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Itinéraire(s) d’un historien du Droit

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Jacques Poumarède

Chapitre 5. Figures de l’État, naissance de la région

Les préfets, inventeurs de la régionalisation économique

L’exemple de la région de Toulouse1

Texte intégral

  • 1 Article paru dans J.-P. Allinne et R. Carrier (éds.), Préfet et développement local, Paris, Dalloz, (...)
  • 2 P. Mauroy, Refonder l’action publique locale. Rapport au premier ministre de la commission pour l’a (...)

1La régionalisation française est à l’heure des bilans. Les lois Deferre ont près de vingt ans d’âge et le rapport de la commission pour l’avenir de la décentralisation a récemment exprimé le souhait de voir le processus relancé et élargi, tout spécialement dans le principal domaine de compétence assigné à la région : le développement économique et social et l’aménagement du territoire2. Des changements interviendront probablement à la suite des débats publics que les prochaines élections présidentielles devraient favoriser, mais il est certain que l’on ne reviendra pas sur les acquis des lois de 1982 et 1983 qui, en faisant de la région une collectivité territoriale décentralisée et en la dotant depuis 1986 d’une assemblée élue au suffrage universel direct et d’un organe exécutif (le président de région), ont ancré la décentralisation dans une tradition administrative qui lui fut longtemps hostile.

  • 3 J.-L. Quermonne, « Un régionalisme fonctionnel », RFSP, 1963, p. 849 et s. ; du même : « Le régiona (...)

2Il est vrai que le tournant pris à l’époque a été vécu par le corps préfectoral comme une capitis deminutio à la mesure du rôle éminent qu’il avait joué auparavant dans ce processus. On en connaît les principales étapes. La Ve République naissante s’est d’abord préoccupée, par le décret du 7 janvier 1959, de coordonner l’action préfectorale dans le cadre des « régions de programme » délimitées quelques années plus tôt et de manière toute technocratique par le Commissariat général au Plan (décret-loi du 30 juin 1955). Précisée par les décrets du 14 mars 1964, une administration spécifique – préfet de région et conférence administrative régionale (CAR) – n’avait pas d’autre but que de servir par une régionalisation « fonctionnelle » les besoins de l’État en matière de développement et d’aménagement, et ce n’est pas l’institution d’un organe consultatif, la CODER, où quelques élus locaux côtoyaient des membres d’organismes professionnels, qui pouvait porter ombrage à l’autorité des représentants de l’État3.

  • 4 Un avenir pour Midi-Pyrénées – Stratégie de développement proposée par le conseil régional, Toulous (...)
  • 5 La région Midi-Pyrénées, J.-P. Gilly et Cl. Dupuy (dir.), Paris, 1996 ; chapitre 2, Les dynamiques (...)

3Après l’échec du référendum de 1969, la mise en place de la « région Pompidou » n’a pas fondamentalement changé la donne. La création d’un conseil régional composé de parlementaires et d’élus locaux a donné, sans doute, une allure plus politique aux nouveaux Établissements publics régionaux (EPR) institués par la loi du 5 juillet 1972. Mais la tutelle préfectorale n’en est pas restée moins forte. En Midi-Pyrénées, Alain Savary, président du conseil régional et partisan convaincu de la régionalisation, en fit la cuisante expérience lorsque, à l’occasion de la préparation du VIIe Plan, il prétendit élaborer un programme de développement propre à la région et, dans ce but, mobilisa pendant plus d’un an six groupes de travail, dans lesquels se retrouvèrent élus, représentants syndicalistes et patronaux, et personnalités qualifiées, experts et universitaires. Le document qui sortit de ce brain storming devait faire date en inspirant pendant plus de quinze ans toutes les politiques de développement menées par les équipes régionales qui se succéderont avant et après les lois de décentralisation4. Mais, à l’époque, la méthode Savary n’eut pas l’heur de plaire : le préfet de région n’hésita pas à comparer le travail accompli à « la planification totalitaire des pays du Comecon » et au terme des arbitrages pour la mise en œuvre du VIIe plan, Midi-Pyrénées recula du 16e au 19e rang dans les attributions de crédit de l’État5 !

  • 6 René Chapus, Droit administratif général, t. 1, Paris, Montchrestien, 1993, 7e éd., p. 355 ; voir a (...)

4À l’aune de faits de ce genre, on mesure le chemin parcouru depuis le tournant de 1982, même si les membres du corps préfectoral ont retrouvé, avec leur titulature traditionnelle un temps suspendue, d’importantes prérogatives, à la faveur de la loi du 6 février 1992 et de son décret d’application du 1er juillet 1992, portant Charte de la déconcentration. En matière de développement économique et social et d’aménagement du territoire (art. 3 à 5 du décret), le préfet de région assisté de la CAR et de services tels que la mission régionale est aujourd’hui en mesure de coopérer voire de rivaliser avec les commissions du Conseil régional, non seulement sur le terrain de la mise en œuvre, mais aussi sur celui de la conception et de la prospective. Il est incontestable que la politique de contractualisation adoptée par l’État dans ses rapports avec les collectivités locales a consolidé la position de son représentant, au point de susciter des méfiances et la crainte d’un retour insidieux de la centralisation6.

5Si cette « histoire immédiate » de la régionalisation est bien établie et continue de se dérouler sous nos yeux, le processus a une préhistoire moins connue à laquelle le corps préfectoral a également collaboré d’une manière fort active. On peut, en effet, soutenir que les préfets ont participé à l’invention même de l’idée de régionalisation économique au cours de la décennie 1940-1950. Pour le montrer, nous évoquerons ici l’action menée par trois figures marquantes du corps préfectoral qui ont exercé leurs fonctions à Toulouse durant cette période : Léopold Cheneau de Leyritz, Pierre Bertaux et Émile Pelletier. Nous envisagerons d’abord le contexte historique et les cadres administratifs dans lesquels se sont situées leurs actions, puis nous tracerons un portrait de ces trois personnalités à la fois dissemblables et en même temps très homogènes dans leurs comportements, pour décrire enfin les initiatives prises en faveur du développement économique et social de la région de Toulouse.

Un cadre juridique pour circonstances exceptionnelles

6Rendons à César ce qui est à César et aux géographes ce qui doit leur revenir : le mérite d’avoir, en France, énoncé l’idée de région. En spécialistes de l’espace, ils ont été les premiers à proposer des découpages sur la base de critères physiques en faisant abstraction de l’histoire et des données culturelles ou politiques. Dès 1844, Omalius d’Halloy traçait un tableau divisant la France en sept « régions naturelles », subdivisées en « pays ». Chez Élisée Reclus (Nouvelle géographie universelle, 1877), on note l’idée que chaque « zone géographique » peut être assimilée à un organisme au sein duquel les facteurs physiques se combinent avec des facteurs humains, notamment l’urbanisation. L’avènement au tournant du XXe siècle de la géographie humaine a accentué cette tendance et c’est précisément le chef de file de cette école française, Vidal de la Blache, qui a promu l’idée que la région se constitue autour d’une grande agglomération urbaine. Dans son célèbre article, « Les régions françaises », paru dans la Revue de Paris en 1910, il explique que « l’attraction exercée par une métropole permet de mesurer l’espace qui doit lui être attribué ». L’éminent géographe énumère ainsi dix-sept régions françaises et l’on est frappé, en examinant le découpage qu’il propose, spécialement dans le Midi, par les similitudes avec le tracé des circonscriptions d’action régionale mises en place entre 1955 et 1964.

  • 7 Sur la question voir : F. Prévet, Le régionalisme économique, Paris, 1929, et particulièrement la p (...)
  • 8 H. Hauser, Les régions économiques, Paris, 1918 ; voir aussi du même, Le Problème du régionalisme, (...)
  • 9 Voir une synthèse de ces travaux dans : H. Lagardelle, Sud-Ouest, une région française, Paris, 1929 (...)

7Les travaux des géographes ont rencontré les besoins exprimés par certains milieux professionnels, comme les chambres de commerce qui cherchaient à s’associer pour mener des entreprises d’intérêt commun, en dehors du cadre départemental jugé trop étroit. Grâce au relais politique fourni par Étienne Clémentel, ministre du Commerce dans le gouvernement Clemenceau, vont naître, avant même la fin de la Première Guerre mondiale (circulaire du 28 août 1917) des groupements régionaux de chambres de commerce qui, en 1919, prendront le nom de « régions économiques »7. Leur découpage dû à l’historien-géographe Henri Hauser, conseiller du ministre, s’inspire largement des schémas vidaliens sur la polarisation économique et c’est ainsi que la IXe Région économique, dite de Toulouse et des Pyrénées, correspond déjà à l’actuelle région Midi-Pyrénées, à l’exception du département de l’Aveyron, les chambres de commerce de Rodez et de Millau ayant opté pour le regroupement de Montpellier8. Les régions Clémentel furent animées par des organismes parapublics, les comités consultatifs d’action économique, qui reçurent une consécration réglementaire assez tardive par un décret-loi de 1938. À Toulouse, la cheville ouvrière du comité fut Hubert Lagardelle, ancien militant anarcho-syndicaliste, et secrétaire d’Albert Sorel qui s’était converti au « régionalisme intégral » et terminera son parcours politique comme ministre du travail sous le régime de Vichy. Sous son impulsion, le CCAE fut un lieu de réflexion et d’élaboration de rapports qui attira des personnalités de milieux très divers et notamment des universitaires, tel Daniel Faucher, jeune maître de conférences de géographie à la faculté des lettres qui collaborera à la revue de la Région économique, fondée par Lagardelle9. Mais l’activisme de ce dernier qui ne cédait pas au conformisme ambiant et peut-être un passé sulfureux finirent par déplaire aux notables consulaires qui le poussèrent à la démission en provoquant du même coup la mise en sommeil du comité consultatif.

8Le concept de région n’est vraiment entré dans le droit administratif qu’à l’époque du régime de Vichy, dans un tout autre contexte et pour de toutes autres raisons.

  • 10 Comme par exemple le géographe Marcel Blanchard, recteur de l’académie de Besançon ; voir Pierre Ba (...)

9Sur le terrain de la régionalisation, l’État français s’est lancé dans deux opérations distinctes. Dès l’automne 1940, dans le cadre de la Révolution nationale, Pétain annonçait la « renaissance des provinces » comme une « œuvre essentielle de la reconstruction de l’État » et en mars 1941 une commission du Conseil national, récemment créé, était chargée d’une « réorganisation administrative » qui devait faire disparaître les départements et ressusciter une vingtaine de provinces confiées à des gouverneurs « représentant le chef de l’État... et incarnant l’autorité », assistés de conseils nommés. Le projet fit long feu et les travaux de la commission des provinces furent suspendus par le gouvernement Laval. Contrairement aux apparences, le « provincialisme » pétainiste ne fut pas simplement animé d’une volonté de revanche d’esprit maurrassien, mais d’autres courants plus modernistes ont été impliqués dans ce projet, comme certains tenants de la réforme de l’État, influencés par les analyses d’Henri Chardon, ainsi que des partisans de la régionalisation économique10.

  • 11 M. Bourjol, ouv cité, p. 189-195 ; P. Gay, Le préfet régional, thèse, Paris, 1942.

10En réalité, le régime s’est contenté d’une simple réforme administrative, en instituant par la « loi » du 19 avril 1941 des préfets régionaux, mais sans rien changer à la division administrative de la France. Qualifiée de provisoire, dans l’exposé des motifs, la réforme était présentée comme « une certaine décentralisation » imposée par des circonstances exceptionnelles. En fait, la création des préfets régionaux n’était qu’une mesure de déconcentration et n’avait d’autre objectif que d’assurer, à un niveau plus vaste que le département, une coordination des moyens de police et une mobilisation des ressources économiques dans le cadre d’un dirigisme d’État11. Dans la lettre même de la loi et des textes qui l’ont accompagnée, il apparaît que les attributions en matières économiques devaient porter surtout sur le ravitaillement, la répartition des matières premières et des sources d’énergie entre les industriels et la taxation des prix. Mais une certaine liberté d’action a permis à des préfets régionaux, en particulier en zone sud, de prendre des initiatives et d’expérimenter sur le terrain quelques actions régionalistes significatives, comme ce fut le cas à Toulouse, ainsi que nous le verrons plus loin.

  • 12 Sur les débats au sein du Conseil national de la résistance et du GPRF, à Alger, sur la création de (...)
  • 13 P. Doueil, ibid., p. 56-61.

11L’organisation régionale a survécu à la débâcle du régime de Vichy. En effet c’est dans les mêmes circonscriptions, à peine remodelées, que le Gouvernement provisoire de la République a installé ses commissaires régionaux de la République, par une ordonnance du 10 janvier 1944. Les titulaires de ces fonctions reçurent d’abord des pouvoirs exceptionnels de nature proconsulaire, ou si l’on préfère une référence plus révolutionnaire, d’une autorité de représentants en mission. Mais ces pouvoirs d’ordre exécutif et même législatif qui leur avaient été confiés, s’évanouirent peu à peu avec le rétablissement des communications et de la légalité républicaine ; une nouvelle ordonnance du 24 octobre 1945, replaça les CCR dans les compétences des préfets régionaux en matière de police, de discipline sur les fonctionnaires et de contrôle économique12. Des attributions assez étroitement délimitées, qui n’ont pas empêché certains d’entre eux, tel Pierre Bertaux à Toulouse, de profiter des circonstances pour tenter des expériences de régionalisme économique. Cependant, l’idée de région, contaminée par l’opprobre qui frappait les institutions du régime de Vichy, n’en était pas moins devenue suspecte et le retour en force du lobby départementaliste très influent au sein de l’Assemblée constituante a mis un terme à ces initiatives en supprimant purement et simplement les commissaires de la République et la plupart des services régionaux par la loi du 26 mars 194613.

  • 14 J. Lemasurier, « Les I.G.A.M.E. », Revue administrative, 1954, p. 377.
  • 15 M. Bourjol, ouv cité, p. 220.

12Pourtant deux ans plus tard, on devait revenir à une formule analogue aux précédentes avec la création d’un être administratif au nom aussi bizarre qu’exotique, l’igame, mais qui, déployé, évoque plutôt les chevauchées des maîtres des requêtes : l’inspecteur général en mission extraordinaire. Confronté à des problèmes de maintien de l’ordre, après la vague de grèves de 1947, le gouvernement de Robert Schuman, à l’instigation de son ministre de l’intérieur, Jules Moch, fit voter la loi du 21 mars 1948, qui a installé ces igames, avec pour mission de coordonner l’action administrative d’un groupe de préfectures, correspondant à la région militaire, spécialement dans le domaine de la sûreté nationale et des transmissions14. Par bien des aspects, ce « régionalisme de guerre froide15 » ressemble aux institutions précédentes : il s’agit de mesures de déconcentration prises en période de crise et pour des objectifs limités. À première vue, elles n’étaient guère porteuses d’avenir et en mesure de promouvoir des transformations audacieuses. Toutefois, il ne faut pas s’en tenir à la lettre des textes, mais prendre aussi en compte la capacité d’initiative de hauts fonctionnaires animés par des convictions sincères en faveur de la régionalisation.

Trois portraits en pied

  • 16 R. Bargeton, Dictionnaire biographique des préfets : 1870-1980, Paris, 1994.

13Les trois personnalités qui ont occupé à tour de rôle les fonctions que nous venons d’évoquer sont différentes par leurs origines sociales et leur parcours professionnel, mais aussi assez homogènes dans leurs attitudes et leur approche intellectuelle des questions qu’ils eurent à traiter. Tirons leur portrait avant de présenter leurs actions respectives16.

  • 17 J. Gicquel, Le problème de la réforme de l’État en France en 1934, Paris, 1965.

14Léopold Cheneaux de Leyritz est né à Saint-Pierre de la Martinique en 1896, dans une vieille famille « béké » installée aux Antilles depuis le XVIIe siècle. Après des études de droit et de lettres à Bordeaux et une mobilisation dans les services de l’intendance pendant la Grande Guerre, il est recruté comme chef de cabinet par le préfet des Ardennes en 1918 et entame un parcours de préfectures en préfectures dans cette sorte de noviciat du corps préfectoral que constituaient à l’époque les fonctions précaires de chef de cabinet. En 1925, il est titularisé comme sous-préfet de Strasbourg, exerce ensuite cette fonction à Béthune puis auprès du préfet de la Seine. En avril 1934, Chenaux de Leyritz entre au Conseil d’État pour être détaché l’année suivante au secrétariat de la présidence du Conseil, récemment créé. Dans ce lieu stratégique, il prend conscience de l’importance de la fonction de coordination et aussi des réticences des administrations centrales. C’est là qu’il a eu certainement l’occasion de se familiariser avec les idées sur la réforme de l’État lancées par André Tardieu sur la base des études d’Henri Chardon et d’Henri Fayol17, et très en vogue dans les grands corps de l’État. Son action et ses discours seront manifestement marqués par cette idéologie qui affirmait la nécessaire restauration de l’autorité de l’État et la rationalisation des services publics.

  • 18 M.-O. Baruch, Servir l’État français, l’administration en France de 1940 à 1944, Paris, 1997, p. 38 (...)
  • 19 J. Estèbe, Toulouse, 1940-1944, Paris, 1996, p. 34-39, 155-159, 184.

15Le secrétariat général de la présidence du Conseil fut un des viviers dans lesquels Vichy a puisé ses cadres dirigeants et particulièrement la cohorte de jeunes préfets installés en 1940-194118. Léopold Chenaux de Leyritz appartient à la première fournée nommée dès le 24 juin par le dernier gouvernement de la IVe République, présidé par le maréchal Pétain. Il est affecté à la préfecture de Toulouse ; en mars 1941, il reçoit le titre de préfet régional et restera en poste jusqu’au 24 janvier 1944. Longévité exceptionnelle en un temps où la « valse des préfets » fut de règle, spécialement après le retour de Pierre Laval en 1942. A Toulouse, Chenaux a laissé le souvenir d’un homme brillant, intelligent, habile et un tantinet cynique. L’étude de ses rapports montre qu’il a appliqué sans faiblesse les instructions de Vichy, notamment en matière d’ordre public, mais qu’il s’est toujours tenu à distance des ultras de la collaboration19. Ce sont d’ailleurs de mauvais rapports avec la milice de Darnand et une suspicion de la part des autorités d’occupation qui lui vaudront d’être démis de ses fonctions en janvier 1944, et nommé à la direction générale du Comité de coordination des activités commerciales. Ces circonstances lui ont certainement évité des poursuites à la Libération. Simplement révoqué avec maintien de ses droits à pension, Chenaux de Leyritz entrera dans les affaires privées. Il est mort en 1970 à Bellengueville, bourg du Calvados dont il était le maire depuis de nombreuses années.

  • 20 J. Estèbe, ouv. cité, p. 86-89.

16Le parcours de Pierre Bertaux est, on l’imagine, tout différent. Né à Lyon en 1907 dans une famille d’enseignants d’origine lorraine, brillant normalien (1926), agrégé d’allemand (1930) et docteur ès lettres (1936) avec une thèse sur Hölderlin, il débute sa carrière de professeur au lycée d’Orléans, après avoir exercé les fonctions de chef de service à la radiodiffusion (1934-1935). Il acquiert une expérience pratique et administrative comme chef de cabinet de Viénot, sous-secrétaire d’État aux affaires étrangères (1936), puis comme conseiller de Jean Zay à l’Éducation nationale (janvier-mars 1938). Il est nommé professeur d’allemand à la faculté des lettres de Toulouse. Mobilisé en 1939 dans les services du deuxième bureau, il revient à Toulouse après la débâcle et, avec son ami, le poète et critique d’art Jean Cassou, il organise le premier réseau de résistance toulousain. Arrêté en novembre 1941, il est interné pour « menées antinationales » jusqu’en décembre 1943. Libéré, il reste dans la clandestinité et le Comité français de libération nationale le désigne comme adjoint de Jean Cassou, nommé commissaire de la République pour la région de Toulouse20. Ce dernier ayant été blessé dans les combats de la Libération, Pierre Bertaux assume à sa place les fonctions à compter du 20 août 1944 et jusqu’à leur suppression en mars 1946. Après avoir assuré la direction du cabinet de Jules Moch, ministre des Travaux publics, il poursuit une carrière préfectorale à Lyon, en qualité d’igame, puis il est nommé en février 1949 à la direction générale de la Sûreté nationale. Un fait divers à scandale – l’affaire des bijoux de la Begum – met fin à sa carrière administrative, en 1953. Élu sénateur du Soudan (1953-1955), Pierre Bertaux reviendra ensuite vers l’université, à la faculté de Lille puis à la Sorbonne. Il est mort à Saint-Cloud en 1986.

  • 21 Pierre Bertaux, La Libération de Toulouse, Paris, 1973.
  • 22 Pour plus de détail, voir J. Poumarède, dans R. Trempé (dir.), « La tentative de régionalisation », (...)
  • 23 J.-L. Loubet Del Bayle, Les non-conformistes des années trente, Paris, Le Seuil, 1969 (rééd. 1987)  (...)

17Pierre Bertaux a publié un témoignage sur la libération de Toulouse et sur son rôle de commissaire de la République21. Ce livre et le dépouillement des « rapports de quinzaine » adressés au ministre de l’intérieur permettent de se faire une idée sur ses conceptions en matière administrative22. On y relève un intérêt marqué pour les schémas d’état-major, un goût pour les formules et les métaphores militaires avec des citations obligées du maréchal Lyautey ; l’armée est souvent prise comme modèle organisationnel. Mais on y sent aussi une proximité avec les thèses réformatrices des Jeunes-Turcs du radicalisme, fréquentés dans l’entourage de Jean Zay, comme avec le Planisme de Henri de Man et le courant keynésien représenté par le cercle X-Crise de Jean Coutrot. Les convergences de ces milieux avec les tenants de la réforme de l’État ont été soulignées et, sans forcer le trait, il est possible de soutenir que Cheneaux et Bertaux ont appartenu à cette nébuleuse des « non-conformistes des années trente », adeptes d’une modernisation technocratique de l’État23.

18Avec Émile Pelletier, on rencontre un profil plus classique de membre du corps préfectoral. Né à Saint-Brieuc en 1898 d’un père caissier à la Banque de France, il est recruté en 1915 – à 17 ans ! – comme chef de cabinet adjoint par un ami de son père, préfet de Loire-Inférieure, tout en commençant des études de droit à Rennes. Après un engagement volontaire en 1917, il obtient le poste de chef de cabinet du préfet du Haut-Rhin et termine sa licence en droit à Strasbourg (1920). Une carrière territoriale s’amorce qui le mène de secrétariats généraux en sous-préfectures à une nomination en qualité de préfet de la Somme en septembre 1940. En 1942, il est nommé par Vichy préfet régional à Laon, puis presque aussitôt mis en disponibilité pour ne pas avoir déclaré son affiliation à la franc-maçonnerie. Il s’engage alors dans le réseau Centaure de l’OMC, organisation de résistance classée à droite. Ce passage de l’autre côté du miroir, lui permet d’être réintégré dans le corps préfectoral comme préfet de Seine-et-Marne en avril 1945 ; il est nommé igame de la Ve région militaire (Toulouse) le 7 avril 1948 et reste dans ce poste jusqu’en août 1955, date à laquelle il est promu à la préfecture de la Seine. Ministre de l’intérieur dans le dernier cabinet de la IVe République, présidé par le général de Gaulle, il sera récompensé de ses services par l’attribution du poste envié de ministre d’État de la principauté de Monaco.

  • 24 É. Pelletier, Traversée d’une époque, Toulouse, 1974.

19Émile Pelletier a, lui aussi, détaillé les étapes de sa brillante carrière dans un livre de souvenirs24. En dépit d’un style un peu convenu, les précisions qu’il apporte sur les responsabilités qu’il a exercées à Toulouse complètent utilement les éléments trouvés dans les fonds conservés aux archives départementales de la Haute-Garonne et permettent de situer son action dans le prolongement de celles de ses prédécesseurs. Resté fidèle à Toulouse, Émile Pelletier y est décédé en 1975.

Une palette d’expériences originales

20L’action menée par les trois préfets en faveur de la régionalisation a largement débordé les domaines d’interventions balisés par les textes. Chacun d’eux, selon son style et sa méthode, a pris des initiatives originales et souvent audacieuses.

Léopold Chenaux de Leyritz : entre marechalisme et modernité technocratique

21À peine arrivé à Toulouse, Cheneaux de Leyritz se signale par une volonté de renforcer la coordination des activités administratives : une préoccupation dominante chez cet adepte du fayolisme. Il s’entoure d’une équipe de spécialistes de l’organisation scientifique du travail pour restructurer les divisions de la préfecture de la Haute-Garonne et il réussit à persuader ses collègues des autres départements voisins de se réunir périodiquement en conférences interpréfectorales pour régler des problèmes touchant au ravitaillement, à la taxation des prix, à la réorganisation de la production.

22Cette initiative personnelle anticipe de plusieurs mois sur la création des préfets régionaux et témoigne de son ascendant et de son sens des réalités.

  • 25 La Dépêche de Toulouse, 17 janvier 1941.
  • 26 Association pour la renaissance de la province de Toulouse. Son but, ses projets, Toulouse, 1941.

23Le maréchal Pétain ayant annoncé à Toulouse, le 6 novembre 1940, devant les Jeux Floraux, « la restauration des provinces », Cheneaux comprend l’intérêt du « provincialisme » comme idéologie de mobilisation des notables, alors que les instances élues sont mises en sommeil. Le 16 janvier 1941, au cours d’une conférence de presse, il annonce la création d’une « association pour la renaissance de la province de Toulouse », dont l’objectif est de créer une « véritable mystique provinciale »25. Le président en est un notable royaliste, le marquis de Palaminy, et le vice-président, l’avocat général près la cour d’appel ; on trouve aussi dans le bureau, aux côtés de deux universitaires et du censeur des Jeux Floraux, le président de la chambre de commerce du Gers, le président de l’office des transports du Sud-Ouest, un directeur de banque et un ingénieur en chef des Ponts et Chaussées ; le président est lui-même le président du puissant Groupement des producteurs de blé et de viandes du Sud-Ouest. Les questions économiques ne sont donc pas étrangères à cet aréopage et le livre blanc, qui est publié quelques mois plus tard par l’association, rassemble à côté d’articles d’un style très pétainiste sur la richesse des traditions des pays d’oc ou sur l’enracinement rural des populations méridionales, des contributions techniques sur l’état des voies de communications, l’équipement hydraulique de la région ou l’activité industrielle : « ce qu’elle est, ce qu’elle pourrait être »26.

  • 27 A.D. Haute-Garonne, M 1542/4 ; voir J. Poumarède, « Le provincialisme du régime de Vichy (Idéologie (...)
  • 28 Qui couvre un vaste espace réunissant autour de la Haute-Garonne six départements (Ariège, Gers, Lo (...)
  • 29 H. Le Boterf, La Bretagne sous le gouvernement de Vichy ; une tentative de régionalisation ?, Paris (...)

24S’il s’assure du soutien des notables et des techniciens, le préfet régional ne laisse à personne d’autre le soin de conduire les opérations : c’est à l’administration d’orienter la politique régionaliste, de choisir les actions à mener, de réunir les moyens. En mai 1941, il crée au sein de son cabinet un Bureau du régionalisme, sous la forme d’une structure légère, dirigée par un chargé de mission assisté de cinq collaborateurs, recrutés dans les « chantiers de jeunes chômeurs intellectuels » et lui assigne comme objectif de « susciter et de seconder par tous les moyens appropriés les initiatives régionalistes »27. Le Bureau est relayé par un correspondant désigné dans chaque préfecture de la région de Toulouse28. Les comptes rendus mensuels (déc. 1941-juin 1944) font état d’une activité soutenue et même parfois foisonnante. On peut en distinguer deux aspects. Une partie de cet activisme concerne le domaine culturel et revêt tonalité traditionaliste, folklorisante voire franchement réactionnaire qui correspond à l’idéologie provincialiste en vogue à Vichy : organisation de « Journées de la Terre » – « qui seule ne ment pas », comme chacun sait – ; installation d’expositions et concours scolaires sur les arts et traditions populaires ; cycles de causeries et de cours de « languedocien moderne », on ne parle pas encore d’occitan. Tout un bric-à-brac de manifestations de style « vieux félibres et jeux floraux » qui tournent souvent à la célébration du culte maréchaliste. Une mobilisation du même type a eu lieu en Bretagne également sous l’égide du préfet de région, Jean Quenette29.

  • 30 D. Faucher, Des pays aux régions, Toulouse, 1941 ; voir aussi : Les villes de la région de Toulouse(...)
  • 31 A.D. Haute-Garonne, M 1538/9.
  • 32 J. Estèbe, ouv cité, p. 55, n° 18.

25L’autre versant de cette action est tout différent : il s’agit d’une réflexion sur le développement économique de la région de Toulouse de tonalité résolument moderniste. Une sous-commission, où étaient associés des fonctionnaires et des universitaires, a été chargée de rassembler des données économiques – l’INSEE n’existait pas encore – et d’élaborer des rapports techniques sur, par exemple, le désenclavement routier, le reboisement, l’aménagement hydraulique des coteaux de Gascogne. Une personnalité s’y distingue : Daniel Faucher, professeur de géographie à la faculté des Lettres, qui participait déjà à la fin des années vingt au Comité consultatif d’Hubert Lagardelle. Disciple de l’école vidalienne, chaud partisan du régionalisme économique30, Daniel Faucher est le créateur d’un office de bibliographie et de documentation qui est à l’origine de la sous-commission économique du Bureau du régionalisme. À la veille de la libération de Toulouse, Faucher élabore encore un projet « d’action économique et sociale » qu’il adresse au préfet avec cette mention : « à entreprendre dès que les circonstances le permettront [...] ». Les questions agricoles y tiennent une place prépondérante ; l’accent est mis sur l’amélioration de l’habitat rural, des adductions d’eau et l’électrification, l’équipement mécanique et l’introduction de cultures spécialisées : sorgho et soja. En revanche, la réflexion sur l’activité industrielle est très courte ; le programme n’envisage qu’une revalorisation de l’artisanat31. Dans le même temps, Daniel Faucher est un authentique résistant qui aide les étudiants juifs et qui publie en 1944 avec le philosophe Vladimir Jankelevitch un ouvrage clandestin intitulé Le Mensonge raciste32.

  • 33 A.D. Haute-Garonne, M 1551/7 ; les producteurs d’électricité ajouteront une contribution de 300 000 (...)
  • 34 A.D. Haute-Garonne, M 1527/1, M 1524/5-6, Comptes rendus mensuels du chargé de mission, Antoine Amb (...)

26Les études et les projets sortis de ce brain storming ne sont pas restés totalement lettre morte. La préfecture régionale de Toulouse s’est aussi engagée dans un plan assez ambitieux de rénovation de l’économie montagnarde dans les Pyrénées. Chenaux installe, en janvier 1942, une mission à « la restauration des Pyrénées » dotée d’une subvention de 91 500 euros33. Cette structure suscite elle-même la création d’une association qui, sur la base de comités cantonaux, va rassembler des représentants d’intérêts professionnels d’une bonne trentaine de cantons montagnards de l’Ariège aux Basses-Pyrénées. Les actions entreprises vont de l’amélioration de l’habitat rural à la réactivation de syndicats d’éleveurs, de la création de centres d’apprentissage à l’installation de fermes expérimentales34. Pour leur réalisation, les Chantiers de jeunesse implantés dans la région furent mis amplement à contribution.

Pierre Bertaux : les intuitions d’un visionnaire

  • 35 Sur l’action de Bertaux : J. Poumarède, « La tentative de régionalisation », article cité. Les arch (...)

27La Libération devait mettre un terme à cette authentique expérience de développement local ainsi qu’aux activités du Bureau du régionalisme. Mais la question ne fut pas pour autant enterrée. Malgré la multitude des tâches quotidiennes qui l’accaparaient, le commissaire de la République Pierre Bertaux s’est efforcé de réfléchir aux réformes dont le pays avait besoin pour sa reconstruction. Ses rapports de quinzaine au ministère de l’intérieur sont truffés de réflexions personnelles, de suggestions qui ne s’embarrassent pas de la langue de bois administrative. Bertaux était un chaud partisan de la planification inscrite dans le programme du Conseil national de la Résistance, mais il était aussi convaincu de la nécessité de la régionalisation35. Dans un rapport adressé le 7 décembre 1945 au ministre de l’intérieur, Adrien Tixier, intitulé : « La région, une existence de fait », il exprime une inquiétude face à une planification centralisée « à la soviétique ». Il faut réanimer les extrémités, « mais le département n’est pas une unité économique, ni un ordre de grandeur économique ». La région existe de fait : « voici quatorze mois que j’en fais l’expérience, non pas abstraite mais pratique, c’est-à-dire que je vois ce qu’on pourrait faire si on avait le pouvoir ». Il préconise la mise en place d’une structure légère, plus de coordination que de gestion ; un appareil de mission confié à une équipe dirigée par un haut responsable, moins un administrateur qu’un politique, un chef de région ayant rang de secrétaire d’État et en mesure de traiter d’égal à égal avec les membres du gouvernement. Coordination, contrôle, impulsion, seraient les maîtres mots de l’action de ce chef de région, les tâches d’exécution seraient laissées aux services départementaux maintenus. Bertaux évite de poser l’épineux problème du découpage et se contente d’énoncer quelques principes simples. Les régions devraient se constituer à partir de la zone d’influence de quelques grandes villes situées à la périphérie : Lille, Strasbourg, Lyon, Marseille, Toulouse, Bordeaux, Rennes... En revanche, nul besoin de régionaliser dans le périmètre d’attraction de Paris. Voici énoncé avec près de vingt ans d’avance et dans le droit fil des idées vidaliennes, le concept de « métropole d’équilibre » mis en exergue par la DATAR à partir de 1964. Dans ce cadre, la régionalisation du plan s’impose, et Bertaux est un des premiers à la préconiser :

À partir du moment où on se décidera à appliquer les méthodes de planification à la reconstruction économique, on ne suscitera l’intérêt passionné de l’opinion que dans la mesure où le plan sera établi à un échelon assez bas pour que chacun puisse en suivre concrètement la réalisation. Or, l’échelon le plus bas auquel on peut établir un plan de relèvement économique est l’échelon régional.

  • 36 Voir l’étude de Ch.-L. Foulon, Le pouvoir en province à la Libération, Paris, FNSPA. Colin, Travaux (...)
  • 37 Fr.-L. Closon, La région, cadre d’un gouvernement moderne, Paris, 1946.
  • 38 M. Debré, La mort de l’État républicain, Paris, 1947, voir aussi Trois républiques pour une France, (...)

28La région n’est donc pas une institution pétainiste à rejeter avec le régime déchu, mais la solution clé d’une profonde réforme administrative dont le pays a besoin. Bertaux partage cette conviction avec plusieurs de ses collègues commissaires de la République, qui ont également élaboré des schémas de réforme, tels Closon, Schuler ou Le Gorgeu36. Le projet de Francis-Louis Closon est très proche du sien ; il se nourrit des mêmes expériences, en allant un peu plus loin avec la suppression pure et simple des départements37. Mais tous les CCR ne sont pas sur la même ligne. Michel Debré commissaire à Angers et chargé en avril 1945 d’une mission pour la réforme administrative est très réticent à l’égard de l’idée de région, dans laquelle il voit un risque pour l’autorité de l’État et l’unité nationale. Pour couper court à toute régionalisation, on sait que le futur premier ministre du général de Gaulle préconisait à l’époque un « binage » qui réduisait la carte administrative à 47 « grands départements »38.

  • 39 R. Trempé, « La région économique de Toulouse aux lendemains de la Libération », Annales du Midi, 9 (...)

29Si la région n’est pas une institution pétainiste, la conception que se faisait Bertaux du rôle éminent du haut fonctionnaire chargé de l’animer n’était pas éloignée des idées et de la pratique de son prédécesseur, Chenaux de Leyritz, tant il est vrai que l’un et l’autre partageait manifestement les mêmes conceptions en ce domaine. Cependant, Bertaux était parfaitement conscient du risque technocratique, incompatible avec le retour de la démocratie locale et la réapparition au grand jour des forces syndicales. Sur ce terrain la divergence est claire. Pour obtenir le soutien des élus locaux et des représentants des travailleurs à l’élaboration d’un plan de reconstruction à l’échelon local, il fallait mettre sur pied une instance de concertation. C’est dans ce but que Bertaux a pris l’initiative de mettre en place, à l’automne 1945, une assemblée consultative dénommée Conseil régional économique de Toulouse dont la composition est un savant dosage entre les forces politiques, économiques et sociales de la région39. Institué par un arrêté du commissaire en date du 6 octobre 1945, ce conseil était composé de 45 membres ; il réunissait ainsi des élus – 7 représentants des conseils généraux récemment élus et 3 maires dont celui de Toulouse –, des représentants d’organismes professionnels, chambres de commerce (3), Confédération générale de l’agriculture (4), et 8 syndicalistes ouvriers (7 CGT et 1 CFTC) à parité avec des représentants d’organisations patronales. Pour tenir compte des activités indépendantes (artisanat, hôtellerie et aussi les cadres et ingénieurs), des personnalités qualifiées au nombre de 6 furent nommées ainsi que « 5 représentants de l’Université ou intellectuels », parmi lesquels on allait retrouver l’incontournable Daniel Faucher.

30La séance inaugurale, le 29 octobre 1945 devait se tenir sous des auspices très favorables. Vincent Auriol tint un discours des plus encourageants : « la région est la cellule vivante du pays et doit recevoir une assez large autonomie ». De la part d’un homme qui allait devenir quelques jours plus tard le président de l’Assemblée constituante avant d’accéder au sommet de l’État de tels propos pouvaient valoir engagement.

  • 40 Allocution prononcée le 18 octobre 1945 à la séance inaugurale du Conseil régional économique par M (...)

31L’enjeu était la mise en chantier d’un véritable plan régional de reconstruction portant sur le moyen et même le long terme ; un travail de réflexion collective dont le CR traça lui-même les axes dans un remarquable discours programme qui faisait l’inventaire des ressources, des atouts et des faiblesses de la région, dressant secteur par secteur la liste des actions de rénovation à lancer40. La volonté de mener un travail prospectif est clairement annoncée et les « questions d’actualité » liées aux problèmes de pénurie délibérément écartées ; attitude courageuse et, sans doute aussi, prudente lorsqu’on imagine les difficultés du moment. On notera que les fonctionnaires, les chefs de service ne faisaient pas partie du CRE ; ils assistaient aux séances mais n’intervenaient qu’à titre consultatif en tant que techniciens.

32Dès la séance inaugurale, une liste de questions à traiter fut répartie entre les membres du conseil pour faire l’objet d’un rapport au cours des trois sessions de travail qui suivirent l’installation, les 17 décembre 1945, 12 février et 24 mars 1946. Nous ne pouvons en dresser ici l’inventaire : 22 rapports au total, qui portent sur les thèmes de la modernisation de l’agriculture, l’équipement énergétique, l’avenir des industries traditionnelles (textile, cuirs et peaux) ou nouvelles (aéronautique), le tourisme, la formation professionnelle, etc. La richesse de ces rapports témoigne du travail accompli : on y trouve beaucoup d’idées neuves et la volonté de rompre avec les immobilismes. Au cours de la dernière session du CRE, le 24 mars 1946, P. Bertaux tracera ainsi le bilan de ces activités : « Je crois pouvoir dire que lorsque le gouvernement décidera de mettre en application un plan économique, il trouvera ici des travaux de base qui permettront de gagner un certain nombre de mois sur la préparation nécessaire... »

  • 41 M. Bourjol, ouv cité, p. 208-211, Ch.-L. Foulon, ouv. cité, p. 249-267. C’est Maurice Thorez, vice- (...)
  • 42 P. Grémion, Le pouvoir périphérique. Bureaucrates et notables dans le système politique français, P (...)

33Discours en forme d’épitaphe ; deux jours plus tôt l’Assemblée, sur la proposition du gouvernement, venait de supprimer les commissaires de la République41. Depuis plusieurs mois déjà, la régionalisation était condamnée. Contrairement aux vœux de Bertaux et de ses homologues, le gouvernement avait institué, le 21 décembre 1945, le Commissariat général au plan selon un schéma très centralisé et purement technocratique, et la classe politique était dans son ensemble très hostile à l’idée de régionalisation. Les conseillers généraux rétablis étaient en train de renouer avec ce fameux « pouvoir périphérique » nourri de la complicité entre les représentants de l’État et les notables locaux qui a fait si longtemps la force de la centralisation française42. Ils n’étaient pas disposés à voir se superposer une instance même consultative risquant de faire écran. L’Assemblée constituante donnera le coup de grâce en procédant par l’article 85 de la constitution du 27 octobre 1946 à une énumération limitative des collectivités territoriales, ce qui bloquait toute reconnaissance effective du fait régional.

  • 43 R. Bargeton, Dictionnaire biographique des préfets : Jacques Deveaud est né à Paris le 15 mars 1908 (...)

34Ce ne sont pas des mois que la France a perdus, mais vingt ans, dans la mise en place d’une régionalisation économique. Le conseil économique de Pierre Bertaux préfigurait très exactement les CODER mis en place par la loi de 1964. Un dernier point important est à souligner : dans son œuvre visionnaire Pierre Bertaux a été très efficacement secondé par un secrétaire général aux affaires économiques qui lui fut affecté le 15 décembre 1944. Jacques Deveaud, d’un an son cadet, était membre du corps des sous-préfets et s’était spécialisé dans les affaires économiques43. Les rapports que le secrétaire général a adressés aux ministres de l’Economie nationale témoignent d’une parfaite identité de vue avec le CCR. Tout porte aussi à penser que les dossiers constitués sous l’égide du Bureau du régionalisme ont nourri les rapports élaborés dans le cadre du Conseil économique régional. Dans le domaine administratif comme en thermodynamique, rien ne se perd, tout se transforme.

Émile Pelletier : un pragmatisme de terrain

  • 44 J.-F Gravier, Paris et le désert français, Paris, Le Portulan, 1947, rééd. Flammarion, 1963, 1972. (...)

35La mise en pénitence de la question régionale a duré près de dix ans, en dépit de la parution du célèbre ouvrage du géographe Jean-François Gravier : Paris et le désert français (première éd. 1947) qui sonnait l’alerte sur les graves déséquilibres du pays, et critiquait implicitement le centralisme du plan Monnet44 ; il faudra attendre, nous l’avons rappelé, le décret du 30 juin 1955 créant les vingt et une régions économiques de programme, pour que le processus reprenne officiellement son cours. Mais entre temps des initiatives locales ont vu le jour qui ont préparé le terrain et les esprits.

36Si elle n’a pas l’ampleur visionnaire de celle de Bertaux, l’action du préfet Pelletier en faveur du développement économique régional n’en est pas moins jalonnée d’initiatives pragmatiques qui situent encore Toulouse à la pointe du mouvement.

  • 45 La 5e région militaire comprenait l’Ariège, l’Aude, l’Aveyron, le Gers, la Haute-Garonne, le Lot, l (...)
  • 46 Les archives de l’Igamie sont conservées aux A.D. de la Haute-Garonne, dans le fonds du cabinet du (...)
  • 47 A.D. Haute-Garonne, 2111 W 3, exemplaires du rapport et courrier de diffusion avec les accusés de r (...)
  • 48 A.D. Haute-Garonne, 2115 W 3, deuxième édition du rapport sur la situation économique de la 5e régi (...)

37À partir de sa nomination comme igame (mai 1948), Émile Pelletier se met à réunir, en moyenne une fois par trimestre, une conférence des préfets des douze départements du Sud-Ouest qui forment la 5e région militaire, cadre territorial assigné à l’Igamie de Toulouse45. L’ordre du jour de ces réunions est dans les premiers temps accaparé par de multiples questions de sécurité publique posée par l’agitation sociale endémique et par la fermeture de la frontière avec l’Espagne ; les questions économiques sont abordées sous l’angle des difficultés du ravitaillement et de la taxation des prix, mais progressivement des préoccupations à plus long terme commencent à voir le jour. La volonté de promouvoir l’expansion d’une région qui lui apparaît comme sous-développée est affichée de plus en plus souvent dans les correspondances de l’igame avec les préfets et avec le gouvernement46. Mais un préalable s’impose à ses yeux : établir un état des lieux des forces et des faiblesses de la 5e région. Émile Pelletier assisté de Jacques Deveaud s’attelle à cette tâche. En mobilisant, par l’intermédiaire des préfets, les services extérieurs des ministères (équipement, agriculture, transports, etc.), les directions locales des entreprises nationalisées (EDF, Charbonnages, SNCF, banques), les organismes professionnels (chambres de commerce, des métiers, d’agriculture), syndicats patronaux, les deux hauts fonctionnaires rassemblent une importante masse de données et de rapports pour élaborer uns synthèse sous le titre de Rapport sur la situation économique de la 5e région, publié en juin 1954. Dans l’introduction, l’igame présente le travail comme la première tentative de ce genre réalisée en France, pour « aborder la question de manière permanente et repenser l’économie régionale et l’avenir sur des bases nouvelles »47. Le rapport est largement diffusé à Paris dans les ministères et dans les départements auprès des organismes professionnels. Au vu des réponses, il semble qu’il ait été diversement accueilli. De l’aveu même du préfet, sa tonalité – il est vrai, plutôt alarmiste – n’a pas toujours été comprise. La région est décrite en état de crise, dominée par une agriculture enfermée dans une polyculture peu productive et insuffisamment mécanisée, des structures industrielles anciennes et dispersées, des méthodes de commerce périmées et, surtout, un enclavement routier qui l’isole des centres de développement. Quelque mois plus tard, les auteurs rectifieront le tir dans une version plus dynamique soulignant mieux les atouts de la région et, entre autres, les espoirs que la mise en exploitation du gisement de gaz de Lacq a fait naître, à condition que Gaz de France accepte de revoir son projet de gazoduc en direction de la région parisienne. Dans cette nouvelle mouture, l’igame en profite pour souligner que « l’administration préfectorale comprend plus que jamais le rôle essentiel qu’elle a à jouer dans l’évolution même de sa mission vers l’économique et le social »48.

  • 49 A.D. Haute-Garonne, réponse des préfets à une enquête de l’Igame ; le plus ancien de ces organismes (...)
  • 50 Loi n° 54-809 du 14 août 1954 autorisant le gouvernement à mettre en œuvre un programme d’équilibre (...)
  • 51 A.D. Haute-Garonne, 2042 W 71, CIAE : statuts, liste des membres ; le bureau est composé de M. de N (...)
  • 52 A.D. Haute-Garonne, 2215 W 2, discours du préfet à l’assemblée générale de la IXe région économique (...)

38Le volontarisme de l’igame et de son adjoint, l’igen Deveaud, ne s’en heurte pas moins à bien des obstacles. Tout d’abord, la taille de la 5e région et l’hétérogénéité de ses problèmes : l’économie landaise tournée vers l’exploitation forestière paraît bien éloignée de la question viticole audoise ; les difficultés du port de Bayonne sont étrangères aux houillères de Carmaux, mais seraient sensibles aux mégisseries de Mazamet. La situation est compliquée par la création récente, sous les maîtres mots de l’époque : « expansion » et « productivité », d’un certain nombre de comités d’études ou de groupements professionnels qui se font les porte-parole d’intérêts divers et qui lancent des opérations dispersées. Certains ont été créés ou sont subventionnés par les conseils généraux, comme le Comité d’expansion économique de l’Aveyron, ou le Bureau économique de l’Aude, d’autres ont été fondés par les chambres de commerce, comme dans le Tarn où Albi, Castres et Mazamet ont chacun le leur. Dans le Lot, en revanche, selon le préfet « depuis la Libération, deux essais de ce genre ont été tentés sans succès, en raison d’oppositions politiques et de conflits de personnes qui risquent de paralyser toute action »49. Il faut dire que le gouvernement n’a pas facilité la tâche de ses igames. Pour lancer un plan d’expansion, la loi-cadre du 14 août 1954 a encouragé la concertation entre pouvoirs publics et acteurs économiques « sur la base d’une organisation régionale, départementale et locale » et le décret du 11 décembre suivant accorde à ces structures un agrément ministériel50. La région n’en a donc pas le monopole. Difficile, dans ces conditions, de mettre au point « le développement économique local dans le cadre du plan », si l’on encourage une prolifération d’initiatives dispersées. Émile Pelletier a bien tenté de prendre les devants et de contrôler la situation avant la parution du décret du 11 décembre. Dès le mois d’octobre il a pris des contacts pour susciter la création d’un Comité industriel d’action économique auquel vont adhérer les dirigeants des industries privées ou nationalisées (EDF – Charbonnages – Office national de l’azote) des douze départements. Le Comité dépose ses statuts avec la bénédiction de l’igame et désigne pour président Jacques de Nervo, directeur de la Compagnie sidérurgique du Saut-du-Tarn. Il s’agit d’une association de la loi de 1901 qui se donne pour objectif : « le maintien et l’extension des entreprises existantes, le développement de l’industrialisation de la région par la création d’entreprises nouvelles et la décentralisation industrielle »51. Mais la nouvelle suscite la mobilisation hostile des chambres de commerce, ce qui oblige l’igame à se rendre devant l’assemblée générale de la IXe région économique – la vieille structure créée par Clémentel et depuis Vichy plutôt somnolente – pour tenir un discours aussi rassurant qu’ambigu : « s’il convient parfois d’élever le débat aux économies au-dessus des départements, nous savons que celui-ci reste tout de même la base de toute étude et de toute action... Pour la mise en œuvre du plan d’expansion, nous devons garder comme cadre essentiel la IXe région économique et les chambres de commerce »52.

  • 53 A.D. Haute-Garonne, 2115 W 1, recueils de la sténotypie des débats des Journées d’études, 6-9 juin  (...)
  • 54 A.D. Haute-Garonne, 2115 W 3, extraits de presse et correspondance de l’igame.

39Il va falloir à l’igame beaucoup d’entregent et de diplomatie pour désarmer les critiques, apaiser les craintes, rassembler les bonnes volontés, stimuler les ardeurs, et arriver à ses fins : l’organisation d’une grande rencontre de toutes les parties prenantes au développement local. Les 6-7-8 et 9 juin 1955 se tiennent les Journées d’études économiques et sociales de Toulouse, sous la présidence du ministre de l’intérieur, Bourgès-Maunoury, élu de la Haute-Garonne53. Dans le discours d’ouverture, l’igame souligne ses objectifs : « depuis près d’un an, nous essayons d’appeler l’attention d’abord des pouvoirs publics sur la situation et ensuite de créer dans cette région un véritable mouvement d’action et d’opinion ». L’initiative est clairement préfectorale et les préfets sont en première ligne : à tour de rôle, ils présenteront la situation économique dans leur département. Émile Pelletier s’est aussi assuré la collaboration active du Comité industriel d’expansion régionale dont le président de Nervo va assurer la direction des débats de la deuxième journée. De très nombreux organismes à vocation économique ou professionnelle, à commencer par les chambres de commerce, ont délégué des représentants pour prendre la parole, sans oublier la présence de plusieurs universitaires dont... le doyen honoraire de la faculté des lettres, Daniel Faucher. Les jours suivants la presse locale et nationale saluera unanimement la réussite de cette manifestation, en la mettant au crédit de l’igame et de son adjoint, l’igen54.

40Toutes les méfiances n’ont pas été dissipées par ces « états généraux économiques du Sud-Ouest » (La Vie française, 29 avril 1955). À un orateur qui au cours des débats demandait à l’assemblée de ne pas « se laisser aller à une politique de régionalisme », Emile Pelletier répond : « nous ne faisons pas de régionalisme lorsque nous travaillons, nous ne voulons pas nuire à aucune autre région ». On remarque aussi qu’aucun élu n’a assisté à ces journées et si les syndicats ont été invités à s’exprimer, seules la CGT-FO et la CFTC se sont déplacées. Il s’agit là d’un choix délibéré de Pelletier qui s’en est expliqué dans son livre de souvenirs :

Sur le plan économique, la conscience d’une action régionale commençait à s’affirmer et la voie de cette action était à choisir : ou bien associer dans des organismes les seuls exécutants, c’est-à-dire pour débuter les chefs d’industrie, ou bien d’étendre le Comité à la participation syndicale et même politique. Nous avons pensé avec l’inspecteur général de l’Économie qu’en première étape et pour une efficacité plus directe et plus rapide, mieux valait la formule de la collaboration des exécutants, ce qui n’écartait nullement l’autre pour un avenir prochain.

  • 55 É. Pelletier, Traversée d’une époque, ouv. cité, p. 152. En réalité, Pelletier a encouragé le conse (...)
  • 56 A.D. Haute-Garonne, 2115 W 3, lettre de l’igame au ministre de l’Intérieur, 17 nov. 1954.

41C’est ainsi que fut créé le Comité industriel d’action économique auquel adhéraient les industries nationalisées ou privées des douze départements de la région55. En réalité, Pelletier a encouragé le conseil général de la Haute-Garonne à créer une commission d’études des problèmes économiques et sociaux comprenant « un certain nombre de conseillers généraux spécialement qualifiés et les neuf parlementaires ainsi que le maire de Toulouse ». Dans son esprit, c’est cette commission qui doit assurer la concertation avec les organisations syndicales ouvrières. Cette formule évitera « les inconvénients qui ne manqueraient pas de stériliser toute action », autrement dit, les patrons et les professionnels d’un côté, les élus et les syndicats ouvriers de l’autre, et les vaches seront bien gardées !56

42Les Journées économiques de Toulouse se sont déroulées dans un esprit bien différent de celui qui avait présidé à la constitution de l’éphémère Conseil économique régional de Pierre Bertaux. D’ailleurs à aucun moment, ni dans les débats ni dans les comptes rendus de presse, ne fut rappelé ce précédent. Les témoins ne manquaient pourtant pas. « L’illusion créatrice » de la Libération était bien éteinte.

  • 57 J. de Lanversin, ouv. cité, p. 61.
  • 58 Sur la préparation du premier « programme d’action régionale » de Midi-Pyrénées, voir A.D. Haute-Ga (...)

43Il n’empêche, la régionalisation économique était sur ses rails. Quelques jours après la grande messe toulousaine paraissait la série de décrets qui instituaient les « programmes d’action régionale » qui deviendront plus tard les « plans régionaux », ainsi que le nouveau cadre territorial des 21 régions françaises57. En élargissant ses bases, le Comité industriel d’action économique allait devenir le Comité régional d’expansion économique de Midi-Pyrénées, toujours présidé par le baron de Nervo et en mai 1957 était créée, sous son égide et avec la bénédiction du successeur d’Emile Pelletier à l’igamie, le préfet Louis Périllier, une société de développement régional, la Société toulousaine financière et industrielle du Sud-Ouest (TOFINSO), qui s’installait dans l’immeuble des groupements patronaux au 6, rue Deville à Toulouse58. La préhistoire de la régionalisation économique prenait fin.

Conclusion

  • 59 Voir par exemple, l’action menée par les préfets de l’Aveyron étudiée par Renaud Carrier, « ‘Une îl (...)
  • 60 P. Legendre, « La fonction économique du préfet et sa marque dans l’histoire », Trésor historique d (...)

44Voilà donc une série d’initiatives de nature assez diverses qui constituent autant d’ébauches de pratiques administratives qui seront institutionnalisées au cours des années suivantes. La préfecture de Toulouse a été un véritable laboratoire pour la régionalisation économique. Sans doute des expériences similaires ont eu lieu ailleurs, mais nulle part on n’observe une semblable continuité. La décennie 1940-1950 a été pour le corps préfectoral un tournant. Ces superpréfets ont su profiter des circonstances ; ils ont tiré parti d’une certaine liberté d’allure que leur a laissé le pouvoir central, par la force des choses, pour inventer de nouvelles missions promises à un bel avenir. Pareille occasion ne s’était pas présentée auparavant, sauf peut-être, au tout début, après l’an VIII, lorsqu’il avait fallu tout mettre en place. Les préfets du Consulat et de l’Empire se sont beaucoup intéressés aux questions économiques et on leur doit ces belles séries de tableaux statistiques si précieuses pour l’histoire des débuts de l’industrialisation59. Le Second Empire a vu aussi les préfets relayer efficacement l’action économique de l’État en faveur de l’essor du capitalisme français, mais absorbés par le quotidien des tâches administratives et peut-être aussi rebutés par une technicité croissante des questions économiques que leur formation ne leur permettait pas d’appréhender suffisamment, il semble qu’ils se soient par la suite tenus à l’écart de ces terrains60.

45Au cœur des multiples difficultés que le pays a traversées de 1940 à 1950, nos superpréfets se sont tournés vers les problèmes économiques et sociaux parce qu’ils se considéraient investis de la défense de l’intérêt public. Chacun, à sa manière et selon son style, s’est posé en defensor civitatis des temps modernes. Ils ont su aussi compenser les lacunes de leur formation en s’entourant d’experts et, nous l’avons constaté, des universitaires ont joué un rôle important.

46La régionalisation économique leur doit beaucoup ; ils en furent sinon les véritables inventeurs, du moins les principaux artisans. En ce début de XXIe siècle, au moment où une nouvelle relance du processus de décentralisation s’annonce à l’horizon, il paraissait juste de le rappeler. Et à ceux qui seraient tentés de douter de l’avenir de la fonction préfectorale, notre président de séance, monsieur le Préfet Paul Bernard me permettra de lui faire un emprunt, en le citant :

  • 61 P. Bernard, Le Préfet de la République – Le chêne et l’olivier, Paris, 1992, p. 100.

Le préfet est un promoteur de l’avenir. En ce sens, il se situe en avant, et non au-dessus de la marche de la société. Après la sécurité, le développement est une mission vitale assumée par le représentant de l’État. Tantôt expert de l’aménagement du territoire, il agit en éclaireur pour rapprocher les objectifs fixés par le plan national et concertés avec les élus des collectivités publiques [...] Tantôt pionnier et meneur de jeu, dans les domaines de sa responsabilité, il participe à la promotion des activités d’entraînement, telles que l’enseignement supérieur, la recherche, les industries de pointe, les grands équipements énergétiques ou de communication... Tantôt, et de plus en plus, partenaire, il vient en appui des initiatives, publiques et privées [...]61 .

Notes

1 Article paru dans J.-P. Allinne et R. Carrier (éds.), Préfet et développement local, Paris, Dalloz, 2002, p. 151-169.

2 P. Mauroy, Refonder l’action publique locale. Rapport au premier ministre de la commission pour l’avenir de la décentralisation, Paris, 2000.

3 J.-L. Quermonne, « Un régionalisme fonctionnel », RFSP, 1963, p. 849 et s. ; du même : « Le régionalisme en pratique », Cahiers IFSA, 1, 1967 ; sur la mise en place de ces institutions, voir aussi J. de Lanversin, L’aménagement du territoire et la régionalisation, Paris, Librairie technique, 2e éd., 1970, p. 96-142.

4 Un avenir pour Midi-Pyrénées – Stratégie de développement proposée par le conseil régional, Toulouse, 1976, préface d’A. Savary.

5 La région Midi-Pyrénées, J.-P. Gilly et Cl. Dupuy (dir.), Paris, 1996 ; chapitre 2, Les dynamiques historiques (contribution, de J.-P. Allinne et de J. Poumarède).

6 René Chapus, Droit administratif général, t. 1, Paris, Montchrestien, 1993, 7e éd., p. 355 ; voir aussi sous la direction de J.-J. Gleizal, Le retour des préfets, Grenoble, 1995 ; P. Deyon (dir.), « Quels préfets pour quel État ? », Pouvoirs locaux – Cahiers de la décentralisation, 44, mars 2000.

7 Sur la question voir : F. Prévet, Le régionalisme économique, Paris, 1929, et particulièrement la préface d’E. Clémentel ; M. Bourjol, Les institutions régionales de 1789 à nos jours, Paris, 1969, p. 119-120.

8 H. Hauser, Les régions économiques, Paris, 1918 ; voir aussi du même, Le Problème du régionalisme, Paris, 1924.

9 Voir une synthèse de ces travaux dans : H. Lagardelle, Sud-Ouest, une région française, Paris, 1929 ; M.-Ch. Bouneau-Bouillare, Hubert Lagardelle, un bourgeois révolutionnaire et son époque : 1874-1958, thèse d’histoire, Université de Bordeaux III, 1996, 1433 p. en microfiches.

10 Comme par exemple le géographe Marcel Blanchard, recteur de l’académie de Besançon ; voir Pierre Bancal, « Idéal et pratique du régionalisme dans le régime de Vichy », RFSP, 24, n° 5, oct. 1974, p. 911-939.

11 M. Bourjol, ouv cité, p. 189-195 ; P. Gay, Le préfet régional, thèse, Paris, 1942.

12 Sur les débats au sein du Conseil national de la résistance et du GPRF, à Alger, sur la création des CRR, voir : P. Doueil, thèse citée, p. 39-41 ; une comparaison entre les pouvoirs des CCR et des préfets régionaux a été établie par M.-H. Fabre, « Les pouvoirs des commissaires régionaux de la République », Annales de la faculté de droit d’Aix, nouvelle série, 38, 1945, p. 3-70.

13 P. Doueil, ibid., p. 56-61.

14 J. Lemasurier, « Les I.G.A.M.E. », Revue administrative, 1954, p. 377.

15 M. Bourjol, ouv cité, p. 220.

16 R. Bargeton, Dictionnaire biographique des préfets : 1870-1980, Paris, 1994.

17 J. Gicquel, Le problème de la réforme de l’État en France en 1934, Paris, 1965.

18 M.-O. Baruch, Servir l’État français, l’administration en France de 1940 à 1944, Paris, 1997, p. 38, 339-341.

19 J. Estèbe, Toulouse, 1940-1944, Paris, 1996, p. 34-39, 155-159, 184.

20 J. Estèbe, ouv. cité, p. 86-89.

21 Pierre Bertaux, La Libération de Toulouse, Paris, 1973.

22 Pour plus de détail, voir J. Poumarède, dans R. Trempé (dir.), « La tentative de régionalisation », La Libération dans le midi de la France. Actes du colloque des 7 et 8 juin 1985, Toulouse, 1986, p. 264-281.

23 J.-L. Loubet Del Bayle, Les non-conformistes des années trente, Paris, Le Seuil, 1969 (rééd. 1987) ; G. Brun, Technocrates et technocratie en France (1914-1945), Paris, 1985.

24 É. Pelletier, Traversée d’une époque, Toulouse, 1974.

25 La Dépêche de Toulouse, 17 janvier 1941.

26 Association pour la renaissance de la province de Toulouse. Son but, ses projets, Toulouse, 1941.

27 A.D. Haute-Garonne, M 1542/4 ; voir J. Poumarède, « Le provincialisme du régime de Vichy (Idéologie et action régionale à Toulouse, 1940-1944) », Études d’Histoire du droit à l’époque contemporaine (XIXe-XXe siècles), Journées Internationales de la Société d’histoire du droit – Poitiers et La Rochelle (juin 1988) ; Paris, 1985, p. 283-298. Préoccupé par la formation des cadres de la fonction publique, Chenaux, avec l’aide de professeurs de la faculté de droit, a jeté les bases, en 1943, d’une École régionale d’administration, mais qui n’aura pas le temps de se mettre en place.

28 Qui couvre un vaste espace réunissant autour de la Haute-Garonne six départements (Ariège, Gers, Lot, Lot-et-Garonne, Tarn, Tarn-et-Garonne) auxquels s’ajoutent les parties des Basses-Pyrénées, des Landes et de la Gironde situées en zone libre.

29 H. Le Boterf, La Bretagne sous le gouvernement de Vichy ; une tentative de régionalisation ?, Paris, 1982. Le préfet a créé un Comité consultatif de Bretagne pour rassembler les associations bretonnantes, mais l’existence d’une vieille revendication autonomiste lui a rendu la tâche plus délicate qu’à Toulouse où l’expression culturelle occitane était encore dominée par le Félibrige de tradition plutôt droitière.

30 D. Faucher, Des pays aux régions, Toulouse, 1941 ; voir aussi : Les villes de la région de Toulouse, Toulouse, 1942.

31 A.D. Haute-Garonne, M 1538/9.

32 J. Estèbe, ouv cité, p. 55, n° 18.

33 A.D. Haute-Garonne, M 1551/7 ; les producteurs d’électricité ajouteront une contribution de 300 000 francs.

34 A.D. Haute-Garonne, M 1527/1, M 1524/5-6, Comptes rendus mensuels du chargé de mission, Antoine Ambroise-Rendu.

35 Sur l’action de Bertaux : J. Poumarède, « La tentative de régionalisation », article cité. Les archives du cabinet du CCR conservées aux A.D. de la Haute-Garonne ont été consultées, elles se sont révélées assez décevantes dans l’état actuel de leur classement, mais l’auteur a pu consulter des papiers personnels de Pierre Bertaux ; voir aussi le dernier chapitre de son ouvrage La libération de Toulouse et de sa région : « Le conseil régional économique », p. 259-265.

36 Voir l’étude de Ch.-L. Foulon, Le pouvoir en province à la Libération, Paris, FNSPA. Colin, Travaux et recherches en science politique, n° 32, 1975.

37 Fr.-L. Closon, La région, cadre d’un gouvernement moderne, Paris, 1946.

38 M. Debré, La mort de l’État républicain, Paris, 1947, voir aussi Trois républiques pour une France, Mémoires, Paris, 1984, p. 383 et s. « une réforme ébauchée ».

39 R. Trempé, « La région économique de Toulouse aux lendemains de la Libération », Annales du Midi, 94, 1982, n° 156, p. 87-88.

40 Allocution prononcée le 18 octobre 1945 à la séance inaugurale du Conseil régional économique par M. Bertaux, commissaire de la République de la région de Toulouse, brochure de 39 p., Imp. H. Lyon, Toulouse.

41 M. Bourjol, ouv cité, p. 208-211, Ch.-L. Foulon, ouv. cité, p. 249-267. C’est Maurice Thorez, vice-président du Conseil qui, au nom du gouvernement, a porté l’estocade : « L’assemblée a voté le projet de loi de Maurice Thorez : les commissaires de la république et les diverses directions régionales sont supprimées [...] M. Thorez a montré la portée de la réforme. Grâce à elle, 5 000 emplois vont disparaître et un milliard de crédits épargné [...] » La Voix du Midi, 23 mars 1946.

42 P. Grémion, Le pouvoir périphérique. Bureaucrates et notables dans le système politique français, Paris, 1976.

43 R. Bargeton, Dictionnaire biographique des préfets : Jacques Deveaud est né à Paris le 15 mars 1908 d’un père « propriétaire » ; Licencié en droit en 1931, il est recruté comme chef de cabinet dans l’Aube (1932) puis dans le Doubs (1934) ; secrétaire général des Basses-Alpes (1935), il est nommé sous-préfet de Sidi-Bel-Abbès en 1940, de Bône 1942 ; suspendu par Vichy, en mai 1944, il est mis par Alger à la disposition du préfet de Corse pour la coordination des affaires économiques, puis secrétaire général aux affaires économiques de la région de Toulouse (15 déc. 1944). J. Deveaud est détaché à l’inspection générale du ministère de l’Economie à compter du 3 juin 1946 et demeure affecté à la région de Toulouse ; titularisé comme préfet de 3e classe en 1951, il passe dans le corps des inspecteurs généraux de l’économie nationale (igen) et restera en fonction à Toulouse, jusqu’en 1957, admis à la retraite en 1973.

44 J.-F Gravier, Paris et le désert français, Paris, Le Portulan, 1947, rééd. Flammarion, 1963, 1972. L’auteur faisait partie, à l’époque, de l’équipe du Commissariat général au plan, placé sous la direction de Jean Monnet.

45 La 5e région militaire comprenait l’Ariège, l’Aude, l’Aveyron, le Gers, la Haute-Garonne, le Lot, le Lot-et-Garonne, les Basses-Pyrénées, les Hautes-Pyrénées, les Pyrénées-Orientales, le Tarn et le Tarn-et-Garonne. Les Landes seront rattachées postérieurement à la région de Bordeaux.

46 Les archives de l’Igamie sont conservées aux A.D. de la Haute-Garonne, dans le fonds du cabinet du préfet ; pour les conférences des préfets (1950-1952), voir 2221 W 66-67.

47 A.D. Haute-Garonne, 2111 W 3, exemplaires du rapport et courrier de diffusion avec les accusés de réception.

48 A.D. Haute-Garonne, 2115 W 3, deuxième édition du rapport sur la situation économique de la 5e région, nov. 1954.

49 A.D. Haute-Garonne, réponse des préfets à une enquête de l’Igame ; le plus ancien de ces organismes semble être le comité aveyronnais, créé dès 1952 à l’initiative conjointe d’Étienne Bastide, président de la chambre de commerce de Rodez et de Raymond Bonnefous, président du conseil général. La création de ce type de structure est un phénomène spontané et général à l’époque, J. de Lanversin, ouv. cité, p. 118.

50 Loi n° 54-809 du 14 août 1954 autorisant le gouvernement à mettre en œuvre un programme d’équilibre financier d’expansion économique et de progrès social (J.O., 15 août 1954, p. 7859) ; décret du 11 décembre 1954 (J.O., 12 déc., p. 11645).

51 A.D. Haute-Garonne, 2042 W 71, CIAE : statuts, liste des membres ; le bureau est composé de M. de Nervo, président, et de M. de Mijolla, administrateur des la Société métallurgique d’Imphy (usine de Pamiers), ainsi que de M. Moreau, directeur de l’ONIA (industries publiques), vice-présidents.

52 A.D. Haute-Garonne, 2215 W 2, discours du préfet à l’assemblée générale de la IXe région économique (fédération régionale des chambres de commerce), 9 déc. 1954.

53 A.D. Haute-Garonne, 2115 W 1, recueils de la sténotypie des débats des Journées d’études, 6-9 juin 1955.

54 A.D. Haute-Garonne, 2115 W 3, extraits de presse et correspondance de l’igame.

55 É. Pelletier, Traversée d’une époque, ouv. cité, p. 152. En réalité, Pelletier a encouragé le conseil général de la Haute-Garonne à créer une commission d’études des problèmes économiques et sociaux comprenant « un certain nombre de conseillers généraux spécialement qualifiés et les neuf parlementaires ainsi que le maire de Toulouse ». Dans son esprit c’est cette commission qui doit assurer les contacts avec les organisations syndicales ouvrières. Cette formule évitera « les inconvénients ».

56 A.D. Haute-Garonne, 2115 W 3, lettre de l’igame au ministre de l’Intérieur, 17 nov. 1954.

57 J. de Lanversin, ouv. cité, p. 61.

58 Sur la préparation du premier « programme d’action régionale » de Midi-Pyrénées, voir A.D. Haute-Garonne, 2215 W 12-14.

59 Voir par exemple, l’action menée par les préfets de l’Aveyron étudiée par Renaud Carrier, « ‘Une île au milieu de l’Empire’ : L’Aveyron sous le Consulat et l’Empire – Contribution à l’histoire de l’administration préfectorale », thèse d’histoire du droit, Toulouse, Université des Sciences sociales, 1993.

60 P. Legendre, « La fonction économique du préfet et sa marque dans l’histoire », Trésor historique de l’État en France, Paris, 1991, p. 490-508.

61 P. Bernard, Le Préfet de la République – Le chêne et l’olivier, Paris, 1992, p. 100.

© Presses universitaires du Midi, 2011

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