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L'aide canadienne au développement

 | 
François Audet
, 
Marie-Eve Desrosiers
, 
Stéphane Roussel

Troisième partie. L'aide canadienne dans le monde

8. L’aide publique canadienne à l’Afrique : vers un nouvel âge d’or ?

Stephen Brown

Texte intégral

1Ce chapitre se propose d’analyser l’évolution de l’aide publique canadienne à l’Afrique, de ses origines à aujourd’hui. Il examinera les flux d’assistance, le choix de récipiendaires et les relations des politiques d’aide avec d’autres politiques gouvernementales. L’accent sera mis sur l’aide versée par l’Agence canadienne de développement international (ACDI), l’organisme gouvernemental principal dans ce domaine, et une attention particulière sera accordée aux initiatives les plus récentes, sans oublier le contexte international et les programmes d’assistance des autres pays donateurs. Pour ce faire, nous nous servirons d’une grille d’analyse qui nous permettra d’examiner de près quatre aspects fondamentaux de la problématique, soit : la tension entre l’intérêt du Canada et l’altruisme ; la contradiction entre le désir d’être un chef de file (forger sa propre voie et servir d’exemple aux autres) et celui de suivre les initiatives des autres bailleurs de fonds (se plier aux priorités et au jugement des autres) ; les flux plus ou moins grands d’aide au développement ; et la priorité relative accordée à l’Afrique.

LES ORIGINES (1950-1969)

2À l’origine, l’aide publique canadienne n’était destinée qu’à un nombre restreint de pays d’Asie. Lancé en 1950, le premier programme d’assistance canadien a appuyé le plan Colombo, lequel visait le développement des anciennes colonies britanniques en Asie du Sud qui avaient récemment obtenu leur indépendance. Le Canada s’est engagé dans cet effort multilatéral principalement pour freiner l’expansion du communisme dans cette région, motivé par des enjeux stratégiques propres à l’Alliance occidentale sous le leadership des États-Unis. Quelques années plus tard, le gouvernement canadien commencera à justifier cet engagement par son désir d’aider les pays pauvres et démunis.

3À partir de la fin des années 1950, le gouvernement des États-Unis, dont la contribution s’élevait alors à 60 % du montant total, encourage ses alliés à accroître leur participation (Morrison, 1998 : 38). En 1960, au moment où la plupart des pays d’Afrique obtiennent leur indépendance des puissances européennes qui les avaient colonisés (principalement la France, la Belgique et le Royaume-Uni), le Canada crée le Bureau de l’aide extérieure (précurseur de l’ACDI) pour gérer l’aide canadienne. Cette dernière est en voie d’expansion géographique pour inclure des membres africains du Commonwealth, parmi eux le Ghana, le Nigeria et des pays anglophones d’Afrique de l’Est. Toutefois, l’Asie domine encore la liste des récipiendaires. En 1963, 97 % de l’assistance bilatérale se limite à quatre pays asiatiques : Ceylan (aujourd’hui le Sri Lanka), l’Inde, la Malaisie et le Pakistan (Morrison, 1998 : 48). En 1964, le Canada appuie la fondation de la Banque africaine de développement, une banque multilatérale à vocation continentale (voir Protheroe, 1996 : 36-37).

  • 1 Pour plus de détails sur les manifestations de la concurrence Québec-Ottawa en Afrique, consulter C (...)
  • 2 Ces chiffres sont exprimés en dollars US constants (ajustés aux prix de 2004) pour permettre la com (...)

4La montée du nationalisme québécois durant cette période influe sur l’assistance canadienne à l’Afrique. En réaction au favoritisme envers les pays anglophones et dans le but de maintenir l’unité nationale canadienne, on ajoute à la liste des récipiendaires des pays de l’Afrique francophone. En 1968, on débat vivement de la question de l’assistance à la République du Biafra (qui venait de déclarer son indépendance unilatérale du Nigeria) à Ottawa. On interprétait la reconnaissance de ce gouvernement sécessionniste à la lumière de la sécession possible du Québec. Devant faire face à la famine fort étendue qui résulte de la guerre civile nigériane, surtout chez les Biafrais, le gouvernement canadien décide finalement d’accorder de l’assistance humanitaire aux deux parties de façon égale (Howard, 1988 : 275). Le gouvernement canadien envoie également en 1968 une mission d’aide en Afrique francophone, cherchant à projeter à l’étranger l’image d’un Canada bilingue et à contrecarrer les ambitions québécoises de reconnaissance internationale (Morrison, 1998 : 14 et 75-76)1. Le Cameroun, le Sénégal et la Tunisie sont identifiés en 1969 comme pays prioritaires pour l’ACDI, de pair avec le Ghana et le Nigeria (Morrison, 1998 : 80). En 1970, le Canada compte des programmes d’assistance dans 21 pays d’Afrique francophone (Morrison, 1996 : 125). L’aide canadienne à l’Afrique croît au cours des années 1960, de 1 000 000 $ US en 1960 à 128 000 000 $ US en 1969 (voir Tableau 8.1)2. Durant cette même période, la part de l’Afrique croît de 0 à 19 % des versements canadiens. Dorénavant, l’aide publique canadienne démontrera un intérêt singulier pour l’Afrique.

TABLEAU 8.1. APD NETTE DU CANADA À L’AFRIQUE, 1965-2005

TABLEAU 8.1. APD NETTE DU CANADA À L’AFRIQUE, 1965-2005

CROISSANCE ET MUTATIONS (1970-1992)

5L’assistance aux pays en voie de développement prend un essor nouveau quand Pierre Trudeau succède à Lester Pearson au poste de premier ministre, en 1968 (Morrison, 1998 : 12). Cette même année, la responsabilité de l’assistance passe d’un bureau du ministère des Affaires extérieures à une nouvelle agence distincte, l’ACDI. Durant les années 1970, l’aide publique canadienne au développement connaît une expansion rapide : c’est un véritable âge d’or pour l’aide canadienne. En 1975, elle représente 0,53 % du produit national brut du Canada, une proportion qui n’a jamais été égalée depuis (ACDI, 2008 : 8). La part versée à l’Afrique commence à croître rapidement, soutenue par la priorité accordée par l’ACDI aux « pays les moins avancés », dont la majorité se trouve sur ce continent : en 1979, la contribution canadienne à l’Afrique atteint les 452 000 000 $ US, ce qui représente 36 % de l’aide totale canadienne (voir Tableau 8.2) (OCDE, 2007a). Le Canada vise alors un équilibre entre ses contributions en Afrique anglophone et francophone (Morrison, 1998 : 123).

TABLEAU 8.2. PROPORTION DE L’APD NETTE CANADIENNE DESTINÉE À L’AFRIQUE, 1965-2005

TABLEAU 8.2. PROPORTION DE L’APD NETTE CANADIENNE DESTINÉE À L’AFRIQUE, 1965-2005
  • 3 Ces résultats négatifs comprennent une augmentation du taux de chômage en grande partie occasionnée (...)

6Les années 1980 ont été marquées par le début d’une crise économique profonde en Afrique, crise que l’on pourrait même qualifier de « permanente » (van de Walle, 2001). La Banque mondiale répond avec des études importantes qui vont mener à des réformes macroéconomiques qui forment la base de ce qu’on appelle généralement l’ajustement structurel (Banque mondiale, 1981 ; 1989). Contrairement aux institutions de Bretton Woods, le Canada n’intègre pas immédiatement la conditionnalité économique à son assistance, mais se « convertit » avant la fin de la décennie au bien-fondé de l’ajustement structurel. Il cherche toutefois à mitiger les résultats négatifs de l’ajustement en y ajoutant un « visage humain » (Burdette, 1996 : 216-217)3. En réponse à la crise de l’endettement, le Canada éradique une partie de la dette de plusieurs pays d’Afrique subsaharienne à partir de 1987 (Morrison, 1998 : 259). Cependant, selon Black et al., les politiques d’assistance canadienne à l’Afrique sont depuis 1980 de plus en plus déterminées par la conjoncture internationale et la « communauté de donateurs », et beaucoup moins par les décisions du gouvernement canadien (Black, Thérien et Clark, 1996 : 259-286).

  • 4 Les initiatives du gouvernement oscillent entre la solidarité envers les Sud-Africains privés de le (...)

7Cette période est aussi marquée par des famines au Sahel, puis en Éthiopie et dans la Corne d’Afrique. L’ACDI ajoute le Zimbabwe (dont on reconnaît l’indépendance en 1980) et le Rwanda à sa liste de pays prioritaires (Morrison, 1998 : 259). Sous le gouvernement conservateur de Brian Mulroney, le Canada prend plus d’initiatives dans la lutte contre l’apartheid en Afrique du Sud, quoique de façon ambivalente, et appuie de manière spéciale les États dits « de la ligne de front » en Afrique australe4. En réponse à l’intérêt généralisé pour l’Afrique et la reconnaissance de ses besoins particuliers, le gouvernement canadien prend plusieurs initiatives spéciales, dont le programme « Afrique 2000 », lancé par l’ACDI en 1986, d’une durée prévue de 15 ans (Morrison, 1998 : 237).

LE DÉCLIN (1993-2001)

  • 5 On s’attendait à ce que des économies importantes soient réalisées dans les budgets militaires parc (...)

8Durant les années 1990, l’aide publique au développement connaît des mutations liées à la fin de la Guerre froide, surtout en Afrique. On osait croire qu’un « dividende de la paix » permettrait de réorienter les dépenses militaires vers l’aide au développement, mais ce dividende ne s’est jamais matérialisé5. Avec la disparition de la « menace soviétique », l’Afrique – depuis des décennies, une des scènes sur lesquelles se jouait la rivalité entre superpuissances – perd beaucoup de son importance stratégique. L’apparition de déficits importants dans les pays du Nord entraîne des compressions budgétaires généralisées, qui touchent particulièrement l’assistance à l’étranger. De plus, un sentiment généralisé de la futilité de l’aide au développement (aid fatigue) caractérise cette période.

  • 6 Pour en savoir plus, voir la discussion des considérations politiques controversées de ces choix da (...)

9Sous le gouvernement libéral de Jean Chrétien, l’engagement canadien (comme celui de la plupart des pays occidentaux) envers le Sud s’est beaucoup affaibli. L’Afrique, ayant vécu une décennie sans croissance économique, a été particulièrement touchée par cette lassitude en termes d’aide de la part du Canada. Après 1992, l’aide publique canadienne diminuera pendant une dizaine d’années. La proportion d’aide est coupée de moitié, et passe de 0,49 % du PNB en 1991 à seulement 0,25 % en 2000. L’Afrique souffre particulièrement de ces compressions : les versements à l’Afrique chutent de 601 000 000 $ US en 1992 (31 % du total) à 270 000 000 $ US en 2000 (19 %). Le gouvernement canadien, en position de déficit fiscal, réduit l’enveloppe budgétaire pour l’assistance internationale et l’ACDI décide de faire des économies en diminuant le budget de ses programmes dans certains pays africains désormais considérés non prioritaires. Par exemple, de 1991 à 1996, les versements à l’Éthiopie et à la Tanzanie, parmi les pays les plus pauvres du continent et jusqu’alors des partenaires importants du Canada, chutent respectivement de 35 000 000 à 17 000 000 $ US, et de 32 000 000 à 11 000 000 $ US (OCDE, 2007a)6.

10Les changements sur le plan du système international contribuent à l’expansion des domaines d’intervention des bailleurs de fonds. Les États-Unis et les autres pays occidentaux n’accordent plus de carte blanche aux dictateurs de leurs « États-clients » africains. Les donateurs multilatéraux et bilatéraux, dont le Canada, s’intéressent pour la première fois à la gouvernance domestique des pays récipiendaires et annoncent de nouvelles conditions pour pouvoir accéder à leur aide. Désormais, la bonne gouvernance est officiellement un critère d’admissibilité pour l’aide. Les résultats de la nouvelle conditionnalité politique sont toutefois plutôt décevants pour diverses raisons, entre autres à cause des entraves structurelles, mais aussi d’un manque d’engagement de la part des donateurs (Brown, 2005). La réduction de l’aide bilatérale canadienne est parfois associée à la promotion de la démocratie et des droits de la personne. Par exemple, de concert avec d’autres pays donateurs, le Canada suspend l’approbation de nouveaux projets et programmes avec le gouvernement du Kenya en 1991, et ce, avec un succès mitigé : l’ancien dictateur Daniel arap Moi libéralise le système politique pour permettre une certaine concurrence, mais le manipule (et manipule les donateurs) et réussit à rester au pouvoir jusqu’à sa retraite en 2003 (Brown, 2001 ; 2007b). Exemple extrême, l’aide canadienne au Zaïre sous la dictature de Mobutu est réduite de 30 000 000 $ US en 1989 à 1 000 000 $ US en 1994 (OCDE, 2007a ; Keenleyside, 1996 : 256).

LE RENOUVEAU DU XXIe SIÈCLE

11En ce début de XXIe siècle, les besoins des pays en voie de développement et surtout ceux de l’Afrique regagnent l’attention du public et des dirigeants des pays industrialisés. Deux nouvelles orientations marquent le renouveau de l’aide en général et à l’Afrique : les OMD et le NEPAD.

12D’abord, au Sommet du millénaire, les États membres des Nations Unies déclarent huit objectifs à atteindre avant 2015 : ce sont les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). Les bailleurs de fonds s’engagent à réorienter leur assistance en fonction d’un nombre restreint d’objectifs et d’indicateurs dont ils ont convenu lors du Sommet. Si les tendances actuelles se maintiennent, certaines régions (dont l’Afrique du Nord et l’Asie du Sud-Est) pourront atteindre la plupart des objectifs. Cependant, l’Afrique subsaharienne comme région n’en atteindra aucun (ONU, 2006). Le rapport de la Commission pour l’Afrique relève l’insuffisance extrême des efforts actuels : « D’après les projections actuelles, la réduction de moitié de la pauvreté ne sera pas devenue une réalité en 2015, mais en 2150 – c’est-à-dire avec 135 ans de retard » (Commission pour l’Afrique, 2005 : 72). Selon les Nations Unies, les OMD en Afrique et ailleurs seront inatteignables tant que les donateurs bilatéraux, dont le Canada, mais surtout les États-Unis, ne respecteront pas leur engagement de contribuer de 0,7 % de leur PIB au développement (UN Millenium Project, 2005 : 252 ; Canada, 2005 : 7).

13Ensuite, les dirigeants des pays africains, réunis en Zambie en 2001 sous l’égide de l’Union africaine, lancent le Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (connu sous son sigle anglais, NEPAD). Le NEPAD a comme principaux objectifs :

  1. d’éradiquer la pauvreté ;

  2. de placer les pays africains, individuellement et collectivement, sur la voie d’une croissance et d’un développement durables ;

  3. de mettre un terme à la marginalisation de l’Afrique dans le contexte de la mondialisation et de promouvoir son intégration complète et profitable à l’économie mondiale ;

  4. d’accélérer le renforcement des capacités des femmes afin de pro-mouvoir leur rôle dans le développement socioéconomique (Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique, 2005).

14Comme dans le cas des OMD, le NEPAD sert de point de ralliement de l’assistance internationale, dont celle du Canada. Il faut souligner l’intérêt particulier que constitue le mécanisme africain de revue par les pairs, qui assujettit les pays participants à une étude de leur pratique en gouvernance, avec l’appui financier du Canada.

15Ces deux grandes initiatives novatrices, par contre, sont compromises par les événements du 11 septembre 2001 qui ont détourné l’attention des bailleurs de fonds de la bonne gouvernance et de l’éradication de la pauvreté vers des considérations de sécurité intéressées, surtout dans les cas du plus grand donateur, les États-Unis. Les allocations d’aide tiendront compte de préoccupations stratégiques, et non plus des priorités identifiées en 2000. L’Irak, par exemple, devient le plus grand récipiendaire du monde d’aide publique au développement, recevant 22 milliards $ US en 2005. Ce pays, sous occupation militaire des États-Unis, reçoit à lui seul le cinquième de l’assistance pour tous les pays du Sud en 2005, ce qui représente plus de 60 % de la somme totale versée aux 54 pays d’Afrique (OCDE, 2008 : Tableau 25). L’Afghanistan, lieu de combat de troupes canadiennes, devient rapidement le récipiendaire le plus important de l’aide versée par le Canada. Ce virage vers la sécurité a pour conséquence d’éclipser l’intérêt du Canada et d’autres bailleurs de fonds pour l’Afrique.

16Enfin, une troisième initiative internationale pour l’aide à l’Afrique n’a pas le même effet catalyseur que les deux premières : le premier ministre britannique Tony Blair forme en 2004 la Commission pour l’Afrique, composée de 17 membres, dont la majorité est africaine. Le rapport de la Commission Blair, publié l’année suivante, considère qu’« une nouvelle augmentation de 25 milliards de dollars US par an devrait avoir lieu avant 2015 » et suggère :

un nouveau type de développement, fondé sur le respect mutuel et la solidarité, et reposant sur une analyse solide de ce qui marche. Ceci pourra accélérer l’avènement, sous-tendu par les développements positifs récents en Afrique, d’un monde juste dont l’Afrique fera partie intégrante (Commission pour l’Afrique, 2005 : 17).

17Le rapport s’attire une attention médiatique importante lors de son lancement, mais elle disparaît avec la dissolution de la Commission. L’impact du rapport à moyen et à long terme reste à démontrer, notamment parce que personne n’est chargé du suivi des multiples recommandations. De plus, il existe un très grand nombre d’initiatives bilatérales et multilatérales d’assistance à l’Afrique et il y a peu ou pas de coordination entre elles.

18À partir de 2002, l’aide canadienne rebondit, en particulier celle à l’Afrique. De 2001 à 2005, elle triple en passant de 278 000 000 à 912 000 000 $ US, soit une somme record, ce qui double la proportion de l’aide canadienne versée au continent, la faisant passer de 18 à 35 % (OCDE, 2007a).

La quête d’un legs de Jean Chrétien (2002-2003)

  • 7 Pour un exposé plus approfondi de la part d’un des responsables, voir Fowler (2003).

19Le Sommet du G8 à Kananaskis (Alberta) en 2002, auquel ont participé cinq chefs d’État africains, marque un renouveau de l’assistance canadienne à l’Afrique que Jean Chrétien désirait laisser comme legs. Chrétien fait de la question de l’Afrique une des priorités du sommet, quoique le continent ait déjà été à l’ordre du jour depuis la réunion de Gênes de l’année précédente. À Kananaskis, les dirigeants des pays du G8 discutent du NEPAD et répondent avec le Plan d’action pour l’Afrique, qui comprend plus de 100 engagements pour l’appuyer (AECIC, 2005)7. Chrétien y annonce des augmentations annuelles de 8 % au budget canadien d’aide au développement, dont la moitié serait destinée à l’Afrique, ainsi que la création du Fonds canadien pour l’Afrique doté d’un budget de 500 000 000 $ sur une période initiale de cinq ans, prolongée plus tard jusqu’en 2008 sans augmentation de budget. Ce fonds finance des projets régionaux et panafricains, plutôt que des initiatives nationales. La plupart des grands projets se situent dans le domaine de la santé (éradication de la polio, vaccin contre le sida), de la gouvernance (renforcement du secteur public), de l’agriculture et de l’eau. Cependant, l’allocation la plus importante, de 100 000 000 $, sert à créer le Fonds d’investissement du Canada pour l’Afrique, un programme de 10 ans lancé en 2005. Ce dernier, géré par le secteur privé, cherche « à fournir du capital de risque pour des investissements privés réalisés en Afrique », initialement au Burkina Faso, en République démocratique du Congo, au Nigeria, au Rwanda, au Sénégal, en Afrique du Sud et en Tunisie (ACDI, 2006b).

20En 2002, quelques mois après le Sommet de Kananaskis, l’ACDI publie Le Canada contribue à un monde meilleur. Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace, qui, comme indiqué par le titre, met l’accent sur l’efficacité de la programmation, passant par une plus grande concentration des ressources. Le document annonce que « l’ACDI réorientera sa programmation dans les pays les plus pauvres vers de nouvelles approches axées sur les principes d’efficacité du développement » (ACDI, 2002 : 9), ce qui pourrait défavoriser l’Afrique, où se trouve la majorité des pays les plus pauvres du monde. De plus, la nouvelle orientation favorisant des approches-programmes, plutôt qu’une orientation sur les projets, dépend d’« une gouvernance améliorée et [d’] une utilisation efficace des ressources », qui caractérise moins l’Afrique que les autres régions (ACDI, 2002 : 11). Ces programmes dépendent également d’une harmonisation des politiques des divers donateurs, réduisant la capacité du Canada de mettre en œuvre une politique indépendante basée sur sa propre analyse (Campbell et Hatcher, 2004 : 679). Toutefois, l’énoncé annonce une « concentration accrue sur l’Afrique », citant comme justification son « niveau anormalement élevé de pauvreté et de sous-développement » et « l’importance d’accélérer la démarginalisation du continent », mais également la nécessité d’appuyer l’« engagement accru à l’égard de changements positifs de la part de dirigeants africains » (Canada, 2002 : 25). Il précise l’importance d’appuyer le NEPAD et le Plan d’action pour l’Afrique du G8. Peu après le lancement de ce document, l’ACDI désigne neuf « pays de concentration » vers lesquels l’ACDI canalisera ses ressources afin d’augmenter l’efficacité de l’aide. Parmi les neuf pays, six sont situés en Afrique : l’Éthiopie, le Ghana, le Mali, le Mozambique, le Sénégal et la Tanzanie.

21Comme autre composante de son legs, Chrétien a également présenté une nouvelle loi, fréquemment appelée la Loi de l’engagement de Jean Chrétien envers l’Afrique, qui permet sous des conditions précises la fabrication d’« une version moins coûteuse d’un produit pharmaceutique breveté pour son exportation vers un pays en développement dont la capacité de production est insuffisante ou inexistante » (AECIC, 2006a). On s’attendait à ce que cela facilite la fabrication et la distribution de médicaments bon marché pour combattre le sida en Afrique, mais depuis son entrée en vigueur en 2005 aucune compagnie n’a encore profité de cette loi.

Le gouvernement minoritaire de Paul Martin (2003-2006)

22Après la retraite de Chrétien, son successeur Paul Martin cherchait à reformuler la politique étrangère du Canada. Son initiative a été maintes fois retardée, mais le budget de février 2005 a confirmé qu’il n’allait pas changer de cap au sujet du renouveau de l’aide. Le Nouveau Parti démocratique profite de la précarité du gouvernement minoritaire libéral pour exiger l’ajout de 500 000 000 $ au budget d’aide comme condition d’appui au budget. Les libéraux ont cependant été sévèrement critiqués pour leur refus de fixer une date cible pour atteindre l’objectif de 0,7 % du PIB, autant par les partis d’opposition que par les ONG canadiennes. Cette omission de la part du gouvernement a été de nouveau soulevée lors de la publication du rapport de la Commission Blair. Le rapport, qui demandait aux donateurs de « s’engager à arrêter un calendrier pour consacrer 0,7 % [du] revenu annuel à l’aide », était signé par tous les commissaires, dont le ministre canadien des Finances Ralph Goodale (Commission pour l’Afrique, 2005 : 17). Comme il y siégeait à titre personnel, il n’a donc pas engagé son gouvernement à suivre ses propres recommandations, une contradiction soulignée par les médias. Le Canada est également critiqué dans le rapport pour les barrières tarifaires qui protègent les secteurs de la production aviaire et laitière (Commission pour l’Afrique, 2005 : 336). De nombreuses figures prééminentes, de l’économiste Jeffrey Sachs au musicien militant Bono, annoncent publiquement leur déception et critiquent le Canada et son premier ministre pour leur manque d’engagement. Avec la création de la Commission pour l’Afrique en 2004, suivie du sommet du G8 à Gleneagles, en Écosse (qui attire encore plus d’attention sur les besoins de l’Afrique que celui de Kananaskis) et le lancement du rapport de la commission Blair en 2005, le leadership du gouvernement canadien est complètement éclipsé par le Sommet du Royaume-Uni.

23En avril 2005, un mois après la publication du rapport de la Commission Blair, le gouvernement publie enfin son Énoncé de politique interna tionale (EPI), intitulé Fierté et influence : notre rôle dans le monde. Le chapitre sur le développement réitère des engagements financiers déjà annoncés à Kananaskis et dans les budgets annuels. Il promet d’accorder « une importance accrue » à l’Afrique et que « d’ici 2008-2009, l’aide du Canada à ce continent doublera par rapport à son niveau de 2003-2004 » (Canada, 2005 : 8). Il va sans dire qu’on n’y fait aucune mention du fait que, lorsque Martin était ministre des Finances, le gouvernement Chrétien avait réduit de plus de 50 % l’aide annuelle versée à l’Afrique.

24L’EPI promet aussi que le gouvernement « fera davantage pour aider les pays en développement, surtout ceux de l’Afrique, à développer leur secteur privé, à mettre les marchés au service des pauvres et à rivaliser sur le marché mondial » (Canada, 2005 : 20). Les moyens que propose cet énoncé, par contre, correspondent mal aux besoins de ces pays et contredisent même certains autres engagements du gouvernement. Par exemple, l’accent mis sur le modèle néolibéral (libre-échange, intégration des économies au marché mondial) et l’entreprise privée – déjà au cœur de l’énoncé de 2002 – est particulièrement mal adapté aux conditions de la plupart des pays d’Afrique et va à l’encontre de l’intervention étatique nécessaire pour l’atteinte des OMD, que l’EPI considère comme la pierre angulaire du développement international. De plus, la prescription d’un modèle économique particulier contredit la position du gouvernement canadien pour appuyer la prise en charge locale des stratégies de développement (Canada, 2005 : 7-8 ; voir discussion dans Brown, 2007a).

  • 8 Ils sont répartis linguistiquement et géographiquement : le Bénin, le Burkina Faso, le Cameroun, l’ (...)

25Malgré la focalisation de l’aide canadienne dans neuf « pays de concentration », annoncée en 2002, le gouvernement considère que l’assistance canadienne est encore trop éparpillée à travers le monde. Une fois de plus, afin d’augmenter l’efficacité de l’aide canadienne, l’EPI annonce une « concentration géographique accrue » : avant 2010, les deux tiers de l’aide bilatérale seront versés à un « groupe central de pays qui seront ses principaux partenaires du développement bilatéral » (Canada, 2005 : 26). Sur 25 pays identifiés, 14 sont en Afrique subsaharienne8. La priorité accordée à l’Afrique est explicite :

Cette concentration signifiera qu’avec le temps, l’aide bilatérale sera de plus en plus concentrée en Afrique subsaharienne, conformément à l’engagement pris par le gouvernement dans son budget de 2005 de doubler, d’ici 2008-2009, l’aide destinée à l’Afrique, par rapport aux niveaux de 2003-2004. Le Canada a joué un rôle majeur pour ce qui est d’intégrer les enjeux africains dans les objectifs mondiaux, au sein du G8 et d’autres instances. Nous continuerons d’aller de l’avant, en étroite collaboration avec d’autres partenaires en Afrique et d’autres donateurs, afin de soutenir des initiatives régionales comme le NEPAD. (Canada, 2005 : 26-27)

  • 9 En ce qui a trait aux pays africains, parmi les 25 récipiendaires bilatéraux les plus importants en (...)

26Le gouvernement semble exagérer l’impact de cette concentration géographique sur l’efficacité de l’aide. Selon les calculs de Denis Stairs, les deux tiers de l’aide bilatérale en 2003-2004 étaient déjà concentrés dans un groupe de 25 pays, dont 11 en Afrique subsaharienne (Stairs, 2005 : 14)9. Toutefois, on note une tendance d’assistance accrue à l’Afrique : l’EPI fait passer à 14 le nombre de pays prioritaires en Afrique. Selon les derniers chiffres de l’ACDI, durant l’année financière 2005-2006, le Canada a versé 1,75 milliard de dollars en assistance publique à l’Afrique, ce qui représente 39 % de ses décaissements (voir Tableau 8.3).

TABLEAU 8.3. Aide publique canadienne pour le développement (en dollars CA, année financière 2005-2006)

Afrique

1,75 milliard

Total

4,46 milliards

Part de l’Afrique

39 %

Source : ACDI (2008 : 44-45).

27D’ailleurs, des 20 récipiendaires les plus importants de l’aide bilatérale canadienne, 7 étaient situés en Afrique subsaharienne (voir Tableau 8.4). Les pays d’Afrique du Nord ont perdu leur importance dans le programme de l’ACDI : le plus grand récipiendaire parmi eux, l’Égypte, est tombé au 16e rang.

TABLEAU 8.4. Récipiendaires principaux en Afrique de l’aide publique canadienne bilatérale pour le développement (en dollars CA, année financière 2005-2006)

Ghana

62,4 millions

(3e rang)

Mozambique

46,1 millions

(5e rang)

Soudan

42,5 millions

(7e rang)

Tanzanie

36,6 millions

(10e rang)

Mali

20,4 millions

(14e rang)

Égypte

17,1 millions

(16e rang)

Nigeria

16,4 millions

(17e rang)

N.B. Ces chiffres ne comprennent pas l’assistance à travers les institutions multilatérales et l’allégement de la dette, ni les programmes régionaux et le Fonds canadien d’initiatives locales.
Source : ACDI (2008 : 42).

28Cependant, les deux premiers récipiendaires sont l’Afghanistan et Haïti, qui ne figurent pas sur la liste des 25 « partenaires du développement », mais sont considérés comme des « États fragiles et en déroute ». Or, le gouvernement canadien a souligné l’importance de cette nouvelle catégorie de pays, définis comme étant « en crise ou qui émergent d’une crise et qui revêtent une importance stratégique » (Canada, 2005 : 28). Jusqu’à un tiers de l’aide bilatérale – et un montant non spécifié de l’assistance multilatérale – pourra être décaissé dans ces pays. Ainsi, en 2004-2005, deux pays en crise se taillent la part du lion de l’aide publique au développement canadienne : l’Irak a reçu 7,1 % du total et l’Afghanistan 2,3 %, ce qui représente respectivement 227 000 000 et 74 000 000 $ US (OCDE, 2007b : Tableau 32).

29Le nouvel accent sur les États fragiles et en déroute pourrait avoir des conséquences importantes pour les priorités canadiennes en Afrique, notamment dans le domaine de la sécurité. Le gouvernement dit qu’il

maintiendra l’engagement pangouvernemental direct et soigneusement ordonné dans un nombre choisi d’États en déroute et d’États fragiles dans lesquels le Canada dispose d’une base de participation et peut chercher à faire une différence visible durable (p. ex. Haïti, l’Afghanistan et la région du Darfour, au Soudan). (Canada, 2005 : 11)

30L’ACDI et les ministères des Affaires étrangères et de la Défense nationale « collaborent actuellement pour atténuer la fragilité […] en Afghanistan, en Haïti, au Soudan et dans les Territoires palestiniens » (AECIC, 2006b). Les critères de sélection, qui expliqueraient pourquoi ces pays ont été choisis plutôt que des pays africains comme la République démocratique du Congo, la Somalie ou bien d’autres, sont plutôt nébuleux. Il est fort probable, malgré la fragilité de la plupart des pays d’Afrique subsaharienne, que la grande majorité de ces ressources soit utilisée dans d’autres régions plus intéressantes pour le Canada – et son allié américain – sur le plan stratégique.

Le gouvernement de Stephen Harper

31Les conséquences de l’élection en 2006 des conservateurs de Stephen Harper sur l’aide à l’Afrique ne sont pas encore claires. Lorsque les conservateurs siégeaient dans l’opposition, ils ont forgé une position commune avec les autres partis d’opposition sur la taille relative de l’aide canadienne, critiquant le refus des libéraux de fixer une date précise pour atteindre les 0,7 % du PIB. Leur plateforme électorale faisait la promesse que le gouvernement allait « augmenter les dépenses pour l’aide au développement à l’étranger au-delà des taux actuellement prévus », ce qui semble indiquer une croissance accrue par rapport aux libéraux, mais elle indique ensuite que le gouvernement « cherchera à atteindre la moyenne de l’OCDE » (Parti conservateur, 2006 : 45), qui était en fait de 0,33 % en 2005 et 0,31 % l’année suivante (OCDE, 2008 : Tableaux 1 et 4), ce qui ne représente même pas la moitié de la cible officielle.

32Une fois au pouvoir, les conservateurs restent imprécis quant à leurs intentions face à l’atteinte du 0,7 % : le budget de 2006 laisse la porte ouverte en affirmant que « le Canada poursuivra ses efforts pour augmenter davantage l’enveloppe de l’aide internationale dans la mesure où les ressources le permettent ». En fait, relativement au revenu national brut, l’aide canadienne a baissé de 0,34 % en 2005 à 0,29 % en 2006 (OCDE, 2008 : Tableaux 1 et 4). De plus, le plan budgétaire de 2006 « confirme l’engagement du gouvernement [libéral] de doubler d’ici 2010-2011 l’aide internationale par rapport aux niveaux de 2001-2002 », phrase répétée presque mot pour mot dans le budget de 2007. Ni l’un ni l’autre, par contre, ne fait mention de doubler l’aide à l’Afrique de 2003-2004 à 2008-2009 (Canada, 2006 : 149 ; 2007 : 274 et 284). En juin 2007, lors du Sommet du G8 à Heiligendamm (Allemagne), Harper révèle que son gouvernement n’a pas abandonné cet engagement du gouvernement précédent, mais qu’il l’a réinterprété. Parce que les décaissements en 2003-2004 étaient inférieurs aux prévisions, le gouvernement a réduit la cible de 2,8 à 2,1 milliards de dollars. Ceci a permis une compression de 700 000 000 $ de l’aide à l’Afrique en 2008-2009, tout en respectant la formulation de l’engagement qui n’exprimait pas en dollars le montant à doubler.

  • 10 Pour une analyse du rapport du Sénat, consultez Brown (2007c).

33La réputation de l’aide canadienne à l’Afrique subit une attaque en 2007, quand le Sénat du Canada lance un rapport intitulé Surmonter 40 ans d’échec. Il qualifie l’ACDI d’« inefficace, coûteuse et extrêmement bureaucratique » et estime que l’aide au développement à l’Afrique « est lente, inflexible et ne correspond pas aux conditions réelles des pays bénéficiaires » (Comité sénatorial, 2007 : XI). Il suggère de restructurer radicalement et de décentraliser sa programmation, voire d’abolir l’ACDI, scénario qui a capté l’attention des médias et a sans doute motivé l’inclusion de promesses de décentralisation de l’aide dans le budget de 200710. Également en réponse à ces critiques, peut-on supposer, le budget de 2007 affirme : « Nous chercherons à devenir l’un des cinq plus importants donateurs des principaux pays qui nous intéressent, afin de mieux travailler avec ces derniers et d’autres partenaires importants pour obtenir des résultats » (Canada, 2007 : 285). Les répercussions sur l’Afrique de cette concentration géographique accrue des ressources ne sont pas encore apparentes, car ces pays n’ont pas été identifiés. Toutefois, le budget prévoit une augmentation de 200 000 000 $ au budget d’aide à l’Afghanistan et un total de 1 milliard sur 10 ans, une bonne indication des intérêts prioritaires du gouvernement Harper. De plus, au Sommet du G8 de 2007, Harper a annoncé que l’aide canadienne accordera dorénavant une priorité accrue aux Amériques et mettra moins l’accent sur l’Afrique.

34En somme, au cours des premiers mois du mandat du gouvernement conservateur, il semblait que l’ACDI allait toujours poursuivre les réformes promulguées par le gouvernement Martin dans l’EPI, rebaptisé Initiative de transformation de l’Agence. Cependant, la direction politique de l’ACDI a depuis lors perdu de sa clarté. L’accent sur l’Afrique est demeuré théorique jusqu’à un certain point, et l’importance accordée aux missions de sécurité, notamment en Afghanistan, remet en question la priorité d’enjeux comme la réduction de la pauvreté et l’atteinte des OMD. Le virage vers la sécurité des politiques internationales du Canada, plus prononcé depuis l’élection de Harper, et le nouvel accent mis sur les Amériques, annoncé en 2007, détourneront les fonds de développement de l’Afrique vers les pays et régions considérés prioritaires selon des critères qui ne relèvent qu’indirectement du développement. Un tel phénomène serait vraisemblablement encore plus prononcé sous un gouvernement majoritaire conservateur.

TENDANCES GÉNÉRALES : COMPARAISON AVEC L’ENSEMBLE DES DONATEURS

35La comparaison des Tableaux 8.1 et 8.5 permet d’évaluer les tendances de l’aide canadienne à l’Afrique par rapport à celles de l’ensemble des donateurs. Alors que l’assistance canadienne à ce continent a stagné de 1984 à 1992 et, par la suite, a décliné de 55 %, l’aide globale à l’Afrique a continué à augmenter jusqu’en 1990, pour ensuite baisser de 40 %. Le Canada, par rapport à la tendance générale, a donc arrêté d’augmenter ses contributions plus tôt et les a par la suite réduites de façon plus radicale que ses pairs. Sa contribution en 2005, par contre, dépasse de loin le sommet atteint au cours des années 1980, tandis que l’aide internationale, quant à elle, dépasse à peine son record de 1990.

TABLEAU 8.5. APD nette à l’Afrique (tous les donateurs), 1965-2005

TABLEAU 8.5. APD nette à l’Afrique (tous les donateurs), 1965-2005
  • 11 Selon les données de l’ACDI, 248 000 000 $ de dettes ont été pardonnés en 2002-2003 pour l’Afrique, (...)

36En comparant la priorité canadienne accordée aux récipiendaires africains par rapport à l’aide totale (Tableau 8.2) aux données de l’ensemble des donateurs, on peut tracer les tendances canadiennes par rapport à la moyenne générale. Or, dans le Tableau 8.6, on ne voit aucune différence significative de 1975 à 1985. Cependant, de 1986 à 2002, le Canada accorde une proportion beaucoup plus faible de son assistance à l’Afrique, qui baisse à 18 % en 2001, alors que la moyenne des bailleurs de fonds – quoique réduite après 1990 – n’a jamais été en deçà de 31 % depuis 1973. Depuis 2003, par contre, le Canada démontre pour l’Afrique un intérêt relatif semblable à celui de ses pairs. Cependant, il faut reconnaître qu’une partie des chiffres représente l’annulation de dettes bilatérales, plutôt que des versements actuels. Or, selon les méthodes de calcul de l’assistance publique, le montant total pardonné compte comme aide pour l’année de son annulation, sans prendre en considération le calendrier de remboursement en vigueur au moment de l’annulation. Cette formule controversée implique que les chiffres officiels d’aide font un bond pour cette année-là, malgré le fait que la grande majorité de la dette ne devait être repayée que plus tard (parfois sur une période de 10 ans) et qu’aucune somme additionnelle n’ait en fait été versée (Tomlinson, 2005 : 47)11.

TABLEAU 8.6. PROPORTION DE L’APD NETTE DESTINÉE À L’AFRIQUE, 1965-2005

TABLEAU 8.6. PROPORTION DE L’APD NETTE DESTINÉE À L’AFRIQUE, 1965-2005

37La générosité du Canada ne peut donc être comparée favorablement à celle de l’ensemble des donateurs. Le gouvernement canadien s’est désintéressé de l’Afrique durant les années 1980, avant la plupart des autres pays donateurs, et a par la suite réduit son assistance de façon plus radicale. Après 1986, le Canada a également versé une partie beaucoup moins importante de son aide à l’Afrique que ne l’a fait l’ensemble des donateurs. Ce n’est qu’en 2002-2003 que l’aide canadienne à l’Afrique est relancée, à la fois en chiffres absolus et en proportion par rapport au total. Il reste à voir si ce continent demeurera une priorité dans les années à venir ou si, comme le craignent certains analystes, la mode passera rapidement et les besoins de ce continent seront assujettis à des considérations de sécurité jugées plus pressantes et à certains autres intérêts de politique étrangère canadienne (Black, 2006 : 334).

38À sa naissance dans les années 1950, l’aide publique au développement canadienne se caractérisait surtout par des considérations stratégiques internationales, entre autres anticommunistes, et répondait en partie aux pressions des États-Unis. Plus tard, lors de l’extension de son programme à l’Afrique anglophone, le gouvernement a mis davantage l’accent sur les motifs humanitaires. L’ajout de récipiendaires d’Afrique francophone dans les années 1960 résultait surtout de facteurs proprement canadiens, dont la priorité accordée à l’unité nationale par le gouvernement fédéral aux dépens des motivations altruistes. La croissance spectaculaire de l’assistance durant les années 1980 témoignait de l’intérêt considérable du gouvernement pour l’aide à l’Afrique. Durant cette période, le Canada a également démontré un certain leadership dans des questions telles que l’intégration des femmes dans le développement (Black et Thérien, 1996).

39La période de stagnation qui a suivi, puis celle des compressions budgétaires radicales des années 1990 ont montré que l’Afrique ne constituait plus une priorité canadienne. Les budgets annuels d’aide à l’Afrique ont souffert de réductions plus draconiennes que les budgets accordés aux autres régions, comme en témoigne la chute de la part relative de l’aide canadienne à l’Afrique. Le Canada est ainsi devenu un des chefs de file du désintérêt vis-à-vis de l’Afrique au cours de cette période – malgré quelques initiatives plus médiatisées, par exemple celles qui concernaient la question de l’apartheid en Afrique du Sud.

40En même temps que les autres pays donateurs, le gouvernement canadien a renouvelé son engagement vers l’Afrique en 2001-2002, comme le démontrent l’augmentation rapide des versements à ce continent en chiffres absolus, mais aussi la proportion de l’aide au développement versée à l’Afrique. La motivation du premier ministre Chrétien, peu avant son départ de la vie politique, répondait surtout à des considérations personnelles. Le désir canadien d’être chef de file de l’aide à l’Afrique a connu son apogée en 2002, avec le Sommet du G8 de Kananaskis et le lancement du Fonds canadien pour l’Afrique. Cependant, le leadership canadien dans ce domaine n’a pas duré longtemps. Le premier ministre britannique Blair a pris la relève et a nommé la Commission pour l’Afrique en 2004 et organisé un sommet encore plus axé sur l’Afrique l’année suivante.

41Malgré les promesses du premier ministre Martin d’augmenter les ressources consacrées à l’Afrique, le manque de générosité du Canada par rapport aux pays européens (incarné par le refus de fixer une cible pour atteindre le 0,7 % du PIB) rendait insoutenable toute prétention au leadership. Ce manque relatif de financement – combiné avec un engouement pour le consensus et l’harmonisation chez les donateurs – rendait peu crédibles les ambitions d’innovations du gouvernement (Brown, 2007a). Pour ces raisons, observe-t-on, le Canada devrait contribuer de façon cohérente aux besoins de l’Afrique et suivre fidèlement les initiatives des autres, plutôt que de prétendre jouer un rôle prestigieux de leadership (Black, 2005 : 1-2 et 16).

42Le gouvernement Harper accentue encore plus que celui de son prédécesseur les questions de sécurité, notamment en favorisant l’Afghanistan, et a annoncé une priorité accrue aux Amériques, tout ceci au détriment de l’Afrique. Jusqu’à présent, il semble respecter l’engagement dont il a hérité afin d’augmenter les budgets d’aide au développement de 8 % par année. Cependant, l’adoption d’une approche pangouvernementale et l’accent mis sur les « États fragiles et en déroute » comportent le risque important de rendre moins autonome l’ACDI par rapport aux divers ministères et de l’assujettir aux multiples intérêts contradictoires de la politique internationale canadienne, notamment sur le plan de la sécurité, mais probablement aussi en raison d’intérêts commerciaux (Brown, 2008). Cela n’aidera pas à atteindre les OMD ni à réduire la pauvreté, notamment en Afrique. Pour ces raisons, il semblerait que le nouveau moment d’attention particulière accordée au développement en Afrique soit passager, plutôt que le début d’un nouvel âge d’or de l’aide canadienne.

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Notes

1 Pour plus de détails sur les manifestations de la concurrence Québec-Ottawa en Afrique, consulter Carty et Smith (1981 : 59-60).

2 Ces chiffres sont exprimés en dollars US constants (ajustés aux prix de 2004) pour permettre la comparaison. À moins d’indication contraire, les données de tous les tableaux sont tirées d’OCDE (2007a).

3 Ces résultats négatifs comprennent une augmentation du taux de chômage en grande partie occasionnée par les compressions budgétaires à la fonction publique, une hausse des prix des denrées importées à la suite de la dévaluation de la monnaie nationale, le retrait de subventions à la consommation de biens de base et l’introduction de « frais d’usagers » pour les services de santé et l’éducation primaire.

4 Les initiatives du gouvernement oscillent entre la solidarité envers les Sud-Africains privés de leurs droits fondamentaux et les intérêts commerciaux des entreprises canadiennes ; voir Freeman (1997) et Howard (1988).

5 On s’attendait à ce que des économies importantes soient réalisées dans les budgets militaires parce que le nouveau contexte international ne justifierait plus ces dépenses et que ces sommes pourraient être utilisées à des fins pacifiques.

6 Pour en savoir plus, voir la discussion des considérations politiques controversées de ces choix dans Morrison (1998 : 372-373).

7 Pour un exposé plus approfondi de la part d’un des responsables, voir Fowler (2003).

8 Ils sont répartis linguistiquement et géographiquement : le Bénin, le Burkina Faso, le Cameroun, l’Éthiopie, le Ghana, le Kenya, le Malawi, le Mozambique, le Niger, le Rwanda, le Sénégal, la Tanzanie et la Zambie.

9 En ce qui a trait aux pays africains, parmi les 25 récipiendaires bilatéraux les plus importants en 2003-2004, la liste qui accompagne l’EPI abandonne l’Égypte et le Nigeria et ajoute le Bénin, le Cameroun, le Niger, le Rwanda et la Zambie (Stairs, 2005 : 15).

10 Pour une analyse du rapport du Sénat, consultez Brown (2007c).

11 Selon les données de l’ACDI, 248 000 000 $ de dettes ont été pardonnés en 2002-2003 pour l’Afrique, ce qui représente 45 % de l’aide de gouvernement à gouvernement et 31 % de l’aide bilatérale aux pays africains pour cette année financière. Lors de chacune des trois années suivantes, l’allégement de dettes africaines a totalisé entre 64 000 000 $ et 98 000 000 $. Les principaux bénéficiaires étaient le Cameroun, la Côte d’Ivoire, Madagascar, la République du Congo, la République démocratique du Congo et la Zambie (ACDI, 2006a : 34-35 ; 2008 : 46).

Table des illustrations

Titre TABLEAU 8.1. APD NETTE DU CANADA À L’AFRIQUE, 1965-2005
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Titre TABLEAU 8.2. PROPORTION DE L’APD NETTE CANADIENNE DESTINÉE À L’AFRIQUE, 1965-2005
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/9866/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 72k
Titre TABLEAU 8.5. APD nette à l’Afrique (tous les donateurs), 1965-2005
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/9866/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 64k
Titre TABLEAU 8.6. PROPORTION DE L’APD NETTE DESTINÉE À L’AFRIQUE, 1965-2005
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/9866/img-4.jpg
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Auteur

Professeur agrégé à l’École d’études politiques de l’Université d’Ottawa. Il compte parmi ses intérêts de recherche les politiques d’aide au développement, la démocratisation, la violence politique, la prévention des conflits et la consolidation de la paix, surtout en Afrique subsaharienne. Ses écrits ont été publiés dans de nombreux ouvrages collectifs et revues scientifiques, dont Third World Quarterly, European Journal of Development Research, la Revue canadienne d’études du développement/ Canadian Journal of Development Studies, Journal of Contemporary African Studies, la Revue canadienne des études africaines/ Canadian Journal of African Studies et Latin American Perspectives.

© Presses de l’Université de Montréal, 2008

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