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Itinéraire(s) d’un historien du Droit

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Jacques Poumarède

Chapitre 1. Les Pyrénées et le droit

Aux origines de l’intercommunalité : genèse et application de la loi de 1837 sur les commissions syndicales1

Texte intégral

  • 1 Article paru dans M. Brunet, S. Brunet et C. Pailhès (éds.), Pays pyrénéens et pouvoirs centraux, X (...)
  • 2 Loi n° 92-125 au J.O. du 8 février 1992, p. 2064.
  • 3 Voir, par exemple, le commentaire d’Yves Jegouzo, Revue française de droit administratif, 1, 1993, (...)

1L’intercommunalité est un débat bien français, sans cesse renouvelé et toujours porteur de passions contradictoires. On a encore pu le vérifier à l’occasion de la discussion de la loi Joxe-Baylet relative à l’administration territoriale du 6 février 19922. Pour lutter contre « la pulvérisation communale », le législateur a créé deux nouveaux procédés, les communautés de communes et les communautés de villes, s’ajoutant à un catalogue déjà assez bien fourni de structures de coopération. Les commentateurs ont souligné que cette politique avait été lancée il y a un siècle par la loi du 22 mars 1890 qui avait institué les premiers syndicats de communes3.

2En réalité, elle est encore plus ancienne et tire ses origines de la loi municipale du 18 juillet 1837 qui avait créé, par ses articles 70 et 71, une toute première forme de coopération intercommunale : les commissions syndicales pour la gestion des biens indivis.

  • 4 C. Dalla Rosa, Bases juridiques et structures de gestion de l’espace montagnard dans la montagne ba (...)

3Les élus pyrénéens connaissent bien ces institutions ; elles sont particulièrement nombreuses dans les départements des Hautes-Pyrénées et des Pyrénées-Atlantiques4. On sait aussi qu’elles se présentent souvent comme les héritières des antiques jurades, ou syndicats de vallée, que la Révolution supprima en 1789, avec tous les autres corps intermédiaires de l’Ancien Régime.

  • 5 J.-P. Bove, « La gestion des biens indivis en vallée de Barèges de 1790 à 1830 », Lavedan et Pays T (...)

4De récentes études ont montré que le vide institutionnel, ainsi créé, fut, après quelques années de désordre, fort dommageables pour les patrimoines indivis, partiellement comblé par divers palliatifs : municipalités de canton sous la Constitution de l’an III, puis reconstitution empirique d’assemblées de maires sous l’autorité des sous-préfets, pendant l’Empire et la Restauration5. Dans certaines vallées des entités à la légalité douteuse continuèrent à participer à la gestion des biens indivis : forêts et pâturages, et même sources thermales, le cas échéant. Mais les auteurs s’accordent à dire que l’esprit valléen était en général moribond.

5Aussi, c’est d’une manière assez inopinée que les commissions syndicales auraient été restaurées, grâce à un amendement introduit opportunément dans la loi municipale du 18 juillet 1837 par un député d’Oloron, Adolphe Daguenet.

6Mais une lecture un peu plus attentive des débats parlementaires sous la monarchie de juillet m’a convaincu que cette « résurrection » n’était pas aussi providentielle qu’on pouvait le croire. La loi municipale a eu une longue et laborieuse gestation et l’intervention de Daguenet n’était en fait que le point d’orgue d’un débat qui avait pris sa source dans le département des Basses-Pyrénées une dizaine d’années auparavant et qui avait débordé du cadre départemental pour venir s’inscrire dans un des enjeux de la vie politique nationale : la question de la décentralisation.

7La présente communication se propose de suivre le déroulement de ce feuilleton parlementaire qui paraît illustrer de manière frappante l’intitulé donné à l’atelier 3 du colloque de Foix : Résistance, Collaboration et Compromis.

« Ils n’y veulent que des bérets à l’exclusion des chapeaux »

  • 6 D’après un rapport rédigé en 1906 par un officier des Eaux et Forêts, chargé d’enquêter sur l’origi (...)

8Dans les Basses-Pyrénées, le point de départ de toute l’affaire se situe dans l’établissement du cadastre de 1827, dont les opérations furent concomitantes de la discussion et du vote du Code forestier. Profitant du flou juridique qui régnait sur les biens indivis, des particuliers tentèrent de faire cadastrer à leur nom des superficies qu’ils détenaient au titre d’anciens affièvements. De même, certaines communes firent enregistrer comme leurs propres communaux des forêts et des pâturages indivis qui se trouvaient sur leur territoire, tandis que d’autres refusèrent au contraire de se voir attribuer des terrains immenses, mais peu productifs, par crainte d’avoir à payer une contribution foncière trop lourde6. Les opérations soulevant des protestations contradictoires, l’administration préfectorale fut obligée d’intervenir, poussée par le service des Contributions.

  • 7 Mémorial des Pyrénées, 8 février 1831.

9Le préfet Dessoles, en poste depuis plus de dix ans dans les Basses-Pyrénées, était convaincu que le partage était contraire aux intérêts des populations et il résolut de réactiver les institutions de coopération intercommunale, au moins là où les contestations avaient été les plus vives. C’est ainsi que par un arrêté du 2 août 1827, il institua la commission administrative des communaux de Soule qui reçut mission de gérer la forêt d’Iraty-Soule, puis celles des Arbailles et d’Issisterry. De même, il réorganisa de son propre chef le syndicat du pays de Mixe, qui rassemblait autour de Saint-Palais une trentaine de communes de Basse-Navarre7.

  • 8 Archives départementales des Pyrénées-Atlantiques (A.D.P.A.), 2 Z 48, lettre du sous-préfet (18nov. (...)

10Ces mesures ne furent pas mal accueillies, semble-t-il, mais pour des raisons opposées aux intentions du préfet. Certains maires du pays de Mixe, mal informés, s’imaginèrent que l’attribution des biens indivis au syndicat pourrait faire échapper les bois à la soumission au Code forestier et faciliterait ainsi leur aliénation ou leur partage entre particuliers. Ils acceptèrent donc de faire fonctionner l’institution prévue, qui fut expressément dénommée « commission syndicale » ; celle-ci, par exemple, renouvela son trésorier en novembre 18288.

  • 9 A.D.P.A., 2 Z 49, lettre du sous-préfet de Mauléon, Etchatz, au préfet, qui retrace l’historique de (...)
  • 10 A.D.P.A., 2 Z 49 (1er fév. 1832) : « La commission administrative ne fait rien, n’a voulu rien fair (...)

11Les promesses de démocratisation de la vie communale, lancées par la révolution de Juillet, ont certainement conforté les maires pyrénéens dans leurs positions. Mais ils déchantèrent très vite. Le nouveau préfet, Alexandre de Beaumont, nommé en remplacement de Dessoles démissionnaire, prit le 10 avril 1831 un arrêté qui soumettait tous les bois et forêts indivis au régime forestier. Quelques mois plus tard, la cour d’appel de Pau déclarait illégale la commission syndicale de Mixe au motif que le préfet Dessoles n’avait pas consulté les trente communes concernées avant de prendre son arrêté. De Beaumont fut obligé de tenir compte de la décision de l’autorité judiciaire, il prononça la dissolution de la commission syndicale ; mais ne pouvant se passer d’un organe de gestion, il chercha à la recomposer en provoquant les délibérations des communes concernées9. C’est alors que les maires du pays de Mixe, qui venaient d’être renouvelés, se lancèrent dans une sorte de grève administrative, en refusant d’obtempérer aux instructions préfectorales et de prendre la moindre décision10. Ils réclamaient la soustraction des bois du régime forestier et la mise sur pied d’une nouvelle organisation fondée sur l’élection par l’assemblée des maires d’un « conseil général » qui nommerait un président, un syndic et un trésorier. Dans son rapport au préfet, le sous-préfet de Mauléon expliquait que

  • 11 A.D.P.A., 2 Z 49 (27 mars 1832).

les maires-paisans ont leur plan tout arrêté, de manière à écarter précisément les hommes dont ils ont besoin et qui pourraient faire le bien du païs. Saint-Palais, surtout, les offusque beaucoup. Aussi fut-il question d’établir à Garin le siège de la commission11.

  • 12 A. Pasture, ouvr. cité, p. 47.
  • 13 A.D.P.A., 2 Z 49 (27 sept. 1832).

12La fronde des maires du pays de Mixe est donc présentée comme une opposition entre ruraux et notables, menée évidemment « par des hommes qui ont intérêt au maintien du désordre ». Les maires ne s’opposent pas à la constitution d’une commission, mais « ils n’y veulent que des bérets à l’exclusion des chapeaux [...] et voilà pourquoi ils entendent se réunir à Garin et non à Saint-Palais ». De toute évidence, il s’agit là d’une manifestation de cette « dissidence » pyrénéenne dont J.-F. Soulet s’est fait l’historien. L’affaire, d’ailleurs, prend de l’ampleur et gagne d’autres vallées de l’arrondissement de Mauléon, notamment la Soule où la commission administrative cesse à son tour de fonctionner12. Une agitation endémique s’installe ; les communes refusent de payer les contributions foncières pour des biens dont elles prétendent ne tirer aucun revenu. Le sous-préfet se lamente de ce que « les baux ne sont plus passés et que la propriété des biens est menacée par des usurpations »13.

Les initiatives du préfet Leroy

  • 14 Leroy de Boisaumarié (Pierre, Thomas), né à Longny-au-Perche (Orne) le 12 février 1773, a fait une (...)
  • 15 A.D.P.A., 2 Z 49 (11 oct. 1832).

13C’est dans ce climat de désordre qui touche le Sud-Ouest du département qu’un nouveau préfet arrive dans les Basses-Pyrénées en juin 1832. Pierre Thomas Leroy est un ancien préfet de l’Empire, révoqué en 1816 ; il a repris du service et il arrive d’Ille-et-Vilaine14. On attend de lui des mesures rapides ; mais on ne peut se contenter d’un replâtrage des commissions administratives ; il faut sortir du vide juridique. Comme l’écrit le sous-préfet de Mauléon dans le rapport où il expose à Leroy pour la première fois toute l’affaire : « il serait utile de provoquer avant tout une mesure législative »15.

  • 16 G. Sautel, Histoire des institutions publiques depuis la Révolution française, Paris, 1968, p. 421.

14La conjoncture politique paraît, en effet, propice. Pour tenir les promesses de la Charte, le gouvernement a fait déjà voter l’importante loi municipale du 21 mars 1831 qui a établi l’élection des conseils municipaux, au suffrage censitaire certes, mais corrigé par le système des capacités16. C’est une démocratisation incontestable, mais limitée, de la vie municipale puisque les maires et les adjoints restent nommés par l’administration, mais doivent être choisis dans le conseil municipal. On relève toutefois l’interdiction faite aux municipalités de communiquer entre elles et de former des associations. L’esprit de loi restait marqué par l’esprit de centralisation.

  • 17 M.J. Madival et M.E. Laurens, Archives Parlementaires de 1787 à 1860, Paris, 2e série, t. 69, 1867, (...)
  • 18 Archives Parlementaires, t. 78, p. 445, séance du 8 décembre 1832.

15Il fallait aussi régler les attributions des autorités municipales. Un premier projet fut présenté à la Chambre des députés le 14 septembre 1831 par le comte d’Argout : il reconnaissait la personnalité civile des communes, leur capacité à posséder un patrimoine, à recevoir des dons et legs, à ester en justice ; mais les délibérations des conseils municipaux étaient encadrées par une tutelle administrative très étroite17. Ce projet ne put être discuté au cours de la session parlementaire, et il fut représenté l’année suivante en des termes pratiquement identiques18. Dans le texte du gouvernement, il était bien question de la gestion des communaux, mais il n’y avait aucune allusion à l’hypothèse des biens indivis entre plusieurs communes.

16Lorsque, le 25 mars 1833, le projet revint devant la Chambre après avoir été examiné en commission, le rapporteur, Prunelle, député de l’Isère, fit la déclaration suivante :

  • 19 Archives Parlementaires, t. 81, p. 543.

Nous avons enfin terminé la loi des attributions municipales par un chapitre entièrement neuf sur la jouissance des biens et droits indivis entre plusieurs communes. Les biens et droits de cette nature sont une source continuelle de difficultés dans les départements où ils existent ; on doit chercher à prévenir ces difficultés par un état meilleur de la législation, et votre commission, en vous proposant des dispositions nouvelles, a le plaisir de vous annoncer que ces dispositions ont déjà dans quelques départements la sanction de l’expérience19.

  • 20 Les recherches effectuées aux Archives nationales dans la série F (ministère de l’intérieur) sont r (...)
  • 21 Procès Verbaux des séances et des délibérations du conseil général du département des Basses-Pyréné (...)

17La suggestion du modeste sous-préfet de Mauléon avait été manifestement entendue et, comme dans la commission ne siégeait aucun parlementaire pyrénéen, il y avait eu certainement des relais. Je pense être en mesure de montrer que le préfet des Basses-Pyrénées a joué un rôle déterminant. En effet, le préfet Leroy avait pris rapidement la mesure du problème et vers la fin de 1832 il avait adressé au gouvernement un rapport sur la question qui a été probablement transmis à la commission. Malheureusement la copie de ce rapport a disparu dans l’incendie des archives de la préfecture de Pau en 1908 et, malgré mes recherches aux Archives nationales, je n’ai pas pu encore en retrouver l’original20. Mais différents témoignages en font état, notamment une délibération du conseil général des Basses-Pyrénées en date du 7 février 183321.

18L’assemblée départementale évoque pour la première fois la question des biens indivis et se plaint « du désordre qu’elle a engendré ; il convient d’y mettre un terme [...]. Le préfet a formulé dans son rapport, qu’il a communiqué au Conseil général, les dispositions qu’il juge convenables dans la nouvelle loi sur les attributions municipales et le Conseil général appuie fortement les mesures ainsi proposées ».

19Cette délibération résume les propositions préfectorales : chaque conseil municipal des communes indivisaires élirait chaque année, parmi les propriétaires, un délégué à une assemblée générale qui désignerait à son tour au scrutin secret une commission centrale de trois, cinq ou sept membres, pris en son sein, selon le nombre des communes intéressées. Le préfet choisirait le président de cette commission centrale ; le trésorier et le secrétaire seraient élus, et c’est elle qui aurait la charge de gérer les biens indivis, les détails de l’organisation étant renvoyés à des règlements d’administration publique. Un système à deux degrés bien contrôlé par l’administration et par les propriétaires.

20Tout en se ralliant à ces propositions, le conseil général émit toutefois le vœu que l’administration ne choisisse pas systématiquement pour président le délégué du chef-lieu de l’arrondissement ou du canton :

  • 22 Ibid., p. 240.

De fortes préventions se sont établies contre les administrateurs des chefs lieux accusés de favoriser la localité principale à laquelle ils appartiennent au détriment des autres communes et l’on ne peut se dissimuler que divers actes ont été de nature à accréditer ces soupçons. De là sont nées des résistances qui ont dégénéré en voies de fait. Des clôtures ont été abaissées à force ouverte ; des bois coupés et vendus ont été pillés et les adjudicataires maltraités. Il convient de ne pas exciter de pareilles défiances, et la sagesse de l’administration supérieure peut aisément y obvier22.

Le conseil général se faisait ainsi l’écho des griefs des « bérets » contre les « chapeaux ».

  • 23 Mémorial des Pyrénées, 4 mars 1830, 2 avril 1833. La question du Pont-Long était posée depuis le XV (...)

21Mais cette apparente sollicitude pour les communes rurales cachait mal les intentions réelles des notables départementaux. Dans leur esprit, la mise en place des commissions syndicales n’était destinée qu’à rétablir l’ordre. « Mais ces mesures ne peuvent être que temporaires. On ne saurait admettre que l’effet d’indivision condamne les propriétés indivises à n’être jamais améliorées et à rester perpétuellement dans l’état où elles étaient au temps de leur première occupation ». Pour le conseil général des Basses-Pyrénées, les choses étaient claires ; l’intervention du législateur était réclamée en attendant que le partage s’opère et même pour en hâter l’époque : manifestement les élus partageaient le point de vue d’une opinion éclairée pour laquelle le maintien d’immenses propriétés entre les mains de communes rurales incapables était un gaspillage pour l’agriculture. Ce point de vue physiocratique s’exprimait à l’époque, à longueur de colonnes, dans le Mémorial des Pyrénées et visait notamment la fameuse lande du Pont-Long23. Cette vaste étendue, située aux portes de Pau, était la propriété immémoriale des communes de la vallée d’Ossau qui y envoyaient leurs troupeaux en hivernage. Depuis longtemps, elle faisait l’objet de convoitises diverses. L’État venait d’être débouté de ses prétentions et les communes de la vallée d’Ossau avaient été confirmées dans leur propriété, mais il est évident qu’un cantonnement, d’ailleurs réclamé par certaines d’entre elles, pourrait permettre bien des aménagements : drainage des terrains, mise en cultures, reforestation (« les bois réussissent à merveille au Pont-Long ») et même l’installation d’une ferme expérimentale. Quel meilleur programme que « d’arracher à une déplorable stérilité des terrains qui ne sont que des solitudes sauvages » ?

La décentralisation vue de Paris

  • 24 Archives Parlementaires, t. 82, p. 568.

22À Paris, à la Chambre, c’est une tout autre logique qui animait les débats parlementaires. La commission accoucha le 25 mars 1833 d’un système sensiblement différent de celui du préfet Leroy, soutenu par le conseil général24. L’article 41 du projet amendé proposait, en effet, que les biens indivis soient confiés à une « commission syndicale » composée de délégués élus par les conseils municipaux et en nombre proportionnel aux droits respectifs, ce nombre étant déterminé par un arrêté du préfet. La commission ainsi formée devait remplir à l’égard des propriétés indivises l’office de conseil municipal. Elle choisissait parmi ses membres un syndic et s’il y avait lieu un ou plusieurs syndics adjoints. Les délibérations n’étaient exécutoires qu’avec l’approbation du préfet.

23La commission avait bien entendu les sollicitations venues des Basses-Pyrénées, mais son système se montrait plus démocratique. La commission syndicale était une émanation directe des conseils municipaux, sans discrimination entre les délégués, et les organes dirigeants étaient élus.

  • 25 Sur le débat sur la décentralisation sous la monarchie de Juillet, voir F. Bardeau, Libertés, liber (...)

24Ces dispositions étaient conformes aux idées d’une majorité de députés orléanistes qui avaient fait de la promotion des libertés communales un de leurs chevaux de bataille contre un gouvernement jugé trop centralisateur25. La commission parlementaire avait donc systématiquement introduit le principe électif dans ses amendements et élargi les compétences dévolues aux conseils municipaux. Lorsque la discussion du texte s’ouvrit à la Chambre, le 6 mai 1833, on put assister à un affrontement épique entre Odilon Barrot, le chef de file de ces libéraux, et Adolphe Thiers qui, en tant que ministre de l’intérieur, se fit le défenseur de la centralisation et de l’unité nationale.

  • 26 Fils d’un avocat au Parlement de Navarre, Louis Dufau avait été nommé en 1811 à la cour d’appel de (...)

25En fin de discussion fut abordé le titre IX, Des biens et droits indivis entre plusieurs communes, qui avait été introduit par la commission. C’est alors qu’un député des Basses-Pyrénées, Louis Dufau, intervint pour proposer deux amendements26 : le premier visait à rendre facultative la constitution de la commission syndicale en substituant les termes « pourra être confiée » aux mots « est confiée ». La commission, par la voix de son rapporteur, accepta l’amendement. La deuxième proposition était plus lourde de sens et avait pour objectif, ni plus ni moins, de déférer au préfet le soin de nommer le président ou syndic de la commission avec les arguments suivants :

Considérez, Messieurs, qu’il s’agit ici de communes rurales, par conséquent de communes où malheureusement les lumières n’abondent pas. Je mets en fait que si, par hasard, un homme éclairé fait partie de la commission syndicale, il aura peu de chances pour être choisi ; car l’instruction, aux yeux de l’ignorance, est souvent regardée comme une espèce d’aristocratie. Il y a peu de chances pour un bon choix si vous l’abandonnez aux membres de la commission. Si vous chargez le préfet du choix, il ne peut être que bon ; il n’a pas intérêt à mal choisir.

  • 27 Archives Parlementaires, t. 83, pp. 729-731.

26Et Dufau d’ajouter que si une commune urbaine était mêlée à des communes rurales, les délégués de ces dernières étant plus nombreux, « le rustique l’emportera sur le lettré ». L’honorable parlementaire des Basses-Pyrénées ne pouvait être plus clair dans l’expression de ses préjugés ! Mais la commission, fidèle à sa doctrine, repoussa l’amendement et la loi sur les attributions municipales fut votée en première lecture à une très large majorité (215 voix contre 15) le 18 mai 183327. Deux mois plus tard, la Chambre des pairs fut saisie du projet amendé par les députés, mais la session devait se terminer avant que le débat ne se soit engagé. Il est vrai que la Chambre haute, nettement moins décentralisatrice, ne s’était pas empressée d’examiner le texte.

Le préfet et ses notables

  • 28 Archives Parlementaires, t. 85, p. 628.

27À la session parlementaire de 1834, le 13 janvier, Adolphe Thiers présenta aux députés son nouveau projet de loi « relatif aux attributions des autorités municipales »28 ; c’était la troisième mouture qui reprenait presque textuellement les projets gouvernementaux précédents. Il ne comportait rien sur la question des biens indivis. La Chambre désigna une nouvelle commission qui fut présidée par un certain Persil, député du Gers. Pour les Pyrénéens, tout était donc à recommencer.

  • 29 Pedre Lacaze était, lui aussi, un ancien magistrat et un gros propriétaire foncier du canton d’Olor (...)

28C’est alors que le préfet Leroy décida d’intervenir à nouveau et monta une véritable opération de lobbying pour influencer la commission parlementaire. Il utilisa les services de deux députés des Basses-Pyrénées, connus pour leur soutien au gouvernement : Louis Dufau, déjà nommé, qui était magistrat et représentait l’arrondissement de Pau, et Pedre Lacaze, un jeune et riche propriétaire, député d’Oloron29.

  • 30 Les quelques lettres citées ci-dessous sont tirées de A.D.P.A., 1 M 22, une des très rares liasses (...)

29Quelques échanges de lettres, sauvées du désastre des archives préfectorales, livrent une lumière très crue sur les rapports noués entre le préfet et les parlementaires béarnais qui paraissent littéralement commandités par lui30.

30Le 8 février, en réponse à une lettre de Leroy qui lui signalait la lacune du projet sur les biens indivis entre plusieurs communes, Dufau annonce qu’il s’en est entretenu avec deux de ses amis de la commission, MM. Edmond Blanc et Vivien, et qu’il

en a parlé de nouveau avec l’honorable rapporteur, M. Persil qui penchait à croire que cette espèce de bien pouvait être géré et régi par les règles du droit commun [...]. Je crois lui avoir démontré son erreur [...] j’espère que nos besoins locaux seront satisfaits et je me félicite d’avoir pu en ceci seconder vos vœux et vos heureux efforts [...]. M. Lacaze s’est joint à moi et m’a prêté le concours le plus actif en toute occasion où le bien du pays serait intéressé.

  • 31 A.D.P.A., 1 M 22, 14 fév. 1834.

31Quelques jours plus tard, c’est au tour de Lacaze d’informer le préfet sur les démarches accomplies : « Mon collègue Dufau et moi, nous nous sommes rendus au sein de la commission des attributions municipales. Nous y avons trouvé assez de préjugés et d’oppositions contre les mesures exceptionnelles que nous réclamons dans l’intérêt de l’administration de nos vallées. Enfin nous l’avons convertie à l’idée qu’il fallait faire quelque chose »31.

  • 32 A.D.P.A., 1 M22, 15 fév. 1834.

32Dufau, rend compte lui aussi de cette audition32 : « je crois pouvoir dire, écrit-il au préfet, que les répugnances de la commission sont singulièrement modifiées ou, à mieux dire, qu’elles n’existent plus ». La commission a tenu deux séances, et deux systèmes sont en présence :

Le premier n’est autre chose que la reproduction de l’ancien projet : une commission syndicale formée de délégués de chaque conseil municipal et qui élit un syndic chargé de l’action administrative [...] si ce système prévaut, je persiste à croire que c’est le préfet et non la commission qui doit élire le syndic [...]. Les délégués seront des rustiques pour la plupart et la jalousie des communes rurales contre les urbains fera préférer toujours l’homme des champs à celui des villes et sacrifiera les intérêts-ci aux autres.

Mais le député rassure son correspondant : « il ne semble pas que ce système soit destiné à prévaloir ».

  • 33 A.D.P.A., 1 M 22, brouillon autographe sans date.

33Selon Dufau, le système vers lequel s’orienterait la commission « consisterait à faire intervenir les conseils municipaux seulement pour donner leur avis et le mode de jouissance serait réglé par ordonnance royale ». Le député ne cache pas sa préférence pour une solution qui fait la part belle au pouvoir administratif mais, ajoute-t-il, « la Chambre en voudra-t-elle ? Habituée qu’elle est à montrer des défiances contre le pouvoir, comme si elle avait à craindre qu’il soit trop fort, voudra-t-elle permettre au Prince d’avoir la haute main sur des intérêts municipaux ? » Dufau fait ainsi allusion aux velléités libérales et décentralisatrices d’une partie importante de la Chambre des députés et il termine sa lettre en demandant conseil au préfet. Celui-ci exprime, par retour du courrier, ses préférences pour le règlement du problème par voie d’ordonnance, la loi se bornant à définir un cadre général, et il adresse à Dufau un projet d’article tout rédigé, prévoyant la création d’une commission composée de délégués municipaux, et dotée d’un président nommé par le préfet ; les formes d’élection, le renouvellement et les attributions étant réglés par ordonnance royale. Détail important dans l’esprit du préfet Leroy, les commissions ainsi créées ne devront pas se borner à gérer, mais auront « la puissance de vendre, d’aliéner, d’administrer sous les mêmes conditions que les conseils municipaux »33.

  • 34 P. Grémion, Le pouvoir périphérique. Bureaucrates et notables dans le système politique français, P (...)

34L’échange de correspondance entre le préfet Leroy et les députés Dufau et Lacaze est parfaitement révélateur des pratiques de la centralisation sous la monarchie de Juillet. On y voit des parlementaires de province, dont l’un est un fonctionnaire en exercice, se mettre aux ordres du préfet et même devancer les désirs de l’administration, tout en manifestant la plus profonde méfiance envers l’exercice des libertés locales, surtout en milieu rural. Nous sommes bien en présence de ce « pouvoir périphérique » qui se nourrit de la complicité du préfet et des notables et qui a fait si longtemps la force de la centralisation française34.

Un marathon parlementaire

  • 35 Archives Parlementaires, t. 86, p. 689, titre VII, Des biens et droits indivis entre plusieurs comm (...)

35Le lobbying du préfet Leroy a porté ses fruits ; quelques semaines plus tard, la Chambre votait sans discussion un texte proposé par la commission parlementaire qui, à quelques nuances de vocabulaire près, reprenait l’essentiel de ses propositions35. Seule divergence : le silence prudent du texte sur la présidence de la commission syndicale.

  • 36 Voir le détail dans Duvergier, Collection complète des Lois, Décrets, Ordonnances, et Règlements, 1 (...)

36Mais les Pyrénéens n’étaient pas au bout de leurs peines. Pendant plus de trois ans, le projet de loi sur les attributions municipales allait s’engager dans une interminable navette entre la Chambre des pairs et la Chambre des députés. De 1834 à 1837, on ne recense pas moins de 6 rapports, de 34 séances de délibérations et de 6 votes qui lui furent consacrés dans les deux assemblées36. Les pairs, soutenant le gouvernement, s’acharnèrent à épurer le projet des initiatives plus ou moins libérales et décentralisatrices que les députés introduisaient par voie d’amendement. Mais il est inutile de suivre dans le détail ces péripéties parlementaires car, en ce qui concerne l’instauration des commissions syndicales, c’est le texte adopté en 1834 qui fut reconduit de session en session. Il convient plutôt de s’intéresser à la phase du débat qui a précédé l’adoption définitive de la loi en 1837 et rendre au député Daguenet son dû.

  • 37 Mémorial des Pyrénées, 9 déc. 1834.

37La petite guérilla parlementaire menée à propos de la loi municipale n’a pas laissé d’inquiéter toutes les parties concernées. Le Mémorial des Pyrénées, qui ne manquait pas d’informer ses lecteurs de l’état des travaux parlementaires, s’en fait l’écho au début de la session de 1834-1835 : « Il est à désirer que ce projet de loi, tout imparfait qu’il est, ne reste pas encore oublié dans quelques cartons du Ministère de l’intérieur. À défaut par le gouvernement de prendre l’initiative, il sera du devoir de la députation de faire le sujet d’une proposition spéciale »37.

  • 38 Procès Verbaux des séances..., pages 25, 78, 93, 22 et 30 septembre 1835.

38Dans les vallées la situation s’envenimait. De nombreuses communes, n’ayant pas payé depuis des années les impôts fonciers dus au titre des biens indivis, se voyaient réclamer d’importants arriérés par l’administration fiscale. Les maires concernés firent le siège du sous-préfet de Mauléon et saisirent le conseil d’arrondissement qui émit une délibération rappelant l’urgence d’une solution législative. À son tour le conseil général des Basses-Pyrénées, à la session de septembre 1835, évoqua longuement la question38. Il s’inquiétait lui aussi des lenteurs de la procédure parlementaire ainsi que des lacunes du projet sur la question de la gestion des biens indivis. Poser le principe de la création de commissions syndicales ne suffisait pas, il fallait définir largement leurs attributions et leur donner « le pouvoir de décider de la disposition partielle ou totale de la propriété jusqu’à la cessation de l’indivis ». Pour mieux se faire entendre, l’assemblée départementale désigna une commission chargée « de rédiger en articles de loi des dispositions qu’il paraît convenable d’admettre, et de transmettre ces propositions au Ministre de l’intérieur, par les soins de M. le Préfet ».

  • 39 Ibid., p. 179-180, 1er sept. 1836.
  • 40 L’arrêté est publié par Pasture, op. cit., p. 49, d’après une copie conservée dans les archives mun (...)

39Un an plus tard, la situation paraissant toujours bloquée, le conseil général réitéra de manière encore plus pressante son désir de voir aboutir le projet au besoin sous la forme d’une « loi spéciale à l’administration des biens indivis »39. Au cours de la délibération, le rapporteur ira même jusqu’à suggérer « de faire l’essai des dispositions relatives à la matière, renfermées dans le titre 7 du projet de la loi soumise aux Chambres. Cette expérience serait utile même aux délibérations des Chambres ». Cette idée lui a-t-elle été soufflée par le préfet Leroy ? Cela n’est pas impossible. En tout cas, on voit celui-ci saisir la balle au bond et prendre, le 19 octobre 1836, un arrêté par lequel il désigne le maire de la ville de Tardets, l’une des communes copropriétaires des biens indivis du pays de Soule, pour « pourvoir provisoirement à l’administration de cette propriété » et le receveur municipal « pour encaisser les revenus du dit pays »40. Il s’agissait évidemment de permettre le règlement des contributions dues au Trésor et du traitement du garde des bois indivis, mais l’article 5 précisait expressément que « le solde des rentes serait mis en dépôt pour en être disposé ainsi qu’il appartiendra à la Commission Administrative qui sera constituée ultérieurement en exécution de la loi à intervenir ». On voit à quel expédient en était réduit le préfet Leroy, car la légalité de son arrêté était sujette à caution et la promulgation de la loi rien moins que certaine.

  • 41 Archives Parlementaires, t. 102, p. 656.

40Sur le plan parlementaire, en effet, le projet de loi sur les attributions municipales paraissait bien embourbé. Au printemps 1836, il était à nouveau en discussion devant la Chambre des députés et la commission chargée de l’examiner, en plus des habituels amendements en faveur du « pouvoir municipal », avait introduit une innovation importante. À l’instigation de son rapporteur, le député Vivien, un des pères fondateurs du droit administratif, elle prétendait redonner à l’échelon cantonal une vocation administrative et, dans ce but, elle proposait d’instituer une assemblée des maires de diverses communes d’un même canton, qui seraient chargés de donner leur avis sur « les intérêts communs du canton » et essentiellement de délibérer sur des objets qui leur seraient conférés par des lois spéciales41.

  • 42 Ibid., p. 626-627.

41Le plaidoyer de Vivien en faveur du canton est très intéressant car il soulève des questions qui sont toujours d’actualité42. Il constatait que l’atomisation et l’uniformisation communale était le meilleur atout de la centralisation et que le canton était la division intermédiaire où les communes rurales pouvaient « trouver appui et recours ». Au nom de la commission, le rapporteur proposait donc de remodeler le titre VII pour lui donner une portée plus large en le consacrant aux « intérêts qui concernent plusieurs communes ». L’article relatif aux commissions syndicales était maintenu, mais enclavé entre deux articles traitant des assemblées cantonales.

  • 43 J. Godechot, Les institutions de la Révolution et de l’Empire, Paris, p. 475. Voir également J. Mor (...)

42L’ensemble du texte fut approuvé par la Chambre des députés, mais ces innovations étaient inacceptables pour le gouvernement. Les assemblées cantonales sentaient le soufre car, bien qu’édulcorées, elles rappelaient trop les municipalités de canton instituées par la Constitution de l’an III et dont l’expérience n’avait pas été, il est vrai, concluante43. Le gouvernement préféra ne pas transmettre à la Chambre des pairs le projet amendé par les députés.

« L’honorable député de Mauléon a bien mérité du pays »

  • 44 Mémorial des Pyrénées, 17 janv. 1837, cité par J.-F. Soulet, op. cit., p. 124.
  • 45 Adolphe Daguenet était né le 7 juillet 1801, fils d’un militaire marié à la fille d’un propriétaire (...)

43Dans les Basses-Pyrénées, l’exaspération des notables était à son comble : « On n’a pas d’exemple, écrivait l’éditorialiste du Mémorial des Pyrénées, en janvier 1837, d’un état de choses aussi déplorable et aussi absurde : la loi refuse à des propriétaires, chaque jour indignement dépouillés, la faculté de défendre leurs propriétés envahies »44. L’opinion réclamait d’urgence une solution et reportait ses espoirs sur un jeune député de l’arrondissement de Mauléon, Adolphe Daguenet45. D’après le Mémorial, celui-ci était « dans l’intention d’user du droit d’initiative, dans le cas où il ne devrait pas être question, durant cette session, de la loi municipale, afin de présenter à la chambre son projet de loi en quelques articles sur l’administration des biens appartenant par indivis à plusieurs communes », et le journal ajoutait que « si l’honorable député de Mauléon parvenait à ses fins, il mériterait bien du Pays » !

  • 46 Compte rendu de la séance du 11 février dans le Mémorial des Pyrénées, 18 fév. 1837 ; Archives Parl (...)

44Daguenet n’eut pas à recourir à ces dernières extrémités ; lorsqu’à la séance du 11 février 1837 la Chambre des députés eut à discuter pour la énième fois du projet de loi municipale présenté par le gouvernement, l’article sur les commissions syndicales avait été réintroduit dans la rédaction sommaire fixée dès 1834. Mais la vigilance du député de Mauléon n’en a pas moins été fort utile. « Improvisant en séance un discours », il fit l’historique de la situation et expliqua fort clairement à ses collègues les problèmes que posaient aux vallées pyrénéennes les lacunes de la législation46. Il proposa aussi trois amendements importants.

45L’initiative de la création d’une commission syndicale devait revenir non à l’administration mais aux communes elles-mêmes en fonction du « principe d’émancipation » que voulait consacrer la loi.

46Il faisait valoir ensuite que l’on ne pouvait renvoyer à une ordonnance le soin de délimiter les attributions des futures commissions syndicales, car c’était permettre au pouvoir central « de se réserver un droit d’initiative, là où il ne peut réclamer qu’un droit de surveillance et de tutelle ». Il fallait donc accorder aux commissions syndicales les mêmes pouvoirs d’administration et de disposition que ceux reconnus aux communes sur leur patrimoine propre.

47Enfin, Daguenet préconisait l’institution à la tête de la commission d’un « syndic investi de l’autorité exécutive », désigné par l’administration sur une liste présentée par la commission.

  • 47 J.-F. Soulet, op. cit., p. 125.

48La Chambre suivit ces propositions, sauf sur le dernier point. Le ministre de l’intérieur, A. de Gasparin, obtint de la Chambre que le syndic soit nommé par le préfet parmi les membres de la commission. Comme l’a fait remarquer Jean-François Soulet, l’intervention de Daguenet fut positive, car il a tout fait « pour transformer un projet initial autoritaire et centralisateur, qui laissait aux préfets l’essentiel des initiatives et des décisions en une loi souple et relativement décentralisée, permettant aux communes une gestion directe »47.

  • 48 Duvergier, op. cit., p. 227.
  • 49 Voir sa notice nécrologique dans le Mémorial, 29 avril 1837.

49Le texte adopté par les députés ne fut pas remis en cause par la Chambre des pairs au cours des dernières navettes, et c’est ainsi qu’il a été inscrit sous les articles 70 et 71 (titre VII) de la loi sur l’administration municipale promulguée le 18 juillet 183748. Le préfet Leroy ne vit pas le couronnement de ses efforts. Il était mort à la tâche le 27 avril 183749.

Épilogue

  • 50 Le paradoxe veut que ce n’est pas une vallée pyrénéenne qui obtint la première une commission syndi (...)

50Apparemment, dans toute cette affaire, seuls les notables des Basses-Pyrénées se sont réellement mobilisés, donnant sans doute l’impression de chercher à obtenir une législation particulière pour leur département50. On ne peut manquer de relever que le département voisin s’est montré curieusement silencieux au cours de cette interminable discussion parlementaire. Aucun député haut-pyrénéen n’est intervenu à la Chambre sur la question. On ne trouve aucune délibération à ce sujet dans les registres du conseil général des Hautes-Pyrénées, pas le moindre vœu. La presse locale n’en souffle mot. Silence bien étrange, si l’on pense aux importantes indivisions des vallées de Barèges et de Saint-Savin. Faut-il l’interpréter comme le signe d’un accommodement des Hauts-Pyrénéens aux pratiques administratives informelles qui réglaient la question des biens indivis ? L’attitude des maires de la vallée de Saint-Savin pourrait le laisser croire. Sommés par le sous-préfet d’Argelés de demander la constitution d’une commission syndicale, ils n’avaient toujours pas obtempéré en octobre 1839, soit deux ans après la promulgation de la loi. Au cours d’une séance du conseil municipal de Saint-Savin du 8 octobre 1833, le maire rappela que la commune avait déjà été invitée à provoquer la formation d’une commission, mais que

  • 51 Archives départementales des Hautes-Pyrénées (A.D.H.P.), O Saint-Savin 1, extrait du registre des d (...)

l’idée en fut abandonnée pour les motifs qu’une commission syndicale offrirait moins de garanties sinon de probité ou moins de lumière que M. le sous-préfet d’Estampes qui à cette époque, en vertu des précédents, et comme l’avaient fait ses prédécesseurs, gérait les biens de la vallée sous la surveillance des conseils municipaux intéressés [...]. La même démarche fut faite par tous les maires de la vallée au nom de tous les conseils municipaux51.

51Comme l’expliquait également le maire, la vallée s’était abstenue d’exercer son droit « en raison des difficultés que devait offrir la réunion d’une commission dont les membres seraient épars sur une grande surface, ce qui devait rendre d’autant plus difficile [...] l’unité d’action et de vues si nécessaires dans une pareille gestion ». On ne pouvait avouer plus simplement la perte des vieilles solidarités valléennes ; mieux valait s’en remettre à l’administration.

  • 52 A.D.H.P., O Saint-Savin 1, copie de l’ordonnance du 1er oct. 1840. La vallée de Barèges, pour sa pa (...)

52Néanmoins, le sous-préfet d’Estampes, qui inspirait tant de confiance aux habitants, fut déplacé brusquement, et les communes de la vallée se résolurent à demander la création d’une commission syndicale qui fut instituée par une ordonnance royale du 1er octobre 184052.

  • 53 Procès Verbaux des séances..., 1837, p. 300.

53Les vallées des Basses-Pyrénées ne firent pas la preuve d’un plus grand zèle. Pourtant, dès le 29 août 1837, le conseil général avait invité le nouveau préfet à prendre toutes les mesures nécessaires « pour que la loi municipale puisse être ramenée à exécution et assure à plusieurs localités du département l’avantage impatiemment attendu de jouir utilement des propriétés communales indivis »53. Un an plus tard, s’adressant aux conseillers généraux réunis pour la session de septembre 1838, le préfet Duchâtel devait reconnaître qu’aucune commission n’était encore constituée :

  • 54 Rapport du préfet des Basses-Pyrénées, 1838, n° 102, p. 75-76.

Et je vous prie de croire, toutefois, que ce retard, qui ne peut plus être désormais que de quelques jours, n’a dépendu en rien de ma volonté. Comme vous le savez, Messieurs, l’article 70 porte que c’est aux communes intéressées à réclamer l’institution des commissions. Aucune d’elles ne faisant de demande, sauf celles de la vallée d’Ossau, j’ai dû réveiller, sur ce point, l’attention des maires et des conseils municipaux. Parvenu enfin à obtenir des réclamations pour chaque propriété de quelque importance, je me suis empressé de solliciter de M. le Ministre de l’intérieur l’ordonnance royale exigée54.

54Effectivement une ordonnance du 3 juin 1838 avait autorisé la constitution d’une commission syndicale pour chacun des biens indivis ainsi désignés : « Le bois de Soule, le bois de Mixe, le bois de Lèze, le bois d’Ostabarret, les bois et landes de la vallée de Baïgorry, le bois de Labarthe, la lande de Pont-Long ». Le préfet avait aussitôt engagé les conseils municipaux concernés à élire leurs délégués, mais sans grand résultat. « Malgré mes demandes réitérées, je ne suis en possession des procès-verbaux d’élection que pour la commission de la vallée d’Ossau ». Il est vrai, ajoutait-il, que cette dernière est l’une des plus importantes, « cette commission instituée pourra, enfin, agir légalement, et toutes ses actions tendront d’abord à hâter le cantonnement du Pont-Long, puis à faire sortir de cette magnifique propriété tous les germes de richesse qu’elle recèle ». Pour les autres, ce n’était l’affaire que de quelques semaines.

  • 55 Rapport du préfet, 1839, n° 51, p. 79.

55À la session de 1839, les choses n’étaient pas beaucoup plus avancées et le préfet devait le reconnaître devant le conseil général : « malheureusement mes prévisions à cet égard ne se sont pas réalisées complètement. Toutes les commissions sont organisées, il est vrai ; mais leurs travaux préparatoires n’ont pu être entièrement régularisés »55.

  • 56 La commission syndicale d’Ossau se scindera en 1855 à la suite d’un partage entre le Bas-Ossau (9 c (...)
  • 57 Comme l’histoire se répète toujours, on verra que les commissions syndicales ont donné lieu à nouve (...)

56Comment ne pas voir dans ce manque d’empressement la vieille méfiance des sociétés rurales envers des nouveautés plus ou moins imposées d’en haut. Néanmoins, les unes après les autres, les vallées pyrénéennes rentreront dans le rang, non sans zizanies et querelles de clochers56. Certaines parmi les plus petites ne régulariseront leur situation que sous le Second Empire ou même sous la IIIe République57.

*

57On peut soutenir, en conclusion, que ce feuilleton parlementaire illustre assez bien les trois maîtres mots qui ont guidé les travaux de l’atelier n° 3 :

58– Résistance des maires ruraux en contact direct avec les habitants ; une résistance passive entremêlée de quelques poussées de fièvre et nourrie d’une profonde méfiance envers tout changement venu d’en haut, du monde des villes.

59– Collaboration certainement, de la part des notables départementaux, députés en tête, toujours prêts à devancer les souhaits de l’administration.

60– Compromis enfin, dans le texte de la loi de 1837, entre les velléités décentralisatrices de quelques doctrinaires parisiens et la volonté centralisatrice des gouvernements de la monarchie de Juillet.

Notes

1 Article paru dans M. Brunet, S. Brunet et C. Pailhès (éds.), Pays pyrénéens et pouvoirs centraux, XVIe-XXe siècle, Toulouse, Laboratoire d’études méridionales, 1995.

2 Loi n° 92-125 au J.O. du 8 février 1992, p. 2064.

3 Voir, par exemple, le commentaire d’Yves Jegouzo, Revue française de droit administratif, 1, 1993, p. 3-19.

4 C. Dalla Rosa, Bases juridiques et structures de gestion de l’espace montagnard dans la montagne basco-béarnaise, Rapport min. de l’Agr., Commissariat à la rénovation rurale, Paris, 1972.

5 J.-P. Bove, « La gestion des biens indivis en vallée de Barèges de 1790 à 1830 », Lavedan et Pays Toy, 1978-1979, p. 116-124. Voir une synthèse de la question dans J.-F. Soulet, Les Pyrénées au XIXe siècle, Toulouse, 1986, t. 1,p. 115-124.

6 D’après un rapport rédigé en 1906 par un officier des Eaux et Forêts, chargé d’enquêter sur l’origine des biens indivis de Soule, cité par A. Pasture, Les biens indivis du pays de Soule, leur nature et leurs origines, Mendionde, 1988, p. 46.

7 Mémorial des Pyrénées, 8 février 1831.

8 Archives départementales des Pyrénées-Atlantiques (A.D.P.A.), 2 Z 48, lettre du sous-préfet (18nov. 1828).

9 A.D.P.A., 2 Z 49, lettre du sous-préfet de Mauléon, Etchatz, au préfet, qui retrace l’historique de l’affaire du pays de Mixe (27 sept. 1832).

10 A.D.P.A., 2 Z 49 (1er fév. 1832) : « La commission administrative ne fait rien, n’a voulu rien faire depuis que vous avez prononcé qu’elle est illégalement organisée ».

11 A.D.P.A., 2 Z 49 (27 mars 1832).

12 A. Pasture, ouvr. cité, p. 47.

13 A.D.P.A., 2 Z 49 (27 sept. 1832).

14 Leroy de Boisaumarié (Pierre, Thomas), né à Longny-au-Perche (Orne) le 12 février 1773, a fait une carrière militaire sous la Convention, fut rapporteur devant le conseil de guerre de Paris sous le Consulat, membre du Tribunat puis du Corps législatif (1807), nommé préfet du Var, de la Moselle, des Hautes-Alpes, du Loiret. Révoqué en 1816, il s’inscrivit au barreau de Paris, et reprit du service en 1830, en qualité de préfet d’Ille-et-Vilaine. Nommé à Pau le 12 juin 1832. Cf. le Répertoire nominatif et territorial. Les préfets du 11 ventôse an VIII au 4 septembre 1870, Paris, Archives nationales, 1982.

15 A.D.P.A., 2 Z 49 (11 oct. 1832).

16 G. Sautel, Histoire des institutions publiques depuis la Révolution française, Paris, 1968, p. 421.

17 M.J. Madival et M.E. Laurens, Archives Parlementaires de 1787 à 1860, Paris, 2e série, t. 69, 1867, p. 567-585.

18 Archives Parlementaires, t. 78, p. 445, séance du 8 décembre 1832.

19 Archives Parlementaires, t. 81, p. 543.

20 Les recherches effectuées aux Archives nationales dans la série F (ministère de l’intérieur) sont restées infructueuses : la sous-série F 1cIII qui conserve les rapports de quinzaine des préfets est, pour les Basses-Pyrénées, lacunaire pour la période 1819-1853.

21 Procès Verbaux des séances et des délibérations du conseil général du département des Basses-Pyrénées depuis l’an VIII jusqu’en 1838, 3e partie, 1827-1834, Pau, 1869, p. 238- 239.

22 Ibid., p. 240.

23 Mémorial des Pyrénées, 4 mars 1830, 2 avril 1833. La question du Pont-Long était posée depuis le XVIIIe siècle, voir M.-Th. Lafourcade, « Les États du Béarn et la Physiocratie », Revue de Pau et du Béarn, 13, 1986, p. 78-82.

24 Archives Parlementaires, t. 82, p. 568.

25 Sur le débat sur la décentralisation sous la monarchie de Juillet, voir F. Bardeau, Libertés, libertés locales chéries ! L’idée de décentralisation administrative des Jacobins au Maréchal Pétain, Paris, 1983, p. 96-108.

26 Fils d’un avocat au Parlement de Navarre, Louis Dufau avait été nommé en 1811 à la cour d’appel de Pau, révoqué en 1816 mais rappelé dès 1820. Il fut élu député en 1831 et en 1834, tout en restant en fonction à la cour de Pau en qualité de procureur général. Il était considéré comme proche du gouvernement, voir le Mémorial des Pyrénées du 29 janvier 1833.

27 Archives Parlementaires, t. 83, pp. 729-731.

28 Archives Parlementaires, t. 85, p. 628.

29 Pedre Lacaze était, lui aussi, un ancien magistrat et un gros propriétaire foncier du canton d’Oloron. D’après le Mémorial (29 janvier 1833), il appartenait au “tiers parti” : « C’est un jeune homme aussi distingué par la grâce de ses manières que par l’aménité et l’extrême obligeance de son caractère. C’est l’un des plus beaux hommes de la Chambre ».

30 Les quelques lettres citées ci-dessous sont tirées de A.D.P.A., 1 M 22, une des très rares liasses du fonds du cabinet du préfet qui subsistent pour la période.

31 A.D.P.A., 1 M 22, 14 fév. 1834.

32 A.D.P.A., 1 M22, 15 fév. 1834.

33 A.D.P.A., 1 M 22, brouillon autographe sans date.

34 P. Grémion, Le pouvoir périphérique. Bureaucrates et notables dans le système politique français, Paris, 1976.

35 Archives Parlementaires, t. 86, p. 689, titre VII, Des biens et droits indivis entre plusieurs communes, art. 59 : « Lorsque plusieurs communes possèdent des biens par indivis, l’administration pourra en être confiée à une commission syndicale, composée de délégués élus en leur sein par les conseils municipaux des communes intéressés. Une ordonnance royale déclarera la nécessité de ce mode d’administration et déterminera le nombre de membres qui composeront la commission. Les délibérations prises par cette commission ne sont exécutoires qu’avec l’approbation du préfet et demeurent soumises à toutes les règles établies pour les délibérations des conseils municipaux. »

36 Voir le détail dans Duvergier, Collection complète des Lois, Décrets, Ordonnances, et Règlements, 1837, p. 227, note 1.

37 Mémorial des Pyrénées, 9 déc. 1834.

38 Procès Verbaux des séances..., pages 25, 78, 93, 22 et 30 septembre 1835.

39 Ibid., p. 179-180, 1er sept. 1836.

40 L’arrêté est publié par Pasture, op. cit., p. 49, d’après une copie conservée dans les archives municipales de la commune de Larrau.

41 Archives Parlementaires, t. 102, p. 656.

42 Ibid., p. 626-627.

43 J. Godechot, Les institutions de la Révolution et de l’Empire, Paris, p. 475. Voir également J. Morange, L’idée de municipalité de canton de l ’an III à nos jours, Paris, 1971.

44 Mémorial des Pyrénées, 17 janv. 1837, cité par J.-F. Soulet, op. cit., p. 124.

45 Adolphe Daguenet était né le 7 juillet 1801, fils d’un militaire marié à la fille d’un propriétaire du pays de Mixe. Il embrassa une carrière de magistrat : juge auditeur du tribunal de Saint-Palais en 1824, substitut du procureur à 24 ans, substitut à Bayonne (1826), à Tarbes (1827), procureur à Lourdes (1827), substitut général à la cour d’appel de Pau en 1832. Il fut élu député de l’arrondissement de Mauléon en 1836 et conseiller général de Saint-Palais la même année. Il siègera au conseil général jusqu’à sa mort en 1886. Cf. sa notice nécrologique dans la Revue des Basses-Pyrénées et des Landes, 75e fasc., 15 janv. 1887.

46 Compte rendu de la séance du 11 février dans le Mémorial des Pyrénées, 18 fév. 1837 ; Archives Parlementaires, t. 107, p. 326-328.

47 J.-F. Soulet, op. cit., p. 125.

48 Duvergier, op. cit., p. 227.

49 Voir sa notice nécrologique dans le Mémorial, 29 avril 1837.

50 Le paradoxe veut que ce n’est pas une vallée pyrénéenne qui obtint la première une commission syndicale, mais un pays de marais, aux confins de la Bretagne : la Brière. Les vingt-et-une communes qui possédaient des droits indivis sur la Grande Brière se montrèrent plus diligentes que les vallées pyrénéennes et obtinrent dès le 3 octobre 1838 l’ordonnance royale requise par la loi. Cf. A. Vince, Notre Brière, Nantes, s.d., p. 58.

51 Archives départementales des Hautes-Pyrénées (A.D.H.P.), O Saint-Savin 1, extrait du registre des délibérations du conseil municipal, séance extraordinaire du 2 oct. 1839.

52 A.D.H.P., O Saint-Savin 1, copie de l’ordonnance du 1er oct. 1840. La vallée de Barèges, pour sa part, fut dotée de sa commission syndicale par une ordonnance du 7 mars 1839, J.-P. Bove, art. cité, p. 123.

53 Procès Verbaux des séances..., 1837, p. 300.

54 Rapport du préfet des Basses-Pyrénées, 1838, n° 102, p. 75-76.

55 Rapport du préfet, 1839, n° 51, p. 79.

56 La commission syndicale d’Ossau se scindera en 1855 à la suite d’un partage entre le Bas-Ossau (9 communes) et le Haut-Ossau (8 communes). La commission de Soule entrera en conflit en 1848 avec un de ses membre, la commune de Larrau, conflit séculaire, encore pendant à l’heure actuelle ; voir dans A. Pasture, ouvr. cité, les données du conflit et l’analyse iconoclaste de l’auteur qui soutient que l’indivision de Soule a été une pure invention de l’administration au XIXe siècle.

57 Comme l’histoire se répète toujours, on verra que les commissions syndicales ont donné lieu à nouveau à de longs débats au cours de la discussion de la Loi Montagne et que des parlementaires pyrénéens furent, une fois encore, à la pointe du combat : J. Poumarède, « Les commissions syndicales dans les Pyrénées », contribution au colloque sur la Loi Montagne, Toulouse, oct. 1986, Droit et Ville, 24, 1987, p. 10-29, repris dans le présent ouvrage.

© Presses universitaires du Midi, 2011

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