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Itinéraire(s) d’un historien du Droit

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Jacques Poumarède

Chapitre 1. Les Pyrénées et le droit

Gérer la frontière : la Commission internationale des Pyrénées (1875-1900)1

Texte intégral

  • 1 Article paru dans M. Lafourcade (éd.), La frontière franco-espagnole, Bordeaux, Publications de l’U (...)
  • 2 Le centenaire de la Commission internationale des Pyrénées, Revue d’Histoire diplomatique, 1976, p. (...)

1La mise en application des accords de Schengen, en organisant l’effacement des frontières entre les pays de l’Union européenne, risque d’avoir la plus funeste des conséquences sur une institution originale et, probablement, unique en son genre en Europe : la commission internationale des Pyrénées. Créée en 1875, cette institution internationale est, à l’heure actuelle, encore en activité et compte, donc, cent vingt deux ans d’existence presque continue, ce qui est déjà en soi une longévité exceptionnelle pour un organisme de ce genre2.

  • 3 Sur la délimitation de la frontière, l’ouvrage classique reste : P. de la Pradelle, La frontière. É (...)
  • 4 J. Dutheil de la Rochère, « Les procédures de règlement des différends frontaliers », dans La front (...)

2La délimitation d’une frontière est une opération autant technique que politique, et il est d’usage que les États concernés confient le soin de préparer les termes d’un accord à une commission mixte où des archivistes et des topographes viennent seconder le travail des diplomates3. Mais, en général, lorsque l’accord est ratifié sous la forme d’un traité international et que les opérations matérielles de bornage sont réalisées, la commission est purement et simplement dissoute. Si par la suite, des différends interviennent, les gouvernements, dans le cadre d’un règlement pacifique peuvent à nouveau instituer une commission ad hoc, chargée de proposer une solution4. Il est tout à fait exceptionnel, en revanche, qu’un tel organisme se pérennise et se transforme en institution permanente chargée de veiller à l’application des traités de délimitation et éventuellement de les interpréter. C’est pourtant ce qui s’est produit pour la frontière des Pyrénées, au fil d’un processus dans lequel le hasard et la nécessité ont pesé plus lourd que la volonté expresse des gouvernements.

  • 5 Sur la frontière des Pyrénées, voir J. Descheemaeker, « Une frontière inconnue : Les Pyrénées de l’ (...)
  • 6 Archives du Ministère des Affaires étrangères (AMAE), Compyr, 1ere série, il, n° 155, Tableau des t (...)
  • 7 Lies et passeries dans les Pyrénées, Actes de la 3e Journée de recherches de la Société des Études (...)

3 Fixée d’une manière théorique sur la ligne de partage des eaux par la Paix des Pyrénées (1659), la frontière entre la France et l’Espagne ne fut réellement délimitée sur toute sa longueur qu’au milieu du XIXe siècle par trois traités successifs, conclus à Bayonne en 1856, 1862 et en 1866, entre les gouvernements de Napoléon III et d’Isabel 115. Le travail d’abornement avait été réalisé par une commission mixte qui s’activa sur le terrain pendant quinze ans, de 1853 à 1868, sous la direction de deux experts : le général Callier pour la France et le maréchal de camp de Monteverde y Bethencourt, pour l’Espagne. Cette commission se sépara définitivement après la signature, le 11 juillet 1868, par les représentants des deux gouvernements, de l’ Acte final prononçant la clôture des opérations de délimitation et le dépôt, le 5 août suivant, d’un rapport retraçant l’ensemble du travail accompli6. Le rédacteur du rapport, le général Callier exprimait sa satisfaction de n’avoir négligé aucun effort pour apporter une solution négociée à de nombreux litiges qui, depuis des siècles, empoisonnaient les relations des populations frontalières. Celles-ci avaient été entendues dans leurs doléances respectives, les prétentions avaient été vérifiées, discutées, et les dispositions adoptées formaient « comme un code frontalier des Pyrénées », dans lequel chacun pourrait désormais connaître son droit. C’est ainsi que les traités et leurs actes additionnels ont incorporé au droit international d’anciens usages, notamment en matière de compascuité, les fameux accords de « lies et passeries », dénommés « faceries » dans les textes7. La bonne entente qui régnait entre l’empire français et la couronne d’Espagne, depuis le mariage de Louis-Napoléon et d’Eugénie a certainement placé ces négociations complexes sous un climat favorable et entretenu chez les diplomates des deux pays l’illusion de faire une œuvre durable, sinon définitive.

4L’encre de l’Acte final de 1868 était à peine sèche qu’une tension certaine se manifestait à l’extrémité occidentale de la frontière, à l’embouchure de la Bidassoa, où une série d’incidents maritimes opposait des marins des deux rives. Le premier, d’une ampleur notable, remontait à 1872 : un bâtiment français de commerce, le Saint-Pierre, avait été pris en chasse et abordé par une trainière des douanes de Fontarabie dans des circonstances passablement embrouillées. Après une bagarre, au cours de laquelle le patron du navire fut jeté à la mer, la cargaison d’alcool confisquée ; les marins français prétendirent qu’ils étaient dans leurs eaux territoriales. On s’aperçut alors que le traité de Bayonne avait des failles ; s’il avait réglé la question de la Bidassoa, il était muet sur le partage des eaux de la baie du Figuier qui forme l’embouchure du fleuve-frontière. Le ton monta entre Hendaye et Fontarabie, les gouvernements furent saisis et pour tenter de régler l’affaire à l’amiable, le gouvernement français par l’intermédiaire de son ambassadeur à Madrid, le marquis de Bouillé, proposa de créer une commission ad hoc, selon un procédé assez habituel. Le cabinet de Sa Majesté Catholique parut disposé à en accepter le principe lorsque l’affaire tourna court, en raison des difficultés politiques de l’Espagne dues au déclenchement de la troisième guerre carliste.

5Pour autant, la situation ne s’est pas calmée dans la zone frontière. Le 7 mars 1874, un navire français, la Gracieuse, fut à nouveau saisi et son capitaine traduit devant le tribunal de Saint-Sébastien puis, le 13 janvier 1875, une violation caractérisée du territoire français et le 27 janvier 1875 une échauffourée entre marins des deux pays provoquèrent un concert de plaintes du côté français. La situation de guerre civile dans laquelle les provinces basco-navarraises se trouvaient plongées, aggravait ces conflits. Le gouvernement espagnol soupçonnait la contrebande française d’alimenter en armes et en vivres les rebelles carlistes et se plaignait du manque de surveillance des autorités douanières françaises.

  • 8 Cet accord était encore mentionné dans la Liste des traités et accords de la France en vigueur, pub (...)

6La conjoncture semblait mûre pour que soit relancée l’idée de la création d’une commission mixte. Le duc Decazes, ministre des Affaires étrangères français en prit l’initiative, il renouvela la proposition au cabinet de Madrid auprès de son homologue le ministre d’État de Castro qui l’approuva. C’est donc par le biais d’un échange de lettres entre l’ambassadeur de France à Madrid, le comte de Chaudordy, et le ministre de Castro (30 mai-19 juillet 1875) que la commission des Pyrénées a vu le jour. Un acte de naissance bien modeste, les échanges de lettres ne donnant pas lieu à une ratification pas plus qu’à une publication officielle, mais parfaitement régulier et à la mesure des enjeux de l’époque : il s’agissait d’apaiser une situation conflictuelle très ponctuelle. Les autorités françaises pas plus que les autorités espagnoles n’avaient l’intention d’instituer une structure permanente chargée de gérer l’ensemble des problèmes posés par le fonctionnement d’une frontière et, qui plus est, sur une ligne de démarcation internationale aussi longue que celle des Pyrénées. C’est pourtant ce qui s’est passé : l’échange de lettres de 1875 est bien l’acte constitutif de la commission des Pyrénées8.

  • 9 Pour ne pas dire muets : dans leurs développements sur la question des frontières, ni le traité de (...)
  • 10 L’article de J. Descheemaeker, op. cit., synthèse d’une thèse soutenue à la faculté de droit de Par (...)

7 La commission internationale des Pyrénées n’en est pas moins une institution assez mal connue. Les grands traités de droit international ne sont guère loquaces à son égard9, et la bibliographie est des plus limitée10.

  • 11 Le fonds « Commission des Pyrénées » ouvert à la consultation publique a été reclassé et inventorié (...)

8Conservés au service des archives diplomatiques du ministère des Affaires étrangères, les papiers de la délégation française à la commission internationale constituent la source indispensable mais encore trop peu explorée de cette institution originale11. Le dépouillement des procès verbaux des 117 réunions qui se sont tenues entre la date de sa création et le début du XXe siècle et celui de la correspondance politique du chef de la délégation française avec sa hiérarchie montrent que la période 1875-1900 a été importante pour cette institution. On peut ainsi observer la manière dont une commission ad hoc, créée à titre temporaire, a su se rendre utile et même indispensable, et a réussi à asseoir son champ de compétence (I), tout en se dotant des règles de fonctionnement caractéristiques d’un organisme permanent (II).

Une commission à la conquête de ses compétences

9A. Lors de l’échange de lettres de 1875, il ne fait aucun de doute que les objectifs assignés à la commission mixte par le duc Decazes, ministre français des Affaires étrangères, étaient limités et ne portaient que sur des affaires subalternes. Du côté français, on proposait de « régler les questions actuellement pendantes en tant qu’elles dérivent de l’organisation du service douanier ou de l’interprétation des conventions de limites conclues entre les deux pays ». En réponse, du côté espagnol, il s’agissait :

non seulement d’essayer de diminuer le nombre de cas qui se sont produits ou se produiraient à l’avenir, mais également de proposer aux deux gouvernements les mesures qui pourront contribuer plus efficacement à éviter et à prévenir la contrebande, grave préjudice aux recettes douanières et au commerce régulier de l’une et l’autre nation.

10Chaque partie mettait l’accent sur ce qui lui paraissait être la cause des conflits : une interprétation insuffisante des conventions des limites, du côté français, des problèmes de contrebande pour la partie espagnole. Mais, comme l’écrivait, l’ambassadeur Chaudordy, la constitution d’une commission :

permettrait de dégager les rapports directs et quotidiens des deux Gouvernements des soins inhérents à la discussion plus ou moins animée de questions secondaires qui reposent sur des points de fait fort difficiles à vérifier à distance [...]. Il est facile à comprendre, poursuivait-il, qu’une réunion de fonctionnaires des deux pays procédant sur les lieux à un examen contradictoire de ces litiges, aurait facilement raison des contestations les plus délicates, tout en offrant des garanties de partialité et de diligence qu’aucun autre mode d’arrangement ne saurait présenter au même degré.

  • 12 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 16, rapport du duc Decazes au président de la République, 4 août 187 (...)

11La proposition de Decazes cherchait aussi à résoudre un problème interne de son département. Le ministère des Affaires étrangères avait à faire face à des informations contradictoires provenant de diverses sources, rapports des autorités préfectorales des Basses-Pyrénées, de l’administration des douanes, du commandement maritime, doléances du conseil général, qui lui étaient transmises par les ministères concernés et qui confluaient avec les plaintes espagnoles transitant par les services diplomatiques. Il en résultait une cacophonie qui ne permettait pas de définir une ligne politique cohérente, avec le risque de voir des questions mineures créer un abcès de fixation local qui pouvait porter préjudice aux relations franco-espagnoles et aux intérêts supérieurs de l’État. D’où l’idée d’avoir sur place des représentants fiables chargés d’instruire ces affaires en faisant prévaloir la recherche d’un accord12.

12En arrière-plan, on perçoit une assez grande méfiance pour les comportements et les affirmations des protagonistes locaux et il est probable que ce sentiment était partagé par le gouvernement espagnol, animé, à l’époque, d’une certaine hostilité envers ses propres autorités locales et spécialement municipales, suspectées de sympathies carlistes.

  • 13 J. Descheemaeker, art. cit., p. 242-243. J.M. Cordero Torres, « El estatuto internacional... », p.  (...)
  • 14 J. Sermet, « Le centenaire de la commission... », p. 21-22. Ce point de vue a été repris, du côté e (...)

13Une formule de la note de l’ambassadeur Chaudordy contient toutefois une ambiguïté quant à la nature de la mission confiée à la commission mixte. En préconisant un « examen contradictoire » des litiges, le gouvernement français avait-il l’intention de lui donner une compétence arbitrale sur les conflits en cours ? Cette thèse a été soutenue par J. Descheemaeker dans son étude sur la frontière pyrénéenne. L’auteur présente la commission, dont il situe, à tort, l’origine dans le traité de 1868, comme « une sorte d’organisme arbitral mixte, organe de juridiction supérieure et de contrôle » qui se serait vu confier « un pouvoir transactionnel »13. Dans sa propre étude, Jean Sermet a vigoureusement contesté ce point de vue, en soutenant qu’il n’a jamais été question d’attribuer une compétence d’ordre juridictionnel à la commission14. L’examen des archives montre pourtant qu’il y a eu sur ce point une hésitation de la part des autorités françaises.

14La première réunion de la commission mixte eut lieu le 21 avril 1876 à Bayonne. Le président de la délégation française, Le Sourd, ministre plénipotentiaire, avait reçu de la sous-direction du Midi des instructions très claires :

  • 15 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 16, correspondance politique, instruction du 8 avril 1876.

c’est une simple commission d’enquête, chargée de vérifier l’exactitude de certains faits qui ont donné lieu à des difficultés entre les deux Cabinets [...], le gouvernement espagnol ayant contesté la vérité de quelques unes de nos allégations [...]. La discussion de principes, qui ne sont pas en cause, doit être évitée, et la commission devrait se borner à mettre les faits en lumière15.

  • 16 AMAE, Compyr, 1èrz sous-série, 18, registre des procès verbaux, réunions 1 à 6.
  • 17 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 18, procès verbal de la 7e réunion.
  • 18 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 16, lettre de Decazes à l’ambassadeur de France, 13 juillet 1876 : « (...)

15Deux affaires étaient particulièrement en cause : l’abordage du Saint-Pierre, en 1872, et la saisie de la Gracieuse, en 1874. La commission mixte décida d’entendre des témoins des deux bords et même de se transporter sur les lieux, le 9 mai 1876, à Hendaye, puis à Fontarabie, pour procéder à des auditions16. Aux yeux de la délégation française, l’affaire du Saint-Pierre était assez simple ; il s’agissait d’une violation caractérisée du territoire, les voies de fait ayant eu lieu à proximité de la plage d’Hendaye. L’affaire de la Gracieuse s’avérait plus délicate ; le navire avait été saisi alors qu’il se trouvait échoué devant le port de Fontarabie, et son capitaine condamné par le tribunal de Saint-Sébastien. La délégation française mettait en avant la liberté de navigation sur la Bidassoa, garantie par l’article 25 du traité de 1856. L’examen de la correspondance politique entre la délégation française et le ministère montre que le gouvernement français a, dans un premier temps, cherché à entraîner la commission à réexaminer les faits dans le but d’obtenir une révision du procès de Saint-Sébastien et la mainlevée de la saisie du navire. Mais le gouvernement espagnol devait opposer une fin de non-recevoir très ferme au nom de sa souveraineté et de l’autorité de la chose jugée, en menaçant d’interrompre les travaux de la commission. Le 23 juin 1876, le chef de la délégation française annonça que son gouvernement avait « renoncé à attribuer à la commission le droit de réviser le jugement du tribunal de Saint-Sébastien »17. Cette décision, confirmée par une lettre du ministre au chargé d’affaires à Madrid18, a coupé court à l’attribution d’une fonction d’arbitrage à la commission. Désormais, le gouvernement français se montrera toujours très prudent en refusant systématiquement d’autoriser la commission à trancher formellement et de sa propre autorité le moindre litige, ce qui ne lui laissait pas la possibilité de jouer un rôle de conciliation, comme nous le verrons plus loin.

16Pour ne pas perdre la face, les Français ont obtenu que l’enquête sur l’affaire de la Gracieuse continuât, mais sans préjudice pour la souveraineté espagnole. La commission s’est surtout attelée à l’examen des problèmes de fond à l’origine des conflits frontaliers : le contrôle de la contrebande et le partage des eaux dans la baie du Figuier, à l’embouchure de la Bidassoa. Les négociations furent longues et laborieuses. Il n’a pas fallu moins de quatre années et plus d’une cinquantaine de réunions pour aboutir à des propositions acceptées par les autorités gouvernementales des deux pays.

  • 19 Les délégations françaises et espagnoles à la commission avaient reçu mandat pour conclure cet acco (...)

17Le premier problème à trouver une solution fut celui de la navigation dans la baie du Figuier, réglé par une convention internationale, signée le 30 mars 1879, à Bayonne19. L’accord distinguait trois zones : les eaux territoriales françaises, les eaux territoriales espagnoles et une zone improprement appelée « neutre », mais en réalité commune, situation assez rare en droit international, le tout étant délimité par des alignements d’amers et de balises. Pour le contrôle de la navigation, une solution originale fut trouvée : chaque pays se chargeait de surveiller ses nationaux, en imposant aux embarcations une immatriculation ; à l’égard des tiers, dans la zone commune, la surveillance était répartie en fonction de la destination des navires.

  • 20 Pour un historique des négociations, voir un rapport de la direction des douanes du 8 janvier 1887, (...)
  • 21 Les délégations finiront par se mettre d’accord par un arrangement en date du 10 mai 1890 (Recueil (...)

18La question de la contrebande fut plus délicate à résoudre et plus âprement discutée20. La France était plutôt favorable à la libre circulation des bateaux d’une rive à l’autre et plaidait pour un laisser faire qui l’avantageait économiquement. L’Espagne voulait obliger le trafic à emprunter un pont pour faciliter le contrôle. Ses récriminations contre la contrebande, fort réelle au demeurant, cachaient mal des objectifs protectionnistes. La négociation d’un nouveau traité de commerce entre les deux pays devait, d’ailleurs, inciter la commission à interrompre ses travaux sur cette question21.

19Au début de 1880, les conflits qui avaient motivé la création de la commission mixte étaient, pour certains, réglés et pour d’autres suspendus à la prise de décisions à des niveaux bien supérieurs. On pouvait considérer que la commission n’avait plus de raison d’être et les délégations s’attendaient à ce qu’il soit mis un terme à leur mission. Les circonstances en ont décidé autrement. En janvier 1880, un conflit éclata à propos des droits de pêche dans la Bidassoa. La petite guerre du saumon allait sauver la commission mixte d’une dissolution attendue.

20Le saumon était, à l’époque, abondant dans la Bidassoa, et sa capture fort lucrative pour les populations locales. Un règlement de 1858, annexé au traité de Bayonne, avait organisé un tour de pêche par marée entre les communes riveraines ; trois françaises : Hendaye, Biriatou et Béhobie et deux espagnoles : Fontarabie et Irun, mais ce règlement était difficile à appliquer à cause de la variation des horaires. Vers la fin des années 1870, une baisse relative de la production due à la surexploitation commença à envenimer les rapports entre pêcheurs des deux rives. Des contestations s’élevèrent sur la taille des mailles des filets, le nombre d’hameçons, l’usage de la dynamite, la destruction des frayères, qui dégénérèrent en batailles rangées. Les commandants des forces navales qui stationnaient dans la zone, furent débordés. La commission ayant été saisie par une pétition des maires et des alcades concernés, le président de la délégation française alerta son département en dramatisant quelque peu la situation et il reçut en retour l’autorisation de renégocier le règlement de 1858. Il s’en suivra une interminable discussion qui n’aboutira qu’en 1886 par un accord complété en 1888. Il est superflu d’en évoquer ici les péripéties. Seuls deux points méritent d’être signalés parce qu’ils furent importants pour le devenir de la commission.

  • 22 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, procès-verbaux de la commission, voir séances n° 45 du 10 janv. (...)

21Les négociateurs ont compris qu’il était indispensable d’associer les populations riveraines à leurs discussions. Ils ont pris l’initiative de réunir les représentants des municipalités concernées pour leur demander d’exposer dans un mémoire commun leurs différends et de faire des propositions de règlement22. Cette réunion a abouti à la constitution d’une sorte de sous-commission dite « des frontaliers », dont les délibérations et les notes furent annexées aux travaux des négociateurs. On peut ainsi constater le rôle de conciliation joué par la commission mixte qui réussit dès la campagne de 1880 à établir entre les pêcheurs français et espagnols un modus vivendi, dans l’attente d’un accord international.

  • 23 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 16, correspondance politique, dépêches entre la sous-direction du Mi (...)

22Une autre marque de confiance est venue d’en haut. Apprenant que la commission était chargée de régler des problèmes de pêches, le ministre de la Marine a proposé à son collègue des Affaires étrangères de lui confier le soin d’élaborer un règlement général sur la pêche côtière dans le golfe de Gascogne, séculaire pomme de discorde entre les deux nations. Le projet fut agréé par le gouvernement espagnol et la commission mixte s’est mise au travail. Curieusement les discussions ont plus vite avancé sur ce terrain que sur celui des pêcheries de la Bidassoa, au point que, dès juillet 1882, un projet de règlement international était prêt. Les négociations tourneront court, en raison, semble-t-il, d’une hostilité de la part du ministère espagnol de la Marine. La commission mixte n’en avait pas moins fait la preuve de son efficacité et de sa capacité à traiter des problèmes d’envergure23.

  • 24 AMAE, Mémoires et documents, Espagne 367, rapport d’avril 1882.

23B. Au début des années 1880, l’idée d’une extension de la compétence de la commission mixte va faire son chemin. En 1882, un officier de l’armée de terre, le commandant Blanchot, au retour d’une mission d’inspection sur la frontière des Pyrénées adresse au ministre de la Guerre un rapport assez critique sur l’application des traités de délimitation dans la partie centrale de la chaîne et sur les risques de conflits24. Il préconise la constitution d’une commission « dite des frontières des Pyrénées », chargée de surveiller la situation. Dans son esprit, il s’agissait d’une commission unilatérale, composée exclusivement de fonctionnaires français et présidée par un officier en raison des impératifs de défense. L’auteur du rapport recommandait la discrétion vis-à-vis des autorités espagnoles et andorranes. Communiqué pour avis au ministère des Affaires étrangères, ce rapport a certainement provoqué une prise de conscience au sein du département.

  • 25 25 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 15, note de la direction politique au ministre, signée Reug, 2 ju (...)
  • 26 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, dossier 28 : Notes, pièces et documents divers : rapport de la d (...)

24Des difficultés survenues en 1885, à l’autre bout de la chaîne, en Cerdagne, ont fourni l’occasion d’une évolution. Les habitants du village français d’Err étaient accusés par les habitants de l’enclave espagnole de Llivia de détourner un canal d’irrigation à leur détriment. Une protestation du Cabinet de Madrid, transmise par la voie diplomatique, incita la direction politique du Quai d’Orsay à réfléchir sur l’opportunité de confier ce différend à la commission mixte, quitte à transformer la vocation de cet organisme : « il est démontré aujourd’hui que cet organe de temporaire est devenu presque permanent. Dans les sphères restreintes où il a fonctionné, il a donné de bons résultats. Si on ne fournit pas un aliment suffisant à son activité, les nécessités budgétaires en amèneront probablement la suppression, contrairement aux vœux de la population des deux côtés de la frontière... Il est incontestable que, sous sa forme actuelle, l’organe institué en 1875 ne rend pas tous les services qu’on pourrait en attendre ». La direction politique préconisait donc d’étendre sa compétence pour en faire « une commission d’études pour toutes les questions de frontières d’une mer à l’autre » et même de la fusionner avec la commission bilatérale qui venait d’être constituée pour choisir le tracé d’une ligne de chemin de fer transpyrénéenne25. Le 10 juillet 1885, Charles de Freycinet, ministre des Affaires étrangères, envoyait des instructions à son ambassadeur à Madrid, le baron des Michels pour qu’il entamât sans tarder des pourparlers, sur la base de ces propositions, avec le Cabinet espagnol ; dans le même temps, il confiait à la commission de Bayonne le règlement du litige entre Err et Llivia26.

  • 27 J. Sermet, « Le centenaire », art. cité, p. 29-32 ; C.F. De Casadevante-Romani, op. cit., p. 328-33 (...)
  • 28 Selon J. Sermet, qui suit le mémoire Charvériat, les Espagnols ne souhaitaient pas réunir la commis (...)
  • 29 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, correspondance du président de la Commissions 1885- 1889 : rappo (...)
  • 30 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 18, correspondance avec la direction politique, 22 octobre 1886.

25M. Sermet a décrit en detail les tractations diplomatiques déclenchées par la démarche française27. Il semble que les propositions de Freycinet aient été fraîchement accueillies par le gouvernement espagnol, au point que l’ambassadeur de France à Madrid écrivait le 29 octobre 1886 : « l’affaire est bien difficile à repêcher... il faut jeter du lest »28. Mais il est permis de se demander si les services diplomatiques français à Madrid ont déployé tout le zèle nécessaire pour faire aboutir la proposition française. L’extension des compétences de la commission de Bayonne pouvait être de nature à porter ombrage à leurs prérogatives. On peut constater qu’ils ne lui ont pas laissé le temps de se saisir de l’affaire de Cerdagne qui fut réglée par des négociations directes avec le Cabinet de Madrid. Mais, de leur côté, les membres de la commission ne sont pas restés inactifs. Dès le mois de février 1886, le comte de Montholon, président de la délégation française avait obtenu du ministre l’autorisation d’envoyer un de ses collaborateurs, Marc Millas, plaider directement auprès du chef du Gouvernement espagnol, Don Sigismundo Moret, la cause de l’extension des compétences de la commission29. L’hypothèse d’une certaine rivalité entre services diplomatiques français peut donc être envisagée et il semble même qu’une situation analogue ait pu se produire du côté espagnol. Dans une dépêche datée du 22 octobre 1886, le remplaçant de Montholon à la tête de la délégation française, Paul Lavertujon, rapporte à sa direction que ses collègues espagnols n’ont pas été tenus au courant du différend Err-Llivia, mais qu’ils sont « unanimement d’avis que cette affaire ressortait très certainement de la compétence de la commission »30. Il n’empêche, c’est le projet d’extension qui finit par aboutir ; l’arrivée à Madrid d’un nouvel ambassadeur, le fameux Paul Cambon, a pu être décisive. Marc Millas, le secrétaire de la délégation française à la commission de Bayonne, avait préparé une note qui dissipait les inquiétudes espagnoles :

  • 31 AMAE, Compyr 1ère sous-série, 16, note pour le ministre, décembre 1886.

nous demandons simplement que cette commission soit appelée à étudier les questions de frontière d’une mer à l’autre, d’ouvrir des enquêtes et de préparer le règlement des différends entre frontaliers de cette zone, sans qu’il soit nécessaire d’apporter aucune modification importante à la procédure employée jusqu’à ce jour pour les affaires de sa compétence31.

  • 32 Le Recueil Basdevant ne contient pas ces actes diplomatiques, le Recueil général de Pinto et Rollet (...)

26Cette note a servi de base à la lettre que Paul Cambon envoya, le 7 avril 1887, au ministre d’État Moret. Il y assurait que « la commission ne saurait en aucun cas s’ériger en tribunal administratif ayant pouvoir de prononcer des jugements » et que chacun des accords sur les questions de frontière qu’elle serait amenée à conclure « aura besoin de la sanction des gouvernements français et espagnol ». Le 12 avril suivant, don Sigismundo Moret répondait que le Gouvernement de S.M. la reine régente était « disposé à soumettre dorénavant à l’examen des délégués espagnols et français à la commission internationale de la frontière pyrénéenne les questions litigieuses qui peuvent surgir sur les limites des deux pays »32. Douze ans après le premier échange de lettres, notre institution recevait, avec un nom officiel, une consécration qui assurait sa pérennité.

  • 33 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 18, registre des procès verbaux de la commission, 97e réunion, 9 fév (...)
  • 34 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 18, correspondance politique, lettres de Clavery, président de la dé (...)
  • 35 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 18, registre des procès verbaux de la commission, 112e réunion, 9 fé (...)

27Durant plusieurs années, la commission internationale a continué à traiter des questions relatives à la zone frontière de la Bidassoa, mais à partir du début des années 1890, des problèmes concernant la montagne et l’application des règlements pastoraux commencent à apparaître à l’ordre du jour de ses séances. Le 9 février 1893, la commission est saisie « d’une délibération rédigée dans les deux langues » et prise le 12 janvier précédent, à Urdax en territoire espagnol par des maires et alcades des vallées de Baztán et de Baïgorri qui se plaignent que leurs droits réciproques de compascuité, reconnus par le traité de 1856, sont entravés par une application tatillonne des règlements de la part des douaniers français33. L’administration soupçonnait évidemment les éleveurs de se livrer, sous couvert de transhumance, à une fructueuse contrebande de bétail et exigeait le versement d’acquits à caution pour les troupeaux admis à passer la frontière. Mais l’affaire est d’autant plus inquiétante que les maires en question ont annoncé leur intention de former une sorte de junte franco-espagnole dont les membres seraient chargés de « faire à leur propre gouvernement des représentations sur la stricte observation des contrats de pâturage » et surtout de « poursuivre devant les autorités et les tribunaux compétents le redressement des erreurs qui pourraient être commises par les agents des douanes ». Pour la Direction générale des douanes françaises, la constitution de cette junte serait comme « un outrage pour l’administration et la magistrature française », et elle demandait la suppression pure et simple des accords de compascuité34. Plus circonspects, les diplomates de la commission se sont refusés à remettre en cause des usages pluriséculaires et ont entamé une longue négociation qui a abouti à des accords qui ont donné satisfaction aux populations concernées35.

  • 36 Sur les circonstances de cette affaire, voir : M. Papy, « La mutilation d’un rite : la junte de Ron (...)

28Vers la même époque, la commission fut appelée à intervenir dans un autre conflit montagnard qui couvait depuis plusieurs années et visait le fameux tribut des trois génisses blanches dû par les communes béarnaises de la vallée de Baretous aux Navarrais de Roncal, dans le cadre d’une faccrie perpétuelle, maintenue par le traité de Bayonne. Depuis des temps immémoriaux, la remise du tribut donnait lieu à une cérémonie annuelle, le 13 juillet, sur les hauteurs du col de la Pierre Saint-Martin. Il semble bien que les montagnards ne trouvaient rien à redire d’un rituel qui était un prétexte à de copieuses libations et faisaient les délices des pyrénéistes. Mais, du côté français, une campagne orchestrée par la presse nationaliste s’est mise à dénoncer le caractère insultant du cérémonial36. Il est vrai que les délégués navarrais avaient l’habitude de tirer en direction de la France une salve d’escopettes, avant de ficher une lance sur le sol sacré de la patrie.

  • 37 AMAE, Compyr 1ère sous-série, 12, procès verbal de la séance n° 111, et 18, correspondance politiqu (...)

29La surenchère nationaliste menaçant d’altérer les relations franco-espagnoles, la commission décida de convoquer les représentants des deux vallées et, lors de sa réunion du 23 mai 1898, elle enregistra un accord selon lequel les délégués de Roncal renoncèrent à tout ce qui pouvait paraître insultant pour les Français, moyennant le maintien du serment réciproque de paix prêté sur la borne frontière et de la remise du tribut des trois génisses, que les gens de Baretous auraient souhaité transformer en une simple somme d’argent37. Au delà de l’anecdote, le dénouement de cette affaire est tout à fait symptomatique de la manière dont la commission s’est acquittée de sa tâche. Sa capacité d’écoute des populations frontalières, dans le respect des usages locaux, a facilité certainement le règlement des conflits dont elle a été appelée à connaître, et du même coup consolidé son inscription durable dans le paysage des relations diplomatiques entre la France et l’Espagne.

Une commission en quête de ses moyens et de ses règles de fonctionnement

30Pour remplir sa mission, la commission mixte fut assez chichement dotée en moyens humains et matériels et connut, de ce fait, quelques difficultés qu’elle réussit à surmonter. Elle eut, dans le même temps à produire ses propres règles de fonctionnement ; les usages qui furent établis ont contribué à la pérennisation de l’institution.

  • 38 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, dossier protocole, personnel, division des fonds (1876- 1886), l (...)

31A. Dans les négociations qui ont précédé l’échange de lettres diplomatiques de 1875, la France proposait une commission réduite, composée de trois fonctionnaires pour chaque partie, mais après discussion, l’effectif total de la commission fut arrêté à huit membres. Chaque délégation devait être présidée par un agent diplomatique ayant rang de ministre plénipotentiaire, assisté par trois fonctionnaires chargés de représenter respectivement les ministères de l’intérieur, des Finances et de la Marine. Du côté français, les ministères concernés ont, par souci d’économie et d’efficacité, choisi de faire appel aux fonctionnaires déjà sur place. Le ministère de l’intérieur a désigné le sous-préfet de Bayonne, les Finances, le directeur des Douanes, et la Marine, le commandant du « stationnaire », c’est-à-dire le bâtiment de guerre ancré à l’embouchure de la Bidassoa : la canonnière l’Oriflamme, remplacée en 1880 par le Javelot. La partie espagnole a opté pour des choix symétriques : le directeur des Douanes de Saint-Sébastien, le secrétaire du gouvernement civil de Guipuzcoa et le commandant du bateau de guerre chargé de surveiller la zone maritime. Cette composition n’a pas varié jusqu’au début du XXe siècle. Toutefois, on peut noter une certaine prééminence exercée par le ministère des Affaires étrangères sur la composition de la délégation française. Ainsi en 1880, après le départ du sous-préfet de l’arrondissement de Bayonne pour une nouvelle affectation, le président de la délégation française, Gavard, obtint que soit nommé un certain Marqfoy, adjoint au maire de Bayonne qui n’était pas fonctionnaire. Le préfet des Basses-Pyrénées fit valoir que l’administration départementale ne serait plus représentée et réclama la désignation d’un représentant supplémentaire, mais sans succès38 ; on aurait déséquilibré la parité. Le choix de Marqfoy fut dicté, semble-t-il, par un souci de stabilité. Outre une bonne connaissance des affaires locales et la maîtrise de la langue basque, Marqfoy sera, jusqu’à sa mort survenue en 1892, la cheville ouvrière de la délégation française, sans pour autant faire carrière dans l’administration. On peut voir aussi dans cette nomination la marque du souci du ministère des Affaires étrangères de mettre une certaine distance entre la commission et l’administration territoriale, chargée pourtant du maintien de l’ordre public le long de la frontière.

32Enfin, chaque délégation s’est vue affecter les services d’un secrétaire, issu du cadre diplomatique ; le secrétaire français et son homologue espagnol assistaient aux séances de la commission sans voix délibérative et étaient chargés de rédiger le procès verbal ainsi que la correspondance diplomatique de leur délégation.

  • 39 La présidence de la délégation française a été assurée successivement par : M. Le Sourd, nommé en m (...)
  • 40 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, lettre de l’amiral Cloué au ministre des Affaires étrangères du  (...)
  • 41 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, lettre de la direction politique au président de la délégation f (...)
  • 42 Les responsabilités de Pierre Loti au sein de la commission semblent avoir échappé à ses biographes (...)
  • 43 P. Loti, Cette éternelle nostalgie. Journal intime 1878-1911, Paris, 1997. Loti y détaille ses expl (...)
  • 44 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 21, rapport autographe du lieutenant de vaisseau Viaud au président (...)

33Au cours des premières années de fonctionnement, on constate une rotation relativement rapide des membres titulaires, surtout du côté français. À la présidence de la délégation, pas moins de onze agents diplomatiques se sont succédés, de 1876 à 1896, soit une durée moyenne de fonction inférieure à deux ans39. La mission confiée en 1896 à M. Nabonne a été d’une durée exceptionnelle puisqu’elle a duré dix ans. Après le départ de ce dernier, en 1906, six autres agents se succéderont jusqu’à la suspension due à la Grande Guerre. Du côté espagnol, l’instabilité n’a pas été moins grande avec quatorze titulaires au cours de la même période. De toute évidence, la présidence d’une délégation à la commission mixte des Pyrénées, malgré les agréments que procurent le climat et la vie mondaine de la côte basque en cette fin de siècle, n’est pas un poste où l’on s’éternise. La rotation est tout aussi rapide pour les officiers de marine. Le commandement stationnaire a des charmes limités et surtout ne donne pas de titre à une inscription d’office au tableau d’avancement40. Il est, toutefois, un officier qui a trouvé du charme au séjour sur les bords de la Bidassoa, il s’agit du lieutenant de vaisseau Julien Viaud, plus connu sous le nom de Pierre Loti, qui fut affecté au commandement du Javelot, du 16 décembre 1891 au 16 juin 189341. À 41 ans, l’auteur de Mon frère Yves, paru en 1883, et de Pêcheurs d’Islande (1886) est déjà très célèbre ; il vient d’être élu à l’Académie française. La découverte du Pays Basque le marquera profondément et c’est à la fin de ce séjour qu’il nouera une liaison avec une Basque espagnole d’irun qui lui donnera trois enfants42. Après une affectation à la préfecture maritime de Rochefort (1893) et une mission en Palestine et en Turquie (1894), Pierre Loti reprit le commandement du Javelot à compter du 16 mai 1896 et jusqu’au mois d’avril 1898, date à laquelle il fut mis à la retraite d’office. Dans son journal intime récemment publié43, il ne fait aucune allusion à ses fonctions auprès de la commission des Pyrénées, alors que les archives attestent de sa présence assidue et de sa participation à la négociation de dossiers techniques, comme la redéfinition des zones maritimes de la baie du Figuier ou l’épineux problème de pêcheries : tâches trop prosaïques, sans doute44. En revanche, c’est au cours de son second séjour qu’il a fait paraître Ramuntcho, dans la Revue de Paris, de décembre 1896 à février 1897. Ce roman, qui met en scène des contrebandiers, est une « histoire chaste et rustique » ; la contrebande est présentée comme un sport, comme « une attitude primitive » et « la revanche d’un homme indompté », ce qui ne manque pas de sel, lorsque l’on songe que le lieutenant de vaisseau Julien Viaud était précisément chargé de la surveiller.

  • 45 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, protocole, personnel : note de la comptabilité du 3 décembre 188 (...)
  • 46 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, notification de la Division des fonds et de la comptabilité (mai (...)
  • 47 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, lettre de la sous-direction du Midi (29 mars 1886) : « le traite (...)
  • 48 AMAE, mémoire Charvériat, p. 65.
  • 49 Note de février 1888, citée par le mémoire Charvériat.
  • 50 J.O., Débats parlementaires, 1888-1, p. 678-680. Le député Jumel a défendu son amendement en souten (...)
  • 51 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, correspondance de la direction politique, 18 août 1892.

34Pour assurer le fonctionnement de la commission, le département des Affaires étrangères a prévu un budget destiné essentiellement à rémunérer ses propres agents. Les émoluments du président de la délégation furent fixés à 20 000 francs et ceux du secrétaire d’ambassade de 1ère classe à 12 000 francs45. En revanche les autres départements ministériels se sont refusés à verser une allocation spéciale à leurs propres fonctionnaires. Toutefois, en 1881, le président Villefort obtint des Affaires étrangères le versement d’une indemnité annuelle de 1 800 francs pour M. Marqfoy46, portée à 6 000 francs, en 188647. Mais l’année suivante, le budget de la commission subit une sérieuse amputation, pour des raisons d’économie : le traitement du ministre plénipotentiaire fut ramené à 18 000 francs tandis que le secrétariat de la commission était confié à un commis principal de la sous-direction du Midi aux émoluments de 2 500 francs par an. Seule, l’indemnité due à M. Marqfoy échappa provisoirement aux coupes sombres48. Paradoxalement, celles-ci se sont produites au moment même où se déroulaient les négociations en vue de l’extension des compétences de la commission. Il semble, néanmoins que les considérations financières aient joué en faveur de sa pérennisation, une note de la direction politique du Quai ayant fait remarquer : « que sa suppression nous obligerait constamment à recourir, pour le règlement des affaires litigieuses de la frontières, à des commissions d’enquête spéciales dont les membres ne manqueraient pas de réclamer des frais de déplacement et des indemnités considérables »49. Mais ce n’était pas assez, et au cours du débat budgétaire à la Chambre des députés, en 1888, le représentant des Landes, Jumel, déposa un amendement qui retranchait purement et simplement du chapitre XI du budget des Affaires étrangères la somme afférente à la commission50. Dans l’esprit de l’honorable parlementaire, il ne s’agissait pas de la suppression de la commission elle-même, mais d’organiser son fonctionnement, dans des conditions moins onéreuses pour le budget. La suppression du budget de la commission obligea le département à de nouveaux ajustements. Une somme de 10 000 francs fut trouvée sur une autre ligne budgétaire ; elle fut entièrement affectée au versement d’une indemnité de fonction au président de la délégation qui devrait désormais occuper une fonction principale au sein de l’administration centrale. L’agent chargé du secrétariat continuerait à percevoir le traitement de son grade sur le chapitre 1er du budget. Marqfoy, l’adjoint au maire de Bayonne, délégué de l’intérieur, fit les frais de l’opération : il fut invité à continuer ses fonctions sans traitement, ce qu’il accepta avec abnégation jusqu’à sa mort brutale en 1892. Pour des raisons analogues et à la même époque, le ministère des Affaires étrangères espagnol a, lui aussi, supprimé l’emploi de président de sa délégation, pour le confier à un des directeurs de son administration centrale51. Ces tribulations budgétaires reflétaient, il est vrai, un changement dans les activités de la commission.

35Les débuts de la commission mixte avaient été particulièrement chargés. La première année, d’avril à décembre 1876, il n’avait pas fallu moins de 16 séances pour traiter des affaires en suspens. Les années suivantes, l’activité avait été encore importante mais en déclin : 13 séances en 1877, 8 en 1878 et 7 en 1879. La petite guerre du saumon a relancé le rythme des réunions : 13 séances en 1879, 7 en 1880 et 5 encore en 1881, principalement pour dénouer le conflit de la pêche dans la Bidassoa. Mais au cours des années suivantes et jusqu’à la fin du siècle, l’activité a décliné fortement. Le travail s’est réduit à deux sessions par an, d’une à deux séances chacune, situées au printemps et à l’automne. Comme nous l’avons vu, ce ralentissement ne signifie pas une perte d’influence ni d’intérêt ; la commission est entrée dans une phase nouvelle, et a pris sa vitesse de croisière, mais il n’était plus nécessaire d’entretenir à demeure une délégation complète.

  • 52 AMAE, mémoire Charvériat, p. 60.

36B. Le dépouillement des procès verbaux et la correspondance échangée entre les chefs de délégation permet d’observer quelques pratiques intéressantes. L’échange de lettres de 1875 avait fixé le siège de la commission mixte à Bayonne qui avait déjà accueilli les travaux de la commission de délimitation. La réunion inaugurale eut donc lieu le 21 avril 1876 dans une des salles de la mairie mise à la disposition par le maire. Tirant prétexte d’une certaine médiocrité de l’installation, la délégation espagnole a tenté vainement d’obtenir que la commission transportât son siège à Saint-Sébastien52. En revanche, les commissaires n’ont pas hésité, à plusieurs reprises, à se déplacer pour effectuer un transport sur les lieux ou entendre des témoins. En 1876, au moins six séances, entre mai et juillet, furent tenues à Hendaye et, l’année suivante, des séances d’audition de témoins eurent lieu à Fontarabie ; l’enquête sur le conflit de la pêche dans la Bidassoa fournit également l’occasion de déplacements et, plus tard, la négociation sur les problèmes posés par la répression de la contrebande conduisit la commission à se réunir le 19 février 1886 dans la gare internationale d’Hendaye et le 18 mai de la même année, au pont de Béhobie.

37Au cours de la première séance, il fut décidé que les chefs de délégation présideraient à tour de rôle. Cette règle fut respectée scrupuleusement, à de très rares exceptions près, dues à l’absence inopinée d’un chef de délégation, la présidence étant assumée par son homologue présent. L’habitude fut également prise de fixer l’ordre du jour d’un commun accord, d’une séance à l’autre au cours d’une même session. Entre les sessions, la liste des questions à traiter et la date des réunions étaient fixées par un échange de lettres entre les chefs de délégation. Les discussions étaient conduites en français, les délégués espagnols s’exprimant parfaitement dans la langue de Molière ; il ne parait pas en avoir été de même pour les délégués français et l’idiome de Cervantès, mais il est vrai que le français est encore, à l’époque, la langue en usage dans les relations diplomatiques.

  • 53 Le chef de la délégation espagnole s’est installé à Anglet, entre Bayonne et Biarritz et a obtenu l (...)
  • 54 AMAE, Compyr, 1ère sous-série : Cette correspondance est dispersée dans les dossiers des cotes 12, (...)
  • 55 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, protocole (4 juillet 1892) : « réponse favorable à une propositi (...)

38Les travaux de la commission sont animés par un incontestable esprit de coopération et par une extrême courtoisie voire une réelle cordialité. Il est vrai que l’installation à demeure des diplomates, au moins au cours des quinze premières années de fonctionnement, a facilité les relations, l’intensité de la vie mondaine entre Biarritz et Saint-Sébastien multipliant les occasions de rencontre53. L’examen de la correspondance entre les chefs de délégation atteste de ces bonnes relations, les allusions à des événements de la vie privée n’y sont pas rares54. Lors du départ d’un membre d’une commission pour une nouvelle affectation, il s’est établi l’usage que son partenaire obtienne pour lui une distinction honorifique : croix de la Légion d’honneur ou cordon d’Isabelle la Catholique pour les ministres plénipotentiaires, le mérite naval ou la médaille des douanes pour les autres55.

  • 56 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 20, pêche dans la Bidassoa, 1883-1892.

39La qualité des rapports entre les deux délégations, n’empêchent pas la fermeté des positions respectives. Chaque délégation se montre extrêmement pointilleuse sur les questions de souveraineté. À de nombreuses reprises, les négociations en cours furent suspendues à la demande de l’une ou de l’autre partie à cause de points qui nécessitaient une prise d’instructions auprès des autorités supérieures. Celles-ci tardant à réagir, les négociations ont souvent traîné en longueur, provoquant, sous la courtoisie de règle, l’irritation voilée des partenaires ; le règlement laborieux du conflit des pêcheries (1880-1888) fut particulièrement fertile en incidents de ce genre56.

  • 57 AMAE, mémoire Charvériat, p. 64 : en 1904, le président de la délégation espagnole a sollicité son (...)
  • 58 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 15, correspondance (19 avril 1880) : « au cas où ces recherches sera (...)
  • 59 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, lettre du président à la direction du Midi (8 août 1892), « M. T (...)

40Au cours de la première réunion de la commission mixte, il avait été également décidé que le procès verbal de chaque séance serait rédigé en commun par les deux secrétaires. Dans la pratique, c’est le secrétaire français qui s’en chargeait et qui devait le soumettre à son collègue espagnol ; l’original porte leurs signatures. En principe, une expédition portant la signature du président de la délégation française était délivrée systématiquement à la délégation espagnole, mais il ne semble pas que les archives madrilènes possèdent une collection complète de ces documents57. Du côté français, la conservation des dossiers de la délégation a aussi posé quelques problèmes dans les premières années du fonctionnement de la commission, du fait de la succession rapide des présidents. En 1880, le nouveau président, M. Villefort, annonça à la direction des archives et de la comptabilité qu’il avait pris l’initiative de déposer à la mairie de Bayonne les archives reçues de son prédécesseur mais que certaines pièces lui faisaient défaut ; la direction lui enjoignit d’effectuer une enquête58. En réalité, les archives de la commission furent alors confiées au représentant du ministère de l’Intérieur, Marqfoy, qui les a conservées chez lui jusqu’à sa mort, en 189259. Ce n’est véritablement qu’à partir de la présidence exceptionnellement longue de M. Nabonne (1896-1906) que les archives de la commission firent l’objet d’une conservation et d’un classement plus conformes à la réglementation en la matière.

  • 60 J. Sermet, art. cit., dans Revue d’Histoire diplomatique, 1976, p. 38-61.

41Au tournant du siècle, la commission internationale des Pyrénées est complètement sortie des tribulations de sa jeunesse et désormais s’est mise à voguer sur son aire. Sa composition s’est progressivement étoffée. Avant 1914, des représentants des ministères de l’Agriculture, des Travaux publics et de la Guerre sont venus se joindre aux délégations, signe d’une diversification des missions dévolues à la commission. Après l’interruption due au conflit mondial, la commission a été reconstituée, mais la fréquence des réunions s’est ralentie ; entre les guerres mondiales, il ne s’est tenu que trois sessions en 1921, 1927 et 1934. La guerre civile espagnole et la deuxième guerre mondiale ont provoqué une nouvelle suspension des activités de la commission. La réouverture de la frontière en 1948 et l’intensification des échanges entre la France et l’Espagne au cours des décennies suivantes ont relancé l’institution qui, au fil de sessions biennales, est devenue une structure assez imposante, réunissant plus d’une centaine de fonctionnaires et d’experts, répartis entre plusieurs comités techniques et sous-commissions60. Les attributions de ces organismes (routes et travaux publics, agriculture et économie, ressources hydroélectriques, parcs et réserves) montrent une nette évolution des compétences de la commission des Pyrénées. Il ne s’agit plus de la protection des limites des États et du règlement des conflits plus ou moins liés à leur transgression, mais de la prise en charge des relations transfrontalières dans une perspective élargie, c’est-à-dire tenant compte des besoins et des intérêts spécifiques des populations vivant sur les deux versants des Pyrénées. Cette évolution ne peut surprendre car elle se situe dans la logique de coopération qui, dès ses origines, a animé l’institution. Mais, on peut se demander si elle n’est pas arrivée aujourd’hui à son terme.

  • 61 Ainsi, au cours de sa réunion du 4 octobre 1894, les délégués de municipalités riveraines de la Bid (...)
  • 62 AMAE, Compyr, 2e sous-série, carton 1, correspondance politique, 12 août 1902 ; cité par le mémoire (...)

42Comme nous l’avons constaté, la commission s’est efforcée d’être à l’écoute des populations riveraines de la frontière et de les faire adhérer aux décisions prises61 mais, en revanche, elle a toujours refusé d’associer leurs représentants élus à ses délibérations. En 1902, le conseil général des Pyrénées-Orientales avait demandé l’autorisation de se faire représenter au sein de la commission. Le président Nabonne, consulté par la direction politique du Quai d’Orsay, émit un avis défavorable au prétexte que le gouvernement espagnol n’accepterait jamais une représentation de ce genre. En réalité, son hostilité de fonctionnaire à l’égard des assemblées locales transparaissait clairement : « il se formerait ainsi un petit parlement international où les discussions s’envenimeraient tandis que le rôle utile de la Commission est de discuter sans passion et d’aplanir les dissentiments locaux »62.

  • 63 Du côté français par la loi du 6 février 1992, qui a complété les dispositions de l’article 65 de l (...)
  • 64 J.O. du 11 avril 1997, p. 5507, texte du traité en annexe du décret de promulgation.

43Les temps ont changé et, depuis une vingtaine d’années, le renouveau des libertés locales, tant en France qu’en Espagne, ont conduit les collectivités territoriales à prendre en main le devenir de leurs relations par delà les frontières et dans un esprit de coopération. Dès le début des années 80, les communautés autonomes espagnoles et les régions ou les départements français ont noué des contacts et pris des initiatives remarquables, telle la création en 1983 de la Communauté de travail des Pyrénées. Les États, aiguillonnés par l’Union européenne, ont bien été obligés de suivre le mouvement, en donnant une base législative à ces initiatives63 et en les encadrant par des accords internationaux. Ce fut l’objet du nouveau traité de Bayonne, signé le 10 mars 1995 entre la République française et le Royaume d’Espagne64. La coopération transfrontalière entre les collectivités territoriales est à l’ordre du jour.

44La commission internationale de Pyrénées qui, dès ses débuts et tout au long de sa longue histoire a si bien su promouvoir cette coopération, voit aujourd’hui son domaine d’intervention se dérober sous elle. Il était juste de lui rendre hommage en rappelant son rôle pionnier.

Notes

1 Article paru dans M. Lafourcade (éd.), La frontière franco-espagnole, Bordeaux, Publications de l’Université de Bordeaux, 1998, p. 71-93.

2 Le centenaire de la Commission internationale des Pyrénées, Revue d’Histoire diplomatique, 1976, p. 6 : allocution de M. de Boisséson, président de la délégation française.

3 Sur la délimitation de la frontière, l’ouvrage classique reste : P. de la Pradelle, La frontière. Étude de droit international, Paris, 1928, 1ère partie ; on peut compléter par J. Andrassy, « Le droit international de voisinage », Recueil des cours de l’Académie de droit international (RCADI), 2, 1951, p. 22-182, et Ch. de Visscher, Problèmes de confins en droit international public, Paris, 1961.

4 J. Dutheil de la Rochère, « Les procédures de règlement des différends frontaliers », dans La frontière, Colloque de Poitiers de la SFDI, Paris, 1980, p 138-140.

5 Sur la frontière des Pyrénées, voir J. Descheemaeker, « Une frontière inconnue : Les Pyrénées de l’Océan à l’Aragon », RGIDP, 49, 1941-1945, p. 239-277 ; mais surtout J. Sermet, La frontière hispano-française et les conditions de sa délimitation, Lourdes, 1983 ; à compléter par Peter Sahlins, Frontières et identités nationales, la France et l’Espagne dans les Pyrénées depuis le XVIIe siècle, Paris, 1996. Les textes des traités sont publiés dans J. Basdevant, Traités et conventions en vigueur entre la France et les puissances étrangères, Paris, 1919, t. 2, p. 70-132.

6 Archives du Ministère des Affaires étrangères (AMAE), Compyr, 1ere série, il, n° 155, Tableau des travaux de la commission.

7 Lies et passeries dans les Pyrénées, Actes de la 3e Journée de recherches de la Société des Études des Sept vallées, Tarbes, Archives départementales, 1986. Cet ouvrage contient également la reproduction de l’article de H. Cavaillès, « Une fédération pyrénéenne sous l’Ancien Régime, les traités de lies et passeries », Revue historique, 105, 1910, p. 1-34 et p. 241-276.

8 Cet accord était encore mentionné dans la Liste des traités et accords de la France en vigueur, publiée par le Ministère des Affaires étrangères, Paris, éd. J.O., 1988, mais ne figure plus dans l’édition de 1992, simple oubli ou présage de disparition ? Le texte des lettres échangées ne figure pas dans le recueil Basdevant ; en revanche, il a été publié récemment dans R. Pinto et H. Rollet, Recueil général des traités de la France, 1564-1918, Paris, 1993, vol. 1, p. 303 (avec toutefois une erreur de date).

9 Pour ne pas dire muets : dans leurs développements sur la question des frontières, ni le traité de P. Fauchille (Traité de droit international public, Paris, t. 1, 1925, p. 486 et suiv.), ni celui de P. Reuter (Droit international public, Paris, 1968 p.) ou celui de Ch. Rousseau (Droit international public, Paris, 1977, t. III, 231 et suiv.), ne font allusion à la commission des Pyrénées. Charles Rousseau signale rapidement son existence dans : « Les frontières de la France », RGDIP, 58, 1954, p. 225, et dans son cours de droit international public, Le territoire de la France, Paris, Les Cours de droit, 1960-1961, p. 265. Les traités et manuels plus récents de P.M. Dupuy, Nguyen Quoc Dinh, J. Combacau et S. Sur, S. Dreyfus n’abordent pas la question.

10 L’article de J. Descheemaeker, op. cit., synthèse d’une thèse soutenue à la faculté de droit de Paris en 1945, thèse dactylographiée, non consultable à la bibliothèque Cujas, est peu sûr : la commission des Pyrénées est confondue avec la commission de délimitation. La commémoration du centenaire des traités de Bayonne puis celle de l’accord de 1875 a donné lieu à deux publications de J. Sermet : « Le centenaire du traité des limites et la commission internationale de Pyrénées », Revue de Comminges, 83, 1970, p. 234-255 et « Historique de la commission », Revue d’histoire diplomatique, 1976, p. 15-70. Jean Sermet, professeur de géographie à l’université de Toulouse et éminent spécialiste de la Péninsule Ibérique, a siégé à partir de 1949 et pendant de nombreuses années dans les rangs de la délégation française à la CIP ; son témoignage est des plus précieux pour apprécier l’important développement des activités de la commission depuis sa reconstitution en 1949 après l’interruption due à la deuxième guerre mondiale et à la fermeture de la frontière franco-espagnole de 1946 à 1948. Pour ce qui concerne la création de la commission et les premières étapes de son fonctionnement, l’auteur reconnaît (p. 20, n.4) qu’il ne s’est pas référé directement aux archives, mais qu’il a utilisé une étude manuscrite réalisée en 1929 pour le ministère des Affaires étrangères par un fonctionnaire du Quai d’Orsay : Émile Charvériat, La Commission des Pyrénées, ses origines, son histoire, sa compétence, AMAE, Collection des notes historiques, n° 335. Du côté espagnol, la bibliographie n’est guère mieux fournie : J.M. Cordero Torres, « El estatuto internacional de la frontera pirenaica occidental », Revista española de derecho internacional, 1, 1948, p. 143-163, et Fronteras Hispanicas, Madrid, 1960, 475 p., reproduit sur la CIP les mêmes erreurs que Descheemaeker ; mieux informés l’article de J.R. Remacha Tejada, « La frontera pirenaica », Anuario de Derecho International, 2, 1975, p. 251-287 et surtout l’ouvrage de C.F. De Casadevante Romani, La frontera hispano-francesa y las relaciones de vecindad, Bilbao, 1985, 545 p. L’auteur a consulté les archives de la CIP. Nous remercions M. Ramón Ansoain, consul général d’Espagne à Bayonne de nous avoir facilité la consultation de cet ouvrage.

11 Le fonds « Commission des Pyrénées » ouvert à la consultation publique a été reclassé et inventorié en 1983, il forme la série « Compyr » qui comprend trois sous-séries : 1851-1894, 1895-1930 et fonds Cahier. On peut regretter que ce classement entretienne, dans la première sous-série, une confusion entre la commission de délimitation des traités de Bayonne et la commission créée en 1875.

12 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 16, rapport du duc Decazes au président de la République, 4 août 1875 : « ... il est difficile de recueillir à distance les éléments d’une décision, apprécier la valeur des témoignages ; de là des complications et des lenteurs dans les discussions des affaires et parfois même d’insurmontables obstacles dans leur conclusion ».

13 J. Descheemaeker, art. cit., p. 242-243. J.M. Cordero Torres, « El estatuto internacional... », p. 143-146, suit la même opinion en parlant de « tribunal administrativo internacional ».

14 J. Sermet, « Le centenaire de la commission... », p. 21-22. Ce point de vue a été repris, du côté espagnol, par C.F. De Casadevante Romani, La frontera hispano-francesa..., p. 323- 324.

15 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 16, correspondance politique, instruction du 8 avril 1876.

16 AMAE, Compyr, 1èrz sous-série, 18, registre des procès verbaux, réunions 1 à 6.

17 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 18, procès verbal de la 7e réunion.

18 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 16, lettre de Decazes à l’ambassadeur de France, 13 juillet 1876 : « M. Calderon Collantes [ministre espagnol des Affaires étrangères] semblait craindre que nous n’eussions le désir de faire annuler par la commission un jugement émané du tribunal de Saint-Sébastien, nous n’avons pas hésité à répondre que la Commission n’avait point qualité pour mettre à néant une sentence judiciaire ou pour rendre une décision ayant force obligatoire pour les deux gouvernements ».

19 Les délégations françaises et espagnoles à la commission avaient reçu mandat pour conclure cet accord qui, du côté français, fut ratifié par un acte législatif et publié au J.O. du 16 mai 1879 ; cf. Recueil Basdevant, p. 141.

20 Pour un historique des négociations, voir un rapport de la direction des douanes du 8 janvier 1887, AMAE, CP 12 dossier 26, répression de la contrebande sur la Bidassoa.

21 Les délégations finiront par se mettre d’accord par un arrangement en date du 10 mai 1890 (Recueil Basdevant, p. 169) sur un renforcement des contrôles douaniers et sur la construction du pont international de Béhobie, tout en maintenant un transit fluvial pour les frontaliers et les marchandises d’origine locale. Cet arrangement sera assez vite remis en cause.

22 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, procès-verbaux de la commission, voir séances n° 45 du 10 janv. et n° 46 du 19 janv. 1880.

23 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 16, correspondance politique, dépêches entre la sous-direction du Midi et la délégation des 20 janv. 1881, 26 déc. 1881, 15 juif 1882, 7 déc. 1882, 7 mai 1883, 29 nov.1883.

24 AMAE, Mémoires et documents, Espagne 367, rapport d’avril 1882.

25 25 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 15, note de la direction politique au ministre, signée Reug, 2 juif 1885.

26 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, dossier 28 : Notes, pièces et documents divers : rapport de la direction politique du 2 juil. 1885, lettre de Freycinet à l’ambassadeur des Michels du 10 juif 1885, lettre de Freycinet à l’ambassadeur d’Espagne à Paris annonçant la saisine de la commission de Bayonne, 6 juil. 1885.

27 J. Sermet, « Le centenaire », art. cité, p. 29-32 ; C.F. De Casadevante-Romani, op. cit., p. 328-333.

28 Selon J. Sermet, qui suit le mémoire Charvériat, les Espagnols ne souhaitaient pas réunir la commission des chemins de fer à celle des Pyrénées et leur administration des douanes redoutait de se voir dépouiller de sa compétence sur les affaires de contrebande.

29 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, correspondance du président de la Commissions 1885- 1889 : rapport de M. Marc Millas au comte de Montholon, 7 mars 1886.

30 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 18, correspondance avec la direction politique, 22 octobre 1886.

31 AMAE, Compyr 1ère sous-série, 16, note pour le ministre, décembre 1886.

32 Le Recueil Basdevant ne contient pas ces actes diplomatiques, le Recueil général de Pinto et Rollet ne publie que la réponse espagnole du 12 avril 1887, p. 69, n° 145. Le mémoire Charvériat (p. 44-51) reproduit intégralement la teneur de ces lettres ainsi que les instructions données par les gouvernements français et espagnol à leurs délégations respectives. Du côté français, il était rappelé que « les questions relatives à l’Andorre échapperont à la compétence de la commission des Pyrénées. Nous ne saurions, en effet, admettre, sous aucun prétexte, l’intervention de l’Espagne ou de ses représentants dans les affaires de ces vallées, dont la coopération de notre délégué permanent avec le délégué de la mitre d’Urgel suffit à assurer sur place la bonne administration », AMAE, Compyr, 1ère sous-série 17, instruction de direction politique du 13 septembre 1887.

33 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 18, registre des procès verbaux de la commission, 97e réunion, 9 février 1893.

34 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 18, correspondance politique, lettres de Clavery, président de la délégation française à la direction du Midi, 10 février, 4 juillet et 4 août 1893.

35 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 18, registre des procès verbaux de la commission, 112e réunion, 9 février 1898. Accord sur la gratuité des acquits à caution, ratifié le 1er septembre 1899. Pour obtenir satisfaction, les maires concernés n’ont pas hésité à se réunir à nouveau à plusieurs reprises, malgré les interdictions formulées par leurs autorités respectives.

36 Sur les circonstances de cette affaire, voir : M. Papy, « La mutilation d’un rite : la junte de Roncal et de Barétous et la crise du nationalisme français dans les années 1890 », in Lies et passeries dans les Pyrénées, p. 197-233.

37 AMAE, Compyr 1ère sous-série, 12, procès verbal de la séance n° 111, et 18, correspondance politique, lettre du président Nabonne à la direction du Midi, 31 juillet 1898, rendant compte du bon déroulement de la cérémonie du 13 juillet.

38 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, dossier protocole, personnel, division des fonds (1876- 1886), lettres de la sous-direction du Midi des 9 fév. et 6 mars 1880.

39 La présidence de la délégation française a été assurée successivement par : M. Le Sourd, nommé en mars 1876, le comte de Saint-Ferréol (nov. 1876), le comte de Pontécoulant (juin 1877), M. Gavard (déc. 1877), M. Villefort (oct. 1880), le comte de Montholon (mars 1885), M. Lavertujon (oct. 1886), M. Patrenôtre (janv. 1888), M. Ordega (1889), M. Clavery (nov. 1892). Au cours de la même période, les présidents espagnols furent : P. Sorela y Maury (1876), F.R. Figuero (déc. 1877), le comte Llorente (oct. 1878), M. Pérez Ruano (janv. 1880), M. Raxot de Achaval (oct. 1886), le marquis d’Acapulco (1889), le comte de Almina (1890-1891), le comte de Arcentales (nov. 1892), le marquis de Herrera (août 1900).

40 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, lettre de l’amiral Cloué au ministre des Affaires étrangères du 16 sept. 1881.

41 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, lettre de la direction politique au président de la délégation française (23 nov. 1891) : « le lieutenant de vaisseau Viaud affecté au commandement du Javelot sera chargé de représenter le département de la marine au sein de la commission » ; lettre du lieutenant de vaisseau Viaud au président de la commission (17 déc. 1891) : « mis au courant de ses responsabilité, [il] l’assure de tous ses efforts pour que rien ne vienne troubler la bonne harmonie qui règne au sein de la commission, et de son concours le plus absolu et le plus dévoué ».

42 Les responsabilités de Pierre Loti au sein de la commission semblent avoir échappé à ses biographes. Le dernier en date, A. Quella-Villeger (Pierre Loti l’incompris, Paris, 1986), signalant sa prise de commandement du Javelot ajoute (p. 166) : « À ce titre, conformément à d’anciens traités franco-espagnols conférant cet honneur à tout commandant de la station navale française de la Bidassoa pendant six mois, Loti devient vice-roi de l’île des Faisans ou île de la Conférence ». En réalité, le traité de Bayonne avait institué sur cette petite île un condominium franco-espagnol (cf. Descheemaeker, art. cit.), dont la surveillance fut confiée alternativement aux autorités maritimes locales. Le titre de vice-roi est-il une licence poétique que se serait permise Loti ou une invention de son biographe ?

43 P. Loti, Cette éternelle nostalgie. Journal intime 1878-1911, Paris, 1997. Loti y détaille ses exploits de contrebandier amateur, en compagnie d’Otharré Borda, son partenaire à la pelote basque, p. 359-362.

44 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 21, rapport autographe du lieutenant de vaisseau Viaud au président de la délégation française à la fin de sa première mission, lettre expédiée de Rochefort le 1er juillet 1893.

45 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, protocole, personnel : note de la comptabilité du 3 décembre 1881, « l’allocation de M. Villefort, président de la délégation se monte, pour le mois de décembre, à la somme de 1 666,66 francs, soumise à une retenue de 5 % pour le service des pensions civiles ».

46 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, notification de la Division des fonds et de la comptabilité (mai 1881) : « Marqfoy, attaché à la commission des Pyrénées recevra à dater du 15 avril dernier une indemnité annuelle de 1 800 francs, pour les travaux dont il est chargé en cette qualité. Le département n’étant pas dans l’intention d’étendre cette mesure aux autres commissaires qui ont tous un traitement, vous voudrez bien vous borner à porter verbalement cette décision à la connaissance de M. Marqfoy ».

47 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, lettre de la sous-direction du Midi (29 mars 1886) : « le traitement de M. Marqfoy est porté à 6 000 francs, pour stimuler son zèle et son efficacité ». Le comte de Montholon est retenu à Paris par des affaires spéciales et Marqfoy assure quasiment un intérim.

48 AMAE, mémoire Charvériat, p. 65.

49 Note de février 1888, citée par le mémoire Charvériat.

50 J.O., Débats parlementaires, 1888-1, p. 678-680. Le député Jumel a défendu son amendement en soutenant que la « commission de délimitation des Pyrénées » n’avait qu’une activité des plus réduite et qu’elle n’avait pas d’autre vocation que de « donner, je ne veux pas dire une sinécure, mais un repos souvent légitime et mérité à des fonctionnaires de notre département qui reviennent de postes difficiles et pénibles avec une santé plus ou moins ébranlée, je veux bien en convenir, mais il serait plus simple de demander, pour eux, sans détour, un traitement de disponibilité ». Le ministre des Affaires étrangères, Flourens, eut beau rappeler que la commission n’était pas chargée de la délimitation des frontières mais venait de faire l’objet d’une convention internationale, la Chambre vota la suppression des crédits par 356 voix contre 138.

51 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, correspondance de la direction politique, 18 août 1892.

52 AMAE, mémoire Charvériat, p. 60.

53 Le chef de la délégation espagnole s’est installé à Anglet, entre Bayonne et Biarritz et a obtenu l’autorisation de placer sur sa maison un écusson portant les mots : « Délégation espagnole à la commission des Pyrénées », cf. mémoire Charvériat, p. 63 ; les présidents français résidant pour leur part, le plus souvent, à Biarritz.

54 AMAE, Compyr, 1ère sous-série : Cette correspondance est dispersée dans les dossiers des cotes 12, 13 et 15. À titre d’exemple, voir la lettre du président de la délégation espagnole, prenant congé de son collègue français (29 mars 1886), et l’assurant « de (sa) haute considération et de (ses) sentiments affectueux ».

55 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, protocole (4 juillet 1892) : « réponse favorable à une proposition de M. Viaud, commandant du Javelot et délégué du ministre de la Marine en vue de faire conférer la croix de chevalier de la Légion d’honneur à M. de Escoriaga, commandant du stationnaire espagnol Tajo et membre de la délégation espagnole ». Pierre Loti s’était lié d’amitié avec cet officier qui l’a accompagné dans sa découverte du Pays Basque, cf. Journal intime, p. 367.

56 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 20, pêche dans la Bidassoa, 1883-1892.

57 AMAE, mémoire Charvériat, p. 64 : en 1904, le président de la délégation espagnole a sollicité son collègue français, M. Nabonne, pour obtenir à titre officieux copie de pièces importantes des archives de la commission. Dans un rapport à la direction, Nabonne explique que les archives de la délégation espagnole ont été fort mal tenues pendant longtemps et que beaucoup de procès verbaux et d’autres documents auraient été égarés. Effectivement, les sources documentaires conservées au ministère des Affaires étrangères à Madrid, telles qu’elles ont été recensées par C.F. De Casadevante- Romani, op. cit., p. 473- 474, paraissent très lacunaires.

58 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 15, correspondance (19 avril 1880) : « au cas où ces recherches seraient infructueuses, je vous serais obligé de vous enquérir avec soin de la destination qui a été donnée à ces pièces d’une importance de premier ordre ».

59 AMAE, Compyr, 1ère sous-série, 12, lettre du président à la direction du Midi (8 août 1892), « M. Thierry directeur des douanes m’annonce qu’il est en possession des archives de la commission des Pyrénées précédemment déposées chez M. Marqfoy et que la veuve de ce dernier lui a remises ».

60 J. Sermet, art. cit., dans Revue d’Histoire diplomatique, 1976, p. 38-61.

61 Ainsi, au cours de sa réunion du 4 octobre 1894, les délégués de municipalités riveraines de la Bidassoa furent invitées à signer un « acte d’adhésion des frontaliers » aux modifications apportées à l’article 4 de la convention du 18 février 1886 qui fixait la date d’ouverture de la pêche, cf. mémoire Charvériat, p. 61.

62 AMAE, Compyr, 2e sous-série, carton 1, correspondance politique, 12 août 1902 ; cité par le mémoire Charvériat.

63 Du côté français par la loi du 6 février 1992, qui a complété les dispositions de l’article 65 de la loi de décentralisation du 2 mars 1982, voir L. Rapp, « Les compétences internationales des collectivités locales françaises », dans L ’Eurorégion, actes des journées d’études de Toulouse, 8-9 déc. 1928, Toulouse, 1993, p. 78-89.

64 J.O. du 11 avril 1997, p. 5507, texte du traité en annexe du décret de promulgation.

© Presses universitaires du Midi, 2011

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