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Pénalité, management, innovation

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Dan Kaminski

Troisième leçon

Le management de la pénalité

Texte intégral

1Cette leçon s’attache à comprendre la résolution contemporaine du malaise décrit à la leçon précédente. Cette résolution repose sur un compromis entre un souci de régulation et un modèle renouvelé de domination des sujets. J’aborde aujourd’hui le premier terme de ce compromis : le souci de régulation. Le second terme sera abordé lors de la cinquième leçon.

2La préoccupation d’une administration pour son propre fonctionnement et pour son optimalisation n’a rien de neuf. La définition de cette préoccupation comme prioritaire, est sensiblement nouvelle ; elle conduit à occulter tout attachement à des valeurs ou à des finalités substantielles, orientant l’action, ou à le faire passer dans l’ombre des pratiques strictement régulatoires.

3Sont définies comme régulatoires les pratiques orientées d’abord par la gestion des flux et des stocks, par la circulation fluide des informations et des populations, par un contrôle de gestion, soumises ensuite à une évaluation d’efficacité et d’efficience, et susceptibles enfin de protéger l’organisation pour satisfaire ses besoins immunitaires.

  • 134 A.E. Bottoms, « The Philosophy and Politics of Punishment and Sentencing », in C. Clarkson, R. Morg (...)

4Sir Anthony Bottoms distingue quatre rationalités dans lesquelles s’inscrivent les tendances nouvelles de la pénalité : le juste dû et les droits humains, le managérialisme, la community et le populisme pénal134.

5Les trois premières rationalités doivent être décrites, avec leurs propriétés respectives ; puis il faudra montrer que, au-delà de leurs différences fondamentales, ces rationalités n’ont ni la même forme ni la même dimension et que l’une est capable d’absorber les autres ou de s’en accommoder malgré leurs divergences. Mon propos sera donc synthétique, dans ce second temps. Anthony Bottoms présente le managérialisme comme une rationalité distincte des deux autres. J’estime quant à moi que le managérialisme englobe d’autres tendances ; elle est du moins celle qui est la plus à même de les absorber sans rencontrer une contradiction manifeste. En quelque sorte, le managérialisme est la rationalité la plus globale, la moins politique, la moins « contestable » et la plus susceptible d’infléchir et de contenir les autres.

Section I - Le juste dû et les droits humains

  • 135 Voir S. Cohen, Visions of Social Control, Cambridge, Polity Press, 1985.
  • 136 On notera encore qu’au nom d’un principe de justice « équivalent », la promotion des droits des vic (...)

6Cette tendance a sérieusement affecté les États-Unis et a percolé en Europe de façon modeste encore. La critique des excès du rehabilitative model s’est opérée au cours des années 1970 dans la convergence d’un courant de droite et d’un courant de gauche135 : le courant de droite privilégiait la fonction rétributive de la peine sur sa fonction réhabilitative, dont il dénonçait les maigres succès ; le courant de gauche dénonçait les excès de l’indétermination des peines, ne prenant fin qu’avec la guérison du condamné, au nom des droits de l’homme qui imposaient de traiter les condamnés avec plus de justice et d’objectivité. La synthèse s’est opérée dans la construction de modèles de sentencing (détermination des peines par les juges) objectivés par un principe de parité selon lequel les individus qui ont commis des crimes de même gravité avec les mêmes antécédents criminels doivent se voir infliger une peine identique. Un système complexe de proportionnalité des délits et des peines a ainsi été mis au point et critiqué. Dans le même esprit, des sentencing guidelines ont été promues dans certains États. Sans développer ceci plus longuement, il importe de comprendre que cette focalisation sur un principe de justice dans la détermination de la peine (sentencing) n’est pas un gage de modération : le principe de proportionnalité peut s’appliquer à toutes les échelles, des plus étroites aux plus larges, des plus modérées aux plus répressives ; autrement dit, il est tout autant possible d’être juste et sévère que d’être juste et modéré136. Il importe aussi de percevoir que le principe de justice (fairness) dominant dans cette rationalité nouvelle appartient au mouvement de pénétration accrue des droits de l’homme dans l’arène pénale. Le mouvement de reconnaissance des droits des détenus est ainsi contemporain de celui de l’abandon américain du rehabilitative model. En Belgique, même si la loi ou le système judiciaire n’ont pas ouvertement et explicitement évincé toute perspective utilitaire dans la détermination des sanctions (au contraire parfois), il est cependant patent que les pratiques et les motivations explicitement réhabilitatrices se sont estompées.

  • 137 A.P. Pires, « Beccaria, l’utilitarisme et la rationalité pénale moderne », in Chr. Debuyst, Fr. Dig (...)

7La pénétration d’une logique de droits de l’homme dans la sphère de la pénalité appartient à la rationalité pénale moderne. Beccaria est véritablement le promoteur génial des garanties dont l’auteur d’une infraction, comme citoyen, devait bénéficier jusque devant les tribunaux. En effet, la protection attendue de l’État est triple : celle des individus contre toute agression d’un autre individu ; celle de l’agresseur contre les autres individus (vengeance, exigence de peines accrues) ; celle de l’agresseur contre les usurpations émanant de l’État lui-même, plus tenté par la rigueur que par l’indulgence137. Les droits de l’homme sont de ce point de vue, depuis leur invention, fondamentalement opposables à l’État.

  • 138 Voir les techniques particulières de recherche, ainsi que les formes diverses de classement sans su (...)

8Des évolutions belges récentes méritent l’attention à cet égard. En amont de l’exercice de la pénalité, les activités d’enregistrement (police) et de poursuite (ministère public) des infractions voient décliner en leur sein la performance des droits de l’homme138. On sait pourtant depuis longtemps que ces activités pèsent lourdement sur le sort ultérieur du justiciable, la décision éventuelle du tribunal en validant le plus souvent les acquis. Dans le même temps, les droits de l’homme trouvent une sphère de développement nouveau à l’autre bout (en aval) de l’exercice de la pénalité, quand tout est joué ou presque, soit dans la prison. La loi du 12 janvier 2005 reconnaît pour la première fois explicitement des droits au détenu, dans le cadre de ce qu’il est convenu d’appeler son statut interne, accréditant ou accentuant l’idée que la prison est un espace dans lequel la justice doit prévaloir sur tout utilitarisme. De même deux lois de 2006 organisent le statut externe du détenu en le juridictionnalisant, autrement dit en le faisant passer du domaine administratif et arbitraire de la faveur à celui, juridictionnel et contradictoire, du droit subjectif.

  • 139 L. Robert, « Poreuze muren. Normalisering van de gevangenis in de vloeibare moderniteit », in T. Da (...)

9Ces deux nouvelles performances d’une logique des droits en aval de l’exercice de la pénalité ont été initiées en 1996 par le ministre De Clerck (CD & V), peu de temps avant le déclenchement de l’affaire Dutroux. Il aura fallu dix ans pour aboutir au vote de quelques textes, dont des pans importants ne sont pas encore exécutables. On sait par ailleurs que l’instauration des tribunaux d’application des peines (au nombre de six pour l’ensemble du territoire belge) a été dotée d’un budget de cinq cent mille euros. En contrepoint de cette lenteur et de cette donnée budgétaire, que penser de la décision de la ministre de la justice Onkelinx (PS) - prise quelques jours après l’évasion le 19 août 2006 de 28 détenus de la prison de Dendermonde - d’affecter un budget de 14 millions d’euros à l’amélioration de la sécurité des établissements pénitentiaires ?139

  • 140 Voir S. Snacken, « ‘Normalisation’ dans les prisons : concepts et défis », in O. de Schutter et D. (...)
  • 141 F. Brion et Fr. De Coninck, « L’incarcération des jeunes adultes », Rev. Dr. Pén. Crim., 1999, n° 7 (...)

10Que penser aussi de cette percée du principe de « normalisation » de la prison à une époque où la prison se normalise aussi dans une tout autre signification ? Le principe de normalisation140, soutenu tant par la loi belge que par les nouvelles règles européennes, veut que la vie en prison se rapproche le plus possible des aspects positifs de la vie en liberté, la privation subie par le détenu devant, autant que possible, se limiter à celle d’aller et de venir. L’autre normalisation n’est pas un principe, mais un phénomène : de plus en plus la prison fait partie de la trajectoire « normale » d’un nombre croissant d’individus, les consommateurs superflus de Zygmunt Bauman ou les fils et petits-fils d’immigrés141, les surnuméraires pour lesquels des processus d’exclusion sont mis en œuvre.

11La reconnaissance de droits aux détenus est-elle dès lors un progrès significatif ou une compensation médiocre des investissements dans la sécurisation des prisons et du caractère dorénavant normal du passage en prison dans la trajectoire sociale de certains groupes d’individus ?

Section II - La « communauté »

12La community est un concept que, malgré sa complexité, l’on traduira par communauté, par exemple lorsqu’il s’agit de peines communautaires ou qui s’exécutent dans la communauté ou encore de mesures dites de diversion. Parfois, c’est le processus de décision lui-même qui emprunte aux ressources de la communauté.

  • 142 Voir Ph. Mary, D. De Fraene, Les sanctions et mesures dans la communauté. État critique de la quest (...)
  • 143 Voir A. Bottoms, op. cit., p. 36.

13Les peines ou mesures dites communautaires142 sont celles qui, loin de se décider dans la communauté, s’y exécutent ; la communauté est alors un environnement social ne présentant aucune des caractéristiques de l’univers pénologique de l’amende (qui n’engage pas l’environnement social du condamné) ou de la prison (qui exclut le condamné de son environnement social). Les peines communautaires sont celles qui mettent l’environnement social à contribution - avec ses connotations d’appartenance, de soutien et d’identité143 -, soit parce que le condamné, en probation ou sous surveillance électronique, est amené à exécuter un certain nombre d’obligations dans cet environnement, soit parce que la communauté tient le rôle d’opérateur de la peine (le lieu de prestation où exerce le condamné à une peine de travail, par exemple), soit encore parce qu’elle en est conçue comme la bénéficiaire (quand les mesures sont conçues comme réparatrices).

  • 144 C. Françoise, D. Kaminski, « L’injonction formative en matière pénale : valorisation et obstacles à (...)

14Les mesures de diversion sont celles qui, à un stade antérieur de l’action pénale, permettent d’éviter l’étiquetage produit par la procédure publique et d’éviter aussi la pénétration des justiciables dans les phases ultérieures de l’action pénale, privilégiant un mode plus consensuel de résolution des conflits (les conditions de médiation, le travail d’intérêt général proposé dans le cadre de la médiation pénale, l’injonction formative144, etc.).

  • 145 D. Kaminski, « De l’amour du prochain et de son châtiment », in A. Wyvekens et J. Faget (dir.), La (...)
  • 146 J.-Ch. Froment, « Le pouvoir souverain, la peine et le corps. Éléments pour une philosophie pénale (...)

15Le succès de la rationalité communautaire permet la convergence politique de la gauche et de la droite, la première sensible à la représentation d’une société solidaire et accueillante pour ses déviants, la seconde sensible au thème conservateur de la communauté (et de la famille) comme valeur traditionnelle (pré-moderne) idéalisée, convoquant le mythe de la vicinalité contrôleuse et socialisatrice. La rationalité dite communautaire pourrait s’affirmer et manifester un succès plus ample dans la mesure même où se développent, à son service, les dispositifs que j’ai nommés dispositifs de « justice d’incorporation »145. La proximité spatiale de l’exécution des peines avec le lieu de vie sociale du justiciable est favorisée par l’instrumentalisation du corps du délinquant, et non plus seulement de son environnement, comme lieu du contrôle. Le retour contemporain des méthodes corporelles de surveillance pénale est significatif. Les contrôles d’urine, par exemple, se sont généralisés comme mesures prétoriennes ou judiciaires des usagers de drogues, exécutées dans les palais de justice ou dans les commissariats de police. Ils sont de plus en plus pratiqués sous la forme administrative du recueil de renseignements sur toute personne interpellée, au même titre que la photographie ou la dactyloscopie. Jean-Charles Froment146, traitant de la surveillance électronique à domicile des délinquants, pronostique à cet égard le retour du corps comme lieu de l’intervention pénale. Si la localisation du crime dans la prison semble aujourd’hui concurrencée, c’est tendanciellement pour faire place à une pénalité inscrite dans et sur le corps, dénaturant les espaces traditionnellement conçus comme des espaces de liberté.

Section III - Le managérialisme

16La notion de management évoque, par son suffixe (-ment), un esprit ou plus exactement un défaut d’esprit. Le management est en quelque sorte le revers historique et indissociable de la définalisation. Il a certes toujours fallu manager, au sens le plus large, les projets institutionnels pour les opérationnaliser, pour leur donner consistance, pour qu’ils soient efficaces et efficients. Le management prend cependant, dans la période contemporaine, un sens plus précis, consistant non plus en l’accompagnement nécessaire de la réalisation d’un projet politique, mais en un substitut de ce projet lui-même : en quelque sorte, le management devient le projet politique, soit un projet a-politique. En effet l’action managériale contemporaine se veut vidée de tout principe et vise non pas, pour reprendre les termes d’Alain Badiou, à développer dans le réel une possibilité refoulée, mais à rendre « stable » et contrôlable l’état dominant des choses.

§ 1. Contexte

17La rationalité managériale désigne une idéologie qui constitue le management en orientation, qui le rationalise et le légitime malgré l’absence de rationalité ou de légitimité externe. Le managérialisme, c’est l’esprit du management, soit l’esprit du défaut d’esprit ou l’orientation nombriliste, résultant de la désorientation et la reproduisant.

  • 147 Je reproduis ici la thèse de Philippe Robert, proposée dans « Loi pénale et rapports sociaux », in (...)
  • 148 Illustration historique déjà évoquée : depuis 30 ans, le passage du rehabilitative model (prise en (...)

18La chose est parfaitement compréhensible : au même moment et pour les mêmes raisons, à la fois les opportunités de délinquance et les opportunités ou nécessités de recourir à l’appareil pénal pour voir traiter les faits de délinquance ont historiquement augmenté. Ne parlons ici que des prédations147. L’acquisition croissante de biens de consommation de standing (paradoxalement peu protégés, tels que la voiture) et la disparition concomitante des ressorts de contrôle de la société vicinale (comme la réduction de la connaissance interindividuelle dans la vie urbaine, la nucléarisation de la famille, la mise en maison de retraite des aînés et le travail des femmes) ont à la fois augmenté les opportunités des prédations et augmenté la nécessité de recourir aux services pénaux pour espérer obtenir « réparation », l’assurance se chargeant notamment de forcer un tel recours. Certes, la méthode du classement sans suite est souvent la seule applicable, faute d’information sur l’auteur des faits, et s’avère souvent privilégiée pour des faits considérés comme mineurs ; elle reste cependant celle qui est vécue de la façon la plus douloureuse pour la partie préjudiciée. Les risques de perte d’équilibre systémique dans la gestion des flux d’affaires ainsi que les menaces d’un déficit de légitimité dans l’opinion publique ont poussé le système pénal, avec l’aide des chercheurs, à se regarder fonctionner, à repenser son fonctionnement, à alléger ses procédures ou à les diversifier, ou encore à faire circuler des dossiers et des personnes dans des circuits éducatifs, thérapeutiques ou sociaux, à la fois plus « significatifs » que le classement sans suite et plus légers que les poursuites. L’appareil pénal est confronté à un véritable problème de régulation (respect des procédures, respect des délais, respect des droits et gestion de l’encombrement, élimination du surplus). Différentes méthodes sont à la disposition de la pénalité pour ménager la chèvre et le chou, parmi lesquelles le lent changement des objectifs et du discours public qui explicite ces derniers148.

19Les motifs politiques de ces inventions sont tributaires des priorités historiques reconnues à la fin du XXe siècle : réduction de l’insécurité, attention aux victimes de la délinquance et plus globalement restauration de la crédibilité de l’appareil de justice. Si une revue scientifique ou une maison d’édition est un dispositif de publication, il est évident que ce dispositif exige une forme de sélection : on ne peut et on ne doit tout publier. Même si la réalité du système pénal est comparable (on ne peut tout punir ou réagir à tout fait de délinquance), cette réalité est inaudible ou illégitime : elle sera assurément placée du côté du dysfonctionnement, car l’opération de justice ne peut être sélective sans dénier son propre nom…

§ 2. Définition

  • 149 Comme l’indique A.E. Bottoms, op. cit., p. 25.
  • 150 M. Feeley, J. Simon, « Actuarial Justice : the Emerging New Criminal Law », in D. Nelken (dir.), Th (...)
  • 151 A.A.G. Peters, « Main Currents in Criminal Law Theory », in J.J.M. Van Dijk, C. Haffmans, F. Ruter, (...)

20Le managérialisme, néologisme emprunté à l’anglais, désigne de façon acide la rationalité gestionnaire développée récemment (depuis le début des années 1960 aux États-Unis) à partir de la représentation systémique de l’arène pénale. Dès lors que l’action pénale peut être représentée comme tributaire d’un fonctionnement systémique, il devient possible149 de penser la coopération entre les agences qui composent le système, la planification stratégique globale, la création d’indicateurs de performance ou d’un monitoring des activités du système. Cette tendance est celle qui rend le mieux compte de la définalisation de l’action : en effet, elle se caractérise par la primauté donnée au contrôle de l’efficacité et de l’efficience internes des activités du système pénal, au mépris éventuel des références et valeurs sociales externes150. La tendance managériale présente, à cet égard, une différence radicale avec les représentations classique et positiviste de la répression : l’action pénale n’y représente plus le code moral de la société libérale (Beccaria) ou l’instrument de la défense sociale et du traitement des criminels (école positive), mais bien un dispositif de contrôle social qui, ne croyant plus à l’éradication du crime, se contente d’en gérer les flux et les stocks selon des principes globaux de régulation. En quelque sorte, la rationalité de l’organisation y est privilégiée sur les objectifs sociaux (finalités, orientations substantielles, valeurs) de l’action pénale151.

Section III - Traits idéaux-typiques

  • 152 L. Boltanski et È. Chiapello, Le nouvel esprit du capitalisme, Paris, Gallimard, 1999.
  • 153 F. Varone, « De l’irrationalité institutionnelle de la nouvelle gestion publique », in M. Hufty (di (...)

21Si l’exigence de « manager » une organisation s’est toujours imposée, le « nouvel esprit du capitalisme »152 introduit quelques nuances appréciables dans la dimension du management des institutions étatiques. Frédéric Varone propose une double interprétation économique de l’introduction de l’esprit de la Nouvelle Gestion Publique (New Public Management) : l’impact offensif du néo-libéralisme ou la stratégie défensive de l’État social153. Il y a donc lieu de distinguer le management comme outillage d’un modèle institutionnel (il a toujours fallu gérer les institutions et être attentif à leur efficacité ou au contrôle budgétaire de leur fonctionnement) et la rationalité managériale comme modèle concurrençant un autre modèle. Le rapport entre une rationalité juridique ou sociale et son management a, de façon générale, dans les bureaucraties de l’État social, été un rapport de principal à accessoire. Les évolutions contemporaines témoignent de l’inversion possible de ce rapport.

22Le management n’est donc pas la rationalité managériale, et le managérialisme se distingue encore des deux premiers termes.

  • 154 Le Wiktionnaire, à utiliser avec prudence, est la source de cette définition (http://fr.wiktionary. (...)

- isme (du latin : de même sens) est un suffixe utilisé pour former un nom correspondant à une doctrine, un dogme, une idéologie ou une théorie (communisme, libéralisme, hédonisme, darwinisme) ou pour former un nom correspondant à une qualité ou un état constatés (analphabétisme, anachronisme, professionnalisme) ou encore pour former un nom correspondant à un comportement, une maladie (narcissisme, mimétisme, somnambulisme, saturnisme)154.

  • 155 J. Chevallier et D. Loschak, « Rationalité juridique et rationalité managériale dans l’administrati (...)
  • 156 Le tableau suivant est extrait et adapté de J. Chevallier et D. Loschak, op. cit.

23L’acidité dont témoigne le recours au concept de managérialisme tient à l’identification de la chose à la fois comme doctrine et comme maladie. Selon Chevallier et Loschak155 (adaptés par mes soins), l’introduction de la rationalité managériale dans une institution juridique suppose une transformation problématique (ou bien improbable) de l’action, de sa légitimité et de son organisation. L’analyse de ces deux modèles permet de définir distinctement le managéralisme comme l’importation, dans l’administration publique, d’une rhétorique, de logiques partielles d’action et d’instruments, importation dont la portée aujourd’hui est plus idéologique que réelle. Ces deux rationalités sont en effet des idéaux-types qui ne peuvent se rencontrer à l’état pur dans l’action administrative156. On assiste en fait à des « infléchissements de la rationalité juridique » et à des « torsions du modèle managérial ». On peut faire aussi l’hypothèse que le managérialisme n’est pas un sublime accomplissement mais une défense idéologique contre la désorientation de l’État et contre les menaces pesant sur l’État social en particulier.

  • 157 La distinction entre outputs et outcomes est très importante. Les outcomes sont les effets réels de (...)

Rationalité juridique

Rationalité managériale

Légitimité externe de l’action

Valeurs (l’action est dépendante de valeurs « permettant de surcroît l’obtention d’un but donné »)

Buts (l’efficacité souhaitée est un but en soi, selon le principe de la définalisation)

Légitimité interne de l’action

Fondée sur la régularité des procédures (conformité à la loi et aux valeurs qu’elle porte)

Fondée sur l’efficacité (objectifs endogènes à atteindre) et l’efficience (calcul du meilleur rapport coûts-bénéfices

Guide de l’action

Primauté des moyens légalement définis

Primauté des objectifs (la loi déléguant la question des moyens)

Mode de raisonnement

Analytique, linéaire, déductif

Synthétique, systémique, téléologique

Représentation de l’institution

Système fermé, agissant selon une logique propre (« administration », « bureaucratie »)

Système ouvert et réactif, en prise sur son environnement (« service public »)

Autorité

Pyramidale et unilatérale (hiérarchie-obéissance)

Participative et par objectifs, déléguée et multilatérale (délégation, initiative des subordonnés, incitation et négociation)

Contrôle

Respect des règles (phase ultime) et sanction des écarts

Evaluation des résultats obtenus (feed-back permanent) et réorientation de l’action

Indicateurs de succès
Conception de la survie institutionnelle

Respect des règles et des formes
Stabilité des structures formelles (au risque de la rigidité)

Outputs (< – > Outcomes)157
Valorisation du changement, de la souplesse (au risque de la désorientation)

  • 158 F. Varone, op. cit., p. 134.

24Des difficultés ou impossibilités s’associent à ce modèle. Il est tout d’abord impossible « de traduire en objectifs clairs et compatibles entre eux les finalités très vagues assignées à l’action administrative » (intérêt général, justice, progrès social…). Frédéric Varone explique ensuite que les partisans de ce modèle surestiment le poids des calculs utilitaristes chez les décideurs politiques et sous-estiment le cadre institutionnel et les coûts politiques des réformes proposées. Quant à ce dernier point, la sous-estimation concerne en particulier le coût politique de la transparence qu’exige « la performance publique ». Varone prend lui-même en exemple le crime et la prison158. Toute la rationalité managériale repose enfin sur une représentation consensuelle de l’action, des objectifs, des indicateurs de performance, des enregistrements, ainsi que sur la mobilisation responsable et consensuelle des agents de l’administration.

Section IV - Un triple souci

25Trois soucis dominants caractérisent l’affiliation nouvelle dont « l’entreprise » pénale témoigne. La rationalité managériale remplit le vide gestionnaire par le triple souci de productivité, d’efficience et de service à la clientèle. S’il faut éviter de réduire à ces trois soucis techniques l’ensemble du « travail » de la pénalité, ceux-ci n’en déterminent pas moins des transformations dont les vecteurs politiques sont de plus en plus faibles.

  • 159 N. Thijs et S. Van de Walle, « De Ducpétiaux à Copernic : 150 années de réformes administratives en (...)

(D) urant les 150 années de réformes administratives [qu’a connues la Belgique], les mêmes problèmes ont été sans cesse identifiés, alors que les objectifs assignés aux réformes ont été modifiés. La seconde a trait au fait que les changements administratifs les plus fondamentaux se sont produits lors de périodes de grands changements politiques. Même si les réformes et autres initiatives de modernisation ont été très diverses depuis 1848, on constate cependant qu’il y a une stabilité saisissante dans les causes identifiées comme étant à l’origine des dysfonctionnements dans l’administration : l’influence de la politique, l’impact des cabinets ministériels, l’extension de l’appareil administratif et l’accroissement des effectifs, le faible niveau de performance de l’administration.
Cependant, l’objet même des réformes a graduellement changé. Là où à l’origine le souci premier portait sur l’influence excessive du pouvoir politique sur l’administration ou sur le déficit en expertise d’une administration toujours en croissance, les préoccupations en matière d’efficacité sont apparues graduellement dans le débat. Économie et réduction de dépenses ont été les maîtres-mots dans les années 80, tandis que les années 90 ont consacré l’ère du citoyen-client.159

§ 1. La productivité

  • 160 J.-Fr. Cauchie et G. Chantraine, « De l’usage du risque dans le gouvernement du crime. Nouveau prud (...)

26Le souci de productivité relève de la préoccupation pour une meilleure circulation des flux de dossiers et de personnes. Il s’agit d’un souci de performance plus que de respect des procédures ou de co-construction, au cas par cas, des solutions possibles à un problème. Par « respect des procédures », il faut entendre le respect des garanties procédurales fournies par le droit pénal et la procédure pénale, mais aussi le respect des normes, des espaces et des temporalités propres des champs d’action convoqués au service de la pénalité (par exemple le champ de la santé mentale). Répondent au souci de productivité des mécanismes diversifiés qui permettent de punir plus avec moins d’État : accélération de la justice, délégation de pouvoir, définition de planchers (en termes d’outputs, de quotas, de case-load), systématisation et simplification des procédures, correctionnalisation des crimes, valorisation de la transaction pénale, coopération interne et externe, coordination, alternatives aux poursuites destinées à désengorger l’appareil judiciaire, refoulement en amont de tâches qui évitent le recours au juge ou lui mâchent le travail, tels les mesures prétoriennes et le traitement policier autonome, signature « d’accords de coopération » formalisant globalement, pour améliorer le transit, les intuitions « co-constructives » évoquées tout à l’heure, création d’êtres hybrides tels les « case-managers justice » (en matière de stupéfiants) destinés à faciliter les expertises et les passages de clientèle, développement d’obligations nouvelles imposées aux « thérapeutes » à la limite de la violation du secret professionnel… La productivité externe (politique, morale) attendue du système pénal est passée sous silence. Les suggestions signalées jusqu’ici sont « internes » (ou techniques) : elles évoquent l’amélioration du flux de dossiers et de personnes, de la production des outputs mais non des résultats (outcomes) appréciés en fonctions d’objectifs exogènes, socialement définis160.

  • 161 Voir M. Feeley et J. Simon, op. cit.

27La dimension parfois actuarielle de la prise de décision relève de cette première préoccupation. Cette dimension de la rationalité managériale implique le remplacement d’un discours moral et/ou clinique sur les individus justiciables de la pénalité par un savoir appliqué aux populations et fondé sur le calcul de probabilités et l’enseignement de distributions statistiques : le traitement d’individus y est remplacé par le management de groupes, d’agglomérats statistiquement définis161.

§ 2. L’efficience

28Le souci d’efficience se manifeste logiquement dans la foulée du précédent : il privilégie la rationalisation de l’organisation, afin d’en réduire les coûts tout en conservant une qualité d’action équivalente sinon meilleure. À cet égard, le managérialisme fournit notamment une piste de construction de modalités d’action à la fois moins chères et souvent plus respectueuses des droits de l’homme (selon la première tendance relevée par Bottoms). Les techniques de rationalisation sont multiples : contrôle accru du Trésor, distribution limitée et temporaire des budgets, dispositifs d’évaluation plus ou moins menaçants, réorganisation des subdivisions territoriales, centralisation du travail social judiciaire dans les maisons de justice, privatisation de la surveillance des transports de fonds, de la construction ou de la gestion des prisons, appel à des agences privées ou associatives pour la prévention pénale et pour la supervision de mesures judiciaires, intégration des services de police, sanctions de l’organisation inefficiente (prévues dans le plan fédéral de sécurité), dispositifs d’information standardisée fournie à la justice par les services délégués fussent-ils thérapeutiques, tentative de calibrage (sur le modèle mieux connu de Géoroute pour la poste) du travail de l’assistant de justice, suppression (momentanée) du centre d’appui bruxellois pour la prise en charge des abus sexuels au profit des modalités plus participationnistes, menaces pesant aujourd’hui sur les services d’encadrement des mesures judiciaires alternatives (semja).

  • 162 J. Mönks, « La nouvelle gestion publique : boîte à outils ou changement paradigmatique ? », in M. H(...)
  • 163 F. Brion, « Réflexions sur les fonctions et la nature de la libération conditionnelle », Rev. Dr. P (...)

29Ce souci renforce aussi le caractère endogène des critères de succès et d’échec de l’action pénale. L’évaluation portant sur l’efficience exige des résultats mesurables et vérifie que « les choses soient bien faites » et non que « les bonnes choses soient faites »162. À ce titre, le système ne s’expose plus au risque d’être évalué sur des choix politiquement valeureux, dont le succès s’avèrerait structurellement difficile voire impossible à estimer. Les peines « communautaires » ou les voies de diversion s’inscrivent parfaitement dans une rationalité managériale : en effet, leur introduction a systématiquement été justifiée par le souci de réduire la (sur) population pénitentiaire (pour les premières) et celui d’accélérer les procédures, de désengorger les tribunaux ou encore de réduire l’impunité sans punir (pour les secondes). Abstraitement, les mesures communautaires et de diversion sont moins chères tant en frais de procédure qu’en comparaison avec les coûts de l’incarcération. La productivité et l’efficience ainsi valorisées soutiennent l’argument central de ce que l’on appelle la nouvelle pénologie, brillamment résumé par Fabienne Brion : elle « conduit peu à peu à l’abandon des fins sociales substantielles de la pénalité (normalisation, punition) au profit de fins managériales et (…) encourage ainsi un continuum gardien, à savoir un ensemble de ressources à allouer en fonction du degré de contrôle requis par le profil de risque des individus pénalisés, mais aussi en fonction de leur coût »163.

§ 3. Le service à la clientèle

30Le consumérisme est le concept qui rend compte de la redéfinition du système pénal comme une industrie de service concernée par sa clientèle (responsable à son égard) plutôt que comme un appareil constitutionnel de régulation publique et de prise en charge d’une population méritant l’attention. L’amélioration de l’accueil du public dans les commissariats et les tribunaux, l’adoption de logos et l’édition de prospectus, le souci de réduction des temps d’attente, la création d’un service de médiation et de concertation, l’organisation de formations des policiers dans leurs rapports avec le public, la publication de rapports annuels, l’ouverture à l’audit, la soumission des services de police à des mécanismes de contrôle, et l’approfondissement régulier de la position juridique des victimes (antienne des conséquences de l’affaire Dutroux) sont des enjeux consuméristes de réformes achevées ou en cours. Parfois, c’est en raison de situations de méfiance atteignant un seuil critique que des démarches de réduction de la distance entre l’appareil et son public sont entreprises : conférences de presse du parquet et des juges d’instruction, interview télévisé du procureur général à la cour de cassation, ...

31Le vocabulaire est bien sûr lui-même atteint de consumérisme lorsque le citoyen qui recourt de gré ou de force au pénal est défini comme client. L’entrée perceptible du vocabulaire consumériste accorde évidemment un statut de prédilection à la victime, client dont l’attitude correspond le mieux à une position de demandeur sur le marché des services pénaux. On y reviendra lorsqu’il s’agira de traiter des effets de ces reconfigurations pénales sur les sujets justiciables, auteurs ou victimes d’infraction.

Notes

134 A.E. Bottoms, « The Philosophy and Politics of Punishment and Sentencing », in C. Clarkson, R. Morgan (dir.), The Politics of Sentencing Reform, Oxford, Oxford University Press, 1995, pp. 17-49.

135 Voir S. Cohen, Visions of Social Control, Cambridge, Polity Press, 1985.

136 On notera encore qu’au nom d’un principe de justice « équivalent », la promotion des droits des victimes s’inscrit aussi dans le cadre de cette rationalité. On comprendra, par ce nouvel exemple, que la reconnaissance des droits en réponse à la revendication des victimes n’est certainement pas gage de modération.

137 A.P. Pires, « Beccaria, l’utilitarisme et la rationalité pénale moderne », in Chr. Debuyst, Fr. Digneffe, A.P. Pires, Histoire des savoirs sur le crime et la peine, tome 2, Bruxelles, De Boeck, 2008 (1ère éd. 1998), pp. 132-133.

138 Voir les techniques particulières de recherche, ainsi que les formes diverses de classement sans suite conditionnel ou d’extinction conditionnelle de l’action publique qui s’apparentent à l’exercice pré-forain d’une contrainte quasi-pénale.

139 L. Robert, « Poreuze muren. Normalisering van de gevangenis in de vloeibare moderniteit », in T. Daems et L. Robert (eds), Zygmunt Bauman. De Schaduwzijde van de vloeibare moderniteit, Den Haag, Boom Juridische Uitgevers, 2007, pp. 115-130.

140 Voir S. Snacken, « ‘Normalisation’ dans les prisons : concepts et défis », in O. de Schutter et D. Kaminski (dir.), L’institution du droit pénitentiaire. Enjeux de la reconnaissance des droits des détenus, Paris/Bruxelles, L.G.D.J./Bruylant, 2002, pp. 133-152.

141 F. Brion et Fr. De Coninck, « L’incarcération des jeunes adultes », Rev. Dr. Pén. Crim., 1999, n° 7/8, pp. 922-966.

142 Voir Ph. Mary, D. De Fraene, Les sanctions et mesures dans la communauté. État critique de la question en Belgique, Bruxelles, Fondation Roi Baudouin, 1997.

143 Voir A. Bottoms, op. cit., p. 36.

144 C. Françoise, D. Kaminski, « L’injonction formative en matière pénale : valorisation et obstacles à son effectivité », Rev. Dr. Pén. Crim., 2008, vol. 88, n° 5, pp. 522-546.

145 D. Kaminski, « De l’amour du prochain et de son châtiment », in A. Wyvekens et J. Faget (dir.), La justice de proximité en Europe, pratiques et enjeux, Ramonville Saint-Agne, Eres, coll. Trajets, 2001, pp. 131-143.

146 J.-Ch. Froment, « Le pouvoir souverain, la peine et le corps. Éléments pour une philosophie pénale de la surveillance électronique », Revue Interdisciplinaire d’Études Juridiques, 1996, vol. 37, pp. 1-44. Voir aussi D. Kaminski, « L’assignation à domicile sous surveillance électronique : de deux expériences, l’autre », Rev. Dr. Pén. Crim., mai 1999, n° 5, pp. 626- 658.

147 Je reproduis ici la thèse de Philippe Robert, proposée dans « Loi pénale et rapports sociaux », in Coll., Internationale Perspektiven in Kriminologie und Strafrecht, Berlin, Duncker & Humblot, 1998, pp. 303-316 ; ainsi que dans Ph. Robert, Le citoyen, le crime et l’État, Genève-Paris, Droz, 1999.

148 Illustration historique déjà évoquée : depuis 30 ans, le passage du rehabilitative model (prise en charge individualisée vectorisée par un objectif social) au justice model (modèle de justice proportionnelle, néo-rétributiviste, qu’aucune utilité ne peut soutenir ou qui laisse l’utilité dans l’ombre).

149 Comme l’indique A.E. Bottoms, op. cit., p. 25.

150 M. Feeley, J. Simon, « Actuarial Justice : the Emerging New Criminal Law », in D. Nelken (dir.), The Futures of Criminology, London, Sage, 1994, pp. 173-201.

151 A.A.G. Peters, « Main Currents in Criminal Law Theory », in J.J.M. Van Dijk, C. Haffmans, F. Ruter, J. Schutte (eds), Criminal Law in Action : an Overview of Current Issues in Western Societies, Arnhem, Gouda Quint, 1986, pp. 32-34.

152 L. Boltanski et È. Chiapello, Le nouvel esprit du capitalisme, Paris, Gallimard, 1999.

153 F. Varone, « De l’irrationalité institutionnelle de la nouvelle gestion publique », in M. Hufty (dir.), La pensée comptable. Etat, néolibéralisme, nouvelle gestion publique, Paris/Genève, PUF/Nouveaux Cahiers de l’IUED, 1998, pp. 125-139.

154 Le Wiktionnaire, à utiliser avec prudence, est la source de cette définition (http://fr.wiktionary.org).

155 J. Chevallier et D. Loschak, « Rationalité juridique et rationalité managériale dans l’administration française », Revue Française d’Administration Publique, 1982, n° 24, pp. 53-94.

156 Le tableau suivant est extrait et adapté de J. Chevallier et D. Loschak, op. cit.

157 La distinction entre outputs et outcomes est très importante. Les outcomes sont les effets réels des politiques publiques, tandis que les outputs sont les « produits et prestations administratifs » computables. La performance publique représentée par des outputs est le témoignage de « l’activisme bureaucratique vide de sens, aussi longtemps qu’il ne produit aucun effet ou des effets non voulus » (F. Varone, op. cit., p. 133). Frédéric Varone évoque encore comme outcome la satisfaction qualitative du public. Il y a là une évidence politique dont la pertinence n’est pas simple à appliquer à la pénalité. Quel est le public à satisfaire par le produit de la pénalité ? Voir S. Van Praet, « L’évaluation de la justice pénale aux prises avec la satisfaction de l’usager », Rev. Dr. Pén. Crim., 2005, vol. 85, n° 6, pp. 603- 621.

158 F. Varone, op. cit., p. 134.

159 N. Thijs et S. Van de Walle, « De Ducpétiaux à Copernic : 150 années de réformes administratives en Belgique », Administration publique : revue du droit public et des sciences administratives, 2005, n° 1, pp. 33-50.

160 J.-Fr. Cauchie et G. Chantraine, « De l’usage du risque dans le gouvernement du crime. Nouveau prudentialisme et nouvelle pénologie », Champ pénal, 2005, http://champpenal.revues.org/document80.html. Les auteurs fournissent un exemple édifiant. Qu’est-ce qu’une libération conditionnelle réussie au Canada ? C’est une libération conditionnelle menée à terme sans incident ou une révocation de la libération pour manquement aux conditions. La révocation n’est plus un échec de la réinsertion, mais une réussite (au regard d’un objectif de productivité réduit à la défense de la société, témoignant du repli des finalités).

161 Voir M. Feeley et J. Simon, op. cit.

162 J. Mönks, « La nouvelle gestion publique : boîte à outils ou changement paradigmatique ? », in M. Hufty (dir.), La pensée comptable : État, néolibéralisme, nouvelle gestion publique, Paris/Genève, PUF/Nouveaux Cahiers de l’IUED, 1998, pp.77-89 (spéc. 87).

163 F. Brion, « Réflexions sur les fonctions et la nature de la libération conditionnelle », Rev. Dr. Pén. Crim., 2001, n° 4-5, pp. 409-433.

© Presses universitaires de Namur, 2010

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