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Entreprises et environnement : quels enjeux pour le développement durable ?

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François Bost
, 
Sylvie Daviet

Environnement, risques et conflits

Gestion des risques et stratégies industrielles dans la vallée de la chimie en région Rhône-Alpes

Jacques Donze

Texte intégral

1Le projet industriel et les stratégies qui en découlent ont vocation à s’établir sur la longue durée. Mais pour se faire, l’industrie doit se préoccuper de plus en plus de la préservation de son environnement. Car, d’un côté, on ne peut pas vivre durablement et sainement avec du bruit, des odeurs déplaisantes, un paysage dégradé, des sources de pollution altérant la santé et la nature et la sensation du danger ; et, de l’autre, l’industrie ne peut pas continuer à ignorer « son environnement » au sens d’entourage, à défaut bien entendu de l’Environnement qui fonctionne à un autre niveau d’échelle. C’est-à-dire un territoire en tant qu’espace peuplé, sociabilisé, et « environnementalisé » qui ne soit pas seulement un pourvoyeur d’externalités, un support d’activité, mais un territoire actif dans une approche systémique du problème.

2S’interroger sur la façon de prendre en compte le risque dans une démarche de développement durable revient en somme à se poser la question du comment vivre durablement l’un à côté de l’autre sur un espace limité. Les rapports se posent donc en terme de proximité et de voisinage, ce qui est une manière de spatialiser le concept. L’enjeu est d’assurer à la fois la pérennité de l’industrie et son acceptabilité sociale. Dès lors, on peut s’interroger sur la visibilité du risque dans la mise en place des actions d’un Agenda 21 local. N’est-il pas noyé dans un ensemble flou, consensuel, à durabilité d’autant plus faible qu’on a réduit le niveau d’échelle (du global au local), alors que le risque est par nature conflictuel ?

3Nous examinerons en première partie comment une nouvelle approche de la gestion des risques, qui prend en compte le territoire vulnérable et ses enjeux, permet d’envisager réellement le problème sous cet angle. Nous analyserons ensuite les stratégies industrielles en matière de gestion de l’environnement, des risques et du développement durable pour, en troisième lieu, se pencher sur les processus d’inscription du développement durable dans un territoire industriel « à risque », au travers de la mise en place de l’Agenda 21 local de la « vallée de la chimie » au sud de Lyon.

Une nouvelle approche de la gestion des risques

Les deux cycles successifs de la gestion territoriale des risques « industriels »

4La loi du 30 juillet 2003 dite loi Bachelot relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages renouvelle l’approche de la gestion des risques et introduit de ce fait un nouveau cycle dans la gestion des espaces concernés. Le premier cycle avait démarré à la suite de l’application de la loi du 22 juillet 1987 sur la sécurité civile et la prévention des risques majeurs. Il s’est achevé symboliquement le 21 septembre 2001 avec la catastrophe de Toulouse, mais durera dans les faits jusqu’à l’entrée en vigueur des Plans de prévention des risques technologiques (pprt) dont les décrets d’application et les circulaires afférentes sont parus à l’automne 2005. Comme cinq d’entre eux seulement ont été approuvés en décembre 2008, on se situe donc encore dans une phase de transition qu’il n’est pas inutile de rappeler car c’est dans ce contexte que furent introduites les politiques de développement durable et les démarches Agendas 21.

5Les études de danger établies par les industriels en application de la directive Seveso 2 furent portées à connaissance des collectivités territoriales en 2003 dans un contexte post-catastrophe. Le zonage était établi en appliquant des scénarii très majorants selon une démarche qui restait entièrement déterministe (si le pire doit arriver, il se produira nécessairement). Ce parti pris a débouché sur des « enveloppes » très vastes, faisant réapparaître des périmètres identiques à ceux du début des années 1990 et évidement plus vastes que ce qui avait été transcrit dans les pos successifs à la suite de négociations et d’arbitrages locaux, ou à la suite d’un Projet d’intérêt général (pig), et surtout sans tenir compte des réductions importantes du « risque à la source ». La communication de ces cartes a provoqué la consternation et le désarroi, d’autant qu’elles ont été assimilées à un nouveau pig, mesure conservatoire souvent à l’origine des représentations communes (« la zone pig ») (Donze, 2005). Certaines collectivités, comme le Grand Lyon en juillet 2005, ont transcrit ces dispositions telles quelles dans le plu, gelant ainsi tout projet d’urbanisme sur près de 10 % de son territoire ! Comment faire du développement durable et comment prendre en compte le risque dans ces conditions ?

6Si ces périmètres étaient sans doute conçus pour délimiter l’aire des plans de secours (ppi : Plan particulier d’intervention) et des campagnes d’information du public, correspondant ainsi aux logiques régaliennes et sécuritaires de l’État, elles ont été très pénalisantes pour les collectivités territoriales pendant près d’une mandature. Ces dernières en effet n’avaient d’autres ressources, pour appliquer la loi du 13 août 2003 sur la modernisation de la sécurité civile (modifiant celle de 1987) faisant obligation d’élaborer un Plan communal de sauvegarde (pcs) et un Document d’information communal sur les risques majeurs (dicrim) en cas de prescription d’un ppr ou, en son absence, d’un ppi, que de reprendre les informations fournies par les préfectures. Cela n’a cessé d’entretenir la confusion entre deux logiques étatiques : celle de la sécurité civile, ressortissant du ministère de l’Intérieur, à caractère organisationnel et demandant des décisions rapides, et celle de la gestion de l’urbanisation, du ressort du ministère de l’Environnement, à caractère spatial et aux temporalités plus longues.

7La loi de 2003 renouvelle le registre conceptuel en préconisant une analyse de risques et pas uniquement de danger, ce qui suppose de prendre en compte les enjeux du territoire environnant et leur degré de vulnérabilité. Elle modifie les principes d’élaboration des études de danger faites par les industriels en légalisant, si l’on peut dire, le concept de probabilisme et l’approche quantitative dans l’élaboration du zonage (« introduire une dose de probabilisme ») et l’élimination des scénarii d’accident les plus improbables. C’était le seul moyen en effet d’avoir une gestion durable du risque dans un territoire déjà urbanisé comme à Toulouse, et de résoudre les problèmes posés par les « Porter à connaissance » des études de danger précédentes. Par ailleurs, la loi crée une instance de concertation supplémentaire (les Comités locaux d’information et de concertation ou clic) qui devra être consultée avant l’approbation du pprt.

L’élaboration des Plans de prévention des risques technologiques (pprt)

8Les pprt offriront des outils plus efficaces pour la gestion de l’urbanisation existante. Ils représentent un chantier d’importance : le ministère prévoit 421 plans, classés selon un ordre de priorité de 1 à 4, concernant plus de 600 établissements industriels et près de 900 communes. La démarche d’élaboration comprend trois étapes explicitées dans un guide méthodologique de 150 pages paru en octobre 2007.

9La séquence d’étude technique porte sur le traitement des études de danger et la sélection des phénomènes dangereux pertinents pour la maîtrise de l’urbanisation. Elle débouche sur la définition de périmètres d’étude faisant l’objet d’un arrêté préfectoral de prescription. Il y a ensuite 18 mois pour élaborer cartes d’aléas, carte des enjeux et carte de risque. Cette phase a été expérimentée pendant plus d’un an sur les huit sites industriels expérimentaux choisis par le ministère en juin 2004, dont celui de la raffinerie de Feyzin. La caractérisation des aléas s’appuie sur l’arrêté du 29 septembre 2005 relatif à l’évaluation et à la prise en compte de la probabilité d’occurrence, de la cinétique, de l’intensité des effets et de la gravité des conséquences des accidents potentiels, dit pcig. Le choix essentiel, qui est un choix politique autant que technique, est d’éliminer les scénarii très peu probables et de prendre en compte la cinétique de déroulement de l’accident pour la maîtrise de l’urbanisation, compte tenu des barrières de sécurité existantes ou prévues. C’est une démarche déjà utilisée pour la sûreté nucléaire (Garbolino, 2008) qui permet de passer du zonage ppi aux cartes d’aléas du pprt dont la surface sera, et devra être, moins large. C’est la différence entre l’information, qui doit être la plus large possible, et la notification (ppr) dont l’objectif essentiel est la prévention, mais dont un des enjeux majeurs, rappelons -e, est l’acceptabilité de l’industrie dans la perspective de son maintien durable dans un territoire.

10Mais plus que celle des aléas, qui relève d’une approche technique, la caractérisation des enjeux est révélatrice de la démarche. Il s’agit de classer les enjeux incontournables d’ordre structurel (occupation du sol, établissement recevant du public, infrastructures de transport), des enjeux complémentaires à prendre éventuellement en compte pour la phase stratégique (densité de population, emplois) et des éléments connexes d’ordre qualitatif (projets de développement de la commune, enjeux environnementaux et patrimoniaux, plans d’intervention et de sauvegarde efficients, culture du risque). La carte de synthèse des enjeux résulte de la superposition des couches d’information et celle du risque de la superposition cartographique des aléas et des enjeux. Un plan de zonage brut est ensuite soumis à la clic qui peut demander des investigations complémentaires. Ainsi, la confrontation au territoire est-elle tardive (tout est joué…) et se fait encore sous la forme descendante (top down) bien connue des démarches administratives : on plaque un zonage sur un territoire-support, ou territoire-cible, et on regarde ce qu’il y a dessous sur le plan qualitatif. La notion de vulnérabilité, définie dans le guide comme la sensibilisation des enjeux aux agressions extérieures, est donc définie par rapport à l’aléa et non comme « une propriété intrinsèque de l’enjeu étudié » (Gleyze, Reghezza, 2008). Elle est invoquée tardivement pour estimer la valeur des biens en vue d’un délaissement ou d’une expropriation éventuelle.

11La phase stratégique est celle de la confrontation avec les acteurs. Il s’agit d’expliquer aux organismes et personnes associées les finalités, les données techniques, les principes et les niveaux de réglementation pour chaque zone, la détermination des secteurs d’expropriation et de délaissement, les contraintes d’urbanisme, les prescriptions techniques de construction ou de protection. L’enjeu est d’importance, bien que les perspectives ne soient pas nécessairement les mêmes pour tous les acteurs : outil de gestion durable des risques sur le territoire pour les collectivités, maintien durable des établissements sur un territoire pour l’État. Les deux objectifs ne sont pas exclusifs l’un de l’autre, mais ils s’inscrivent dans des logiques qui fonctionnent à des rythmes différents. Néanmoins, la raison d’être et l’exécution des pprt sont toutes entières contenues dans ce projet dette négociation qui en scelle le contenu et l’efficacité et, au-delà, les conditions d’une coexistence durable entre les différents partenaires (Martinais, 2007).

12Quant à la séquence d’élaboration du projet, le texte comporte des instructions très précises en matière de légendes des cartes, de rédaction du règlement, qui tient compte de l’expérience des pprt, et de plan dont un modèle est fourni. Une note de présentation, qu’il est recommandé de rédiger avec le plus grand soin, explique la démarche, définit les termes et notions avec un glossaire technique, retrace l’historique du zonage et explique l’exclusion des phénomènes dangereux jugés non pertinents, justifiant ainsi la réduction du périmètre d’étude par rapport à celui du ppi. Le projet, éventuellement modifié pour tenir compte du bilan de la concertation, est soumis à enquête d’utilité publique. Il est ensuite approuvé par arrêté préfectoral et les collectivités territoriales ont l’obligation de l’annexer au PLU, où il vaut alors servitude d’intérêt publique. Ainsi, cette procédure administrative longue et complexe (deux ans en moyenne, mais quatre ans à Feyzin depuis le début de l’expérimentation) fait-elle apparaître des logiques d’acteurs et des temporalités encore difficiles à concilier. Entre la vision régalienne de la drire, les logiques techniques des entreprises qui élaborent les études de danger et celles des collectivités locales qui ne connaissent pas habituellement leur contenu, la prise en compte des risques dans l’élaboration d’un agenda 21 est un exercice difficile !

13Les problèmes financiers soulevés par les droits de préemption, de délaissement et d’expropriation éventuels sont traités par le décret du 3 mai 2007 prévoyant un financement tripartite État-entreprises-collectivités territoriales. En mai 2008, les quatre pprt approuvés étaient assez peu coûteux en terme de mesures foncières. À Mazingarbe, par exemple, le zonage ne concerne que 0,5 % de la surface urbanisable, ce qui représente une réduction considérable de l’espace du risque par rapport au « Porter à connaissance » de 2002, et les cinq maisons touchées par la zone de délaissement ont été estimées par les Domaines à 1,7 million d’euros. Ce type d’action repose sur une connaissance fine des effets du risque sur la valeur des biens et de l’urbanisation en général.

Des stratégies industrielles volontaristes

Le développement durable : un projet managérial

  • 1 Thomas Perianu, directeur du développement durable Suez-Environnement, communication à la journée (...)

14Pour les entreprises, la gestion des risques technologiques s’inscrit dans l’objectif plus vaste d’amélioration continue de la qualité des produits et des services et de recherche permanente d’innovations. Il y a en effet une unité générique entre la gestion de la qualité technique, le management de l’environnement et de la sécurité et l’objectif de qualité totale avec un système de management intégré (Donze, 2004). Les entreprises sont désormais invitées à intégrer les préoccupations sociétales dans leurs stratégies. Ainsi, le développement durable tend-il à devenir un label qui englobe le tout. Mais il est devenu un référentiel pour un projet managérial tourné vers la gestion de l’entreprise, et non pour un projet politique tourné vers la gestion du territoire. C’est là toute l’ambiguïté de la place des entreprises industrielles dans le débat. Elles ont fortement contribué à la crise de l’environnement (« les dégâts du progrès »…), mais elles sont aussi devenues des acteurs incontournables de la préservation de l’environnement. Dès lors, comment élaborer des stratégies à long terme permettant de concilier performances économiques, contraintes environnementales et cohésion sociale ? Comment concilier création de valeur à la fois pour la Société et pour les actionnaires ? La « global reporting initiative » lancée par une ong américaine et le pnue (Programme des Nations unies pour l’environnement), relayée par quelques grandes entreprises et l’association Entreprise pour l’Environnement, fournissait dès 1997 une méthodologie pour la publication des informations dans les rapports d’activité. La loi NRE sur les Nouvelles régulations économiques de mai 2001 a rendu ce « reporting » obligatoire pour les plus grandes d’entre elles. Mais cela ne rend pas l’entreprise citoyenne pour autant, comme elle l’affirme parfois. Ce n’est pas son objet. Le responsable développement durable de l’entreprise Suez Environnement en exprime parfaitement l’esprit : la politique du développement durable vise à être un acteur responsable et à assurer l’ancrage territorial de ses activités. L’entreprise a mis en place un instrument de pilotage de la performance globale avec une démarche documentée (cf. les procédures d’assurance-qualité), dans une perspective d’amélioration continue. C’est aussi un outil de transparence avec toutes les parties prenantes1. Du moins y a-t-il une réelle prise de conscience d’une responsabilité sociale et environnementale.

15Cette notion de responsabilité sociale et environnementale est apparue dès les années 1950 aux États-Unis. La rse recommande d’intégrer les préoccupations sociales et écologiques aux activités commerciales et à leurs relations avec les « parties prenantes » (stakeholders). On débouche sur le concept d’entreprise élargie, sous-tendue par cette théorie formulée par R. E. Freeman en 1984 (Freeman, 1984) qui rassemble dans le même projet collectif les salariés et les actionnaires, les sous-traitants et les commerciaux, les clients, les collectivités publiques, les associations et les riverains. En 1985, l’association des industries chimiques canadiennes édite un programme et un code déontologique intitulé « Responsible Care » traduit en français par « Engagement de progrès ». C’est un engagement de progrès pour la protection de la santé, de l’environnement et la sécurité. L’idée a été reprise par l’Union pour l’industrie chimique (uic) en 1990 mais l’anglicisme « responsible » subsiste souvent… Cet engagement s’appuie sur un certain nombre de principes directeurs : rassembler les services épars concernés en une direction Qualité, Sécurité, Environnement intégrée dans la politique générale de l’entreprise ; plan Environnement-Entreprise ; éco-audit pour la mise en place d’un système de management de l’environnement puis des risques ; certification iso 14 001 ; démarche d’amélioration continue (boucle de Deming) dite pdca (Plan, Do, Check, Act), en forme se spirale vertueuse, ou boucle de rétroaction positive (Godfrain, 2003). Cette idée a été reprise par l’onu qui a lancé la Charte mondiale du Responsible Care en février 2006, signée par l’uic (Union patronale des industries chimiques) et six entreprises françaises en novembre de la même année. Tout cela est sous tendu par le courant d’écologie industrielle.

Une modernisation écologique de l’industrie ?

16L’écologie industrielle s’est institutionnalisée au cours des années 1990 au sein des grandes conférences internationales, à une époque où les dirigeants du pnue étaient des représentants de l’industrie (en particulier le secrétaire adjoint du directeur, Robert Frosch, chercheur aux General Motors Laboratories et auteur d’un article de référence (Frosch, Gallopoulos, 1989). Il a été développé en Europe à Genève (Erkman, 2004) et dans quelques universités techniques ou écoles d’ingénieur. C’est une démarche qui assimile les processus de production et de consommation à des flux de matières, d’énergie et de déchets. Un système industriel étant une configuration de flux et de stocks de matières, d’énergie et d’informations qui s’échangent avec la biosphère, il constitue par analogie un cas particulier d’écosystème. Dès lors, au lieu de le laisser fonctionner de façon linéaire en épuisant les richesses d’un coté et accumulant les déchets de l’autre avec, au mieux, un traitement « en bout de tuyau » (end of pipe), il s’agit de l’organiser en boucle, de façon cyclique, en transformant les déchets en matières premières. Ce courant mobilise les notions de métabolisme industriel (rendre le système industriel compatible avec un fonctionnement normal des écosystèmes biologiques : viable à long terme, ce qui permet d’en assurer la pérennité), de symbiose (développer les synergies entre les entreprises, sur le modèle de l’éco-parc de Kalundborg au Danemark) et la théorie du Climax : il s’agit de faire passer le système industriel actuel considéré comme juvénile au stade d’un écosystème mature et donc stable. Pour F. D. Vivien, ce ne serait rien d’autre qu’une étape du processus de rationalisation de la production et « de la modernisation écologique du capitalisme » (Vivien, 2004). Mais, au-delà de cette analyse, il faut s’interroger sur la dimension territoriale de cette approche. Peut-on transférer un projet d’ingénierie industrielle en projet d’ingénierie territoriale ? Il s’agirait de développer une véritable intelligence territoriale, définie comme une intelligence collective mobilisant les acteurs économiques et institutionnels sur les enjeux de durabilité. C’est la démarche qui a été retenue comme moyen d’action pour l’agenda 21 territorial de la vallée de la chimie. Elle sous-tend aussi la relation entre le territoire et le pôle de compétitivité à vocation mondiale chimie-environnement Lyon-Rhône-Alpes dont le principal organe de gouvernance est l’association axelera, créée en mars 2005 et labellisée par le ciadt de juillet 2005.

17axelera est pilotée par un comité stratégique de six membres composé essentiellement des grands industriels (Rhodia, Arkema, l’Institut français du pétrole, Suez) auxquels s’ajoutent la cnr (Compagnie nationale du Rhône) et le cnrs. Au-delà de la réduction de l’impact de l’industrie chimique sur l’environnement, de la conception des produits et des procédés (écoconception) à leur valeur d’usage finale, ce qui est une manière d’optimiser la performance environnementale, l’objectif ambitieux est d’accélérer la mutation de cette industrie vers une filière industrielle et scientifique qui conjugue chimie et environnement. Le but étant d’obtenir une chimie verte, acceptable et intégrée durablement dans la cité, une chimie régionale « vitrine du futur » et de nouveau compétitive à l’échéance 2012. Ainsi axelera et, derrière cette association, les industriels et leurs organes représentatifs peuvent-ils se revendiquer comme acteur majeur du développement durable du territoire. Cela nous interroge sur la nature exacte de cet impact territorial, l’ampleur de la reconversion de la chimie lyonnaise et l’attitude des collectivités territoriales.

18La chimie lyonnaise, dont la « vallée de la chimie » à l’entrée sud de l’agglomération reste le territoire de référence, est encore puissante. Largement orientée vers la chimie de spécialités, les établissements de ce territoire représentent encore 4 000 emplois salariés directs (6 500 en comptant la raffinerie et les centres de recherche) et le double en emplois indirects. Cela sans compter la pharmacie. Mais elle est menacée. La masse critique, si elle lui assure un leadership à l’échelle nationale, ne lui permet pas de soutenir la concurrence d’autres régions européennes qui ont des effectifs supérieurs et qui déposent plus de brevets. La mondialisation des marchés entraîne un recentrage sur les cœurs de métiers et sur un nombre plus réduit d’activités provoquant une érosion de ses emplois, l’abandon d’ateliers et le développement de friches. Ce mouvement d’externalisation et la montée en puissance de capitaux étrangers, y compris chinois, ou de fonds d’investissement fragilisent l’ancrage territorial. Surtout, le tissu a perdu la cohésion du complexe industriel structuré à l’échelle de la région par quelques grandes plates-formes très capitalistes et pourvoyeuses d’emploi acquise dans les années 1960. Ces plates-formes ont éclaté en de nombreuses entreprises aux stratégies et aux cultures différentes et, en dehors des grandes « commodités » nécessaires aux activités de chimie de base fournies par la raffinerie de Feyzin et les fournisseurs de gaz industriels, la région se compose davantage d’une succession d’activités sans liens entre elles que de véritables filières intégrées. Dès lors, la prise en compte de cette évolution conduit à reconsidérer des installations actuelles surdimensionnées mais dont les disponibilités foncières représentent un enjeu important.

19Les partenaires publics ont fort bien compris la spécificité de ces activités qui sont considérées comme des secteurs stratégiques et l’enjeu territorial de cette dynamique. On peut dire qu’ils se bousculent pour accompagner les projets du pôle sur trois axes forts : développer les mises en réseau et les fédérations de moyens, en particulier au niveau de la recherche ; fournir des équipements et des infrastructures attractifs et assurer un maintien durable de l’emploi ; renforcer enfin l’ancrage territorial de cette industrie par un projet de territoire cohérent. La région Rhône-Alpes est particulièrement active sur le premier point. Le Schéma régional d’enseignement supérieur et de recherche (sresr) vise à mettre en place des réseaux de recherche sous la forme de cluster dont deux sont concernés : le cluster chimie et le cluster environnement. Ils s’intègrent dans le thème plus général du « développement durable ». De son côté, le Grand Lyon est un acteur public moteur en tant qu’aménageur et développeur économique, en particulier au travers de sa charte de l’écologie urbaine et des comités de bassin d’emploi (mutations foncières, immobilier d’entreprise, traitement de la pollution, etc.).

20Au total, rarement la chimie lyonnaise aura suscité autant d’intérêt et focalisé les énergies, alors même qu’elle continue à être dangereuse, ce qu’on semble oublier parfois. Mais la problématique du risque est supplantée par celle du développement durable et l’enjeu du maintien de cette activité structurante. Un ancrage durable de l’industrie dans un territoire vivable semble désormais faire l’unanimité. De ce point de vue, la démarche Agenda 21 et la labellisation en pôle de compétitivité mondial constituent de véritables aubaines.

Un territoire industriel durable ?

21Il est difficile d’envisager un schéma de développement durable sur un territoire en reconversion partielle dans la mesure où ce dernier est la conséquence d’une croissance non durable. Lorsque le Grand Lyon a choisi la vallée de la chimie comme un des terrains d’expérimentation de son Agenda 21 communautaire, il s’agissait bien d’un challenge, mais qui n’était pas sans fondements.

De la requalification du « couloir de la chimie » à l’Agenda 21 territorial

22Depuis plus de dix ans, acteurs publics et privés ont pris l’habitude de travailler ensemble. Cette dynamique a d’ailleurs été entretenue par un certain nombre de personnages politiques influents issus eux-mêmes de l’industrie, voire directement des services sécurité-environnement des grands groupes et qui ont l’occasion de se rencontrer au cours de quelques grandes manifestations (le salon pollutec ou l’Université d’été de l’environnement). Cette sollicitude a revêtu trois directions : requalification des espaces publics, requalification environnementale et engagements de progrès de la part des entreprises, dont nous avons déjà parlé.

23Dès 1992, dans un contexte de remise en cause de cette industrie polluante et dangereuse aux portes de l’agglomération au moment de la révision du sdau, le Grand Lyon (courly à l’époque) avait confié une étude diagnostic à un bureau d’étude. Cette initiative a débouché en 1997 sur la signature d’une charte. Ce protocole s’est matérialisé par la mise en place d’un comité de pilotage et d’un budget financés par le Grand Lyon, le conseil général et les industriels en vue de mener une opération paysagère (2 000 arbres en l’an 2000), la requalification de la voierie, une mise en lumière pour valoriser le patrimoine industriel et une meilleure prise en compte des risques et des nuisances. Ce comité de pilotage a été la préfiguration du choix de ce territoire pour l’application de l’Agenda 21 communautaire. La requalification environnementale, moins visible, a porté sur le traitement des « lônes », terme local signifiant les îlots dégagés par les bras anastomosés du vieux Rhône, et leur remise en eau. L’opération a été menée par un syndicat mixte intercommunal, lui-même devenu un des acteurs du jeu local au titre de l’environnement. Dans le même temps, le « couloir » est devenu « vallée de la chimie »…

  • 2 Projets territoriaux de développement durable et Agendas 21, Cadre de référence, medd, 2006, 31 p.

24L’Agenda 21 communautaire du Grand Lyon a été adopté en mai 2005. Il se décline en cinq orientations stratégiques dont deux nous intéressent particulièrement : favoriser à la fois la cohésion sociale et le développement économique (2 objectifs et 19 actions) et participer à l’amélioration du cadre de vie des habitants, qui comprend la gestion de l’environnement (2 objectifs et 18 actions). Notons que, au-delà des titres associant des domaines effectivement complémentaires (cohésion sociale et développement économique par exemple), les nécessités du classement en fiches d’actions sectorielles conduisent à les séparer. Ainsi, les fiches portant sur la cohésion sociale et celles portant sur le développement économique n’ont pas vraiment de liens explicites. De même, développement économique et cadre de vie ressortent de finalités différentes. Et c’est ainsi que, par amalgame entre tous les types de risques, les risques technologiques, associés aux risques naturels, sont séparés du développement économique, et en particulier de l’accompagnement du pôle « chimie-environnement ». En fait, le projet économique (en vue d’un développement durable) reste beaucoup plus en phase avec les besoins de l’industrie. On retrouve cette convergence avec les objectifs des pôles de compétitivité. Peut-être est-ce sous l’influence du cadre de référence à l’élaboration des Agendas locaux proposé par le ministère (medd-meedad)2, largement inspiré des méthodologies industrielles. La stratégie d’amélioration continue y est citée six fois en trente pages, avec une fiche-synthèse reprenant clairement, à l’usage des territoires, la démarche pdca. Par ailleurs, cette finalité de cohésion sociale réaffirmée est certes nécessaire, mais est-elle vraiment intéressante pour un projet de territoire ? N’incite-t-elle pas à maintenir une action sectorielle dictée par l’organisation des services peu propice à une vue globale ?

25Cependant, une des dispositions les plus originales de l’Agenda 21 du Grand Lyon est le choix de trois territoires expérimentaux articulés autour du fleuve et son affluent : le val de Saône, « l’anneau bleu » en amont de Lyon et la vallée de la chimie en aval. L’Agenda 21 territorial « Vallée de la chimie », même s’il s’inscrit directement dans la suite de la requalification du couloir dont nous avons vu la gestation et le poids des industriels, « colle » mieux aux préoccupations des acteurs. Ses quatre orientations stratégiques (vivre, travailler, réhabiliter et s’impliquer), déclinées en 14 actions opérationnelles, ont fait l’objet d’une large concertation (même si on ne peut s’empêcher de penser que cette mise en agenda effectuée par le comité de pilotage et l’assistance à maîtrise d’ouvrage d’un bureau d’étude s’apparente au passage des espoirs à la moulinette, car la consultation avait débouché au départ sur une quarantaine d’actions potentielles). Vivre dans la vallée de la chimie, c’est renforcer la prévention et développer une culture collective des risques technologiques ; identifier, communiquer et agir sur les nuisances ; développer des bâtiments économes et performants face aux risques ; améliorer les conditions de déplacement et de mobilité des habitants et des salariés. Réhabiliter, c’est développer l’approche écologie industrielle ; concevoir une zone d’activité économique durable ; restaurer les paysages et l’image ; favoriser les usages diversifiés de la vallée, du port et du Rhône. On le voit, il s’agit bien de construire un projet de territoire fondé sur le risque, ce qui révèle la préoccupation dominante et le registre des compétences.

Un territoire à risques, ou le territoire du risque ?

26La question est de savoir si on peut organiser la promotion du territoire par la gestion des risques, en en faisant en quelque sorte un territoire modèle. Il ne s’agit plus de gérer le risque en soi, mais de gérer un territoire dont le risque est une composante intrinsèque. « Comment une société peut-elle construire son identité à partir de ce qui est perçu comme une contrainte majeure ? » (Beucher et al., 2008), comment intégrer le risque technologique sans remettre en cause la pérennité des sites industriels ? L’enjeu est clairement affirmé. Mais, alors que la problématique de la gestion du risque constitue une opportunité pour repenser l’aménagement du territoire, elle provoque au contraire beaucoup d’embarras. D’abord, on l’a vu, parce que cette gestion échappe largement aux collectivités territoriales qui ne peuvent, ou ne veulent en endosser la responsabilité (encore que les comportements soient très divers, parfois même entre deux communes voisines). Mais surtout parce que les notions de risque et de territoire ne sont jamais définies clairement.

  • 3 Vincent Allix, « développeur économique », bassin d’emploi Lyon Sud, in P. di Fabio : « L’impact d (...)

27Le découpage territorial retenu révèle une approche administrative. Le « périmètre » vallée de la chimie est d’abord et avant tout structuré par le risque tel qu’il est « dit » par l’État. Il est constitué des limites des neuf communes touchées de près ou de loin par un ppi version 2003 (dont on a vu sur quelles bases il avait été établi). L’espace est évidement beaucoup plus large que le tronçon de la vallée du Rhône concerné. Il comprend le VIIe arrondissement de la ville de Lyon au sud duquel se trouvent le port fluvial et ses dépôts d’hydrocarbures classés Seveso 2. Mais le découpage administratif est ainsi fait qu’il remonte jusqu’au cœur de Lyon avec, par exemple, les sites universitaires historiques des quais du Rhône. Du moins a-t-il le mérite d’englober le laboratoire de recherche classé P4 sur les virus les plus dangereux de la planète, ce dont personne ne parle… À l’intérieur de ce périmètre, seules les communes volontaires constituent le territoire de projet. Ce sont les quatre communes industrielles les plus concernées, plus cet arrondissement de Lyon. Mais le Rhône réapparaît comme frontière séparant les deux côtés du couloir de la chimie. Dès lors, comment tenir compte de l’hydrosystème fluvial et de l’environnement naturel en général ? Seul le risque technologique est pris en compte comme élément structurant. On voit donc clairement que le territoire de projet correspond avant tout à l’enjeu de l’acceptabilité de l’industrie dangereuse et à la mise en valeur de la porte d’entrée sud de l’agglomération et non pas à la gestion de l’environnement et des risques. Le volet environnemental est vu essentiellement au travers de l’écologie industrielle qui revendique à cette occasion une dimension territoriale. Dès lors, on comprend aussi que le pôle de compétitivité puisse « accélérer et amplifier cette dynamique de projet ». L’Agenda 21 serait-il le volet acceptabilité du pôle de compétitivité3 ?

28Feyzin a été la première commune du Rhône à s’être engagée dans une démarche Agenda 21. Ce projet a été facilité par l’organisation des services techniques en pôles transversaux (le pôle tranquillité-sécurité par exemple) qui permet le décloisonnement et la conduite par objectif, et le travail de fond entrepris sur la connaissance des risques. Dès 2002 en effet, une mission d’accompagnement à la gestion des risques et des nuisances confiée à un bureau d’étude avait permis d’élaborer un zonage plus nuancé en fonction du degré de dangerosité et de la résistance du bâti. C’est un diagnostic centré sur la vulnérabilité du territoire plutôt que sur la source de danger. Les résultats ont été présentés à la population lors de « Rendez-vous citoyens » et ils ont permis d’asseoir les aménagements nécessaires sur des bases raisonnées. Enfin, un dispositif de concertation publique, la « conférence riveraine », a été mis en place par le maire et le directeur de la raffinerie pour permettre un dialogue efficace avec les riverains. Elle crée un espace autonome de réflexion et de propositions dont le but est de faciliter la cohabitation et le voisinage entre les riverains et la raffinerie.

29L’objectif est de faire en sorte que le quartier couvert par le zonage Seveso ne devienne pas un ghetto désertifié et que ses 3 000 habitants puissent avoir une qualité de vie équivalente à celle des autres quartiers. Dès lors, il faut « que l’on puisse dire clairement aux habitants que le risque industriel est durablement présent ». Il est même, pour poursuivre la pensée du maire, souhaitable qu’il le reste comme étant le signe de l’inscription durable d’une industrie dans le territoire et le ressort de l’action. On retrouve dans cette idée l’influence du projet miriad 21 soutenu par la Commission européenne et relayé par l’association des eco-maires. Ce projet, qui réunit 13 villes « Seveso » dans 6 pays (dont Feyzin, Gonfreville et Fos-sur-Mer), propose une méthodologie politique pour l’intégration de la prévention des risques industriels dans l’élaboration d’Agendas 21. Cette méthode s’appuie sur le constat de paradoxe des territoires à risques. À commencer, pour n’en prendre qu’un, par le paradoxe de la proximité entre, par exemple, une zone naturelle attractive, bien souvent un cours d’eau, et un site industriel répulsif. miriad se veut un outil pour transformer ces contraintes, ces antagonismes en atouts (par exemple transformer un délaissé en réserve naturelle de la biosphère). Le développement d’une culture du risque est conçu comme un facteur essentiel de diminution de la vulnérabilité. Cette culture doit s’élaborer au cours d’un dialogue permanent avec l’industriel ou par des exercices ppi afin d’apporter la preuve que les secours seront bien organisés, la vulnérabilité du territoire bien gérée au travers du pcs et les enjeux bien protégés. Les maires les plus concernés estiment que le fait d’apporter la preuve de l’efficacité des ppi et des pcs devrait permettre de diminuer les contraintes qui pèsent sur leur territoire à l’occasion de l’élaboration des pprt. Les associations comme celles des maires des communes à risques technologiques majeurs (anmcrtm) ou des eco-maires constituent un lobbying efficace. Ces initiatives qui amènent à prendre position sur des compétences qui ne sont pas les siennes ont souvent placé la commune de Feyzin en porte à faux par rapport au Grand Lyon. La question des échelles de l’action est au cœur d’une difficile construction du territoire, à plus forte raison quand les risques s’en mêlent. Ces derniers sont alors le révélateur des modes d’appropriation du territoire par les sociétés.

30Le territoire du risque est conflictuel. Il apparaît difficile de concilier la présence d’un risque et le développement durable du territoire tant les logiques d’acteurs et les temporalités sont différentes. Les découpages territoriaux et les approches sectorielles sont de leur côté peu favorables à une approche transversale. Loin de s’exclure, les stratégies respectives peuvent converger sur un projet de territoire commun en transformant les contraintes en opportunités. Le risque, loin de perdre en visibilité au fur et à mesure qu’il passe du global au local, gagne au contraire en intensité pour devenir la question centrale qui fonde l’identité du territoire industriel. Pour autant, peut-on transférer des méthodes ou approches d’ingénierie industrielle à la gestion d’un territoire ? Une stratégie d’amélioration continue en vue d’une certification éventuelle (cela existe pour quelques zones industrielles) peut servir à améliorer la qualité de la prévention et de l’information. L’idée d’une défense en profondeur en organisant des barrières de sécurité (il s’agirait ici d’aménagements modulés en fonction de la distance de la source de danger) peut servir à hiérarchiser l’effort de prévention et les aménagements. Mais le territoire du risque est plus qu’un simple territoire fonctionnel comme le voudrait l’écologie industrielle. L’analyse systémique nécessaire des problèmes ne peut justifier à elle seule la référence à une cindynique urbaine qui reste, de par ses origines conceptuelles, beaucoup plus orientée sur le traitement du danger que sur celui de la vulnérabilité.

  • 4 « Vallée de la chimie, aimons l’avenir », Agenda 21 de la Vallée de la chimie, docu-ment cadre, dé (...)

31Il s’agit de construire un nouveau système de légitimité qui dépasse les frontières habituelles pour intégrer les réseaux d’acteurs noués à cette occasion (Barbier, 1995). Ainsi, l’obtention de la qualité de la gestion du risque n’est plus seulement une contrainte, mais peut être revendiquée comme faisant partie de l’efficience de l’organisation industrielle et territoriale. D’une problématique de la contrainte (du territoire environnant pour l’un, de l’usine polluante et dangereuse pour l’autre), on passe à la construction technique et sociale d’un système local de gestion, une « scène locale du risque » (Decrop et al., 1997) qui recherche le meilleur compromis possible pour vivre durablement ensemble. La prise en compte de la dimension géographique contribue à renforcer l’ancrage du système. Comme l’affirme le document cadre de l’Agenda 21 de la vallée de la chimie4, un tel agenda « contribue à répondre aux enjeux du développement durable en posant la question cruciale de l’acceptabilité et de la coexistence durable entre tous les utilisateurs du territoire ».

Bibliographie

Bibliographie

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Decrop G., Dourlens C., Vidal-Naquet P., Les Scènes locales du risque, Futur antérieur/cerpe, Grenoble, 1997.

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Notes

1 Thomas Perianu, directeur du développement durable Suez-Environnement, communication à la journée d’étude sur le développement durable, ens-Lyon, Revue des Deux Mondes, 10 octobre 2007.

2 Projets territoriaux de développement durable et Agendas 21, Cadre de référence, medd, 2006, 31 p.

3 Vincent Allix, « développeur économique », bassin d’emploi Lyon Sud, in P. di Fabio : « L’impact des risques industriels sur l’urbanisation. Le cas de Saint-Fons. », mémoire de maîtrise (ter), Université Lyon 3, 2006, 119 p.

4 « Vallée de la chimie, aimons l’avenir », Agenda 21 de la Vallée de la chimie, docu-ment cadre, décembre 2007, 27 p.

Auteur

Maître de Conférences de Géographie, université J. Moulin Lyon 3, crga, umr 5600 evs (Environnement, Villes et Sociétés)

© Presses universitaires de Paris Nanterre, 2011

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