Introduction : Le pouvoir local

La vie communale, c’est une question de culture avant d’être une question administrative. Aimé Belinda6

1Cette étude est consacrée à l’analyse sociologique du pouvoir local en milieu rural, à l’intérieur de l’aire socioculturelle dite pyrénéenne dans sa variante béarnaise. Tous les termes de cette première phrase appellent des définitions qui feront l’objet de cette introduction et permettront de poser les hypothèses-guides de notre recherche.

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2Parmi les nombreuses lectures possibles du pouvoir, celle que nous adopterons relève de l’optique dite « sociologie de l’action », d’inspiration weberienne. Au niveau individuel, le pouvoir peut être défini comme un univers de représentations, concrétisées en langages, au sujet de relations de commandement et d’obéissance entre les membres d’un groupe. Cet univers mental-verbal s’extériorise par des productions comportementales qui, aux yeux des acteurs, sont les conséquences de ces savoirs mais qui, en fait, sont le résultat de déterminismes de tous ordres parmi lesquels ces motifs revendiqués ont, selon les cas, un peu, beaucoup ou pas du tout leur place. Si l’on passe du niveau individuel au niveau collectif, le pouvoir peut être défini comme la production de pratiques interrelationnelles ayant pour but le fonctionnement et la reproduction de structures hiérarchiques décrites, expliquées et légitimées par des langages acquis et partagés. Le pouvoir local est une application de cette perspective à des partitions territoriales, à fondements juridiques, d’un groupe englobant, l’État-nation. Parmi ces partitions nous nous bornerons à la commune et nous partirons des fondements les plus objectifs de sa réalité : la loi municipale de 1884, les divers aménagements qu’elle a connus jusqu’à la « révolution » des lois de décentralisation puis d’intercommunalité.

3Le caractère social des langages juridiques va de soi, au point que Durkheim en faisait le prototype du fait social et le lieu privilégié de son observation ; en effet, comme « hypostase » objective de la « conscience collective », ils imposent aux membres du groupe une contrainte incontournable matérialisée par des « représentations collectives » normées, directement applicables dans des conduites adéquates. La légitimité des énoncés juridiques, qu’ils tiennent de celle que le groupe reconnaît à leurs émetteurs, le droit à la coercition physique et symbolique, l’opposabilité, les démarquent des autres normes socioculturelles, qui sont informelles. Ils possèdent donc sur les conduites un impact causal considéré comme absolu, ou en tout cas incomparablement plus marqué que n’importe quel autre langage social. L’ordre légal constitue un des rares domaines de l’activité sociale où les motifs que se donnent les individus de leurs conduites, les contenus mêmes de celles-ci coïncident exactement avec leurs causes réelles. Que l’acteur ait intériorisé, à titre de norme éthique, les normes légales, qu’il les accepte simplement au nom de son intérêt bien compris ou par habitude, ou qu’il les haïsse et qu’il donne de bonnes raisons à cette attitude, sa subjectivité reste extérieure à l’obligation où il est de les connaître, de s’y conformer comportementalement et d’en subir les sanctions s’il les viole. Le droit français, inspiré par la rationalité formelle, rend absolue cette correspondance entre la norme juridique et l’action observable puisque, au niveau des principes d’une part, il implique l’universalité de ses prescriptions et que, d’autre part, il introduit entre la règle et la conduite qu’elle induit une univocité exclusive d’arbitraire.7 Une masse bien définie de productions sociales de tous ordres procède donc directement de la loi et de ses applications. La description, l’explication et la justification des relations entre un texte juridique et les actions qu’il prescrit relèvent du droit, mais un énoncé juridique, aussi objectif soit-il par la force de coercition qu’il représente, est avant tout un langage social, c’est-à-dire tiré du monde idéel et idéal de la norme pour se colleter avec le vécu des individus et des groupes ; les lois et les règlements se rapportant à l’exercice du pouvoir n’échappent pas à la règle et ceci de deux manières essentiellement.

4Tout d’abord, en aval, ils ont été créés en des temps et des lieux spécifiques, par des acteurs et des instances définis, langages parmi d’autres, avec des objectifs et selon des modalités très précises Comme toutes les productions sociales verbales, ils ont d’abord été des idéologies, c’est-à-dire des pseudo-savoirs, tels que nous les avons évoqués plus haut, fondamentalement indifférents à une quelconque validité empirique mais orientés vers des finalités pratiques. Les idéologies et le pouvoir sont consubstantiels : pouvoir qui se cherche à travers des idéologies dites de contestation, pouvoir perdu qui se remâche dans des idéologies de ressentiment, ou pouvoir qui s’étale dans des idéologies de renforcement. Les langages juridiques appartiennent à cette dernière catégorie ; ce sont, pourrait-on dire, des idéologies qui ont réussi et à qui leur consécration sociale permet de prendre ces formes à la fois sereines, rationnelles et totalitairement prescriptives que nous leur connaissons.

5Elles sont parvenues entre autres à faire oublier leurs origines roturières, iconoclastes et à se présenter comme l’expression d’idéaux, de principes désincarnés, étrangers aux caractéristiques socioculturelles de leurs émetteurs et à leurs ambitions. Si, comme nous venons de le remarquer, les énoncés juridiques représentent le type pur de discours sociaux où causes et motifs se confondent, ils le doivent à ce statut de complicité avec le pouvoir établi. On pourrait, inversement, définir la solidité d’un pouvoir en place par la légitimité qui lui est reconnue d’opérer cette magie illusionniste ; apportée dans les bagages d’un régime lors de son accès à la domination, elle se reproduit spontanément avec lui ; elle cesse d’opérer quand et parce que s’est éteinte la crédibilité des dominants évincés. Une autre autorité fonde alors sa légitimité sur cette révolution, à partir d’idéologies contestataires promues à leur tour au statut d’ordre légal et ainsi de suite. La transfiguration d’un langage historiquement contingent en une « vérité » absolue, elle-même instigatrice de réalités désormais perçues comme objectives, se situe au cœur de la dynamique sociale, ignorant la nature totalement artificialiste de ses productions8. Ce subterfuge, universel et normal, précisons-le bien, s’avère particulièrement nécessaire dans le cas de certains types d’énoncés, cruciaux pour le fonctionnement et la survie collectifs. Les textes constitutionnels et légaux, confondus jadis avec les textes théologiques puis laïcisés, prennent ainsi place au tout premier rang des paroles sacrées, parce que la vénération dont ils sont l’objet de la part des groupes représente la condition sine qua non de la légitimité du pouvoir. C’est grâce à eux, grâce à l’intériorisation, à caractère religieux puis philosophique et moral, des prescriptions qu’ils contiennent, que les instances de domination peuvent se dispenser du recours à la coercition physique, à la violence mais obtiennent une soumission généralement acceptée, voire aimée. Comme l’a bien montré Weber, la puissance, la pérennité d’une domination sont directement proportionnelles à son aptitude au conditionnement idéologique des masses ; les idéologies légalisées démultiplient cette emprise grâce à une occultation particulièrement élaborée de leur nature véritable et de leur complicité consubstantielle avec la domination en place.

6Mais, même ainsi transfigurée et consolidée, une idéologie légalisée n’en reste pas moins une idéologie, avec toutes ses faiblesses à l’égard de l’objectivité. Dans un climat de féroce compétition avec d’autres idéologies pas encore parvenues mais qui s’évertuent à le devenir, d’abord en dénonçant les faussetés, l’artificialisme de la vérité officielle, celle-ci s’acharne contre vents et marées à sauvegarder sa crédibilité, qui conditionne celle du pouvoir légitimé. Dans les sociétés traditionnelles, où l’autorité s’impose par la crainte, la piété ou l’habitude, cette stratégie d’authentification se contente de procédés répétitifs, inscrits dans une tradition absolue jusqu’à ce que, souvent sans signes avant-coureurs, le régime en place soit balayé, violemment, par une autre domination. Dans les sociétés modernistes et, surtout, postmodernistes les lois, comme tous les langages sociaux, relèvent de la logique du marché et doivent se livrer à des manipulations d’opinion toujours plus sophistiquées pour désamorcer la libre concurrence de postulants, a priori légitimables, à la prise de pouvoir. Elles se perdent alors en complexités, risquent l’incohérence, ne reculent ni devant leur propre reniement, ni devant les bassesses mais, pas plus que toute autre structure de crédibilité collective, elles n’arrivent à cacher leur nature idéologique, leurs fonctions latentes, comme instrument de légitimation des dominations. Au lieu de paraître produire et contrôler le social, la loi s’essouffle alors à tenter en vain de s’y raccrocher ; elle dévoile ainsi son artificialité aux masses scandalisées mais rapidement conscientisées quant aux avantages à en tirer.

7À cet égard, la logique de la loi municipale de 1884, les ferments de contradiction qu’elle recèle et ses aménagements jusqu’à nous illustrent l’évolution du pouvoir politique et de ses efforts stratégiques de légitimation durant les cent dernières années ; les sinuosités de ses formulations rendent compte, au niveau linguistique, de la tension entre l’emprise croissante du Centre et les prétentions tout aussi grandissantes de la périphérie à s’en dégager. Notre recherche sur le pouvoir local ne portant pas sur l’analyse institutionnelle de la loi municipale, nous ne nous étendrons pas sur ses avatars mais nous prélèverons certains de ses aspects idéologiques propres à étayer notre problématique.

8C’est ainsi que dans le dernier quart du xix^e siècle, l’instance économiquement, politiquement et idéologiquement dominante, composée surtout d’une bourgeoisie majoritairement d’affaire et secondairement libérale, tient en main la propriété de la définition du discours légal et la légitimité à prescrire, contrôler et en sanctionner les applications. Elle y apparaît partagée entre la revendication ostentatoire des principes de 1789 –qu’elle a faits et qui l’ont faite– et la suspicion à l’égard des communes dont elle sait trop ce qu’elles recèlent de menaces contre son hégémonie. Officiellement, le Centre, rationnel et moderne, se donne la mission d’amener aux lumières de la démocratie universaliste une province encore empêtrée dans ses particularités obscurantistes. Mais, quelle que soit la sincérité, réelle ou jouée, des convictions idéologiques individuelles des définisseurs, les textes légaux qui en émanent passent rapidement de l’expression des principes à celle des moyens de leur réalisation, en d’autres termes à la mise en place de la légalisation de la coercition étatique sur ses partitions territoriales.

9Après avoir été situés comme libre émanation du peuple souverain, le Conseil municipal et son président, le maire, reçoivent aussitôt le détail des limites de leurs attributions, le catalogue de leurs marques d’obéissance au Centre, avec la liste des punitions encourues s’ils les transgressent. Tutelle, contrôles a priori et a posteriori s’exercent non seulement à travers le préfet et les diverses administrations départementales qui en relèvent mais grâce à la fonction ambiguë du maire : soumis sur certains points (budgétaires essentiellement) à la souveraineté du Conseil, dont il est l’exécutant, il détient comme chef de la commune des pouvoirs spécifiques ; mais conjointement, comme agent de l’État qu’il représente, il a l’autorité sur l’ensemble des instances communales et il porte la responsabilité de l’application des lois et règlements nationaux et subit à ce titre un contrôle administratif généralisé de sa gestion. Sous la cohérence formelle et la logique du texte législatif, la difficulté à concilier une idéologie explicitement démocratique avec un centralisme extrême situe d’emblée les caractéristiques et la contradiction structurelle fondamentale du pouvoir local français. Cette contradiction donne lieu à l’expression d’une souveraineté circulaire – comme on parle d’un raisonnement ou d’une causalité circulaires – qui relève davantage d’une mentalité participatoire que de la rationalité et qui dénonce le social, l’idéologique sous le juridique. En effet, on ne sait trop où commence et où finit le pouvoir d’instances entremêlées, qui se sécrètent et se contrôlent réciproquement : petite souveraineté du local constitutive de la grande souveraineté du Centre mais, en même temps, soumise à elle et sans droit de regard sur les prescriptions que l’État impose à ses partitions territoriales ; Conseil municipal, maire, population, chacun est à la fois dominant et dominé par rapport aux deux autres selon les moments et les aspects différents de leur statut respectif. Quant aux conflits de rôles latents dans le personnage du maire, tout ensemble citoyen et chef de la collectivité locale, conseiller municipal et agent du Centre, nous y reviendrons.

10La fixation, grâce à une prolifération de textes règlementaires, des compétences propres à chacune des instances concernées par la loi municipale lui permet de fonctionner tant qu’elle n’est pas confrontée à l’événement ; une crise, locale ou nationale, révèle sa vulnérabilité. Les mutations structurelles et culturelles de la société française au cours du xx^e siècle tirent à leur suite celles de la loi. Entre autres, la crise généralisée de l’autorité remet peu à peu en cause celle des légitimités politiques, contraintes, pour perdurer, aux concessions de pouvoir et aux cadeaux matériels et symboliques à des « dominés » toujours moins convaincus de la sacralité des textes constitutionnels et légaux. Les différentes réformes de la loi municipale entérinent cette opportune sensibilité du Centre aux courants idéologiques contemporains : mea culpa sur ses excès d’autoritarisme, expression de sa mauvaise conscience dans ses rôles destructeurs des identités régionales et locales, tous péchés que la périphérie ne consentira à pardonner au Centre qu’en échange d’un gonflement infini et mal défini des fonctions de maternage de l’État-providence.

11Mais, coupant court à cette évocation de l’aval – idéologique – du légal comme expression du poids du social sur le juridique, qui n’entrera pas davantage dans notre étude, arrivons au retournement de la perspective, c’est-à-dire à l’insertion de la production linguistique légale dans un groupe spécifique, à titre de norme comportementale, soit, dans notre cas, au rapport entre l’institution municipale légitimée, décrite par la loi municipale, et le pouvoir local vécu, dans une commune spécifique. Qu’advient-il à un système conceptuel, quel qu’il soit, lorsqu’il passe de la bouche ou de la plume de ses définisseurs, ou de ceux qui en ont acquis la propriété légale, pour être lancé dans l’arène sociale et sur le marché symbolique, afin d’induire des comportements adéquats à ses normes prescriptives ? Plusieurs paramètres entrent alors en jeu, dont la nature des productions conceptuelles, les caractéristiques de la société d’accueil et, en conséquence, les relations existant entre les instances émettrices (ici, en gros, le Centre dit dominant) et les instances réceptrices (ici, en gros, la périphérie, le local, dit dominé).

12Étant donné la nature rationnelle-formelle du droit public et privé français, qui prescrit l’universalité univoque des normes comportementales ainsi que des sanctions positives ou négatives découlant du respect ou du viol de ces normes, les conduites sociales devraient se caractériser uniquement sous l’angle de la conformité à la loi ou de sa transgression. Or, ancien langage idéologique sacralisé par le pouvoir en place, le langage juridique retrouve toutes les caractéristiques de ses origines dès qu’il redescend dans la rue d’où il est naguère plus ou moins sorti, aux prises avec l’humain, le social. Le seul territoire où il peut réussir à donner l’illusion de sa puissance opératoire et faire oublier son épaisseur d’humanité, c’est dans le no man’s land administratif et judiciaire qu’il a généré à son usage interne. Mais partout ailleurs, comme n’importe quel autre langage social, aussi normatif soit-il, les motifs officiels de l’action sociale que représentent les prescriptions légales sont continuellement pris à parti par les autres déterminants de celle-ci, matériels ou idéels, connus ou ignorés de l’acteur. Cette confrontation donne lieu à une « effusion » de conduites qui, à côté et tout autour de la transgression, se situent qualitativement et quantitativement à une distance indéterminée de la loi, ignorante de ces écarts, ou faisant semblant, et en tout cas impuissante à les prendre en compte. Ce phénomène universel de micro-création constante du social vécu, conjoint à une microdestruction tout aussi continuelle du social perçu, donne lieu à une dérive permanente, invisible, ou volontaire, qui constitue vraisemblablement une des modalités essentielles du changement social par déstructuration et restructuration.

13Si le social perçu est normé, cas le plus courant (par des normes morales, religieuses, cognitives aussi bien que juridiques), la résistance est freinée par les principes éthiques, les habitudes, les intérêts etc. Les normes juridiques, opposables et sacralisées, sont formellement les plus résistantes mais elles sont tout aussi vulnérables aux déterminismes socioculturels ambiants, qu’elles affectent d’ignorer. Un statu quo traversé d’épisodes polymorphes de crises politiques, sociales, voire économiques, peut perdurer longtemps jusqu’à ce que, asphyxié de microtransgressions multiples, l’ordre légal implose. Les pouvoirs politiques successifs, qui ont d’abord tenté de ravauder les textes, sont à un moment donné contraints à une véritable révolution (au sens kuhnien du terme)9 des énoncés légaux. En ce sens, les réformes de la loi municipale représentent autant d’essais de réajustements essoufflés à une dérive qui la devance toujours, la déborde, et après laquelle elle court sans pouvoir la contrôler. La disjonction du social et du juridique finit immanquablement par la défaite du second.

14Parmi les approches sociologiques possibles du pouvoir local, nous retiendrons ici celle qui consiste à décrire et expliquer cette dérive, constituée par les écarts entre les prescriptions comportementales de la loi municipale et les pratiques effectives qui s’y rapportent. Plus précisément, nous situerons l’exercice du pouvoir, ici municipal, par rapport à cette dérive. En effet, si l’on pose le postulat selon lequel l’acteur qui dérive, le « dériveur », le fait dans le sens de ses intérêts et que chaque citoyen aimerait ainsi maximiser cette opération, la fréquence et le succès de ses conduites en ce sens sont l’expression et le résultat d’un pouvoir et sont relatifs à l’importance de ce pouvoir. Certains osent, savent et peuvent réaliser des écarts, plus ou moins notoires, avec un risque nul ou minimal de sanctions, alors que d’autres sont ou se sentent démunis, ne savent trop comment s’y prendre, ont de plus fortes probabilités que les précédents d’être punis ; souvent, dans leur ignorance, ils n’imaginent même pas, ou alors confusément, qu’ils puissent le faire. Le pouvoir sous toutes ses formes (savoirs, langages, motivations, pratiques) est donc l’apanage des dériveurs. Les acteurs démunis de pouvoir ne dérivent pas, ou peu, et, s’ils le font, ils risquent fort d’apparaître comme des transgresseurs, et d’être sanctionnés en conséquence ; une stratégie payante pour eux consiste à se mettre sous la protection des dériveurs.

15Par conséquent : avoir le pouvoir, ou un certain pouvoir, dans une commune, c’est posséder, peu ou prou, une capacité à une utilisation dérivée de la loi municipale et de ses règlements d’application, avec une probabilité minimale de tomber sous le coup des sanctions prévues par ces textes.

16Cette définition implique la disjonction du pouvoir effectif, social, et du pouvoir officiel, légal, institutionnalisé. S’il se trouve qu’effectivement le maire possède la plupart du temps à la fois l’un et l’autre, on sait qu’au moins dans les milieux ruraux traditionnels, il n’en est pas de même pour la plupart des conseillers municipaux, inféodés à l’autorité mayorale. Quand au statut des adjoints, du premier adjoint essentiellement, il peut recouvrir aussi bien une subordination plus ou moins poussée au maire qu’une hégémonie sur lui et sur la conduite effective de la municipalité. Enfin, un citoyen non élu, une famille peuvent détenir une forme de domination, égale ou supérieure à celle d’un élu, ou même du maire, à des titres – ancienneté, honneur, richesse, relations – qui n’ont rien à voir avec le suffrage électif. À la limite, et en laissant de côté les cas de conflits de rôle, le dominé officiel, un citoyen apparemment ordinaire, peut être le dominant réel du détenteur institutionnalisé du pouvoir, conseiller ou maire. La sociologie des organisations nous a rendu familier ce genre de renversement mais l’exercice du pouvoir local (comme bien sûr de tout pouvoir institutionnalisé), inséré dans une société « naturelle » traversée par de nombreux autres courants de domination, donne lieu à des cas de figure encore plus contrastés. Entre les fondements légaux du pouvoir officiel et les fondements sociaux de la domination réelle s’engouffre toute l’épaisseur du social, sa richesse en irrationalités prolifiques ; c’est par le truchement de la dérive que s’effectue la jonction, la synthèse entre les deux niveaux.

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17Les modalités de ce processus présenté jusqu’ici abstraitement se concrétisent dans la société, communale dans notre cas, qui l’abrite et selon les caractéristiques de celle-ci. Notre commune de référence, Labarthe, a abrité quelques centaines de paysans depuis ses origines jusqu’à sa très récente et, maintenant encore, très relative périurbanisation à l’extrême limite nord de la zone d’influence de Pau. L’éloignement géographique du Béarn par rapport à Paris, conjugué à une tradition historique d’indépendance politique puis, après la chute de l’Ancien Régime, de particularisme juridique, une identité et des spécificités socioculturelles notoires, tout laisse présager une tradition de forts écarts entre l’ordre légal central et le vécu du pouvoir local. Le prochain chapitre situera cette réalité dans l’histoire du Labarthe traditionnel jusqu’à la dernière guerre et au-delà.

18Toutefois la standardisation nationale des modes de vie et des visions du monde, corollaire à l’emprise croissante du Centre sur la périphérie, aurait dû provoquer depuis un siècle l’estompage des spécificités socioculturelles régionales et, de ce fait, l’atténuation des particularités du pouvoir local ; en d’autres termes, le déplacement des déterminants socioculturels vernaculaires vers des déterminants nationaux aurait dû faciliter la reconnaissance des normes institutionnelles et la mise en place des schèmes comportementaux qu’elles véhiculent. En fait, témoignages écrits et oraux montrent que, depuis la promulgation de la loi municipale de 1884 jusqu’à la fin des années soixante-dix, notre commune a continué à fonctionner selon sa logique interne et à sécréter des structures de domination très éloignées de l’ordre légal. Une obéissance formelle au Centre et à ses commandements lui permet la reproduction d’un trait culturel qui traverse toute l’histoire du Béarn : la préservation socioculturelle sous une apparence de soumission à l’autorité externe, en fait manipulée et désamorcée. Après trois siècles d’un régime national présenté comme de plus en plus répressif, société et culture vernaculaires sortent indemnes de la confrontation avec l’État jusque, au moins, le début du dernier quart du xx^e siècle. Notre second chapitre, consacré à l’exercice de cette domination encore typiquement traditionnelle de la fin de la dernière guerre jusqu’au scrutin de 1977, mettra en évidence la vitalité de ses fonctions latentes historiques : d’une part protéger la commune contre le pouvoir central grâce à des stratégies de contournement à l’égard de l’ordre normatif légal ; d’autre part, à l’abri des regards du Centre mais en s’appuyant sélectivement sur ses prescriptions légales, réussir à faire perdurer la tradition locale pour le plus grand profit des véritables instances communales de domination.

19À partir des élections de 1977 et de la prise de la municipalité par une « équipe démocratique et moderne », Labarthe s’oriente ostensiblement vers la conformité du pouvoir local à la loi et vers l’acculturation de sa population aux modes d’être et de penser nationaux. De son côté, le pouvoir central, aux prises avec une crise d’autorité anticentraliste, est contraint de s’ouvrir aux idéologies régionalistes et aux identités territoriales, dont il lui faut s’employer à consacrer la légitimité à travers ses propres productions législatives et administratives. L’État et la commune paraissent donc faire un pas décisif à la rencontre l’un de l’autre dans le sens d’une acculturation de leurs deux visions du monde, d’un compromis de leurs intérêts. En fait, toujours à la manière souple et pacifique ancrée dans l’éthos béarnais, la relative déprise de l’autorité étatique donne au local de nouveaux motifs pour la justification et l’exercice de ses spécificités. Sous des discours repeints aux couleurs du changement, malgré une orientation explicite vers la vertu démocratique et l’efficacité moderniste, la vision ancestrale est toujours déterminante des pratiques de pouvoir, de son double jeu de dégagement à l’égard des prescriptions légales par en haut, et de manipulation de l’ordre socioculturel local par en bas. Les trois derniers chapitres seront consacrés à la mise en place puis à l’exercice de ce type de domination ostensiblement moderniste, démocratique et rationnel, qui n’est guère infléchie par l’infiltration puis l’invasion d’une nouvelle population, le développement des aspirations postmodernistes, pas plus que par la révolution décentralisatrice puis, plus tard, les mesures d’intercommunalité.

20De même que le pouvoir local représente une série de variations à partir de l’institution municipale, les acteurs qui le détiennent gravitent tous peu ou prou autour du maire, personnage-clé aux niveaux juridique, social et culturel. Aussi notre analyse sera-t-elle organisée autour du statut mayoral, à partir duquel se structurent les instances de domination communales, légales, a-légales ou illégales, impliquant la totalité du groupe local. Notre étude retiendra deux maires : d’abord le dernier représentant de la domination traditionnelle typique, décrite au second chapitre. Puis son vainqueur qui, après une longue et laborieuse ascension, instaurera le type de domination pseudomoderniste que nous venons d’évoquer et la reproduira sans rupture jusqu’au scrutin de 1995 inclus.

21Nous avons évoqué plus haut la polysémie statutaire du maire, à titre d’agent de l’État et à titre de citoyen d’une collectivité qui se l’est donné comme représentant et comme chef ; ces multifonctions font de lui l’intermédiaire significatif légal entre deux souverainetés dont les relations sont infiniment plus complexes que le simple rapport de subordination du local au Centre généralement perçu. Il appartiendra au maire de connaître et de faire fonctionner ces rapports, non seulement touffus mais contradictoires, en satisfaisant les deux instances dont il est l’émanation : émanation légitime de la commune, qui en fait l’émanation légale de l’État. Il lui faudra démontrer à celui-ci qu’il travaille loyalement en vue de l’acculturation à la société et à la culture nationales d’un petit groupe toujours jaloux de son identité et souvent attardé dans des objectifs anachroniques ; à la commune, il devra également faire la preuve de sa loyauté, mais, cette fois, dans le sens de la préservation de cette identité et ces objectifs. Toute la richesse et la difficulté du statut mayoral résultent de cette ambiguïté ; d’une commune à l’autre, d’un maire à l’autre, elle sera perçue et traitée différemment.

22Dans le cas de Labarthe, comme dans la plupart des petites communes du rural profond, le maire autochtone partage spontanément avec ses concitoyens des objectifs et des savoirs socioculturels dont il possède de naissance et a parfaitement intériorisé les moindres nuances. À l’opposé, les langages, les visions du monde de la société englobante, appréhendés par apprentissage scolaire puis professionnel, grâce à ses relations avec le monde extérieur, restent pour lui essentiellement spéculatifs bien qu’il en ait une expérience bien plus poussée que ses concitoyens. Avant même ses prises de position explicites, d’accord ou de désaccord, avec ces savoirs externes, son « bon sens », sa « raison », en fait son affectivité, lui parlent a priori contre eux.

23Ses intérêts bien compris vont dans le même sens. En effet, s’il doit répondre également aux attentes souvent divergentes de l’État et de ses électeurs, la pression, la surveillance qu’exercent sur lui ces deux instances sont sans commune mesure : d’un côté, des prescriptions ponctuelles, aux mains de fonctionnaires attachés au seul respect formel de la règle ; de l’autre, des normes substantives10 dont chacun de ses concitoyens le perçoit comme l’incarnation et le défenseur permanents. Les risques non plus n’ont pas le même poids : un « conseil technique », un rappel à l’ordre de l’ex-autorité de tutelle, la plupart du temps et de plus en plus prête à toutes les patiences pour éviter les vagues, apparaissent bien anodins en regard des punitions locales qui guettent « le mauvais maire » : impopularité, perte de son mandat et de son honneur social. Aussi convictions et stratégie orientent-elles spontanément le maire en général mais plus spécialement le maire rural, dans le sens des intérêts locaux. S’il venait à ne pas manifester assez clairement cette option, la pression de l’opinion saurait la lui rappeler.

24Ces intérêts communaux, les moyens légitimes de leur sauvegarde et les fonctions du maire à leur égard, font l’objet de représentations normatives-prescriptives enracinées dans les couches profondes de la conscience collective communale, comme éléments d’une tradition plus que millénaire particulièrement préservée dans cette région située aux confins géographiques, juridiques et culturels de l’Hexagone. Parmi les normes de cette tradition celles, implicites, qui concernent le chef de la collectivité, successivement jurat, seigneur et maire, ne souffrent pas d’alternative. Si la communauté l’a repéré, choisi, nommé ou élu, c’est parce qu’elle l’a préalablement évalué comme capable de répondre à ses rôles statutaires. Le maire recevra de ses « sujets » pouvoir et prestige, il aura leur confiance mais il est bien entendu qu’en échange, il aura à s’acquitter de ce pour quoi il a été promu.

25Il devra tout d’abord remplir ses fonctions explicites. Fonctions exogènes d’abord, c’est-à-dire l’actionnement du double mouvement de pompe, que nous connaissons déjà, à l’égard de l’État : refoulement de l’emprise, du contrôle de celui-ci, aspiration de ses cadeaux. Le maire idéal sera donc un peu plus instruit que la moyenne de ses concitoyens, débrouillard, comme en témoigne la prospérité de ses affaires personnelles, mais aussi pourvu de relations politiques, économiques et sociales avec le monde extérieur, jusqu’aux sphères du pouvoir central.

26Cette mécanique, filtrante ou opaque selon qu’elle est orientée vers la commune ou vers le Centre, constitue l’écran indispensable à l’exercice des fonctions endogènes du maire : entretien de réseaux d’échanges de biens et de services d’un bout à l’autre de l’échelle sociale, réactualisation des normes et des valeurs culturelles, attribution des gratifications et des sanctions symboliques, qui font du maire l’incarnation et l’agent de production et de reproduction de l’identité collective et de l’homogénéité culturelle. Ses conduites privées et publiques, ostensiblement exemplaires au regard de l’éthos local, apportent sécurité affective et motivation sociale à l’ensemble des membres du groupe.

27Mais ce parangon de l’homogénéité culturelle doit aussi se charger de la gestion de la différenciation sociale, fonction délicate s’il en est dans un groupe traditionnel où, comme c’est toujours le cas, une stratification sociale drastique est masquée par l’image volontariste du consensus culturel11. Or, généralement de naissance mais quelquefois par promotion personnelle, le maire appartient aux couches supérieures de la population, avec lesquelles il partage des intérêts personnels et familiaux, une même vision du pouvoir et du bon usage à en faire. « Le maire de tous » est donc aussi et surtout le maire du ou des sous-groupes, familles, clans, qui l’ont détecté puis hissé à sa fonction pour qu’il les représente et utilise son mandat à leur profit. Il emporte avec lui à la mairie les alliances, les conflits, les rivalités endémiques qui découpent la commune ; il pèsera de tout le poids de ses attributions légales pour assurer la reconduction de structures favorables aux couches dominantes ou consolider à leur profit une conjoncture indécise. Son mandat sera réussi dans la mesure où les intérêts des dominants s’identifient grâce à lui aux intérêts dominants. À côté de ses fonctions explicites, exogènes ou endogènes, ou contre elles, le maire devra donc satisfaire, avant tout, à ses fonctions latentes12, qui sont non seulement étrangères, antagonistes à l’ordre légal mais inavouées par rapport à l’ordre éthique officiel de la communauté. En réponse aux attentes collectives, son pouvoir représente en fait un abus de pouvoir et sa légitimité dépend des évaluations collectives à cet égard. Une liberté totale lui est laissée pour qu’il module à son gré ses rapports à l’État et à l’évolution de la politique municipale, du moment qu’il assure la tranquille pérennité de ses rapports à ses « sujets ».

28Ainsi, centralisation ou décentralisation, libéralisation ou durcissement de la législation d’un côté, loyauté, réserve ou rébellion de la commune à l’égard du Centre, de l’autre, restent des épiphénomènes qui ne changent pas grand chose à l’exercice du pouvoir municipal. Seules évoluent les stratégies : d’évitement des prescriptions de l’État, d’accaparement de ses faveurs. L’État n’est ni dupe ni malveillant, d’abord pour la raison manifeste qu’il est constitué d’une sommation de pouvoirs locaux, mais aussi et surtout par suite de la nature même du pouvoir politique français, dont le pouvoir local, municipal en particulier, n’est qu’une expression parmi d’autres. Ce dernier point, aboutissement de notre analyse, sera traité dans la conclusion de ce texte.

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29Nous nous étions proposé, au début de cette introduction, de définir le pouvoir local dans une perspective sociologique. Dans cette optique, les énoncés légaux qui le fondent et le définissent ont d’abord été considérés comme des langages sociaux, en tous points semblables à leurs homologues religieux, politiques, culturels etc., c’est-à-dire reliés à des comportements qui leur sont rationnellement adéquats et auxquels ils donnent leur signification. Pour les acteurs qui les utilisent, ils représentent les motifs de leur conduite. Cette vision du sens commun tend ainsi à confondre les pratiques constitutives du pouvoir local avec les schèmes comportementaux prescrits par la loi municipale.

30En fait, entre les motifs perçus de l’action sociale et ses causes réelles, s’intercalent nombre de déterminismes, sociaux ou non, concrets ou symboliques, qui, compatibles, antagonistes ou indifférents aux motifs, réduisent d’autant le poids causal de ceux-ci. Malgré leur force prescriptive, les énoncés juridiques sont soumis aux mêmes effets concurrentiels dès qu’ils entament leur carrière sociale et, en dehors même des transgressions explicites, suscitent des conduites dérivées qui n’ont plus qu’un rapport indéterminé avec eux. Si la loi municipale définit les conditions de possibilité du pouvoir local, la sphère de celui-ci est circonscrite par l’étendue de ces pratiques dérivées. Elles sont le résultat de la confrontation des prescriptions légales avec des déterminismes inscrits dans le groupe communal. Le maire, essentiellement, est l’opérateur désigné de la mise en œuvre, du contrôle et de l’aboutissement de ces dérives des textes légaux au profit explicite du groupe local mais, effectivement, dans le sens des intérêts de la classe dominante. De ce modèle théorique découlent les hypothèses suivantes, qui seront appliquées à la commune étudiée, dite Labarthe :

1. L’institution municipale est utilisée dans l’exercice du pouvoir local mais elle ne constitue qu’un ordre de référence limite, aux fonctions plus ou moins épisodiques, plus ou moins apparentes, plus ou moins revendiquées, mais toujours manipulées pour garantir d’autres fonctions permanentes, intériorisées, de la société locale, pour les masquer et les sauvegarder. Ces fonctions sont essentiellement le fonctionnement et la reproduction socioculturels ; plus exactement, la réduction de la contradiction entre le consensus culturel perçu et l’inégalitarisme social effectif.
2. Comme définisseur et détenteur de l’ordre légal, l’État est lui-même plus utilisé que subi dans l’exercice du pouvoir local ; l’État ne représente pas une instance de domination significative. En effet, au niveau où le pouvoir du Centre s’insère dans le local, par ses directives et ses contrôles légaux et réglementaires, il concerne à peu près uniquement les relations du maire au Centre. La population est indifférente à cet aspect de l’institution, elle ne la connaît pas, et ses relations au maire n’ont pas d’interférence avec la gestion de celui-ci. Aussi, la croissance effective du bureaucratisme n’a-t-elle qu’une relation indéterminée avec un accroissement de l’emprise du Centre sur la société locale et sur le maire lui-même dans son statut de chef de la communauté. À la limite, le Centre participe à son propre retrait en légiférant sur l’allègement de son emprise sur la périphérie ; au prix, paradoxalement, d’un alourdissement bureaucratique qui scinde encore un peu plus les deux faciès de la fonction mayorale.
3. Face à la faible significativité, en terme de pouvoir, de la gestion municipale, l’élection des conseillers et surtout celle du maire prennent, par opposition, un relief saisissant. Conçue comme un véritable rituel de réactualisation des principes centraux de la vie collective locale, l’élection suscite dans la population une motivation, une densité de comportements et de paroles qui tranche sur l’indifférence du groupe à l’égard de la gestion municipale. Le maire et, à un degré moindre, les conseillers trouvent dans le suffrage populaire la consécration d’une honorabilité sociale, voire d’une hégémonie antérieure. L’institutionnalisation de leur pouvoir, impensable sans reconnaissance sociale préalable, ajoute à cette dernière une aura de sacralisation, surtout pour le maire. Une fois élu, celui-ci commence une sorte de règne, dont les droits et les devoirs effectifs sont légitimés par le suffrage collectif mais débordent de partout ses droits et ses devoirs légaux dans le sens de ses rôles latents.
4. Ni le passage d’une municipalité ouvertement traditionaliste à une municipalité tout aussi explicitement moderne, ni une tentative d’incursion en force de principes politiques nationaux, ceux que connote l’idée de parti essentiellement, ne paraissent devoir changer quoi que ce soit à cet état de fait. La société locale sécrète inexorablement les conditions de son fonctionnement et de sa reproduction, en se servant de l’institution municipale comme d’un organe imposé mais dont elle a fort bien intégré le mode d’emploi le plus adapté à ses intérêts. Jusqu’ici, ni la tradition centraliste, ni des visions du monde autres – idéologiques, culturelles ou bureaucratiques –, pas davantage la réforme décentralisatrice, n’ont réussi à entamer cette dynamique que la décentralisation a au contraire renforcée.