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Délinquances, police, justice

 | 
Laurent Mucchielli
, 
Émilie Raquet

Conclusion générale

Une expérience à généraliser ?

Laurent Mucchielli

Texte intégral

1Le 22 octobre 2014, la mission d’information de la commission des Lois de l’Assemblée nationale, intitulée « Lutte contre l’insécurité sur tout le territoire » et présidée par le député Jean-Pierre Blazy, rendait son rapport final. Ce rapport souligne d’abord les difficultés de l’évaluation exacte des problèmes :

  • 1 J.-P. Blazy, Lutte contre l’insécurité : propositions pour repenser la politique de sécurité publiq (...)

L’insécurité est un phénomène complexe qui ne peut pas être directement évalué. Seule la mesure des délinquances permet de l’appréhender. Celle-ci peut se fonder sur deux sources principales : les statistiques de la police et de la gendarmerie, d’une part, et les enquêtes de victimation, d’autre part. Aucune de ces sources ne permet cependant de disposer d’une vision complète et exacte des délinquances1.

  • 2 Ibid., p. 16.
  • 3 Ibid., p. 17.

2C’est pourquoi sa proposition n° 1 est de « Développer les enquêtes de victimation au niveau local, au moyen de financements supplémentaires du Fonds interministériel de prévention de la délinquance ». Et il précise immédiatement : « Plus largement, votre rapporteur souligne l’intérêt du développement d’Observatoires régionaux animés par des chercheurs, à l’image, pour la région Provence-Alpes-Côte d’Azur (PACA), de l’Observatoire régional de la délinquance et des contextes sociaux (ORDCS)2». Sa proposition n° 2 est ainsi de « Développer les Observatoires locaux de la délinquance mettant en relation les chercheurs et les collectivités territoriales3 ».

3Cette reconnaissance à l’Assemblée nationale de l’intérêt de l’expérience menée depuis 2011 à travers l’ORDCS est certes très gratifiante pour toutes celles et ceux qui y ont concouru durant ces cinq années. Mais au terme de ce livre, le bilan de l’expérience peut apparaître en réalité plus contrasté. Trois aspects doivent en effet être distingués.

4Du point de vue de la recherche et de l’enseignement supérieur, ce bilan est particulièrement probant. Les études menées au plan statistique sur les données policières, comme les enquêtes locales (villes et campus universitaires) sur la victimation et le sentiment d’insécurité, ont contribué à l’avancée des connaissances scientifiques. De même que les études réalisées sur la prévention spécialisée, sur l’évaluation des ZSP et plus largement sur le fonctionnement des partenariats locaux. Par ailleurs, les enquêtes sur la victimation et le sentiment d’insécurité dans trois villes de l’agglomération marseillaise ont mobilisé de nombreux étudiants, et parfois leurs enseignants, créant des dynamiques originales et vertueuses entre recherche et enseignement supérieur.

5En second lieu, cette expérience a montré l’intérêt qu’il y avait pour les chercheurs et les professionnels à travailler ensemble. Les premiers, que l’on dit parfois « loin du terrain », ont tout intérêt à côtoyer très régulièrement celles et ceux qui construisent l’action publique au quotidien, qu’il s’agisse des policiers et des gendarmes, des magistrats, des travailleurs sociaux (éducateurs de la PJJ, personnels des services de probation et d’insertion de l’administration pénitentiaire, éducateurs spécialisés, médiateurs, etc.) ou encore des coordonnateurs de CLSPD. De leur côté, ces professionnels sont le plus souvent heureux de pouvoir partager et échanger sur leurs métiers, d’être reconnus comme les détenteurs d’un savoir et d’une capacité d’analyse, de pouvoir mettre en mots et en forme leur expérience et de bénéficier d’un retour bien informé sur leurs pratiques et les difficultés de l’exercice de leurs métiers. Leur accueil le plus souvent chaleureux (une fois les pesanteurs hiérarchiques dépassées – surtout dans les administrations d’État – et les relations personnalisées) comme leur présence régulière et assez massive dans les journées d’études en ont constitué aussi de bons indicateurs. L’ORDCS a sans doute aussi contribué un peu à leur formation continue.

  • 4 Voir notre audition devant la commission des Lois de l’Assemblée nationale le 3 décembre 2013, dans (...)
  • 5 Voir C. Mouhanna, C. Bastard, « Procureurs et substituts : l’évolution du système de production des (...)

6En troisième lieu, un bilan beaucoup plus mitigé s’impose en revanche quant à l’impact de cette expérience sur l’évolution des politiques publiques locales. Outre les pesanteurs hiérarchiques déjà évoquées, d’autant plus importantes que la France demeure un État particulièrement centralisé et technocratique, les politiques menées dans les collectivités territoriales sont pilotées par des élus locaux qui, eux, ont souvent peu d’appétence pour le diagnostic général des problèmes comme pour l’évaluation des politiques publiques. Pris dans les logiques omniprésentes de la compétition électorale et dans les pratiques clientélaires plus ou moins intenses qui y sont liées, ils ont tendance à ne regarder les problèmes sociaux que comme des séries de problèmes individuels à traiter les uns après les autres, ce qui n’invite guère à la réflexion globale et à l’action à moyen et long termes. À tel point que nous nous sommes parfois demandé si le fait de confier le pilotage des politiques locales de sécurité et de prévention de la délinquance aux maires était en soi une si bonne idée4. Faire de la politique est une chose, conduire des politiques publiques en est une autre. Mais le pilotage préfectoral n’est pas non plus la solution tant les situations locales sont variées et tant l’idée technocratique de politiques publiques uniformisées sur tout le territoire est un dangereux leurre. Enfin, beaucoup d’exemples locaux soulignent l’intérêt de l’investissement des procureurs de la République dans le pilotage des CLSPD. Toutefois, dans la plupart des partenariats locaux que nous avons pu observer, les procureurs sont davantage spectateurs qu’acteurs. Non seulement ils sont pris eux aussi dans des logiques managériales (la politique du chiffre sévit de plus en plus en justice), mais encore et surtout ils n’ont pas les moyens humains et techniques de s’engager autant sur le terrain local, la justice étant particulièrement pauvre en France5. Nous n’avons donc pas de solution idéale à proposer pour concevoir une architecture institutionnelle qui permette à la fois, d’une part de mobiliser les collectivités territoriales tout en maintenant à distance les enjeux politiciens locaux, d’autre part d’impliquer fortement les chefs locaux des administrations d’État tout en leur donnant davantage de marges de manœuvre et de capacité d’initiative et d’innovation.

7Par ailleurs, se pose donc le problème de l’accompagnement de ces partenariats pour le diagnostic des problèmes et l’évaluation des actions. Si le niveau communal (ou intercommunal en zone rurale) de gouvernance est probablement le bon du point de vue du pilotage de l’action publique, il n’est pas envisageable de multiplier des structures de diagnostic et d’accompagnement à la même échelle. Les besoins sont très différents selon les territoires. Et surtout les ressources humaines et professionnelles n’existent pas partout et ne sont pas multipliables à l’infini. Dès lors, deux options se présentent.

8La première consisterait à recentraliser les choses, en concevant un véritable service public national d’accompagnement des politiques locales. Pour se faire, il ne serait pas nécessaire de créer de nouvelles structures ni de dégager de nouveaux budgets, mais plutôt de réformer les institutions existantes afin de mieux employer l’argent public. Théoriquement, cet accompagnement pourrait trouver place au sein du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), né de la fusion de la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR), du Secrétariat général du comité interministériel des villes (SGCIV) et de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSÉ). Mais la situation politique française a conduit à autonomiser la question de la sécurité. À côté du CGET, existent ainsi deux institutions consacrées aux questions de sécurité.

  • 6 http://www.interieur.gouv.fr/Prevention-delinquance/.
  • 7 Voir à ce sujet, L. Mucchielli, Sociologie de la délinquance, op. cit., p. 178-180 ; ainsi que L. M (...)

9D’abord, le Comité interministériel de prévention de la délinquance (CIPD), qui emploie une petite dizaine de chargés de mission, a théoriquement pour mission de réaliser des études, de mettre au point des outils et d’« accompagner élus, coordonnateurs de CLSPD, services de l’État dans la conception et la réalisation de leurs objectifs de prévention de la délinquance6 ». Il édite ainsi des guides méthodologiques à destination des élus locaux et leur propose même sur son site une « offre de service » en matière d’expertise. Toutefois, en pratique, les élus locaux ne le sollicitent quasiment pas pour réaliser des diagnostics ou bâtir une stratégie territoriale. Si les contacts sont fréquents, c’est en réalité parce que le Secrétariat général gère le Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) et distribue ainsi chaque année une très importante enveloppe budgétaire (environ 53 millions d’euros en 2015). Dans toutes les villes où nous avons travaillé, c’est uniquement cet enjeu financier qui reliait les élus locaux au CIPD par le biais des préfectures. Cette situation est très regrettable. Il serait en effet bien plus logique et bien plus efficace que la même institution contribue au diagnostic des problèmes puis aide et cofinance le plan d’action pour y faire face. Cette dissociation entre l’analyse et l’action a toutefois une explication assez simple : le FIPD a été créé en 2007 dans le but fondamental de cofinancer (avec les villes) le développement de la vidéosurveillance en France. Dès lors que la solution était donnée d’avance et conçue comme la panacée, il n’était pas besoin d’analyse approfondie des situations locales7.

  • 8 On signalera à ce propos deux nouveautés dans le paysage de la production statistique. D’abord la c (...)

10Ensuite, la mission d’expertise et d’accompagnement des politiques locales pourrait théoriquement trouver place au sein de l’Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ), comme ce fut le cas du temps de l’IHESI. Cette institution en est toutefois incapable. Trop politique et trop technocratique, trop tournée vers les questions de sécurité privée, réduisant le rôle des chercheurs et des universitaires indépendants à la portion congrue, destinant ses formations aux hauts fonctionnaires et aux cadres des grandes entreprises (et non aux élus et aux techniciens locaux), cet institut ne joue aucun rôle dans l’expertise et l’action locales. En son sein, l’Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP), ne s’intéresse qu’aux statistiques et à l’échelle nationale, ce qui constitue une double limite majeure8.

  • 9 L’Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région Île-de-France (http://www.iau-idf.fr). En son (...)
  • 10 La dernière réforme en ce domaine (la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale (...)

11Si donc ce niveau national s’avère incapable de proposer le grand service public national d’accompagnement des politiques locales qui manque aujourd’hui cruellement, qu’en est-il de la proposition du rapport Blazy de généraliser l’expérience régionale de l’ORDCS en France ? Nous avons vu que l’investissement de la région PACA dans ces domaines ne relève pas des compétences obligatoires de ce type de collectivité et constitue de fait une situation inédite en France. Partout ailleurs – y compris en Île-de-France où la Région dispose pourtant d’un bel organisme de recherche et d’expertise9 –, les conseils régionaux se heurtent aux limites légales de leurs compétences. Pour toutes ces raisons, l’expérience de l’ORDCS ne pourrait se généraliser à cette échelle régionale que si une nouvelle réforme territoriale élargissait les compétences des régions (ou pourquoi pas des départements ou des métropoles)10.

12En attendant, une chose est sûre : si le problème est complexe, ce n’est pas une question de moyens financiers. Faisons pour terminer une petite comparaison certes simplifiée et approximative mais néanmoins révélatrice. L’ORDCS a bénéficié d’un budget annuel moyen d’environ 100 000 euros (subvention régionale + contrats avec les collectivités), employant à temps plein 2 personnes. En comparaison, l’INHESJ dispose d’un budget annuel cent fois supérieur (plus de 10 millions d’euros de dotation d’État) et emploie à temps plein environ 80 personnes. Ceci nous incite à penser que, dans ce domaine comme dans d’autres, ce n’est pas d’argent public dont nous manquons en France, mais de capacité à le dépenser de façon véritablement utile et efficace pour aider les acteurs de terrain à faire face aux difficultés de la vie quotidienne.

Notes

1 J.-P. Blazy, Lutte contre l’insécurité : propositions pour repenser la politique de sécurité publique, Paris, Assemblée nationale, Rapport d’information n° 2311, p. 11.

2 Ibid., p. 16.

3 Ibid., p. 17.

4 Voir notre audition devant la commission des Lois de l’Assemblée nationale le 3 décembre 2013, dans le cadre de la mission d’information « Lutte contre l’insécurité sur tout le territoire ».

5 Voir C. Mouhanna, C. Bastard, « Procureurs et substituts : l’évolution du système de production des décisions pénales », Droit et société, 2010, 74, p. 35-53 ; P. Milburn, « Les procureurs de la République : passeurs de justice ou gestionnaires des politiques pénales », Droit et société, 2010, 74, p. 73-90.

6 http://www.interieur.gouv.fr/Prevention-delinquance/.

7 Voir à ce sujet, L. Mucchielli, Sociologie de la délinquance, op. cit., p. 178-180 ; ainsi que L. Mucchielli, « À quoi sert la vidéosurveillance de l’espace public ? Le cas français d’une petite ville ‘exemplaire’ », op. cit.

8 On signalera à ce propos deux nouveautés dans le paysage de la production statistique. D’abord la création d’un Observatoire scientifique du crime et de la justice (OSCJ), qui vise d’une part à redonner la main aux scientifiques indépendants dans la diffusion de chiffres sur les questions de délinquance et de justice, d’autre part à redonner de la profondeur historique à l’analyse des évolutions sur ces questions (son site : http://oscj.cesdip.fr). Ensuite et surtout le lancement d’un nouveau service statistique ministériel de la sécurité intérieure (SSMSI) au sein du ministère de l’Intérieur, baptisé InterStat, crée par un décret du 8 octobre 2014 et dirigé par un inspecteur général de l’INSEE. Rien ne garantit que le pouvoir politique n’essaiera pas à l’avenir de s’immiscer dans la production statistique de ce service comme il le fit de façon massive dans les années 2000 au point qu’un collectif de statisticiens et de chercheurs (dont l’auteur de ces lignes) dénonça un « grand trucage » (L. Data, Le grand truquage. Comment le gouvernement manipule les statistiques, Paris, La Découverte, 2009). Mais les choses sont désormais redevenues claires là où l’ONDRP avait tant entretenu la confusion des genres du fait de son président, Alain Bauer, qui revendiquait l’indépendance de l’organisme tout en co-animant les conférences de presse du ministre de l’Intérieur et en faisant office de conseiller politique de M. Sarkozy.

9 L’Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région Île-de-France (http://www.iau-idf.fr). En son sein, existent plusieurs Observatoires régionaux (sur la santé, le foncier, le logement social) ainsi qu’une mission « Sécurité et prévention ».

10 La dernière réforme en ce domaine (la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la république) a au contraire supprimé la classe de compétence générale des régions et des départements.

© Presses universitaires de Provence, 2016

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