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Itinéraire(s) d’un historien du Droit

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Jacques Poumarède

Chapitre 5. Figures de l’État, naissance de la région

Préhistoire de Midi-Pyrénées1

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  • 1 Article paru dans Revue géographique des Pyrénées et du Sud-Ouest, Tome 62, fasc. 3, p. 245-264, To (...)
  • 2 G. Frèche, La France ligotée, Paris, 1990.

1Dans un livre aussi décapant que tonitruant, Georges Frèche, député-maire de Montpellier, est parti récemment en guerre contre la fantastique « pagaille institutionnelle » que constituerait l’enchevêtrement de quatre ou cinq niveaux de pouvoir : l’État, la région, le département, la commune et, éventuellement, la communauté urbaine2. À croire que les lois de décentralisation des années 1982-1984 n’auraient été qu’une nouvelle ruse du Centre pour faire la preuve par l’absurde que la Périphérie était incapable de gérer elle-même ses propres affaires. Après le procès séculaire fait à la centralisation, voici instruit celui de la décentralisation. Et chacun voit midi à sa porte... Heureux maire d’une « surdouée », G. Frèche attend le salut de la reconnaissance de quelques « europoles » capables, par leur dynamisme, d’entraîner dans des actions volontaristes de « percolation » les villes et les campagnes environnantes. D’autres, tel cet ex-secrétaire d’État chargé des collectivités territoriales, président d’un Conseil général, ne jurent que par les mérites et les charmes éprouvés du bon vieux département. D’autres, enfin, s’efforcent de faire surgir, à grand renfort d’affiches géantes et d’opérations de « sponsoring », une hypothétique identité régionale.

  • 3 R. Marconis, Midi-Pyrénées XIXe-XXe siècles : Transports-Espaces-Sociétés, Toulouse, 1985.

2Moins de dix ans après le lancement du processus de décentralisation notre organisation territoriale serait-elle en crise ? L’idée de prendre le cas de Midi-Pyrénées pour faire le point est séduisante. Mais que l’on n’attende pas d’un historien des institutions un diagnostic. Il proposera plutôt un regard rétrospectif sur la longue gestation d’une région et encore se bornera-t-il à la présenter sous l’angle de l’histoire institutionnelle ; car l’étude de la genèse du système socio-spatial qui s’est constitué autour de Toulouse, au cours des XIXe et XXe siècles, n’est plus à faire3.

3C’est donc la préhistoire des institutions régionales de Midi-Pyrénées qui est esquissée ici, en distinguant trois « époques » successives : celle de l’invention de l’idée même de région, au tournant du XXe siècle, et de ses premières applications dans l’entre-deux-guerres, celle des « années noires » et des expériences éphémères, celle enfin de la laborieuse gestation de la configuration actuelle au cours des « Trente glorieuses ».

L’invention de l’idée de région

4Les véritables inventeurs de l’idée de région furent, en France, les géographes. En qualité de spécialistes de l’espace ils ont été les premiers à fournir une définition ou, plutôt, des définitions successives du concept de région et à imposer durablement leurs vues, en exerçant un monopole de fait sur la question.

5Les premières tentatives de découpage régional furent présentées par des géographes sur la base de critères physiques. Omalius d’Halloy trace en 1844 un tableau divisant la France en sept « régions naturelles » subdivisées en « pays » et même en « sous-pays ». Victor Raulin, dans sa Géologie de la France, découpe, pour sa part, vingt et une régions à partir de critères géologiques. Chez Elisée Reclus (Nouvelle géographie universelle, 1877), on note l’idée que chaque « zone géographique » peut être assimilée à un organisme au sein duquel les facteurs physiques se combinent avec les facteurs humains, notamment l’urbanisation ; à propos de Toulouse, il a cette intuition : « une de ces villes nécessaires qui appartient à l’organisation de la contrée ».

6L’avènement au tournant du XXe siècle de la géographie humaine a consolidé au profit des géographes ce monopole de l’identification de l’espace régional. Les grandes monographies de Demangeon sur la Picardie (1905), de Blanchard sur la Flandre (1906), de Vallaux sur la Basse-Bretagne (1907) fondent leur définition de la région sur l’étude des rapports entre les données du milieu national et l’action volontaire des groupés humains, mais en faisant complètement abstraction de l’histoire, des données culturelles ou politiques. Pour ces géographes, les régions qu’ils étudient sont des espaces à construire, homogènes par leurs caractères fondamentaux et distincts des pays environnants. Ainsi la Flandre de Blanchard n’a rien à voir avec la Flandre historique ni même linguistique ; il s’agit d’un paysage de plaines sur lequel s’inscrit un faisceau d’activités humaines. Mais dans la plupart de ces monographies, on ne se soucie guère du rôle des grandes villes.

7C’est pourtant le chef de file de cette école française, Vidal de la Blache qui, le premier, a émis l’idée que la région se constitue autour d’une grande agglomération urbaine. Dans son article, « Les régions françaises », paru dans la Revue de Paris (1910) et destiné non à des géographes mais à un public éclairé, Vidal de la Blache explique que « l’attraction exercée par une métropole permet de mesurer l’espace qui doit lui être attribué ». L’éminent géographe énumère ainsi dix-sept régions françaises et l’on est frappé, en examinant le découpage qu’il propose, spécialement dans la partie sud de la France, par les similitudes avec le tracé des circonscriptions d’action régionale mises en place au début de la Ve République. La région polarisée autour de la métropole toulousaine coïncide presque parfaitement avec Midi-Pyrénées, à la nuance près que l’arrondissement audois de Castelnaudary lui est rattaché.

  • 4 R. Chartier, Science sociale et découpage régional, Actes de la Recherche en Sciences sociales, 35, (...)
  • 5 Sur la F.R.F., voir Ph. Flory, Le Mouvement fédéraliste français, Paris, 1966.

8Dans l’émergence d’une configuration régionalisée de la France, axée sur les problèmes de polarisation économique, les schémas de la géographie vidalienne vont exercer une influence durable et exclusive. Il est vrai que les autres sciences humaines sont très en retard sur ce terrain et n’ont rien à offrir. L’historiographie française est encore très nationaliste et hexagonale, dans la lignée de Lavisse. La sociologie, à la suite de Durkheim et de Simiand se montre, pour sa part, très réservée, voire hostile à l’égard de la notion même de région4. Les idées de Vidal de la Blache ont trouvé rapidement un écho dans les nombreux projets de réforme administrative que patronne la Fédération régionaliste de France, dans les années qui précèdent la Première guerre mondiale5. Mais elles vont surtout à la rencontre de besoins exprimés par certains milieux professionnels. C’est au tournant du XXe siècle, en effet, que, pour répondre aux nécessités de l’expansion économique et de la concentration industrielle, les premières initiatives de régionalisation économique ont été prises.

9Une loi de 1898 ayant autorisé les chambres de commerce à se fédérer pour mener des entreprises d’intérêt commun, celles du Sud-Ouest prirent l’initiative en 1902 de créer un « Comité du Sud-Ouest navigable », afin de promouvoir des améliorations en faveur de la navigation intérieure. Plusieurs congrès se réunirent alternativement à Bordeaux et à Toulouse. En 1910 fut institué un Office des transports du Sud-Ouest, première structure à compétence territoriale d’envergure régionale.

  • 6 M. Bourjol, Les institutions régionales de 1789 à nos jours, Paris, 1969, p. 119-120.

10Ces initiatives privées devaient trouver un relais politique en la personne d’Etienne Clémentel, député radical du Puy-de-Dôme et régionaliste convaincu. Devenu ministre du commerce dans le gouvernement Clemenceau au cours de la Première guerre mondiale, Clémentel adressa une circulaire (25 août 1917) aux chambres de commerce pour les inciter à s’associer dans des groupements régionaux et à coordonner leurs efforts en vue du développement économique6. L’historien-géographe Henri Hauser, conseiller du ministre, fut chargé de définir ces régions. Dans la mouvance des idées vidaliennes. Hauser désigna ainsi un certain nombre de centres urbains, pôles industriels et commerciaux autour desquels les responsables économiques furent invités à se regrouper selon leurs affinités. La procédure faisait donc une large place à l’expression de la volonté locale et avait le mérite de ne pas imposer de découpage a priori, en ménageant les susceptibilités. Chaque assemblée consulaire était libre d’adhérer à tel ou tel de ces regroupements, la double appartenance étant même autorisée. Toulouse fut donc désignée comme chef-lieu de la IXe Région économique, dite « de Toulouse et des Pyrénées », à laquelle adhérèrent à titre principal dix chambres de commerce (Toulouse, Tarbes, Auch, Foix, Montauban, Rodez, Albi, Castres, Mazamet et Cahors). L’espace ainsi constitué correspondait déjà à l’actuelle région Midi-Pyrénées ; mais la procédure suivie donna lieu à quelques hésitations. Mazamet aurait préféré s’associer à Bordeaux, par où transitait presque tout l’approvisionnement de son industrie lainière. Bayonne, en revanche, demandait son rattachement au groupement de Toulouse. Les chambres de commerce de Rodez et de Millau, après avoir hésité, optèrent en définitive pour le groupement de Montpellier à la faveur d’une réorganisation qui eut lieu en 1919.

FIG. 1. De la province d’Ancien régime à la région : 1789-1944

FIG. 1. De la province d’Ancien régime à la région : 1789-1944

A. Le Languedoc en 1789. – B. Division régionale proposée par Vidal de la Blache en 1910. – C. Les régions proposées par Clémentel en 1917. – D. Les circonscriptions des Commissaires de la République après la Libération. (Le Commissaire de la République de Toulouse avait en 1944 et 1945 autorité sur les Basses-Pyrénées).

Les frontières de la France d’aujourd’hui sont données en pointillé dès 1789 pour faciliter le repérage des découpages régionaux dans le territoire national.

11Un arrêté du 6 avril 1919 rattacha auprès de chaque « région Clémentel » un « comité consultatif d’action économique », organisme qui avait été créé dès 1915 dans les régions militaires de « l’arrière » pour mobiliser les ressources locales en vue de l’effort de guerre. Composé de représentants des services publics et de délégués d’organismes professionnels et de syndicats, ce comité consultatif devint en quelque sorte le conseil technique du groupement des chambres de commerce.

  • 7 Marconis, op. cit., t. 1, p. 509-519.

12À Toulouse, le CCAE fut animé par Hubert Lagardelle, qui devint également le secrétaire général de la IXe Région économique. Cet ancien militant anarcho-syndicaliste, fondateur de la revue Le mouvement socialiste, s’était converti au « régionalisme intégral »7. Sous son impulsion, le CCAE devint un lieu de réflexion et d’élaboration de rapports qui attira des personnalités de milieux très divers et notamment des universitaires : Daniel Faucher, jeune professeur de géographie à la Faculté des Lettres collabora à la revue de la Région économique, fondée par Lagardelle. Mais l’activisme de ce dernier, qui ne cédait pas au conformisme ambiant dans ses analyses de la situation économique de la région toulousaine, finit par indisposer les notables des chambres consulaires qui le poussèrent à la démission dès 1925. Il est vrai aussi que les pouvoirs publics n’ont pas donné aux « régions Clémentel » les moyens juridiques et financiers nécessaires à l’accomplissement de leurs missions, et ce n’est pas le décret-loi du 14 juin 1938 constituant ces régions en établissements publics dotés de la personnalité morale qui, dans le climat troublé de l’ avant-guerre, a changé grand chose. Néanmoins, les thèses sur la polarisation de l’espace économique ont reçu, à travers elles, une consécration officielle et Toulouse s’est vue ainsi reconnaître une vocation de métropole régionale.

Les expériences éphémères des « années noires »

13La période 1940-1945 fut paradoxalement marquée par une nette avancée du régionalisme avec les réformes introduites successivement par le gouvernement de « l’État français » et par le « Gouvernement provisoire de la République Française ». Deux réformes qui, au-delà des oppositions idéologiques, se ressemblent sur bien des points et qui, à Toulouse, ont donné lieu à des expériences originales.

  • 8 J. Poumarède, « Le provincialisme du régime de Vichy, (idéologie et action régionale à Toulouse, 19 (...)

14Le régionalisme du régime de Vichy s’est développé sur deux plans différents. Sur le plan constitutionnel, et dans le cadre de la Révolution nationale, le gouvernement du maréchal Pétain se lança dans une vaste réforme des structures administratives de l’État dont l’élaboration fut confiée en mars 1941 à une « commission des Provinces », constituée au sein du Conseil national. Dans la phraséologie officielle et notamment dans les discours du chef de l’État lui-même, il s’agissait de restaurer les anciennes provinces, « entités naturelles » détruites par la Révolution, facteurs d’ordre, de stabilité et d’enracinement. Apparemment l’inspiration était très maurrassienne, mais en réalité le provincialisme vichyssois fut une sorte de pot-pourri idéologique où de vieilles idées de la droite contre-révolutionnaire du XIXe siècle, vivifiées par le corporatisme maurrassien, sont venues se fondre avec des courants de pensée modernistes empruntés aux années 1930 : néo-régionalisme économique et réforme technocratique de l’État. En fait, le projet de la commission, avec son gouverneur – « incarnation de l’autorité » – et son conseil provincial – « écho des forces spirituelles, morales intellectuelles et économiques de la province » – fit long feu, sa mise en application étant ajournée sine die par Pierre Laval. Le Conseil national avait eu le temps d’adopter en août 1941 un plan de division de la France qui illustre bien les contradictions du projet pétainiste. Ainsi, par exemple, la province de Toulouse reprenait sous le nom de Languedoc le tracé de la IXe région économique amputée du Gers et des Hautes-Pyrénées qui devaient composer, avec les Landes et les Basses-Pyrénées, la province de Gascogne-Béarn8.

15Indépendamment de l’élaboration du projet constitutionnel, le gouvernement de Vichy fut amené à prendre, sous la pression des nécessités du maintien de l’ordre et des besoins économiques, des mesures de déconcentration administratives. Présentée comme provisoire, la création par la « loi » du 19 avril 1941 des préfets régionaux n’avait d’autre objectif que d’assurer à un niveau plus vaste que le département une coordination des moyens de police et une mobilisation des ressources économiques dans le cadre du dirigisme d’État. Mais une certaine liberté d’action octroyée par le gouvernement a permis à certains de ces préfets régionaux, en particulier en zone sud, de prendre des initiatives et d’expérimenter sur le terrain quelques actions régionalistes significatives ; tel fut le cas à Toulouse du préfet Cheneaux de Leyritz.

  • 9 L’association publia un livre blanc qui reflète bien toute la diversité de ce rassemblement : on y (...)

16Nommé à Toulouse dès juin 1940, le conseiller d’État Léopold Cheneaux de Leyritz commença par mettre sur pied, de sa propre initiative, une coopération interdépartementale pour régler des problèmes touchant au ravitaillement, à la taxation des prix, à la réorganisation de la production. Puis il mit à profit l’écho favorable suscité par l’annonce gouvernementale du projet provincialiste pour mobiliser les notables locaux. En janvier 1941, il annonça la création d’une Association pour la renaissance de la province de Toulouse, dans le but d’intéresser l’opinion aux réformes en cours et de susciter « une véritable mystique provinciale ». La composition du conseil d’administration de cette association est caractéristique de la rencontre du traditionalisme, de la technocratie et de la défense des intérêts économiques. Sous la houlette d’un notable royaliste, le marquis de Palaminy, on y trouve un avocat général, un ancien bâtonnier, le censeur de l’Académie des Jeux Floraux, deux universitaires, ainsi qu’un directeur de banque, plusieurs représentants d’organismes professionnels et des ingénieurs, chefs de services techniques de l’État. Plusieurs de ces personnalités avaient participé aux organes de la Région économique de Toulouse et des Pyrénées qui, d’ailleurs, n’avait pas été dissoute et continuait théoriquement ces activités9.

17Devenu préfet régional et ayant reçu compétence précisément sur la IXe Région agrandie vers l’ouest du Lot-et-Garonne et de la portion orientale du territoire des Landes et des Basses-Pyrénées démembrées par la ligne de démarcation, Cheneaux de Leyritz créa au sein de son cabinet un Bureau du régionalisme. Structure légère, dirigée par un chargé de mission assisté par cinq collaborateurs, recrutés dans les « chantiers de jeunes chômeurs intellectuels », ce bureau était chargé de « susciter et de seconder par tous les moyens appropriés les initiatives régionalistes ». Il s’appuya sur une Commission de propagande régionaliste qui rassemblait diverses personnalités, adhérentes pour la plupart de l’Association et les chefs de service des administrations concernées. Cet organisme fonctionna en fait sous la forme de sous-commissions spécialisées qui se mirent en place à l’automne 1941 et au début de 1942, chacune sous la responsabilité d’une personnalité en renom. Chaque sous-commission délibéra et élabora un programme de manifestations et d’actions régionalistes que le Bureau se chargea de mettre en œuvre en prenant les contacts et en rassemblant les moyens nécessaires.

18Les comptes rendus mensuels du Bureau du régionalisme, de décembre 1941 à juin 1944, témoignent d’une activité soutenue et parfois même débordante, ce qui n’est pas le moindre paradoxe à partir du moment où la réforme provinciale commence à perdre du terrain à Vichy. À dire vrai, la plus grande partie de cet activisme régionaliste intéresse le domaine culturel et présente – cela n’étonnera pas – une tonalité traditionaliste, folklorisante, voire franchement réactionnaire. La politique culturelle du préfet régional n’est évidemment pas dénuée d’arrière-pensées. Sous couvert de provincialisme, il s’agit d’entraîner les milieux intellectuels à adhérer aux valeurs du nouveau régime. Les sociétés savantes comme les associations de culture populaire, les universitaires comme les instituteurs, les responsables de mouvements de jeunesse sont appelés à se mobiliser pour des manifestations qui tournent souvent à la célébration du culte maréchaliste. Certains organismes y ont plus facilement succombé que d’autres : l’Académie des Jeux Floraux, par exemple.

  • 10 Bulletin de l’Université de Toulouse, 1940-1941, p. 298.

19Mais il y a un autre versant de l’activité du Bureau du régionalisme, d’esprit bien différent et qui est loin d’être négligeable : celui des affaires économiques. Les archives de la préfecture régionale mettent en relief le rôle joué par Daniel Faucher qui, tout en s’engageant très activement dans la Résistance, a été associé dès le début aux travaux du Bureau et de la commission du régionalisme. Dans une conférence remarquée, publiée en juin 1941 sous le titre : « Des ‘pays’ aux régions », le professeur de géographie de la Faculté des Lettres s’efforçait d’établir une correspondance entre les régions naturelles et les « pays », et soulignait l’importance de la zone d’attraction des villes dans la configuration régionale : « Nous arrivons donc à concevoir la région comme le territoire qui s’ordonne harmonieusement dans les formes de son activité autour d’une métropole devenue capitale »10.

20C’est à l’initiative de Daniel Faucher que fut créé un Office de bibliographie et de documentation chargé de rassembler des données économiques sur la région ; puis il anime un groupe de réflexion qui va fournir régulièrement au bureau du Régionalisme des études et des rapports techniques sur le désenclavement routier, le reboisement, l’aménagement hydraulique des coteaux gascons, etc. À la veille de la Libération de Toulouse, Daniel Faucher adresse au préfet régional un projet d’action économique et sociale « à entreprendre dès que les circonstances le permettront ». Ces études et ces projets ne sont pas tous restés lettre morte. La préfecture régionale s’est engagée, par exemple, dans un plan assez ambitieux de rénovation rurale en zone de montagne. Dès janvier 1942, une mission « à la restauration des Pyrénées, dotée d’une subvention de 600 000 francs, entreprend d’agir dans des domaines variés : amélioration de l’habitat rural, réactivation de syndicats d’éleveurs, installation de fermes expérimentales, création de centres d’apprentissage.

  • 11 J. Poumarède, « La tentative de régionalisation », La libération dans le midi de la France, Toulous (...)

21Les préfets régionaux disparurent dans la débâcle du régime de Vichy. Mais le Gouvernement provisoire de la République conserva la structure régionale de l’État français pour y installer, sur la base d’une ordonnance du 10 janvier 1944, des commissaires régionaux de la République dotés de pouvoirs encore plus étendus. En apparence, ce maintien était destiné à faire face aux circonstances exceptionnelles de la Libération, mais dans l’esprit de certains hauts responsables, la région devait être le cadre tout désigné pour lancer l’effort de reconstruction. Au cours de l’année 1945, un débat s’est instauré dans les sphères gouvernementales sur l’avenir institutionnel de la région auquel participèrent activement plusieurs commissaires de la République, dont celui de la région de Toulouse, Pierre Bertaux11.

22Nommé en août 1944 en remplacement de Jean Cassou, blessé dans les combats de la Libération, Pierre Bertaux était professeur d’allemand à la Faculté des Lettres. À la veille de la guerre, il avait acquis une expérience de l’administration active au cabinet de Pierre Cot, alors secrétaire d’État. Dans ses rapports au ministre de l’intérieur, Adrien Tixier, le commissaire de la République de Toulouse se déclare chaud partisan de la régionalisation ; il est l’auteur d’un des projets de réforme administrative les plus élaborés qui aient circulé à l’époque dans les sphères gouvernementales. Dans un style direct qui ne s’embarrasse guère des prudences de la langue administrative, Pierre Bertaux dresse le procès de la centralisation : « À force de vouloir tout régler de Paris, on n’a plus en province que des exécutants sans initiative et qui, soit se désintéressent de leur travail, soit s’exaspèrent. Une telle façon de faire tue la province, c’est-à-dire qu’elle tue la France ». Pour éviter la congestion du centre il faut revivifier la périphérie, mais le département est devenu une entité administrative trop exiguë et toutes les tentatives de regroupement ont été réalisées de manière incohérente. Créer la région est donc « une nécessité vitale ». Il ne s’agit pas pour autant d’établir un échelon administratif supplémentaire ; dans son projet P. Bertaux propose l’installation au niveau régional d’un appareil léger, dirigé par un haut personnage, moins un administrateur qu’un politique, en mesure de traiter d’égal à égal avec les membres du gouvernement et possédant une vision globale mais concrète des affaires. Coordination, contrôle, impulsion devraient être les maîtres-mots de son action principalement consacrée aux questions économiques. Car le régionalisme de P. Bertaux ne se nourrit pas de nostalgies provincialistes ; il est dirigé vers l’avenir et la reconstruction du pays par la mise en œuvre de la planification annoncé dans le programme du Conseil national de la Résistance. Le commissaire de la République de Toulouse est un des premiers à préconiser « une application territoriale du plan » et, en conséquence, il propose un découpage régional se modelant sur les réalités géo-économiques de la France. Ainsi Toulouse constituerait le pôle d’attraction d’une vaste région englobant l’ensemble de la chaîne pyrénéenne. En outre, aux côtés de l’état- major régional, une assemblée consultative serait chargée de représenter non seulement les forces politiques locales mais aussi les intérêts économiques et sociaux.

23Le régionalisme de Pierre Bertaux porte la marque d’un évident pragmatisme forgé au cœur de l’action. Mais on peut mettre à jour quelques filiations intellectuelles ou, au moins, quelques parentés. On relève, par exemple, l’utilisation de la notion de « région polarisée » diffusée par la géographie vidalienne, ou encore l’influence reconnue de certains cénacles keynésiens, tel le cercle X-Crise, de l’École polytechnique, avec lequel Bertaux était en contact avant-guerre ; on note aussi un goût avoué pour les schémas d’organisation militaire qui pousse davantage à la déconcentration de l’autorité qu’à la décentralisation des compétences. On n’étonnera pas non plus en soutenant qu’il y eut, entre la pensée de P. Bertaux et celle de son prédécesseur, le préfet régional Cheneaux de Leyritz, certaines convergences. Le commissaire de la République a très certainement tiré profit des dossiers du Bureau du régionalisme.

  • 12 Le projet Debré opérait un « binage » des départements qui avait pour effet, par exemple, de créer (...)

24En revanche, l’opposition est nette avec d’autres projets en circulation à cette époque et notamment avec celui de Michel Debré, commissaire de la République en poste à Angers et chargé en avril 1945 d’une mission pour la reforme administrative. M. Debré préconisait un redécoupage de la carte départementale qui était destiné, en fait, à couper court à toute véritable régionalisation12.

  • 13 La liste des questions abordées est publiée dans l’ouvrage de P. Bertaux, Libération de Toulouse et (...)

25Le projet Bertaux bousculait trop d’habitudes et d’idées reçues pour avoir une chance d’être retenu tel quel ; il n’en a pas moins fait l’objet d’un début d’application dans la région de Toulouse avec la mise en place d’un Conseil régional économique dont la brève mais riche existence mérite encore de retenir l’attention. En s’inspirant d’initiatives prises par certains de ses collègues à Marseille, Lyon ou Montpellier, Pierre Bertaux assisté par son secrétaire général aux affaires économiques, Jacques Deveaud, institua par un arrêté du 6 octobre 1945 un Conseil régional économique composé de membres de collectivités territoriales (conseillers généraux, maires) et de représentants des forces économiques et sociales (syndicats, comités patronaux, organisations agricoles, université). Cette assemblée consultative avait pour mission de dresser un état de la situation économique dans la région de Toulouse et de mettre sur pied un plan de reconstruction et de rénovation. L’ambition de P. Bertaux était d’ancrer le fait régional dans l’esprit des nouveaux responsables locaux, issus des organisations de Résistance. D’octobre 1945 au mois de mars 1946, ce Conseil eut l’occasion de tenir quatre sessions et d’entendre 22 rapports dont l’intérêt témoigne de la qualité du travail accompli. Les thèmes les plus variés furent abordés avec le souci manifeste d’apporter des idées neuves et la volonté de rompre avec les immobilismes13.

26L’initiative de P. Bertaux fut, dans un premier temps, favorablement accueillie et reçue même quelques appuis de marque, comme celui de Vincent Auriol. Mais l’absence de moyens, l’indifférence de l’opinion accaparée par les difficultés de la vie quotidienne et, surtout, la réelle méfiance des appareils politiques et des notables locaux ont brisé l’essor du projet Bertaux. Dans les derniers mois de 1945, avec la réinstallation des conseils généraux et les élections à la constituante au scrutin de liste départemental, se remit en place un système politique qui avantage le cadre départemental et condamne inévitablement la région ; l’expérience du Conseil économique régional ne survécut pas à la suppression des commissariats de la République en mars 1946. La Constitution de la IVe République prohibe même la reconnaissance du fait régional.

27Le couple centralisation/départementalisme a ainsi réussi à bloquer pour longtemps une réforme qui paraissait pourtant inéluctable.

La laborieuse gestation du fait régional

28La période qui couvre la durée de la IVe République et, sous la Ve, celle de l’époque gaullienne, c’est-à-dire, sur le plan économique, les « Trente glorieuses », ont été pour la régionalisation une période de gestation au cours de laquelle une floraison de structures publiques et para-publiques virent le jour sous la pression des nécessités politiques, administratives ou économiques. Pour tenter de mettre un peu d’ordre dans un écheveau assez complexe d’initiatives nationales et locales, on peut distinguer trois étapes : l’institution des Igames en 1948, la mise en place, à la fin des années 1950, des « programmes d’action régionale » et la réforme administrative de 1964.

  • 14 M. Bourjol, op. cit., p. 220 sq.

29Malgré son hostilité de principe à la région, la IVe République se trouva assez vite dans la nécessité de reconstituer des structures administratives supra-départementales. Confronté à des problèmes de maintien de l’ordre à la suite des grèves de 1947, le gouvernement créa en avril 1948, un échelon déconcentré en la personne des Igames (inspecteurs généraux de l’administration en mission extraordinaire) chargés de coordonner et de contrôler l’action de l’administration préfectorale. Ce « régionalisme de guerre froide » emprunta son cadre territorial aux régions militaires14. À Toulouse, c’est le préfet de la Haute-Garonne, Emile Pelletier, qui fut nommé Igame par Jules Moch, ministre de l’intérieur ; il reçut compétence sur la Ve région, vaste ensemble de onze départements, correspondant à l’actuelle région Midi-Pyrénées, plus les Basses-Pyrénées, l’Aude et les Pyrénées-Orientales.

FIG. 2. Du remodelage des départements selon un projet de 1946 aux régions de 1982 (voir figure 1, supra)

FIG. 2. Du remodelage des départements selon un projet de 1946 aux régions de 1982 (voir figure 1, supra)

E. Le découpage départemental selon le projet Michel Debré (1946) – F. Les Igamies de 1948 – G. Programmes d’action régionale (1956) – H. Circonscriptions d’action régionale (1960) et régions (1982)

30Apparemment les Igames avaient été créés « sans arrière-pensée régionale » ; leurs missions portaient en priorité sur le maintien de l’ordre, mais elles débordèrent assez largement ce cadre, s’étendant jusqu’au domaine économique. Comme pour les préfets régionaux de Vichy ou les commissaires de la République, il semble bien que le poids personnel de certains de ces hauts fonctionnaires ait facilité cette évolution. À Toulouse, Emile Pelletier a pris quelques initiatives intéressantes qui ont anticipé sur des mesures gouvernementales. Il faut aussi noter que les Igames ont été flanqués d’inspecteurs généraux de l’économie nationale (igen) dont la mission était précisément d’assurer une coordination de l’action économique sur l’ensemble de la Ve Région et qu’à Toulouse, l’igen nommé fut Jacques Deveaud, ancien collaborateur de Pierre Bertaux.

  • 15 E. Pelletier, Traversée d’une époque, Toulouse, 1974, p. 142.

31Pour associer les milieux économiques à des projets de développement, Emile Pelletier fut à l’origine de la création, en 1953, d’un Comité industriel d’action économique (C.I.A.E.). Du propre aveu de ľIgame de Toulouse, il fallait choisir entre deux options : « ou bien associer dans des organismes les seuls exécutants, c’est-à-dire pour débuter, les chefs d’industrie, ou bien étendre le comité à la participation syndicale et même politique »15. C’est la première solution qui fut retenue, « pour une efficacité plus directe et plus rapide ». Le C.I.A.E. fut ainsi créé sous la forme d’une association selon la loi de 1901 et regroupa sous la présidence de Jacques de Nervo des personnalités du monde industriel privé et nationalisé avec, pour mission, « le maintien et l’extension des entreprises existantes, le développement de l’industrialisation de la région par la création d’entreprises nouvelles et la décentralisation industrielle ». Un décret du 11 décembre 1954 officialisa ce type de structure sous le nom de « comité d’expansion », mais dans un cadre élargi, associant aux milieux industriels et commerciaux des représentants de l’agriculture, de la banque, des organisations syndicales et même des élus locaux. De 1955 à 1959, de tels comités se constituèrent dans chaque département de la région, selon des configurations assez variées.

  • 16 Journées d’études économiques et sociales de la région de Toulouse. Exposés de MM. les Préfets sur (...)

32Autre initiative à mettre au compte du préfet Pelletier : la tenue de Journées d’études économiques et sociales au cours desquelles les préfets de ľIgamie venaient présenter la situation de leurs départements respectifs, la synthèse étant réalisée par l’igen16. Cette formule a été reprise et systématisée dans l’institutionnalisation de « conférences interdépartementales », créées par le décret du 7 janvier 1959 complété par une circulaire du 20 juin 1960.

  • 17 S. Antoine, « Les régions de programme et la géographie administrative française », Revue administr (...)

33Indépendamment de ces expériences qui n’ont pas dépassé le cadre de la simple déconcentration administrative, s’est développé un processus typiquement technocratique qui conduisit à la création des « circonscriptions d’action régionale ». Au milieu des années 1950, en effet, la prise de conscience de la nécessité d’un aménagement du territoire et le développement des activités de planification suscitèrent un regain des thèses du néo-régionalisme économique. Un décret du 30 juin 1955, pris en vertu d’une délégation législative, prescrivit l’établissement de « programmes d’action régionale » destinés à compléter les grandes orientations définies dans le IIIe Plan. Le cadre géographique de ces programmes devait être défini, le département ayant été jugé trop exigu. Un groupe de synthèse composé exclusivement de hauts fonctionnaires du Commissariat général au Plan et des ministères concernés en fut chargé. Le tracé des nouvelles circonscriptions fut donc le fruit d’un travail purement technocratique, mais malgré la quasi-clandestinité qui l’entoura, on peut assez aisément reconstituer le jeu de cartes que ces fonctionnaires eurent en main ; l’un d’entre eux reconnaîtra d’ailleurs que « leur liberté était limitée par l’existence de frontières qui s’imposaient à eux et qu’ils n’avaient nulle envie de transgresser »17.

34Le canevas a très certainement été fourni par la carte des régions économiques (ex-régions Clémentel), qui procédait, on l’a vu, des idées de Vidal de la Blache sur la polarisation de l’espace économique autour d’un certain nombre de grandes villes ; mais pour des raisons d’efficacité administrative, le groupe de synthèse a recherché une certaine harmonisation avec le cadre des Igamies. Le tracé a tenu compte de leur existence ; ce fut notamment le cas pour la région de programme organisée autour de la métropole toulousaine qui fut délimitée sur la base de l’Igamie correspondante. Ce découpage présentait l’intérêt de maintenir l’unité de la chaîne pyrénéenne en raison de la spécificité des problèmes de la montagne et devait justifier la dénomination attribuée à la région du Midi et des Pyrénées. Toutefois l’Aude, qui faisait partie de l’Igamie de Toulouse, fut rattachée à la région de programme articulée autour de Montpellier, en raison de son appartenance à zone viticole languedocienne.

  • 18 Arrêté du 14 novembre 1958, J.O. du 18 novembre 1958. Ce texte a été contresigné par Emile Pelletie (...)
  • 19 B. et J.-L. Kayser, op. cit., p. 89-93.

35C’est dans ce cadre qu’un programme d’action régionale fut approuvé par le gouvernement du général de Gaulle, dans la période transitoire entre la IVe et la Ve République18. À bien des égards, ce programme fait date. Si, dans une large mesure, il a été élaboré à Paris par un groupe de techniciens relevant du Comité économique interministériel, qui devint par la suite le Comité des plans régionaux, ce n’est pas un travail purement technocratique, car il a été fait appel aux travaux des divers organismes créés pour promouvoir le développement de la région et des départements qui la composaient : Comité industriel d’action économique et comités départementaux d’expansion. Par son ton général, le programme d’action régionale rompt avec les représentations traditionnelles de la situation économique des pays toulousains, pleines de lyrisme sur les ressources potentielles de la région et de reproches voilés envers l’État centralisateur. Le diagnostic est précis et ne cherche pas à cacher les faiblesses : enclavement, dépeuplement, sous-développement. Les objectifs sont clairement identifiés et sont accompagnés par des listes détaillées de mesures à prendre. Une seule lacune, mais de taille : ce programme d’action régionale, comme tous ses semblables, ne comportait aucun échéancier des opérations d’équipement ni aucune indication sur les modalités de financement, ce qui contribua à leur conférer une importance plus symbolique que pratique. On sait qu’il a fallu attendre la mise en place de la procédure dite des « tranches opératoires » et, à partir de 1963, la « régionalisation » du budget de l’État pour assister au lancement des premières opérations concrètes19.

  • 20 R. Monier, Région et économie régionale, Paris, 1965, p. 64.
  • 21 Décret du 2 juin 1960 (R. Monier, op. cit., p. 40).

36Cependant, le premier gouvernement de la Ve République dut prendre les mesures nécessaires pour renforcer à l’échelon régional les structures administratives chargées d’assurer la mise en œuvre des programmes. Ce fut l’objet du décret du 7 janvier 1959 portant création des conférences interdépartementales placées sous la présidence d’un « préfet coordinateur » et assistées d’un secrétariat permanent20. Ce même décret prévoyait une harmonisation des circonscriptions régionales des divers services extérieurs et administrations de l’État. Ce qui impliquait des retouches au découpage réalisé en 1955-1956. Le travail accompli dans des conditions tout aussi technocratiques que le précédent pour, semble-t-il, éviter les polémiques, aboutit à la délimitation de nouvelles « circonscriptions d’action régionale »21. Confirmée dans son appellation, la région Midi-Pyrénées n’en perdait pas moins, au sud-est, les Pyrénées-Orientales transférées à la région Languedoc-Roussillon, et au sud-ouest, les Pyrénées-Atlantiques rattachées à l’Aquitaine.

  • 22 Comité régional d’expansion économique, 3, rue Saint-Jacques à Toulouse, Compte rendu de l’ Assembl (...)
  • 23 Il faut noter que le Comité industriel d’action économique continua son activité dans son cadre géo (...)
  • 24 Recherches et Espérances de Midi-Pyrénées, n° spécial de Toulouse informations, 1 6 octobre 1962.

37Pour tenter d’associer les acteurs locaux, le gouvernement généralisa par un décret du 20 janvier 1961 la formule des « comités régionaux d’expansion économique » destinés à être les « organes consultatifs » des conférences interdépartementales, tout en gardant un statut d’association de droit privé. À Toulouse, un tel organisme fut mis sur pied, dans le courant de l’année 1961 ; sous la présidence du Dr Bonnefous, sénateur de l’Aveyron, il rassembla dans un premier temps une vingtaine de personnalités, en majorité représentatives des organisations professionnelles de l’agriculture et de l’industrie ainsi que des chambres consulaires de la région. Les syndicats étaient également présents, à l’exception de la CGT, qui semble s’être tenue à l’écart, volontairement ou non. On y comptait aussi trois universitaires, dont Daniel Faucher et, outre le président, deux autres élus : le maire de Toulouse et un sénateur des Hautes-Pyrénées. Ce Comité et son secrétariat furent logés dans une annexe de la Préfecture et doté d’un budget annuel assez modeste (68 000 francs en 1964), abondé pour moitié par l’État. Si l’on en croit M. Pierre Madaule, son délégué général, le Comité régional d’expansion économique se définissait comme « un organisme d’impulsion, de coordination et d’étude... un lieu de convergence où les forces vives de la région peuvent voir leurs efforts se concrétiser et rechercher ensemble les moyens de développer l’économie régionale »22. En fait, dans ses premières années de fonctionnement, l’activité du Comité fut assez limitée, son principal effort étant la publication, sous le titre des Carnets de commande de Midi-Pyrénées, d’une enquête trimestrielle sur les entreprises de la région23. Il faut reconnaître aussi que ces notables restaient tributaires de la conception étroite d’une régionalisation octroyée d’en haut, comme en témoignent ces quelques lignes écrites par le sénateur Bonnefous en préface d’un luxueux ouvrage destiné à présenter Midi-Pyrénées à d’éventuels investisseurs : « le Comité d’expansion a pour vocation de coordonner les actions de toutes les familles économiques, de tous les groupements spécialisés afin d’orienter leurs efforts dans une ligne commune tendant vers l’intérêt général, ensuite de présenter aux Pouvoirs publics les besoins et les désirs de la région »24.

38La volonté affichée de développer la planification régionale et la nécessité de mettre en œuvre les premières « tranches budgétaires » devaient inciter le gouvernement Pompidou à structurer plus efficacement l’organisation régionale. Ce fut l’objet du décret du 14 mars 1964 « portant réforme administrative ». Ce texte instituait officiellement un « préfet de région » qui voyait ses pouvoirs sur la plupart des services extérieurs de l’État sensiblement augmentés et qui devenait pour les préfets des départements de sa circonscription un supérieur hiérarchique chargé en permanence de l’animation et du contrôle de leurs activités, en particulier en matière économique. Pour asseoir son autorité, il était assisté par une mission régionale composée de fonctionnaires de catégorie A placés en position de détachement. En outre, le chef-lieu du département dans lequel il exerçait ses propres responsabilités préfectorales était officiellement désigné comme capitale régionale.

  • 25 B. et J.-L. Kayser, op. cit., p. 72 ; Monier, op. cit., p. 87 s.
  • 26 P. Grémion, La mise en place des institutions régionales, une étude sociologique, Paris, 1965, p. 1 (...)

39L’ambiguïté de la réforme de 1964 a été souvent soulignée25. Il ne s’agissait en aucune manière de mettre en place une nouvelle « collectivité territoriale », dotée de la personnalité morale et disposant de ressources propres ; il ne s’agissait même pas de créer un échelon administratif supplémentaire ; le rapport de présentation de la réforme définissait la circonscription d’action régionale comme « un relais entre le pouvoir central et le département ». Mais au-delà des prudences sémantiques, le décret de 1964 a créé un nouveau lieu de pouvoir et enclenché un dynamisme qui tôt ou tard devait dépasser les intentions de ses promoteurs. Il semble bien qu’à l’époque les acteurs locaux en aient pressenti les enjeux, si on en juge par les compétitions qui ont accompagné la mise en place des Commissions de développement économique régional (CODER)26.

  • 27 Création des CODER : décret 64-252 du 14 mars 1964, J.O. p. 2591, circulaire d’application du 26 ma (...)

40Créées par la réforme de 1964, les CODER étaient conçues comme un organisme consultatif à vocation économique générale et procédaient d’un double refus de la part des pouvoirs publics : celui d’instituer une assemblée régionale élue comme certains le préconisaient, et celui d’institutionnaliser la consultation d’organes de droit privé, jugés insuffisamment représentatifs. Autant dire qu’avant même la parution des textes d’application, les CODER suscitèrent la méfiance aussi bien des conseils généraux que des comités régionaux d’expansion. Pour désarmer les critiques, le gouvernement introduisit un nombre substantiel de sièges réservés à des élus locaux et promit expressément de laisser subsister les comités d’expansion et de les associer aux activités des CODER27.

41Pour Midi-Pyrénées, un arrêté du 11 juillet 1964 fixa la répartition des cinquante sièges à pourvoir : 16 élus locaux (1 conseiller général et 1 maire par département), 8 représentants du monde agricole, 9 représentants des organismes professionnels patronaux, 1 représentant de l’industrie aéronautique, 7 syndicalistes et 9 personnalités nommées par le Gouvernement. La CODER de la Région Midi-Pyrénées se mit en place au début de 1965 et porta à sa présidence M. Maurice Faure, député-maire de Cahors et président du Conseil général du Lot. L’élection d’une personnalité modérée mais d’opposition témoignait d’une incontestable politisation d’une institution qui, malgré les limites imposées à sa compétence, ne ménagea pas ses critiques envers l’administration. Cette situation a probablement sauvé le Comité régional d’expansion qui logiquement aurait dû se dissoudre comme ce fut le cas dans d’autres régions. Encouragé, semble-t-il par la préfecture régionale, cet organisme s’est sensiblement étoffé en diversifiant les secteurs représentés et en faisant appel à des élus locaux. Après quelques frictions avec la nouvelle CODER, un modus vivendi fut trouvé : le Comité régional d’expansion se chargea de réaliser les études et de fournir la documentation indispensable à une meilleure information de la CODER. En effet, dans la deuxième moitié des années 1960, il s’est constitué autour de ces organismes consultatifs et en liaison avec la Mission une « nébuleuse régionale », formée de groupes de travail engagés dans la préparation du Ve Plan, puis du VIe. Au cours d’une assemblée générale du Comité régional d’expansion, le 23 mai 1966, M. Pierre Madaule se félicitait d’avoir pu réunir plus de 500 personnes dans ces cellules de réflexion.

42C’est là, sans conteste, l’acquis majeur de cette période. L’idée régionale commence à sortir du cercle étroit des grands notables et de la haute fonction publique. Des couches plus diversifiées d’acteurs sociaux commencent à s’y intéresser. Il reste encore beaucoup de chemin à parcourir et beaucoup d’obstacles à franchir : après l’échec du référendum de 1969, la mise en place en 1972 de la « région Pompidou » et en Midi-Pyrénées l’action menée par Alain Savary, puis les lois de décentralisation de 1982-1984 et l’élection au suffrage universel d’une nouvelle collectivité territoriale. Mais c’est probablement la prise de conscience qui s’est opérée au tournant des années 1970 qui a fait sortir Midi-Pyrénées de sa préhistoire.

Notas

1 Article paru dans Revue géographique des Pyrénées et du Sud-Ouest, Tome 62, fasc. 3, p. 245-264, Toulouse, juil.-sept. 1991.

2 G. Frèche, La France ligotée, Paris, 1990.

3 R. Marconis, Midi-Pyrénées XIXe-XXe siècles : Transports-Espaces-Sociétés, Toulouse, 1985.

4 R. Chartier, Science sociale et découpage régional, Actes de la Recherche en Sciences sociales, 35, p. 27-36.

5 Sur la F.R.F., voir Ph. Flory, Le Mouvement fédéraliste français, Paris, 1966.

6 M. Bourjol, Les institutions régionales de 1789 à nos jours, Paris, 1969, p. 119-120.

7 Marconis, op. cit., t. 1, p. 509-519.

8 J. Poumarède, « Le provincialisme du régime de Vichy, (idéologie et action régionale à Toulouse, 1940-1944) », Études d’Histoire du droit à l’époque contemporaine (XIXe-XXe siècles), Paris, 1985, p. 283-298.

9 L’association publia un livre blanc qui reflète bien toute la diversité de ce rassemblement : on y peut lire une série d’articles d’un style très pétainiste sur la richesse des traditions et du folklore des pays d’oc, sur les vertus de la famille patriarcale ou sur l’enracinement rural des populations méridionales, mais on y trouve aussi des contributions techniques sur l’état des voies de communication, l’organisation hydro-électrique de la région, l’activité industrielle – ce qu’elle est, ce qu’elle pourrait être – Association pour la renaissance de la province de Toulouse. Son but, ses projets, Toulouse, 1941.

10 Bulletin de l’Université de Toulouse, 1940-1941, p. 298.

11 J. Poumarède, « La tentative de régionalisation », La libération dans le midi de la France, Toulouse, Travaux de l’Université de Toulouse-Le Mirail, t. 35, 1986, p. 265-282.

12 Le projet Debré opérait un « binage » des départements qui avait pour effet, par exemple, de créer autour de Toulouse un nouveau département de la Haute-Garonne « comprenant l’actuel département du même nom, la partie est du Gers, le département de l’Ariège, la partie ouest de l’Aude (Carcassonne comprise), une fraction sud-ouest du département du Tarn ». Cf. M. Debré, La mort de l’État républicain, Paris, 1947. P. Bertaux a entretenu avec son collègue une intéressante correspondance : voir sur la question, J. Poumarède, « La tentative de régionalisation », op. cit., p. 279, n. 21.

13 La liste des questions abordées est publiée dans l’ouvrage de P. Bertaux, Libération de Toulouse et de sa région, p. 263.

14 M. Bourjol, op. cit., p. 220 sq.

15 E. Pelletier, Traversée d’une époque, Toulouse, 1974, p. 142.

16 Journées d’études économiques et sociales de la région de Toulouse. Exposés de MM. les Préfets sur la situation économique de leur département. Toulouse, imprimerie préfectorale, 8 juin 1955.

17 S. Antoine, « Les régions de programme et la géographie administrative française », Revue administrative, 1960. Sur la question du découpage, voir B et J.-L. Kayser, 95 régions, Paris, 1971, p. 64.

18 Arrêté du 14 novembre 1958, J.O. du 18 novembre 1958. Ce texte a été contresigné par Emile Pelletier, ministre de l’intérieur.

19 B. et J.-L. Kayser, op. cit., p. 89-93.

20 R. Monier, Région et économie régionale, Paris, 1965, p. 64.

21 Décret du 2 juin 1960 (R. Monier, op. cit., p. 40).

22 Comité régional d’expansion économique, 3, rue Saint-Jacques à Toulouse, Compte rendu de l’ Assemblée générale du 23 mars 1964, sous la présidence de M. le sénateur Bonnefous, et en présence de M. le préfet Moris, Rapport d’activité de M. Pierre Madaule, délégué général.

23 Il faut noter que le Comité industriel d’action économique continua son activité dans son cadre géographique d’origine.

24 Recherches et Espérances de Midi-Pyrénées, n° spécial de Toulouse informations, 1 6 octobre 1962.

25 B. et J.-L. Kayser, op. cit., p. 72 ; Monier, op. cit., p. 87 s.

26 P. Grémion, La mise en place des institutions régionales, une étude sociologique, Paris, 1965, p. 119 s.

27 Création des CODER : décret 64-252 du 14 mars 1964, J.O. p. 2591, circulaire d’application du 26 mai 1964, J.O. p. 6243.

Índice de ilustraciones

Título FIG. 1. De la province d’Ancien régime à la région : 1789-1944
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Título FIG. 2. Du remodelage des départements selon un projet de 1946 aux régions de 1982 (voir figure 1, supra)
URL http://books.openedition.org/pumi/docannexe/image/29593/img-2.jpg
Archivo image/jpeg, 92k

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