1L’irruption des régions des différents pays européens sur la scène des relations internationales est un fait qui, sans être encore totalement acquis, semble inéluctable. Le mouvement est pourtant très récent en France. Il est apparu, il y a une dizaine d’année, timidement et presque clandestinement. Quelques régions périphériques qui n’avaient encore que le statut d’établissements publics ont commencé à nouer des contacts avec des régions étrangères voisines, dans un climat un peu trouble de transgression et d’attrait pour le fruit défendu.

2Devenues majeures avec la mise en œuvre des lois de décentralisation et les élections de 1986 au suffrage universel, les régions françaises ont saisi le prétexte fourni par l’adoption de l’acte unique pour développer des coopérations transfrontalières, sous l’œil soupçonneux de l’État, puis des opérations de lobbying auprès de Bruxelles pour drainer la manne communautaire.

3Plus récemment, la mise en place d’une Assemblée des régions d’Europe, fortement encouragée par la C.E.E., a précipité le passage d’une reconnaissance passive des entités régionales à une reconnaissance positive comme acteurs de la construction communautaire : « Régions de tous les pays d’Europe, unissez-vous ! »

4Mais ce stade n’est-il pas en voie de dépassement ? Depuis deux ou trois ans, beaucoup de régions françaises ont considérablement élargi le champ de leurs relations extérieures. Elles ne se contentent plus de simples relations de voisinage, mais sautent par dessus les frontières, pour aller chercher des partenaires de plus en plus loin ; elles sortent même du cadre de la C.E.E. pour développer des stratégies tous azimuts. Face à la mondialisation des échanges, les régions paraissent saisies par une sorte de frénésie transnationale, comme M. Le Cloarec l’était par la débauche.

5Il faut dire qu’elles sont souvent stimulées par la concurrence qu’elles se livrent entre elles pour la recherche de débouchés ou pour l’attraction d’investissements étrangers : une concurrence dans laquelle d’autres collectivités infra-étatiques (départements, métropoles) n’hésitent pas à s’engager également.

6Comme ses congénères, la région Midi-Pyrénées a développé une politique de « coopération décentralisée », selon la dénomination officielle. À l’heure actuelle, Midi-Pyrénées est en relation avec douze régions européennes par le biais d’accords bilatéraux ou multilatéraux, auxquels il convient d’ajouter des accords de coopération décentralisée avec sept régions de pays hors C.E.E. (Mauritanie, Maroc, Argentine, Equateur, Tchécoslovaquie, Cameroun et Chine)2. Les trois-quarts des conventions ou protocoles ont été conclus depuis 1989.

7Certains partenariats sont régis par plusieurs accords qui se complètent et parfois se chevauchent. Ainsi, avec la Catalogne, il n’existe pas moins de quatre accords. Les deux régions se sont associées pour la première fois en 1982 dans la Communauté de travail des Pyrénées. Cette structure, qui associe de part et d’autre des Pyrénées les régions frontalières françaises et espagnoles plus l’Andorre, n’a commencé à fonctionner véritablement qu’en 1988. Puis, en février 1989 une coopération bilatérale a été établie entre la Generalitat et Midi-Pyrénées, tandis que la même année la rencontre des présidents Pujol, Blanc (Languedoc-Roussillon) et Censi ébauchait une coopération à trois qui fut concrétisée par un protocole d’octobre 1991 donnant naissance à l’Eurorégion.

8Chaque accord a engendré des actions ou des projets d’action spécifiques, mais dont les objectifs se recoupent largement : il s’agit, d’une part, de renforcer la concertation entre régions partenaires dans les démarches menées au plan européen et au niveau des gouvernements français et espagnols et d’autre part de conduire des actions communes dans un large spectre d’interventions : des transports à la coopération scientifique, en passant par le tourisme, l’environnement, la formation, la culture et même le sport.

9Aux trois accords qui fonctionnent simultanément mais séparément, il faut ajouter la participation des trois régions au programme du G.E.I.E. franco-italo-espagnol « route des hautes technologies » lancé en 1990 pour mettre en place un environnement de pôles de recherches et d’infrastructures de service susceptible de favoriser le développement d’activités de technologies avancées. La région Midi-Pyrénées et la Generalitat de Catalunya sont ainsi enserrées dans un réseau de relations étroites, mais peut-on soutenir pour autant que tout est également efficace ? Midi-Pyrénées consacre pourtant à l’ensemble de ses relations extérieures des financements non négligeables. D’après l’audit récent du Comité économique et social sur les politiques régionales, l’ensemble des sommes affectées à ce type d’opérations atteindrait dix-huit millions de francs en 1992, soit 0,8 % du budget régional, en progression de plus de 25 % de 1991 à 19923. L’international est une dimension nouvelle de l’action régionale mais en expansion.

10Fort de ce constat, l’objectif initial de cette communication était d’analyser le discours tenu par les responsables régionaux, en partant du postulat selon lequel un tel activisme devait inévitablement aboutir à la production d’un discours destiné à expliquer et à légitimer cette politique d’ouverture tous azimuts. Cela paraissait d’autant plus nécessaire que l’international n’est pas un concept spontanément associé par l’opinion à l’idée de région. Pour trouver ce discours, nous nous sommes tournés vers la revue Magazine de Midi-Pyrénées, vitrine attrayante et bien faite des activités de la région et de son président. Après le dépouillement complet de la revue, force est de constater que l’on ne peut à peu près rien trouver qui puisse donner matière à une analyse de contenu4. C’est ainsi que la création de l’Eurorégion n’a donné lieu à aucun article, aucune information précise ; le néologisme « Eurorégion », qui appelle pourtant des explications, n’est même pas rencontré !

11De manière générale, il est impossible de se faire une idée précise sur la politique menée en matière de relations transfrontalières ou internationales à partir des publications officielles de la région. Cette situation ne manque pas d’étonner car, en règle générale, la communication politique ou institutionnelle de Midi-Pyrénées est particulièrement efficace, le « faire savoir » accompagne et parfois même précède le « faire »5.

12La campagne des élections régionales aurait pu fournir l’occasion d’un débat, ce qui apparemment n’a pas été le cas. Dans le programme de la liste Censi-Baudis, la « vocation internationale de Midi-Pyrénées » occupe une place plutôt réduite : trente-deux lignes sur trente-six pages6. Mais la question était aussi peu évoquée dans les programmes des autres listes en compétition. La dimension internationale s’est réduite à quelques manifestations aussi symboliques qu’ostentatoires, tel le soutien apporté par le président Pujol au meeting de la liste de la Majorité régionale ; il est vrai que, de son côté, Lionel Jospin avait lancé la campagne de la liste P.S.-M.R.G., entouré d’une brochette de maires espagnols politiquement proches, au premier rang desquels figurait M. Maragall, maire de Barcelone.

13Comment expliquer un tel déficit de communication, si ce n’est par un manque de lisibilité de la politique internationale de Midi-Pyrénées ? Pour ne pas ouvrir ici une polémique qui n’a pas lieu d’être, nous nous contentons de citer l’opinion du Conseil économique et social qui confirme nos impressions : « la principale caractéristique de la politique régionale des relations internationales est sa dispersion, sans qu’il soit possible de déceler derrière les multiples initiatives dans des domaines très variés, une stratégie et des objectifs communs »7.

14À la décharge des responsables régionaux, on peut objecter la jeunesse et les difficultés de l’entreprise ; beaucoup de régions doivent se trouver dans le même cas. Difficultés auxquelles s’ajoutent les particularités du positionnement géographique de Midi-Pyrénées dans l’Europe du sud, à l’interface de deux polarisations, l’une méditerranéenne, l’autre atlantique ; ce qui rend périlleux tout exercice de prospective8.

15Si le projet qui motivait initialement notre intervention au colloque sur l’Eurorégion s’est avéré en définitive prématuré, il nous a paru intéressant de nous retourner vers une expérience de « coopération décentralisée » menée par une région voisine de Midi-Pyrénées. En effet, la région Aquitaine est en train de construire une politique de relations transfrontalières et interrégionales à partir d’une stratégie assez cohérente et à l’aide d’outils novateurs (I). Un discours de légitimation se développe, qui n’est pas exempt d’ambiguïtés, voire de contradictions, mais qui structure l’ensemble, et nous semble à ce titre exemplaire (II).

16L’expérience aquitaine pourrait permettre de dégager les facteurs qui paraissent indispensables à la réussite d’une opération, telle que la mise sur rail d’une Eurorégion (III).

La politique extérieure de la région Aquitaine

17Dès le départ, la région Aquitaine a choisi de développer des relations privilégiées avec la Péninsule ibérique et d’éviter une dispersion tous azimuts9. Un choix qui s’est imposé assez facilement grâce au travail accompli dès les années 1970 par les organisations socioprofessionnelles – Chambres de commerce, Chambres des métiers ou d’agriculture – qui avaient noué des relations avec leurs homologues espagnols, dans la perspective de l’élargissement de la C.E.E. à l’Espagne et au Portugal. C’est ainsi qu’une Agence régionale pour le développement des échanges avec la péninsule ibérique (A.R.D.E.P. I.) fut créée en 1978 et installée à Bayonne. Il faut évoquer aussi l’existence de plusieurs centres d’études sur la Péninsule dans les universités de Bordeaux et de Pau qui, par leurs travaux, ont facilité une bonne connaissance du terrain et des réalités ibériques.

181 – Ce tissu de relations a permis à l’instance régionale de franchir assez tôt la barrière des Pyrénées. Le premier pas fut accompli avec la constitution, au début des années 1980, de la Communauté de travail des Pyrénées. La région Aquitaine a joué un rôle particulier en accueillant sur son territoire la première conférence des représentants des huit régions partenaires, en 1982 à Oloron. C’est à Bordeaux, le 15 avril 1983, que fut signé le protocole d’accord instituant la C.T.P. et la première assemblée plénière se tint à Pau, le 4 novembre 1983. Cette organisation avait pour objectif une approche concertée des problèmes transfrontaliers, conformément à la convention-cadre européenne de Madrid, ratifiée par la France et l’Espagne.

19On a dit que, jusqu’ici, la C.T.P. n’avait présenté qu’un bilan assez mince10. On ne pouvait certes pas attendre beaucoup d’une structure souple et assez peu institutionnalisée, dépourvue de moyens juridiques et financiers pour imposer de véritables obligations à ses membres. Elle a réussi sur certains plans à initier une dynamique de collaboration, notamment sur des questions d’environnement et de tourisme. Mais sur des dossiers plus stratégiques comme les infrastructures de transport, les membres se sont divisés : les partisans du T.G.V. Méditerranée se sont opposés aux tenants du T.G.V. Atlantique. L’Aquitaine a pris la mesure des limites de cette C.T.P.

202 – Sous l’impulsion du président Tavernier, la région s’est lancée dans une politique de coopération bilatérale avec plusieurs régions de la Péninsule en 1989- 1990. Ont été négociés et signés des protocoles avec des collectivités frontalières : Euzkadi, Aragon et avec des régions plus éloignées : Nord-Portugal, Communauté de Madrid et Andalousie.

21De toutes ces coopérations, celle avec Euzkadi est la plus intégrée... et la plus courageuse. La frontière qui sépare Aquitaine et Pays Basque n’a que quelques dizaines de kilomètres de long mais son histoire est conflictuelle11, tandis que le golfe de Gascogne ou de Biscaye est un lieu traditionnel d’affrontements entre pêcheurs français et espagnols. Sans compter le problème basque si complexe ; comme on le sait, le gouvernement d’Euzkadi, entre les mains du P.N.B., est aux prises avec l’extrémisme de l’E.T.A., extrémisme qui n’épargne pas le Pays Basque-nord.

22Malgré ces handicaps, Aquitaine et Euzkadi ont fait le pari de la coopération régionale comme « facteur de démocratisation de l’intégration communautaire, facteur de valorisation des spécificités culturelles, et... moyen d’éviter que l’ouverture générale du marché communautaire en 1993 ne se fasse au détriment des régions périphériques »12.

23Une Commission permanente a été instituée et composée des présidents des deux régions et de quatre délégués par région plus un représentant des deux collectivités sub-régionales frontalières : la diputacion de Guipuzcoa et le département des Pyrénées-Atlantiques. Ces collectivités locales ont été étroitement associées à toute la démarche. Dans les dosages politiques, il a même été tenu compte du district Bayonne-Anglet-Biarritz. La proximité politique de ces diverses collectivités, marquées au centre droit, a évidemment facilité les choses.

24La Commission permanente a été chargée de « promouvoir et de suivre les mesures prises en application du protocole » et a pris les allures d’un « petit exécutif commun ». Innovation la plus intéressante : en septembre 1990, un protocole annexe a mis en place un « fonds commun pour la coopération », abondé par moitié par chaque partenaire ; ce fonds a triplé en trois ans : de deux millions de francs en 1990, il est passé à 6,2 millions de francs en 1992, pour atteindre dix millions de francs en 1993. Cette mise en commun de moyens a aussi permis aux deux régions de solliciter conjointement auprès de la C.E.E. un financement à hauteur des deux tiers de la dotation du fonds, au titre du programme Interreg.

25Depuis sa création, la Commission permanente a soutenu de nombreux projets dans des domaines variés touchant à la formation (échanges d’enseignants et d’élèves), la recherche universitaire, la protection de l’environnement, le tourisme et la culture. Une des actions les plus importantes à mettre à l’actif de cette coopération est certainement l’impulsion donnée à la constitution du réseau sud Europe Atlantique comme nous le verrons ci-dessous.

26Le succès de la formule a favorisé son élargissement récent à la Communauté forale de Navarre par un protocole du 13 février 1992 : bon exemple de la capacité dynamique de cette politique, quand on sait que les relations entre Navarre et Euzkadi n’ont pas toujours été excellentes. Sur le versant atlantique des Pyrénées, il s’est constitué aussi une réalité qui peut prétendre au label d’Eurorégion.

273 – Enfin, le troisième étage de la stratégie internationale d’Aquitaine, est la constitution du réseau sud Europe Atlantique.

28La concentration économique de l’Europe autour de l’axe Londres-Milan et le recentrage de la C.E.E. vers l’est ont fait prendre conscience aux régions de la façade atlantique de la nécessité de s’unir pour éviter d’être marginalisées. Sous l’impulsion d’Aquitaine et d’Euzkadi dix régions de « l’arc atlantique » ont décidé de travailler ensemble13. Elles ont concrétisé leur désir d’union en créant à Bilbao, le 2 octobre 1990, une Conférence des régions du sud Europe Atlantique, sous la forme d’une association loi 1901, dont le siège a été fixé à Bordeaux14. Quatre rencontres se sont déjà tenues qui ont porté sur la recherche-développement technologique, la formation et les infrastructures de communication. Elles ont abouti à des déclarations fortement marquées par le souci d’établir un front commun dans la course aux aides nationales et surtout communautaires. L’Association a établi une délégation permanente à Bruxelles, auprès des bureaux des Commissions et s’emploie à promouvoir le concept d’arc atlantique comme une des principales lignes de force du développement européen.

29Au-delà des mots, se dessine une volonté politique commune, car il existe une réelle solidarité d’intérêts entre les régions concernées qui partagent la même inquiétude. Les régions espagnoles ont le sentiment d’être délaissées par leur gouvernement au profit de l’Andalousie et de la Catalogne qui ont drainé les subventions étatiques et communautaires à l’occasion des Jeux olympiques et de l’Exposition universelle. Le même état d’esprit s’observe en-deçà des Pyrénées, en raison des incertitudes qui pèsent sur le T.G.V. Atlantique.

304 – Pour mener à bien sa politique « internationale », le Conseil régional a fait aussi un effort de restructuration interne. L’animation des actions de coopération incombe à l’exécutif régional et en tout premier lieu à son président, mais dans un souci d’efficacité, l’actuelle présidence n’a pas hésité à déléguer assez largement. Il a été créé un poste de vice-président, chargé des affaires européennes et des relations internationales. Toutefois, pour des raisons d’équilibre interne à l’actuelle majorité, le poste est occupé depuis les élections de mars 1992 par le chef de file du mouvement chasse, pêche et tradition, dont le score électoral a dépassé, en Aquitaine, 14 % des suffrages exprimés. Le titulaire actuel n’étant pas des plus motivés pour faire avancer les dossiers, notamment du côté de Bruxelles, le président Valade a donné à trois autres vice-présidents centristes, beaucoup mieux disposés, des délégations particulières : relations transfrontalières, contacts avec Bruxelles et grandes infrastructures.

31Au sein du cabinet, il a été créé une cellule technique : le secrétariat aux affaires internationales et à la coopération interrégionale, composée de cinq personnes, qui assure aussi le secrétariat de la Conférence sud Europe Atlantique. Enfin, au sein de l’Assemblée régionale, une commission ad hoc, ouverte à tous les groupes et même à des membres du C.E.S., délibère sur les orientations de politique générale et approuve le budget. La région Aquitaine a su se doter de structures qui favorisent l’unité d’action, ce qui est loin d’être le cas dans toutes les régions.

Atlantica, une pédagogie du vivre ensemble

32La réussite de cette stratégie passait par un effort de communication politique. Il fallait promouvoir et légitimer une image positive de ces relations transfrontalières. Dans le cadre de l’accord Aquitaine-Euzkadi, cœur du dispositif, les partenaires ont choisi d’encourager, sinon de susciter une entreprise de presse originale.

33Au printemps 1991, une revue transfrontalière d’information régionale et européenne a vu le jour sous le titre emblématique d’ATLANTICA – Euromagazine. Publiée par une S.A.R. L, dont le siège est à Biarritz, la revue est conçue par un comité de rédaction mixte, composé de journalistes français et espagnols. Chaque numéro bimestriel est tiré en deux éditions jumelles, française et espagnole ; l’édition espagnole comporte une partie rédigée en basque. Tout est pratiquement identique, y compris la publicité15.

34Le parti pris éditorial est sans précédent. Il s’agit de présenter en miroir les réalités économiques, sociales, culturelles des deux régions associées. Dans chaque numéro, un dossier sur un thème commun est présenté sous toutes ses facettes, voire ses contradictions : les liaisons ferroviaires et routières transfrontalières avec l’importante question du T.G.V. (n° 2), les problèmes de la pêche et de l’acquaculture (n° 4), la sylviculture et l’industrie du bois (n° 6), la chasse : « des valeurs à défendre ».

35Les aspects culturels occupent une place assez importante, avec une attention toute particulière portée à la langue et à la culture basque « trait d’union entre Aquitaine et Euzkadi », mais on trouve aussi des articles sur les églises romanes du Bordelais ou sur le festival de Sarlat qui témoignent de la volonté de montrer aussi la diversité culturelle des deux régions.

36On y trouve régulièrement des comptes rendus détaillés des activités des instances de coopération : Comité permanent de l’Eurorégion, Association sud Atlantique Europe, ainsi qu’un panorama de la vie politique et sociale des deux régions, avec notamment l’analyse des consultations électorales.

37Certes, des deux côtés, c’est le point de vue officiel qui est mis en valeur. Ainsi, dans la présentation de l’épineux dossier du tunnel du Somport (n° 7), l’action des « écologistes cosmopolites », est sévèrement jugée. De même, du côté d’Euzkadi, on chercherait en vain une allusion à la contestation ultra nationaliste. Un discours commun s’ébauche avec une évidente volonté de le diffuser. Toutefois, ce discours laisse apparaître des différences de ton, voire quelques contradictions.

38Ainsi, le premier numéro s’ouvrait par deux interviews parallèles du président basque, le Lehendekari José Antonio Ardanza et du président d’Aquitaine, Jean Tavernier. La tonalité du premier était clairement fédéraliste, et appelait de ses vœux un abaissement des pouvoirs de l’État central espagnol. Propos que ne pouvait pas reprendre Jean Tavernier de sensibilité R.P.R. De même, plus récemment son successeur, M. Valade, qui a appelé à voter non au référendum sur Maastricht, se montrait beaucoup plus réserve que son homologue basque sur la rapidité de l’intégration européenne.

39On pourrait trouver aussi bien des questionnements et des interrogations dans les propos tenus par les responsables économiques. Certains n’hésitent pas à souligner les disparités entre un Pays basque au territoire marqué par de fortes concentrations humaines, une industrie lourde et polluante frappée durement par la crise et, en face, une région Aquitaine aux vastes espaces encore préservés et au tissu industriel où dominent les P.M.I. et le tertiaire. Faut-il voir là une source de déséquilibre ou une complémentarité16 ? En tout cas l’existence d’Atlantica a le mérite d’offrir une tribune à ces débats.

40Pour le moment, la revue tire à douze mille exemplaires diffusés auprès des élus et des décideurs ; elle n’est pas encore en vente en kiosque. La subvention du Comité permanent se monterait à trois cent mille francs par an.

Pour conclure : les ingrédients d’une opération réussie

41La politique de la région Aquitaine, en matière de relations internationales et de coopération transfrontalière débute à peine, elle est encore loin d’avoir donné tous ses fruits et sa réussite n’est pas assurée mais on peut en tirer quelques enseignements sur les conditions à remplir pour un bon lancement de ce type d’action.

42Il paraît possible de repérer trois conditions :

43a) Le choix d’un projet stratégique fort. L’identité des régions françaises est encore fragile. Elles n’ont rien à gagner à se projeter dans des relations tous azimuts ou à se dissoudre dans des configurations à géométrie variable. Aquitaine a fait un choix auquel elle s’est clairement identifiée : l’axe arc atlantique. En France et à Bruxelles, la région Aquitaine est considérée comme l’un de ses principaux promoteurs. Son travail de lobbying a permis son inscription par la D.A.T.A.R. comme un des six chantiers du XI^e Plan et à Bruxelles, en liaison avec Euzkadi, l’arc atlantique a été inscrit dans le schéma Europe 2000 de la commission. Euzkadi et Aquitaine apparaissent clairement comme les « traits d’union » au centre de cet arc atlantique.

44Toutefois, il ne faudrait pas que ce projet stratégique ne soit que défensif : « l’arc atlantique : un contre pouvoir contre la Banane bleue ? », comme le titre Atlantica dans son numéro 7. Et surtout, on pourrait craindre qu’il ne perde tout ressort, s’il devait s’étendre de l’Écosse à Gibraltar.

45b) Rechercher un partenariat équilibré. L’Eurorégion Aquitaine-Pays basque-Navarre a ses chances parce que les trois partenaires malgré quelques disparités sont de poids comparable. Leurs métropoles, Bilbao et Bordeaux, se situent dans la même catégorie et il existe un noyau central, Bayonne-Saint-Jean de Luz-Saint-Sébastien, en train de s’homogénéiser. L’équilibre n’est pas seulement économique, mais politique. Dans le processus en cours, on n’observe que très peu de phénomènes de personnalisation. Les personnalités en cause sont assez peu médiatiques. Du côté français, il y a même eu un passage de relais qui n’a eu aucune incidence sur la poursuite du processus. À notre avis, c’est un gage de réussite parce qu’on ne voit pas se manifester de rivalité de personnes pour le leadership.

46c) Faire un effort de communication et tout simplement de démocratie. La recherche et le développement de ce type d’accord doivent être expliqués et soumis au débat démocratique. Il convient d’éviter « l’effet Maastricht » c’est-à-dire la conduite de manière technocratique et plus ou moins clandestine d’un processus que l’on cherche à faire ratifier ensuite comme un fait accompli. Dans l’avant projet de loi d’orientation sur l’organisation territoriale, il y avait, paraît-il, une disposition qui exigeait que les accords de coopération décentralisée soient publiés dans la presse locale pour favoriser un contrôle démocratique. C’était assurément une bonne idée ; il est dommage qu’elle n’ait pas été maintenue dans le texte définitif de la loi du 6 février 1992.

47La nécessité d’une meilleure information répond sans doute à une attente de l’opinion publique sur ces questions. Une enquête de l’O.I.P. réalisée en 1988 montrait que 47 à 60 % des personnes interrogées selon les régions étaient favorables à un regroupement des régions dans les négociations avec les autorités communautaires17. Il serait intéressant de connaître l’avis des citoyens sur les opérations de coopérations décentralisées menées par les régions, comme par les autres collectivités territoriales. Mais, en l’absence d’informations généralisées, il est fort probable que leur notoriété serait très faible.

48Tout ce qui est fait pour sensibiliser l’opinion est donc bienvenu. La Semaine catalane a été une excellente initiative et il convient de féliciter ses promoteurs. Elle aura été un moyen de resserrer nos liens avec nos plus proches voisins et un gage de réussite pour la jeune Eurorégion.