriptions d’organisations publiques et privées qui versent de l’argent et il investit indirectement dans des projets mdp. « Indirectement » dans le sens où il fait des contrats d’acquisition (erpa) des crédits que ces mdp génèrent (www.carbonfinance.org).

21 Banque Mondiale, Jeripachi Wind Farm Project Report, 2005.

22 Cette approche n’est donc pas utilisé par les autorités des pays en voie de développement comme critère de la durabilité du projet mdp présenté mais il sera utilisé par les développeurs du projet afin d’identifier les besoins de la communauté locale, d’estimer ses besoins prioritaires et discuter/négocier, en conséquence, les modalités de mise en œuvre du projet.

23 Se reporter au texte complet sur www.unfccc.org

24 Se reporter pour la citation à Ramin, 2004, p. 2, et pour un approfondissement sur le thème à Ranghieri, 2005 b, et www.carbonfinance.org, www.cdcf.org.

25 La réduction des émissions de gaz à effet de serre est communément considérée comme un bénéfice environnemental au niveau planétaire.

26 La Banque mondiale peut aussi demander un document intermédiaire appelé Project Concept Note (pcn).

27 Plus précisément, Ramin, 2004, p. 3, indique en substance qu’un spécialiste travaille avec l’équipe du Fonds Carbone pour développer, tester et finaliser les outils d’examen et les procédures qui permettront de définir et d’évaluer les prestations proposées dans le cadre du Fonds Carbone. Il est proposé que ces outils et procédures soient testés et vérifiés par contact direct sur place avec au moins trois projets cdcf de différents types et dans différents contextes.

Auteur

Université de Milan Consultante à la Banque mondiale

© Presses universitaires de Paris Nanterre, 2011

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