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L'aide canadienne au développement

 | 
François Audet
, 
Marie-Eve Desrosiers
, 
Stéphane Roussel

Deuxième partie. Les grands défis de l'aide canadienne au développement

6. L’action humanitaire canadienne

Yvan Conoir

Texte intégral

1L’action humanitaire du Canada est un chapitre important de la coopération internationale canadienne. Nous utilisons à dessein le terme de « coopération internationale » puisque nous nous refusons d’intégrer le concept d’aide humanitaire dans celui de l’aide au développement. En effet, pour les adeptes d’une lecture en continuum ou cyclique de l’aide humanitaire au développement, l’humanitaire, résultat d’une crise créée par la main de l’homme ou les sursauts de Dame Nature, se développe dans le contexte d’une crise ponctuelle ou durable. Après avoir assuré la survie des populations potentiellement en danger de mort, la phase de reconstruction ou de réhabilitation s’ensuit, précédant la phase du développement proprement dit. À chacune de ces phases participent des acteurs multiples, aux modalités opératoires comme aux philosophies d’intervention très différentes les unes des autres. Aux humanitaires, le temps de « l’urgence », et aux agents de développement, la gestion des cycles pluriannuels de développement. Or aujourd’hui, la lecture des crises contemporaines a beaucoup changé et se présente de manière moins linéaire. Elle n’en continue pas moins à séparer au niveau du terrain les deux champs d’action de ces deux catégories d’intervenants, sans qu’on se soit vraiment demandé comment intervenir et gérer efficacement les problèmes qui surgissent au sein de la « zone grise », celle qui suit la sortie des conflits et qui précède le démarrage des programmes de développement.

2Notre souci de garder l’action humanitaire canadienne séparée de l’aide au développement tient au fait que l’action humanitaire du Canada ne s’inscrit pas – ou plus – dans le cadre du seul giron des programmes multilatéraux de l’Agence canadienne de développement international (ACDI). Le développement de l’outil de diplomatie militaro-humanitaire que représente le Disaster Assistance Response Team (DART, ou équipe d’intervention en cas de catastrophe), géré et déployé à la demande des acteurs politiques par le Département de la défense nationale (DND), et le rôle croissant joué par le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) dans la définition des politiques humanitaires canadiennes nécessitent une lecture plus globale et diversifiée que la seule analyse quantitative des financements de la programmation humanitaire canadienne par l’intermédiaire de l’ACDI.

  • 1 Docteur, président de Médecins sans frontières pendant 12 ans et aujourd’hui directeur de recherche (...)
  • 2 Le maintien de l’action humanitaire dans le seul court terme est un concept qui commence à être que (...)

3Pour commencer, il est important de rappeler ce que nous entendons par « action humanitaire ». Rony Brauman, tout à la fois praticien engagé et chercheur éminent1, propose la définition suivante : « L’action humanitaire est celle qui vise, sans aucune discrimination et avec des moyens pacifiques, à préserver la vie dans le respect de la dignité, à restaurer l’homme dans ses capacités de choix » (Brauman, 1995 : 9) ; ainsi, elle « n’a pas pour ambition de transformer une société, mais d’aider ses membres à traverser une période de crise, autrement dit de rupture d’un équilibre intérieur » (Brauman, 1995 : 10). Courte durée dans le temps, restauration des capacités antérieures des individus et des communautés et respect de la dignité d’autrui, voilà les valeurs fondamentales qui continuent d’alimenter l’action humanitaire contemporaine2.

HISTORIQUE ET PLACE DE L’AIDE HUMANITAIRE DANS L’AIDE CANADIENNE AU DÉVELOPPEMENT

  • 3 Pour une analyse sur l’absence de politique de l’agence et son impréparation en matière d’action hu (...)

4Le gouvernement canadien confie la coordination de son assistance aux victimes de catastrophes au Programme d’assistance humanitaire internationale (PAHI) de l’ACDI. Au départ, dans le cadre de ce programme, l’ACDI versait des contributions au titre des programmes permanents des organismes humanitaires, auxquelles s’ajoutaient d’autres contributions quand survenaient des situations d’urgence justifiant des appels à la générosité de la communauté internationale. Au début des années 1980, dans le cadre de la préparation du Cadre de programmation de l’ACDI, on insiste sur la nécessité d’un « apport accru pour l’assistance humanitaire internationale, dans le but de rendre les bénéficiaires plus en mesure de faire face aux désastres d’ordre naturel ou humain » (CCIC, 1982 : 3-4). Il faudra attendre 1983 pour voir la genèse d’une série de principes directeurs devant guider la politique et les interventions de l’agence. Jusqu’à cette date, les dépenses en matière d’assistance humanitaire de l’ACDI se situaient entre 10 et 30 000 000 $, ce qui incluait les subventions de base aux organismes internationaux (Morrison, 1998 : 209 ; CIDA, 1982 ; 1983)3.

  • 4 Essentiellement au profit du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCNUR).

5De 9 100 000 $ en 1978-1979, le budget canadien d’assistance humanitaire est passé à 41 400 000 $ en 1984-1985 (ACDI, 1985). Cette même année, le financement de base des efforts des institutions humanitaires des Nations Unies représentait 32 % du budget du PAHI, alors que la majeure partie du budget d’assistance, 28 100 000 $, soit 68 % du budget du PAHI, est alors investi dans le Fonds de secours pour les victimes de catastrophes4. En 1983-1984, parallèlement à son programme permanent du PAHI, l’ACDI versait des « contributions totalisant 100 000 000 $ au titre d’activités d’assistance humanitaire, en bonne partie axée sur l’aide alimentaire d’urgence », canalisées dans des voies multilatérales telles que le Programme alimentaire mondial (PAM) et la Réserve alimentaire internationale d’urgence, dans des voies bilatérales ou non gouvernementales (ACDI, 1985 : 8).

  • 5 Ce principe implique que le gouvernement ajoute un dollar d’aide pour chaque dollar donné par la po (...)
  • 6 Les ONG disposaient de la majorité au Conseil d’administration du Fonds d’urgence pour l’Afrique (M (...)

6Ce sont les images de famine dans la Corne de l’Afrique en 1984 qui vont faire passer l’ACDI à un niveau supérieur d’intervention. En novembre 1984, on nomme un coordonnateur canadien humanitaire pour combattre la famine en Afrique et l’on crée le Fonds spécial pour l’Afrique en annonçant un investissement de 50 000 000 $ en son sein, ceci incluant 15 000 000 $ pour répondre à la générosité des Canadiens sous le principe du « un dollar pour un dollar »5. Ce fut insuffisant et le montant final, dans la foulée des concerts de Bob Geldof, de la mobilisation des Églises et organisations civiles, dépassa toutes les attentes en se fixant à 36 000 000 $. C’est aussi la première fois que l’on vit des organisations non gouvernementales (ONG) canadiennes prendre une part active dans les décisions de programmation de l’ACDI6. Ceci eut aussi un effet important sur les affectations budgétaires de l’Agence puisque le plafond budgétaire moyen au PAHI, soit de 2 % de l’enveloppe de l’aide au développement, avait été largement dépassé pour grimper à 4,2 % de l’enveloppe, en grande partie grâce aux investissements consentis dans le cadre de la situation d’urgence en Afrique. La recommandation du Comité permanent des Affaires étrangères et du Commerce international était de maintenir le montant à 2 % du budget de l’Agence, tout en autorisant un 1 % additionnel pour doubler les contributions et donations volontaires (Morrisson, 1998 : 282, 533 et 534, notes 28 et 51).

7Dans la foulée du rapport SECOR (Morrisson, 1998 : 314 et 329-333) publié au milieu des années 1990 – lequel prône une rationalisation des pratiques de gestion de l’ACDI, par exemple lutter contre la dispersion géographique caractérisant le déploiement de ses programmes –, un document de politique important recommande en 1992 (Foreign Policy Update, approuvé par le Cabinet en 1992 [Morrison, 1998 : 339]) que soit réservée une part relative plus importante des allocations au profit des programmes humanitaires en Europe de l’Est « libérée » depuis la chute du mur de Berlin. En 1995, le gouvernement libéral de Jean Chrétien définit dans son livre blanc sur la politique étrangère que

l’APD canadienne concentrera les ressources disponibles dans six volets prioritaires, à savoir les besoins humanitaires fondamentaux […]. Le Canada continuera de fournir une aide humanitaire dans les situations d’urgence, et consacrera 25 % de son APD aux besoins humains fondamentaux comme moyen de renforcer l’accent donné à la question de la sécurité de l’individu. (Gouvernement du Canada, 2005b : 47)

  • 7 L’Institut Nord-Sud évalue que de 1988-1989 à 1997-1998, la baisse du montant de l’enveloppe de l’a (...)

8L’enveloppe de la coopération au développement canadienne se vit sévèrement amputée durant les années 19907. Malgré cela, le PAHI fut l’un de ceux qui contribuèrent le mieux à conserver leur enveloppe budgétaire pour continuer d’assurer une réponse canadienne aux urgences humanitaires internationales, enregistrant un volume d’activités qui, au tournant du millénaire, s’élevait à plus de 75 000 000 $ (Prémont, 2002 : 35).

  • 8 L’auteur de cet article est témoin qu’en 1993, le PAHI n’était doté que de quatre gestionnaires de (...)

9Le dynamisme de la petite équipe du PAHI à cette époque explique, en grande partie, que malgré l’insuffisance des moyens à sa disposition, elle ait pu être en mesure de financer un volume de subventions aussi important8. Ainsi, une ancienne directrice adjointe du Bureau des affaires humanitaires des Nations Unies peut souligner que « le Programme de l’assistance humanitaire internationale est l’un des plus actifs et il dispose d’une bonne vision stratégique pour gérer les maigres ressources qui sont mises à sa disposition », alors que, par ailleurs, en matière de politique humanitaire, « il manque de vision stratégique à long terme de la part du gouvernement canadien », parce que « les mesures de restriction budgétaire ne nous ont pas permis de revenir ou tenir notre place de manière conséquente sur la scène internationale » (McAskie, 2002 : 124).

10Au début de la décennie 1990, le PAHI

a connu des augmentations budgétaires importantes jusqu’en 1995, puis deux années de coupures [sic] sévères. Par la suite, des financements supplémentaires ont été alloués par le Cabinet pour des crises spécifiques comme celle de l’ouragan Mitch, le Kosovo, et l’Afghanistan, ce qui donne dans ces années-là une moyenne de déboursements entre 90 M $ à 117 M $ par année. (Mangin, 2002 : 192-193)

11Les financements exceptionnels commencent dès lors à prendre une place importante des budgets du PAHI, le plus souvent organisés sous la forme de dotations budgétaires pluriannuelles au profit de ses partenaires. Avec les financements humanitaires de l’aide alimentaire ainsi que ceux de la division de l’Europe de l’Est, l’action humanitaire canadienne représentait environ 8 % de l’aide au développement (voir Tableau 6.1). Cette augmentation relative de 4 à 8 % pour l’assistance humanitaire fut générale au sein de l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) durant les années 1990 (IASC, 2000). Cette augmentation reflète « les besoins humanitaires croissants, mais également les coupures [sic] à l’aide au développement faites par la majorité des membres de l’OCDE » (Mangin, 2002 : 193).

TABLEAU 6.1. Budget de l’aide humanitaire canadienne, 1995-2004 (en millions de dollars)

TABLEAU 6.1. Budget de l’aide humanitaire canadienne, 1995-2004 (en millions de dollars)

12Selon le directeur de l’Unité d’urgence créée par le PAHI en 2000, ce qui changea alors radicalement dans la gestion de l’aide humanitaire fut « la proportion des dépenses pour les victimes affectées par les conflits de longue durée. En 1999-2000, près de 75 % des financements pour des projets furent alloués dans des contextes de conflits de longue durée » (Mangin 2002 : 194). Cet état de fait a pour conséquence que la marge de manœuvre du PAHI pour réagir à de nouvelles crises, catastrophes naturelles ou nouveaux mouvements de population, se limite à quelques millions de dollars, ce qui est insuffisant pour une crise de grande envergure. Ce manque de flexibilité et l’absence de ressources suffisantes expliquent, en grande partie, le retard ou les montants relativement modestes qui sont alloués pour répondre à une crise (Mangin, 2002 : 194).

STRUCTURE ACTUELLE DE L’ACTION HUMANITAIRE CANADIENNE

13L’aide humanitaire canadienne est structurée autour de quatre composantes. La première, la plus importante en termes de déboursements et d’interventions, est le PAHI de l’ACDI. La deuxième est constituée par l’actuel Groupe des affaires humanitaires et interventions lors de catastrophes, né sous une forme encore embryonnaire sous l’égide du ministre Axworthy en 1996. La troisième est celle constituée par les Forces armées canadiennes, responsable du déploiement du DART, qui hisse le drapeau unifolié au cœur des grandes catastrophes naturelles qui frappent, du Sri Lanka aux États-Unis. La quatrième, souvent la plus visible du grand public au moment du lancement de ses campagnes de souscription, reste le groupe des ONG canadiennes intervenant sur le champ des opérations humanitaires.

Le Programme d’assistance humanitaire internationale (PAHI)

  • 9 Parmi les critères de sélection de projets humanitaires présentés par des ONG canadiennes, il est e (...)
  • 10 Historiquement, cette dernière a aussi été acheminée par le Centre d’aide alimentaire de l’ACDI, dé (...)

14Le PAHI de l’ACDI a pour mandat d’aider à soulager les souffrances des victimes de conflits et de catastrophes naturelles dans les pays en développement. Le PAHI n’est pas opérationnel et ne met pas en œuvre directement des programmes d’assistance humanitaire. Son objectif consiste à faire en sorte que l’assistance humanitaire financée par le Canada soit appropriée, efficace et acheminée rapidement, essentiellement en coopérant étroitement avec les organismes, fonds et agences spécialisées des Nations Unies, la Croix-Rouge et les ONG canadiennes et internationales qui démontrent une capacité de secours d’urgence confirmée (ACDI, 2006 : 2)9. En ce sens, le PAHI de l’ACDI est le principal outil utilisé par le gouvernement du Canada pour acheminer l’assistance humanitaire d’urgence non alimentaire destinée aux pays en développement, par exemple les soins médicaux, l’approvisionnement en eau, les services sanitaires, et l’hébergement. Ce n’est pas un canal exclusif puisque l’aide peut aussi être acheminée par les ambassades et Hauts-Commissariats du Canada quand ils sont en mesure de déployer cette capacité10.

15La gestion des ressources allouées par le PAHI est organisée soit sur une base thématique, par les désastres naturels, soit sur une base géographique, soit encore sur une base spéciale dans un pays ou une crise d’une certaine amplitude, quand frappe une urgence humanitaire. Le responsable du PAHI dispose du pouvoir administratif discrétionnaire d’engager de manière immédiate jusqu’à 1 000 000 $ dès que frappe une crise humanitaire. C’est ce premier financement qui témoigne immédiatement de l’attention que porte le gouvernement à une crise particulière. Les annonces et financements subséquents sont décidés sur des plans politiques et administratifs par les ministres, président ou vice-président de l’ACDI. Plus la crise est jugée importante, plus le niveau d’implication gouvernementale est élevé. Plus les politiciens tardent à réagir à une crise humanitaire, plus le public canadien jugera avec sévérité l’absence ou l’insuffisance de la réaction gouvernementale.

  • 11 On définit généralement trois types de solutions durables pour des réfugiés : la première, qui est (...)

16L’attention de l’ACDI est donc principalement centralisée sur la satisfaction des besoins humains fondamentaux des populations affectées. L’engagement du PAHI est de n’octroyer ses contributions que sur une base relativement courte, qui varie ordinairement de 6 à 12 mois ou parfois moins, en fonction des contraintes déterminées par le calendrier de l’année financière. D’autres financements sont éligibles au titre des soins, de l’entretien, et du rapatriement des réfugiés et des personnes déplacées. La distinction à faire à cet égard est donc celle qui caractérise la satisfaction des besoins fondamentaux des réfugiés ou des personnes déplacées et l’attention qui est portée au volet de recherche des solutions durables, lesquelles sont souvent parties d’un processus politique plus important, par exemple en Afghanistan, ou encore au Soudan du Sud, dans le contexte de missions de paix11.

17Il est aussi possible d’engager des financements au titre d’activités de planification préalable et de prévention des catastrophes, lesquelles consolident la capacité des pays enclins aux catastrophes à faire face aux situations d’urgence. Ces mesures, peu populaires, relevant tant du domaine du développement durable que de l’action humanitaire préventive, visent à prévenir les catastrophes, le plus souvent en tirant les leçons apprises des catastrophes précédentes.

18Enfin, un autre volet important de la programmation du PAHI est celui du financement institutionnel des organismes humanitaires multilatéraux, qui sont dotés d’une capacité de secours d’urgence spécialisée, à l’instar du Comité international de la Croix-Rouge, ou bien qui développent ou mettent en œuvre, par la nature de leur mandat ou de leur action propre, des politiques d’intervention opérationnelle face à une crise donnée : Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCNUR), Bureau de coordination des affaires humanitaires (BCAH), mieux connu sous son acronyme OCHA (Office of Coordination of Humanitarian Affairs).

Le Groupe des affaires humanitaires et interventions lors de catastrophes

19Avec l’arrivée de Lloyd Axworthy aux commandes du MAECI au milieu des années 1990 et la création d’une nouvelle direction des Affaires globales et humanitaires, les Affaires étrangères commencent à jouer un rôle de plus en plus important dans la promotion de nouvelles politiques, et l’appui à la définition et la mise en œuvre de thématiques humanitaires importantes. La création de la direction des Affaires globales et humanitaires « entraînera une coordination plus ou moins imposée avec l’ACDI, car les demandes émanant du MAECI deviendront toujours plus nombreuses et fréquentes » (Prémont, 2002 : 34-35). Ses demandes reposent sur le socle philosophique de la sécurité humaine, laquelle, selon le ministre Axworthy « recouvre l’intégralité du champ des relations internationales, de la prévention des conflits aux interventions humanitaires en passant par les mesures palliatives après un conflit » (Axworthy, 2002 : 3).

20Aujourd’hui, le Groupe des affaires humanitaires et d’intervention en cas de catastrophe, lequel fait partie intégrante du secrétariat du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) du MAECI est chargé d’élaborer, de surveiller et de coordonner la politique étrangère canadienne dans le domaine humanitaire.

  • 12 En réponse aux crises, le budget canadien pour 2005-2006 prévoit « une nouvelle fenêtre financière (...)

21À la fin des années 1990, une seule personne avait été affectée à ces questions (Gouvernement du Canada, 2006a : 4). En 2007, une équipe de neuf personnes, au sein du MAECI veille au développement des affaires humanitaires et des interventions lors de catastrophes naturelles (MAECI, 2006 : 4). En cas de catastrophe majeure, l’équipe du MAECI peut ainsi former rapidement une équipe de travail constituée de représentants du gouvernement, chargée de coordonner les interventions du Canada dans le contexte d’une crise humanitaire particulière. La capacité organisationnelle renforcée de ce nouveau Groupe des affaires humanitaires permet à l’occasion de déployer des « équipes de soutien stratégique interministérielles dirigées par le GTSR sur les lieux des catastrophes pour aider les ambassades concernées et déterminer les domaines dans lesquels le Canada pourrait prêter son secours » (MAECI, 2006 : 8). Elle permet aussi d’entreprendre le financement d’actions particulières, au-delà des capacités et engagements du PAHI12.

Le ministère de la Défense nationale

  • 13 Nous excluons de ce débat la participation des Forces armées canadiennes à l’exécution de composant (...)
  • 14 Pour plus d’informations sur le DART, consulter le site des Forces canadiennes à <http://www.forces.gc.ca/site/home_f.asp> ou encore <http://www.forces.gc.ca/site/Operations/Plateau/view_news_f.asp?id=301>, pages</http></http> (...)

22Avec le DART, le gouvernement canadien se dote pour la première fois d’un outil de diplomatie militaro-humanitaire, lourd et difficile d’usage, aussi considéré comme onéreux, mais efficace en termes d’urgence à très court terme et constituant en soi un bel outil de représentation des efforts publics canadiens en situation humanitaire critique13. Ce dernier poursuit certaines opérations logistiques humanitaires des Forces armées canadiennes réalisées dans le cadre d’autres opérations, la première ayant eu lieu au Rwanda en 1994. Les leçons tirées de cette première expérience servirent au ministère de la Défense nationale (MDN) et aux autres composantes gouvernementales pour définir les orientations et qualités de l’équipe DART14 créée par la suite.

23Composée de différentes unités des Forces armées, telles que logistique, santé, infanterie, génie, pour un total de près de 200 hommes et femmes qui peuvent être déployés pendant une période maximale de 40 jours, l’équipe d’intervention en cas de catastrophe est un outil polyvalent, doté de quatre fonctions principales. La première consiste à prodiguer des soins médicaux de base à la suite d’une catastrophe humanitaire. La deuxième est l’approvisionnement en eau potable grâce à un système de purification d’eau par osmose inversée complètement autonome, puis par un système d’embouteillage en sacs, d’entreposage et de distribution. En plus de ses deux fonctions principales, l’équipe du DART peut aussi procéder à des travaux de génie léger avec des équipements compacts, par exemple dégager des débris, tracer ou réparer des chemins d’accès ou encore réparer des canalisations d’eau. Finalement, le DART dispose aussi d’une cellule de communications et de contrôle qui constitue sa quatrième fonction.

  • 15 Pour une étude de cas sur l’opération humanitaire au Honduras à la suite de l’ouragan Mitch, voir l (...)

24À ce jour le DART, dont une équipe demeure en attente permanente pour réagir au plus vite en cas de crise humanitaire, n’a été déployé qu’à cinq reprises. La première fois, elle est intervenue au Honduras dans le contexte de l’ouragan Mitch qui dévasta une grande partie de l’Amérique centrale (OP CENTRAL, novembre 1998)15. Dans le cadre de cette première opération, les observateurs nationaux comme internationaux reconnurent que

les efforts combinés de l’ACDI et du MDN pour acheminer des secours dans la région de La Ceiba ont été perçus comme très positifs […]. Le savoir-faire du PAHI, joint aux capacités logistiques et à la rigueur militaire des instances du MDN, a permis de manière effective d’aider les communautés victimes de Mitch. (Sliwinski, 2002)

25Les opérations subséquentes se déroulèrent en Turquie (OP TORRENT, août 1999), au Sri Lanka dans le cadre de la réponse canadienne au tsunami du 26 décembre 2004 (OP STRUCTURE, janvier 2005), aux États-Unis à la suite de l’ouragan Katrina (OP UNISON, septembre 2005) et enfin plus récemment au Pakistan (OP PLATEAU, octobre 2005) en réponse au tremblement de terre de très forte magnitude qui frappa la région de Muzaffarabad. À titre d’illustration, dans le cadre de cette dernière opération, l’équipe DART déployée sur place fut en mesure de distribuer 500 tonnes de produits de première nécessité, de purifier et distribuer 3 800 000 litres d’eau, de traiter 7 000 personnes avec des équipes médicales mobiles, de soigner 2 637 personnes en clinique et de vacciner 2 145 personnes.

26Le DART est soumis à un certain nombre de conditions politiques comme structurelles qui en limitent automatiquement la fréquence d’utilisation comme la portée. Les conditions politiques posées sont premièrement de n’intervenir en aucune manière dans un contexte considéré comme conflictuel, donc essentiellement de se limiter à des situations de catastrophe naturelle. Deuxièmement, il faut que l’environnement de travail soit jugé suffisamment sécuritaire pour pouvoir y opérer sans risques excessifs autres que ceux liés à l’exercice de la mission. Il faut évidemment aussi que l’ampleur des besoins sur place justifie un déploiement aussi important, que les autorités nationales concernées en fassent la requête, et que les autorités politiques canadiennes, le plus souvent après évaluation et recommandation d’une équipe exploratoire conjointe composée de représentants du PAHI, des Forces canadiennes et du MAECI, n’en approuvent l’idée. La somme de ces conditions, sans compter les difficultés techniques proprement militaires, en particulier les capacités canadiennes limitées en termes de transport stratégique, explique l’utilisation relativement faible de cet outil.

  • 16 Zone de déploiement de l’équipe DART au sud-est du Sri Lanka lors d’OP STRUC-TURE, janvier 2005.

27Les critiques reliées à cet outil opérationnel ne manquent pas, à commencer par le ratio coût/efficacité d’une telle opération ou l’usage qui pourrait être réalisé des sommes investies par d’autres acteurs nationaux ou multilatéraux. L’on peut aussi critiquer la courte période d’engagement dans le temps du déploiement du DART, comme son action relativement limitée dans l’espace puisque l’intervention repose sur une base logistique fixe et non mobile. Enfin, beaucoup questionnent la durabilité des actes posés (Watson, 2006). Comment, par exemple, s’assurer qu’après avoir garanti 40 jours d’eau potable par le biais d’une machine très sophistiquée déployée par le DART, les populations du district d’Ampara au Sri Lanka seront à même de pouvoir continuer à s’approvisionner de manière adéquate après un désastre comme le tsunami de décembre 2004, lequel a inondé et rendu inopérants tous les puits de la région d’intervention16 ? À une époque où le questionnement premier de toute administration finançant une action humanitaire ou de développement est la durabilité des gestes faits par une agence ou un projet, ce genre de dilemme mérite à lui seul une réflexion qui porte soit sur la méthodologie d’action ou bien plus simplement sur la pertinence du concept et de l’outil DART.

28Enfin, d’exercice plus classique, l’appui des Forces canadiennes à certaines opérations logistiques humanitaires internationales importantes devrait se poursuivre. Dans le cadre des opérations humanitaires dans le contexte de la crise du tsunami, le Canada a aussi acheminé des secours d’urgence au moyen d’avions commerciaux et d’avions des Forces armées canadiennes pour distribuer des fournitures de purification d’eau, couvertures, éléments logistiques et médicaments (Sri Lanka, Indonésie, Maldives) pour un total supérieur à 2 000 000 $ pour la seule opération du tsunami de 2004 (Gouvernement du Canada, 2006b).

Les agences et organisations canadiennes d’assistance humanitaire

  • 17 Même MSF-Canada articule des activités de programmation humanitaire avec d’importantes activités de (...)
  • 18 Voir à ce sujet l’excellent article d’Ian Smillie, 2002.

29Il faut sans doute rappeler une évidence au fait qu’aucune agence canadienne opérant des programmes d’assistance humanitaire ne s’occupe exclusivement d’aide humanitaire17. L’action humanitaire mise en œuvre par les organisations non gouvernementales canadiennes est soit un développement endogène conçu initialement dans le but d’aider des populations ou un pays au sein duquel elles œuvrent déjà à titre d’organisations de développement, soit la programmation principale du mouvement, du réseau ou du mouvement auquel elles appartiennent. En effet, la particularité historique du paysage de l’humanitaire canadien des 15 dernières années aura été de se recomposer autour de « succursales » d’ONG internationales, essentiellement européennes. Si CARE Canada, qui n’a entrepris ses activités de programmation de manière autonome qu’en 1987, en collaboration avec CARE USA, a valeur historique de modèle, Médecins sans frontières Canada (1991), Médecins du monde Canada (1997), Handicap International Canada (2003) ou encore Action contre la Faim Canada (2005), qui sont les dernières agences à être venues au Canada et qui disposent toutes d’importants programmes humanitaires, sont toutes des « succursales » nationales de sièges sociaux situés en Europe. Ceci n’exclut rien à la valeur des opérations développées par de plus petits joueurs nationaux tels le CECI, Oxfam Canada et Oxfam Québec, Alternatives, mais il existe assurément au Canada deux classes de joueurs. La première est composée des « nationaux », qui ne peuvent compter que sur leurs seules valeur et expérience, sur leurs capacités propres en matière de souscriptions et de programmation autonome pour espérer œuvrer en action humanitaire. La seconde catégorie est composée des organisations membres de réseaux, mouvements ou fédérations18. Celles-ci peuvent, au Canada, se livrer avec d’importants moyens à trois activités concomitantes qui sont la souscription, le recrutement de personnels volontaires et professionnels canadiens et la programmation internationale, en coopération avec leur siège social ou de manière autonome.

  • 19 À l’instar de MSF Canada, membre du réseau de la première organisation humanitaire internationale p (...)
  • 20 Voir le Rapport annuel 2002, <http://care.ca/downloads/publ/CAREar2004e.pdf>, page consultée le 10 juin 2008 ; le montant de 2001 comprend une par</http> (...)
  • 21 CARE Canada, Annual Report 2004, <http://care.ca/downloads/publ/CAREar2004e.pdf>, page consultée le 10 juin 2008 ; et MSF Canada, (...)

30L’effet de levier créé par une certaine visibilité internationale, ou encore l’appui structurel, opérationnel, financier et humain de ces réseaux internationaux, a permis très fortement « d’internationaliser » l’aide humanitaire canadienne qui transite par le réseau des ONG19. À titre d’illustration, en 1992, CARE Canada engageait 18 700 000 $ en aide humanitaire ; en 2001, ce montant avait pour la première fois dépassé le sommet de 101 400 000 $(CARE Canada, 1992 : 29)20. Au même moment, MSF Canada, arrivé au Canada en 1991, et aujourd’hui déployé en plusieurs bureaux régionaux au Canada, recueillait exactement le double de donations privées que CARE Canada en 2004, un montant additionnel de 4 000 000 $ de subventions du PAHI, et déployait dans le même temps plus de 160 volontaires canadiens au sein de 28 pays21.

31Historiquement, en raison du renforcement des principes directeurs de sélection des agences comme des projets au sein du PAHI, l’ACDI a réduit de manière significative le nombre de joueurs canadiens bénéficiant d’une assistance financière canadienne en matière humanitaire (ACDI, 2006). Cela laisse croire de la part de l’ACDI à une « rationalisation » de l’offre des intervenants, et à la volonté, cachée ou affichée, de ne travailler qu’avec un certain nombre d’organisations sélectionnées pour leurs feuilles de route professionnelles et leurs qualités intrinsèques.

Le Groupe d’étude des politiques sur les réponses humanitaires (PAGER)

32Le Policy Action Group on Emergency Response (PAGER), ou Groupe d’étude des politiques sur les réponses humanitaires, est un forum d’échanges informels entre les principaux acteurs gouvernementaux de la définition des politiques humanitaires canadiennes et des acteurs opérationnels de terrain. Créé à la fin des années 1990, il a pour vertu de faire se rencontrer sur une base régulière les principaux représentants des Affaires étrangères du Canada, de l’ACDI et des représentants institutionnels et opérationnels des ONG humanitaires canadiennes. La nature informelle des échanges a permis au gouvernement canadien de chercher à mieux expliquer certaines de ses politiques auprès des opérateurs canadiens humanitaires. PAGER a aussi permis à maintes reprises de critiquer des initiatives contestées ou encore de faciliter des rapprochements d’opinion ou des convergences de politiques qui n’auraient pu se réaliser dans un cadre plus formel. Le groupe PAGER aide ainsi à structurer de nouvelles idées qui peuvent accessoirement aider les fonctionnaires et diplomates à enrichir, ou amender, leurs visions et politiques avant de les rendre officielles.

AXES CONTEMPORAINS DE LA PROGRAMMATION HUMANITAIRE CANADIENNE

33Selon les chiffres remis au Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE par le gouvernement canadien, le Canada a offert une contribution de 211 000 000 $ en assistance humanitaire en 2004, ce qui le place au onzième rang des donateurs de l’OCDE et qui représente une moyenne de contribution de 6,50 $ par citoyen canadien. La contribution humanitaire canadienne représentait 6 % de l’aide publique au développement pour 2004 (Development Initiatives, 2005 : 104-107 ; Gouvernement du Canada, 2005b).

34En volume constant, on estime que l’aide canadienne a baissé de manière marginale de quelque 2 % depuis 1995. Par rapport à l’enveloppe de l’aide internationale du Canada prévue pour l’année 2005-2006, estimée à 3 637 000 $ (Gouvernement du Canada, 2006c), il est estimé que l’assistance humanitaire internationale représente 2,5 % de l’enveloppe globale.

Figure 6.1. Total de l’aide humanitaire par pays donateur de l’OCDE, 2004 (à l’exclusion de l’assistance offerte aux réfugiés présents dans chacun des pays d’asile)

Figure 6.1. Total de l’aide humanitaire par pays donateur de l’OCDE, 2004 (à l’exclusion de l’assistance offerte aux réfugiés présents dans chacun des pays d’asile)

35En 2005-2006, on prévoyait que les efforts de reconstruction à la suite de la crise humanitaire créée par le tsunami de 2004 seraient financés en particulier par le programme des fonds de contribution à parts égales, axé essentiellement sur les pays les plus durement touchés, le Sri Lanka et l’Indonésie, et qu’une aide serait apportée à l’Inde. Les activités menées dépendraient essentiellement des propositions reçues par les ONG admissibles.

  • 22 Consulter sur ce sujet <http://www.oecd.org/document/25/0,2340,fr_2649_34485_35819993_1_1_1_1,00.html>, site consulté le 10 juin 2008.

L’ENGAGEMENT CANADIEN POUR LE TSUNAMI (2004-2006)
Selon l’OCDE, la mobilisation humanitaire exceptionnelle suscitée par le tsunami dans l’océan Indien a conduit des gouvernements, des organisations internationales, des particuliers, des organismes de bienfaisance et des entreprises à promettre de verser 13,6 milliards de dollars US en faveur des pays affectés. Sur ce total, les membres de l’OCDE se sont engagés à verser 5,3 milliards de dollars US.
Les pays donateurs et la Commission européenne se sont engagés à verser 1,7 milliard de dollars US pour l’aide d’urgence et 1,9 milliard de dollars US en faveur de projets de reconstruction à plus long terme, et ces sommes devront être dépensées d’ici 2009. Plus de 90 % des fonds d’aide d’urgence – près de 1,6 milliard USD – ont été dépensés dans les neuf mois qui ont suivi le tsunami. Pour la reconstruction, 473 000 000 $ US ont été dépensés, ce qui laisse un montant de 1,4 milliard de dollars US prêts à être dépensés au cours des prochaines années. Le restant des promesses de dons sera versé lorsque des projets et des programmes spécifiques auront été déterminés. À eux deux, l’Indonésie et le Sri Lanka ont reçu plus de 60 % des fonds engagés jusqu’ici22.
Le gouvernement du Canada s’est quant à lui engagé à verser jusqu’à 425 000 000 $ sur cinq ans pour les secours internationaux au titre de l’aide humanitaire et de l’aide au relèvement et à la reconstruction, les fonds de contribution à parts égales des généreux dons faits par les Canadiens à des organismes de charité admissibles et l’aide au relèvement de la région touchée de 2005 à 2009. Le Canada a promis jusqu’à 265 000 000 $ en aide humanitaire immédiate et en aide au relèvement. Une présentation rapide des contributions canadiennes se détaille comme suit :
Contributions aux organisations internationales :
• 4 500 000 $ à la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge pour les besoins immédiats des personnes touchées et le renforcement des capacités opérationnelles des sociétés nationales dans les sociétés touchées ;
• 3 500 000 $ à l’UNICEF pour les soins de santé, la nutrition, l’eau et l’assainissement ainsi que la protection et l’éducation des enfants dans toute la région touchée ;
• 2 000 000 $ au Programme alimentaire mondial pour l’achat et la distribution de nourriture au Sri Lanka, en Indonésie et en Thaïlande ;
• 1 000 000 $ au Haut-commissariat des Nations Unies pour les réfugiés pour la fourniture de secours d’urgence non alimentaire au Sri Lanka, y compris dans la région sous le contrôle des rebelles ainsi qu’en Indonésie et en Malaisie.
Une contribution additionnelle de 29 500 000 $ en réponse à l’appel éclair des Nations Unies a été versée, à l’exception d’une somme de 10 000 000 $ destinée à l’UNICEF.
Les contributions faites aux ONG canadiennes incluent :
• 700 000 $ à OXFAM Canada pour l’amélioration des systèmes d’assainissement et d’approvisionnement en eau potable ;
• 600 000 $ à Vision mondiale Canada pour la fourniture de secours d’urgence non alimentaires ;
• 500 000 $ à CARE Canada pour des systèmes d’eau potable et autres secours d’ urgence ;
• 400 000 $ à Aide à l’enfance Canada pour des biens non alimentaires.
Autres fonds :
• Les contributions versées par des Fonds canadiens d’initiatives locales pour l’Indonésie, le Sri Lanka, l’Inde et les Maldives ont totalisé près de 1 100 000 $.
Moratoire du paiement de la dette :
Le 30 décembre 2004, le Canada a été le premier pays à annoncer un moratoire sur le paiement de la dette des pays ravagés par le tsunami. Depuis, les membres du G-7 ont accepté de suspendre le remboursement des dettes à leur égard jusqu’à la fin 2005 et de promouvoir cette mesure au Club de Paris. Si tous les pays admissibles profitent du moratoire, ce montant visé par le report du paiement de la dette, en ce qui concerne le Canada, pourrait atteindre 100 000 000 $ en 2005.

36Le financement de l’action humanitaire de l’ACDI de 2004 au printemps 2006 se présente comme suit :

TABLEAU 6.2. Engagements financiers du PAHI, 2004-2006 (en millions de dollars US)

Déboursements du PAHI

2004-2005

2005-2006

Financement de base

24, 600

27, 400

Situations humanitaires complexes

47,425

35,513

Désastres naturels (incluant le tsunami et le tremblement de terre au Pakistan et les fonds de contribution à part égale)

124,755

47,021

Préparation aux catastrophes

4,788

3,835

Renforcement des capacités locales

2.127

3,274

TOTAL

Financement multilatéral

72,474

61,849

Financement aux ONG

78,119

28,502

Mouvement des Croix-Rouge

49,863

22,384

Autres (par ex. services de consultants, institutions spécialisées, etc.)

3,240

4,308

TOTAL GÉNÉRAL

203,698

117,045

  • 23 Pour mieux comprendre le système de suivi financier du Bureau de la coordination des affaires human (...)

37Des sommes rapportées par le Canada au système de suivi financier du Bureau de coordination humanitaire des Nations Unies (OCHA), 49 % étaient dépensées par l’intermédiaire d’appels consolidés, ou CAP, préparés par OCHA, et 51 % en dehors des appels. Les CAP sont des appels consolidés conçus et préparés par OCHA, crise humanitaire par crise humanitaire, ou bien pays par pays, quand l’engagement humanitaire de la communauté internationale y est continu sur plusieurs années (comme pour la RDC, le Tchad ou le Soudan). Ce processus est de plus en plus favorisé au détriment des appels de financement ad hoc qui proviennent des organisations humanitaires œuvrant sur le terrain ; en 2005, l’ONU et ses partenaires ont lancé un appel mondial en vue de recueillir 2,8 milliards de dollars US pour répondre aux besoins de protection et d’assistance des populations touchées par des crises dans 18 pays (ACDI, 2005 : 21 ; Development Initiatives, 2005 : 106). Les déboursements canadiens en réponse aux CAP étaient approximativement de 85 000 000 $ en 2004 et de plus de 175 000 000 pour 2005)23.

38Environ 27 % de l’assistance humanitaire rapportée au CAD est déboursée sous la forme de contributions non liées à une crise humanitaire particulière pour le financement des opérations des agences du système des Nations Unies, somme à laquelle il faut ajouter les contributions apportées au Comité international de la Croix-Rouge (CICR) et de la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (FICR).

FIGURE 6.2. Contributions canadiennes aux appels consolidés d’OCHA, 2005 (en millions de dollars US)

FIGURE 6.2. Contributions canadiennes aux appels consolidés d’OCHA, 2005 (en millions de dollars US)

39Les déboursements du PAHI, sous toutes leurs formes, apparaissent comme une lecture de l’actualité humanitaire internationale, et témoignent de l’importance relative des investissements humanitaires canadiens. En analysant la Figure 6.3, on constate que l’Éthiopie et le Soudan reçoivent près de 46 % de l’assistance humanitaire du Canada en 2004. Les 13 autres pays suivants se partagent un autre 43 % de cette enveloppe. Les pays africains faisant partie des 15 plus importants récipiendaires de l’aide internationale canadienne, sur un total affiché de 40 pays, se partagent presque les deux tiers (69,7 %) de l’assistance humanitaire canadienne. Il est aussi important de relever que les engagements du PAHI pour les pays où se concentre une partie importante de l’action de maintien de la paix du Canada (Afghanistan et Haïti) ne représentent qu’une fraction de l’engagement canadien total au sein de ces pays.

FIGURE 6.3. Les 15 récipiendaires les plus importants de l’assistance humanitaire canadienne, 2004 (en millions de dollars US)

FIGURE 6.3. Les 15 récipiendaires les plus importants de l’assistance humanitaire canadienne, 2004 (en millions de dollars US)

40Une analyse par grands champs thématiques présente la programmation humanitaire canadienne sous l’angle suivant. À l’évidence, l’année financière 2004-2005 a été une année exceptionnelle, dominée par la crise régionale asiatique générée par le tsunami de décembre 2004 et le tremblement de terre au Pakistan, ce qui engloba plus de 62 % des ressources du PAHI. La présentation du budget pour l’année 2005-2006 offre un équilibre plus conforme à la réalité habituelle du Programme, puisque plus de 50 % des fonds sont dépensés au profit des « urgences complexes » ainsi qu’au financement de base des agences internationales.

  • 24 Projection réalisée sur la base de documents du PAHI (créé le 9 juin 2006) communiqués à l’auteur p (...)

FIGURE 6.4. Investissements de l’aide humanitaire canadienne par thématique, 2005-200624

FIGURE 6.4. Investissements de l’aide humanitaire canadienne par thématique, 2005-200624
  • 25 Les urgences complexes sont généralement le fruit de conflits armés engendrant des déplacements imp (...)

41L’action multiplicatrice des fonds de contribution à parts égales menée par le gouvernement canadien à la suite du tsunami de 2004 (soit une contribution fédérale exceptionnelle de un dollar pour tout dollar versé par des particuliers au profit des programmes d’aide humanitaire d’une ONG canadienne) a fait en sorte que le financement du volet « désastres naturels » s’élève exceptionnellement à 41 % du total des sommes déboursées (voir Figure 6.4). Au chapitre des urgences complexes (conflits, réfugiés)25, cette part n’est que de 30 %. Elle est distribuée entre organisations humanitaires onusiennes et ONG canadiennes disposant de programmes d’assistance humanitaire. Il nous faut garder à l’esprit que les fonds engagés par ce canal sont redistribués au sein des réseaux des grandes fédérations humanitaires internationales (Médecins sans frontières [MSF], Croix-Rouge canadienne [CRC], CARE, OXFAM, Vision mondiale [VM], Save the Children, Adventist Relief Assistance [ADRA], etc.).

42Sur le plan global, pour l’année 2005-2006, le partage des contributions du PAHI se présente comme tel :

FIGURE 6.5. Déboursements du PAHI par opérateurs nationaux/internationaux, 2005-2006 (en millions de dollars)

FIGURE 6.5. Déboursements du PAHI par opérateurs nationaux/internationaux, 2005-2006 (en millions de dollars)

43Comme le montre la Figure 6.5, le gouvernement canadien continue de s’appuyer sur les organisations multilatérales et internationales (Nations Unies et Mouvement de la Croix-Rouge) pour l’exécution de 75 % du programme d’aide canadien, car

elles jouent un rôle essentiel dans le soutien des États en crise et, de fait, elles constituent le principal instrument de la communauté internationale pour répondre aux besoins de ces États, ainsi qu’aux situations d’urgence et aux crises humanitaires […] particulièrement dans les situations qui rendent impossibles de nombreuses initiatives bilatérales pour des raisons d’ordre logistique ou politique. (Gouvernement du Canada, 2005b : 31)

44Après avoir entrevu les activités financées et appuyées par le PAHI de l’ACDI, il est important de mentionner ce que le Programme refuse a priori de financer (ACDI, 2006 : 5) :

  • les projets de développement à long terme, à l’exception de projets spéciaux de remise en état pour les réfugiés, les rapatriés et les personnes déplacées ;

  • les projets s’étendant sur plusieurs années, à l’exception des activités de prévention des catastrophes ;

  • les recherches, les missions de recherche ou de sauvetage, les activités de spécialistes indépendants et les frais de transport de marchandises (neuves ou d’occasion) fournis spontanément, même si un partenariat avec la Croix-Rouge canadienne a, dès 2000, permis à l’ACDI de déployer rapidement sur le terrain (avec ou sans DART) des biens et fournitures non alimentaires de première nécessité (Mangin, 2002 : 209).

  • 26 Citons par exemple l’investissement canadien en matière d’appui à la Banque mondiale pour la gestio (...)

45De cette liste, il faut aussi exclure les programmes dits de reconstruction en situation postconflit, programmes qui permettent à des gouvernements fragiles ou à des populations retournées chez elles après un conflit de reconstruire des infrastructures minimales devant leur permettre de reprendre une vie normale. Il n’est pas exclu que certains des financements de base octroyés à des organisations internationales ou des banques internationales (telles que la Banque mondiale ou une banque régionale de développement) permettent d’appuyer ce type de programmation, mais il manque de manière significative un service qui aurait la responsabilité de s’assurer qu’une fois les activités humanitaires terminées, les activités de reconstruction postconflit puissent recevoir des fonds suffisants pour aider peuples et pays à se relever26.

46Le Canada avait supprimé en 1995 son premier Programme de reconstruction et de réhabilitation, alors qu’un grand nombre d’intervenants, en particulier dans les ONG, relevaient la nécessité qu’on « élargisse le mandat du PAHI pour qu’il puisse continuer d’appuyer dans le futur des investissements dans les périodes de transition » (Development Work-shop, 2004 : 6). Il est envisageable de croire que le GSTR prendra une part de plus en plus importante dans les mesures d’appui à ce type d’initiatives dans le futur.

L’AIDE ALIMENTAIRE CANADIENNE

47Le Canada a toujours fait partie des cinq plus importants donateurs d’aide alimentaire du monde, lesquels sont aussi les cinq plus importants producteurs de céréales (Bélanger, 2002). L’aide alimentaire canadienne a historiquement été affectée aussi bien « à des interventions d’urgence consistant entre autres à constituer des réserves de sécurité alimentaire, à nourrir des réfugiés et des victimes de la sécheresse qu’à appuyer des programmes de reconstruction et des activités de développement, notamment sous forme de soutien budgétaire et dans les secteurs du développement agricole, de la construction de routes, des soins de santé préventifs et des équipements collectifs » (Bélanger, 2002 : 221). Dans cet ordre des choses, l’aide alimentaire d’urgence connaît des fluctuations conjoncturelles importantes au gré des crises humanitaires. Alors que cette dernière « ne représentait que 10 % du volume total dans les années 1970, elle a atteint jusqu’à 30 % dans les années 1980, et même 35 % dans la première moitié de la décennie 1990 » (Bélanger, 2002 : 221). Cette aide, humanitaire par essence, a toujours été aussi éminemment politique et liée à la défense d’intérêts économiques provinciaux canadiens. Pour le gouvernement canadien, l’achat de denrées produites au pays (blé, huile de canola, poisson en conserve) a aussi eu pour but de « stimuler les ventes des agriculteurs qui connaissent actuellement des difficultés économiques à cause d’une conjoncture internationale défavorable » (ACDI, 1999).

48Structurellement, les compétences et les investissements de l’ACDI en matière d’aide alimentaire ont été successivement gérés par le Centre de l’aide alimentaire, puis par la suite au sein du Programme contre la faim, la malnutrition et les maladies, et ils sont aujourd’hui intégrés au PAHI. La programmation en matière d’aide et d’assistance alimentaire, en sus des envois d’aide alimentaire d’urgence, inclut une importante contribution canadienne à la gestion des programmes multilatéraux contribuant aux actions de nutrition et de promotion de la santé (lutte contre le sida, la tuberculose, la malnutrition) (ACDI, 2001).

49L’aide alimentaire canadienne, qui se concentre principalement au Programme alimentaire mondial (PAM), se présente comme suit :

  • 1 WFP Fundraising and Communication Department, General Overview : Trend of Donor Contributions. Cana (...)

Tableau 6.3. Contributions canadiennes au PAM1 (en dollars CA)

Tableau 6.3. Contributions canadiennes au PAM1 (en dollars CA)
  • 27 Le PAM utilise d’ailleurs l’acronyme PRRO (Protracted Relief and Recovery Operations) qui signifie (...)

50Si, paradoxalement, le Tableau 6.3 présenté plus haut donne à penser que la contribution canadienne tend à moins s’investir dans les actions d’urgence, c’est en partie parce que cette aide s’investit dans des activités d’assistance humanitaire qui, elles, s’inscrivent dans une plus longue durée27.

  • 28 Contribution canadienne par pays récipiendaire, Service de l’information et de la collecte de fonds (...)

51Dans la catégorie des pays bénéficiaires28, le nom de l’Éthiopie revient de manière récurrente et il est le seul pays au sein duquel l’investissement canadien, par les programmes du PAM, concerne autant les activités de développement que d’urgence humanitaire. Sur les cinq années mentionnées dans notre analyse, un petit nombre de pays reviennent de manière récurrente, soit Haïti, la Corée du Nord (DPRK), le Soudan, l’Afghanistan, la RDC, l’Érythrée, la région des Grands Lacs en Afrique, le Sénégal, l’Afrique australe de manière générale, ceci avec une fréquence et une importance en matière de financement qui varient en fonction des conditions météorologiques et agricoles, des mouvements de populations enregistrés (exil ou rapatriement de populations) ou bien des déficits alimentaires structurels qui caractérisent certains de ces pays.

  • 29 L’aide alimentaire est constituée de deux composantes principales : la nourriture au profit des pop (...)

52L’aide alimentaire canadienne, et l’appui financier au PAM29 permettent à l’organisation internationale d’intervenir efficacement dans des pays où le Canada aurait beaucoup de difficultés à intervenir par lui-même ou en mobilisant ses propres moyens (par exemple en Algérie, au Tchad, en Somalie ou en Angola). L’approche politique visant à canaliser l’aide alimentaire internationale canadienne permet sans aucun doute une plus grande efficacité et efficience dans la gestion de ce type de programmes complexes.

53Le gouvernement du Canada, selon le Comité sénatorial permanent des Affaires étrangères et du Commerce international « mérite aussi des félicitations pour avoir entrepris récemment de délier jusqu’à hauteur de 50 % son aide alimentaire aux pays moins développés et aux pays en développement » (Comité sénatorial permanent des Affaires étrangères et du Commerce international, 2007 : 112). Par contre, ce comité propose que soient revus les « programmes d’aide alimentaire du Canada, offerts principalement par le Programme alimentaire mondial, mais aussi par l’entremise d’organismes non gouvernementaux canadiens […], l’aide alimentaire (pouvant) être le “baiser de la mort” car elle peut entraîner une distorsion des marchés locaux » (ibid.).

DROITS, PRINCIPES ET POLITIQUES

  • 30 Au début des années 1980, le Canada était au troisième rang des pays en termes de contributions app (...)

54Dès le début des années 1980, qui consacrent le développement de financements importants au profit des organismes humanitaires internationaux, le Canada ne se contente pas de jouer un rôle de simple bailleur de fonds, mais s’engage aussi activement dans les discussions relatives aux politiques et aux orientations des organismes qu’il soutient30.

  • 31 Par exemple, l’adoption en 2006 du Protocole additionnel aux Conventions de Genève (Protocole III) (...)
  • 32 Comme la conclusion du nouveau Protocole additionnel à la Convention sur la sécurité du personnel d (...)
  • 33 Le Fonds central d’intervention d’urgence disposait en octobre 2006 de 273 000 000 $. Son objectif (...)
  • 34 Depuis l’adoption de la Convention d’Ottawa en 1997, laquelle compte 151 États parties, le Canada a (...)
  • 35 Lancement en juin 2001 du Plan d’action pour la protection des enfants (Gagné, 2002 : 95), ou encor (...)

55Le développement des politiques, leur suivi comme leur promotion, peut prendre plusieurs formes : participation aux conseils exécutifs des organismes humanitaires internationaux (HCNUR, PAM, Croix-Rouge, etc.) ; contribution à l’adoption et au développement de nouveaux protocoles de droit international humanitaire31, de conventions internationales32, ou encore de nouveaux mécanismes internationaux d’aide de réponse aux crises, comme le Fonds central d’intervention d’urgence des Nations Unies (CERF)33 ; appui au développement et suivi des engagements internationaux pris en matière de lutte contre les mines antipersonnel34 ou des engagements pris par la communauté internationale en matière de protection des enfants et des civils dans les conflits armés35 ; promotion et mise sur pied d’une unité de protection en réserve de l’ONU pour le déploiement de spécialistes des questions de protection en situation de crise humanitaire ou politique (PROCAP, Protection Capacity, ou Capacité en matière de protection) (MAECI, 2006 : 9).

  • 36 Pour consulter les Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire, voir <http://www.reliefweb.int/ghd/a%2023%20Principles%20-GHD19.10.04%20RED.doc>, page consultée le </http> (...)

56Le Canada a aussi particulièrement investi dans le cadre de la promotion des Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire, adoptés par 16 États de l’OCDE ainsi que par la Commission européenne, lesquels, au-delà des définitions des principes généraux et objectifs de l’action humanitaire, fixent aussi de « bonnes pratiques de financement, de gestion et de reddition de comptes en matière d’aide humanitaire », ce qui constitue en soi une petite révolution politique au sein de la communauté des bailleurs de fonds humanitaires36.

57À cet égard, la préparation du « Plan national de mise en œuvre des bonnes pratiques d’action humanitaire du Canada » constituera un engagement significatif du Canada dans le cadre de sa pratique humanitaire (Gouvernement du Canada, 2006d). Les principaux objectifs de ce dernier tourneront autour de l’élaboration d’un énoncé de politique humanitaire du gouvernement (sous la direction du MAECI) et, pour l’ACDI d’un cadre de programmation humanitaire, lequel devrait engendrer une « réduction des fonds d’aide humanitaire de l’ACDI ciblant des crises spécifiques au profit d’une participation accrue aux nouveaux mécanismes de financement plus souple (comme le CERF) et les fonds mis en commun (à l’instar de la RDC) » (Gouvernement du Canada, 2006d).

  • 37 Pour consulter le Code de conduite, voir <http://www.www.icrc.org/web/fre/sitefre0.nsf/htmlall/5FZGYV>, page consultée le 10 juin 2008. Le Code, qui n’aborde pa</http> (...)
  • 38 S’appuyant sur les principes et dispositions du droit humanitaire international, les textes interna (...)
  • 39 Pour en savoir plus sur le principe de « ne pas nuire », on peut consulter <http://cdainc.co> pour un synopsis de (...)

58Sur le plan de la programmation des acteurs opérationnels canadiens et internationaux, le développement des politiques concerne aussi l’invitation faite à tous les partenaires du PAHI d’adhérer explicitement aux nouveaux instruments de conduite et d’éthique humanitaires que sont le Code de conduite pour le Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge pour les ONG lors des opérations de secours en cas de catastrophe37 et la Charte humanitaire et les normes minimales à respecter dans les situations de catastrophe (Le projet Sphère, 2000)38. Enfin, un accent important, qui s’imposait après les vicissitudes d’opérations de maintien de la paix ou humanitaires de grande envergure rencontrées dans les années 1990, est mis sur le principe de « ne pas nuire » (ou « Do No Harm »), théorisé par la chercheure Mary Anderson39. Le but est de réfléchir sur la possibilité que les interventions humanitaires puissent avoir des incidences sur le conflit lui-même. Dans ce genre de situation, on recommande fortement d’éviter d’accorder une aide susceptible d’exacerber les tensions.

CONTROVERSES ET PERSPECTIVES

59Le 26 décembre au matin, un formidable tsunami frappait les côtes de l’Indonésie, du Sri Lanka et de bien d’autres pays d’Asie du Sud et du Sud-Est. En réaction au terrible désastre humanitaire, les Canadiens sortirent généreusement de leurs poches quelque 200 000 000 $ et la subvention officielle à la crise est passée de 1 à 4 000 000 $, puis à 80 000 000 $, pour atteindre finalement les 425 000 000 $ (Watson, 2006). Pour le directeur général de CARE Canada, l’aide humanitaire officielle a été devancée par le public canadien, et « l’esprit de décision des Canadiens a distancé l’action des politiques, des fonctionnaires et de la majorité des ONG […]. À cet afflux de générosité s’est joint un crescendo de critiques pointant la lenteur de l’action officielle » (Watson, 2006 : 3). La crise du tsunami n’était que la pointe d’un iceberg d’une année 2005 marquée par un terrible séisme au Cachemire, des cyclones en Amérique du Nord et en Amérique centrale, des crises alimentaires sévissant au Sahel et en Afrique australe, ainsi que par le développement ou le prolongement d’urgences complexes, notamment au Soudan ou en République démocratique du Congo.

60En réalité, constate la direction de la coopération pour le développement du Comité d’aide au développement de l’OCDE,

l’intensification de l’effort d’aide humanitaire est d’autant plus nécessaire que le financement dans ce domaine est toujours très insuffisant et que sa répartition demeure inégale. […] Si le pourcentage affecté aux secours d’urgence reste le même [NdA : que les perspectives d’augmentation totale de leur aide jusqu’en 2010], les contributions pourraient passer de 7,8 milliards de USD en 2003 à 10 milliards environ en 2006. (DCD-CAD, 2006 : 10)

61L’irrégularité de la croissance du budget du PAHI ne permet pas de faire des projections exactes, mais si l’on fait le constat que le gouvernement canadien anticipe une croissance de 8 % par année sur une base annuelle, et qu’ainsi « en 2010, l’aide canadienne aura doublé en comparaison de celle de 2001/2002 », on peut dès lors raisonnablement conclure qu’en 2010 le PAHI de l’ACDI disposera d’un budget qui est le double de celui qui prévalait en 2000 (voir Tableau 6.1) et qu’il se situerait aux alentours des 350 à 400 000 000 $, à l’exception des financements d’urgence (Gouvernement du Canada, 2005a : 1).

  • 40 On pourrait par exemple améliorer les « programmes humanitaires futurs de l’ACDI en les reliant à u (...)

62La consolidation progressive des politiques canadiennes en matière humanitaire devrait permettre au gouvernement de poursuivre son action de manière de plus en plus intégrée, à l’instar de ce qui se fait déjà dans d’autres pays de l’OCDE40. Cette approche pourrait aussi être renforcée en voyant le PAHI « étudier une approche programmatique, par opposition au financement par projet, surtout dans le cas des ONG humanitaires les plus expérimentées », ceci dans le but de reconnaître qu’une « poignée d’agences canadiennes sont actuellement mieux placées pour répondre dans les 72 heures qui suivent l’apparition d’un désastre » (Watson, 2006 : 11). Le principal atout d’un « partenariat humanitaire canadien » serait de renforcer l’échange d’information et la coordination des agences canadiennes les plus aptes à répondre à une crise dans les meilleurs délais.

  • 41 À cette occasion, CARE Canada, Oxfam Québec et Oxfam Canada ont invité les donateurs privés à offri (...)

63Cette évolution nationale possible va d’une certaine manière dans le sens de politiques d’intégration qui ont déjà fait leur chemin sur le plan mondial avec les efforts poussés des politiques des Nations Unies par le canal d’OCHA, de l’intégration des financements dans le cadre de nouveaux outils comme le CERF, du renforcement de l’intégration des grandes fédérations internationales d’ONG, et aussi d’une meilleure réponse intégrée de certaines agences canadiennes en matière d’urgences, à l’instar des réponses communes – et tout à fait nouvelles – qui se sont manifestées autour du tsunami comme du tremblement de terre au Pakistan41. Cette pratique des « appels unifiés » est déjà fortement développée dans d’autres pays et pourrait se développer de manière croissante au Canada entre les agences volontaires intéressées.

  • 42 Entrevues de responsables de la Croix-Rouge canadienne du Québec et de MSF Canada.

64Nous avons vu que le Canada a poursuivi depuis une dizaine d’années une politique de plus en plus cohérente sur le plan de la poursuite et du développement des principes, valeurs et règles normatives qui doivent conduire le développement des programmes de réponse aux urgences. Cette politique s’harmonise le plus souvent avec les efforts et gestes faits par le PAHI, tant dans le cadre de ses engagements bilatéraux que multilatéraux. Mais il est essentiel qu’un nombre considérable d’efforts soient encore réalisés. Nous citerons trois secteurs importants à cet égard. Le premier est celui de la formation. Si la Croix-Rouge canadienne ou MSF Canada ont ces dernières années multiplié les efforts de formation au Canada (vs l’étranger), une formation organisée et professionnelle de techniciens et cadres humanitaires canadiens reste encore à mettre sur pied42.

65Le deuxième a trait au suivi et à l’analyse des politiques humanitaires. De fait, la recherche comme les analyses sur le développement et la qualité ou la pertinence des réponses humanitaires canadiennes dans le cadre d’interventions bilatérales ou multilatérales restent le plus souvent à faire. Il est donc nécessaire qu’un nombre plus important de centres universitaires (CCIC, Institut Nord-Sud) et d’ONG s’intéressent et suivent le développement d’actions et de politiques qui demeurent très souvent plus confidentielles que publiques. Or, le public canadien, dont la générosité n’est plus à prouver, pourrait trouver un intérêt plus grand à connaître la nature des investissements humanitaires canadiens.

  • 43 Le PAHI pourrait dans les années à venir investir jusqu’à 25 % ou plus de ses ressources au sein du (...)

66Le troisième secteur repose sur la nécessité de développer de nouvelles approches de programmation qui permettent une plus grande souplesse, réactivité et flexibilité aux principes de l’aide canadienne. Face à l’augmentation des défis et des financements, le financement multilatéral continuera inexorablement de croître, mais la capacité d’intervenir et d’agir des agences canadiennes doit pouvoir se manifester par des mécanismes moins rigides, à l’instar d’une approche programmatique ou sectorielle au profit des agences les plus performantes du système43. Dans ce sens, le renforcement des conditions d’admissibilité des règles d’octroi de financement de la part du PAHI va dans le sens de la tendance des pays de l’OCDE, selon laquelle, pour « s’attaquer aux problèmes de la prolifération des ONG », les donateurs devraient « étudier la possibilité de concentrer leur soutien sur un nombre plus restreint d’ONG nationales » (DCD-CAD, 2006 : 13). C’est incontestablement la voie du futur, et certainement la plus logique. Mais le « prix » à payer sera alors de voir le paysage opérationnel humanitaire canadien possiblement composé d’intervenants qui seront tous des agences nationales membres de grands réseaux internationaux, seuls capables d’aider leurs membres à développer une programmation conséquente et d’envergure, laquelle nécessitera des moyens et des capacités de mobilisation bien au-delà des capacités des agences exclusivement nationales.

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Notes

1 Docteur, président de Médecins sans frontières pendant 12 ans et aujourd’hui directeur de recherche à la Fondation de MSF (Paris). Dans l’Encyplopædia Universalis (1993), Rony Brauman précise le socle moral de l’humanitaire : « Ne pas laisser autrui seul, fût-ce en face de l’inexorable. »

2 Le maintien de l’action humanitaire dans le seul court terme est un concept qui commence à être questionné par certains praticiens. Le président de la Croix-Rouge française a récemment milité pour la conceptualisation d’un « humanitaire durable », lequel « dépasse, tout en l’intégrant, la seule urgence pour conduire le combat contre ce qui avilit, conjurer les facteurs qui fragilisent, permettre à chaque enfant, chaque adulte, d’avoir la vie devant soi » (Mattei, 2005 : 155).

3 Pour une analyse sur l’absence de politique de l’agence et son impréparation en matière d’action humanitaire, voir David Morrisson (1998 : 513) qui fait référence à Alan J. Taylor, CIDA in Disasters : A Summary of the Agency’s Policies, Procedures and Perceptions.

4 Essentiellement au profit du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCNUR).

5 Ce principe implique que le gouvernement ajoute un dollar d’aide pour chaque dollar donné par la population à des organisations humanitaires.

6 Les ONG disposaient de la majorité au Conseil d’administration du Fonds d’urgence pour l’Afrique (Morrison, 1998 : 235 et 521, note 55). Voir aussi Canadian Emergency Coordinator, 1985.

7 L’Institut Nord-Sud évalue que de 1988-1989 à 1997-1998, la baisse du montant de l’enveloppe de l’aide au développement canadienne a été de 33 % en termes réels, en comparaison de 22 % pour la défense et de 5 % pour tous les autres programmes combinés (Morrison, 1998 : 413).

8 L’auteur de cet article est témoin qu’en 1993, le PAHI n’était doté que de quatre gestionnaires de programme et d’une directrice pour gérer l’ensemble du portefeuille humanitaire de l’Agence (ceci excluant l’aide alimentaire, alors gérée par le Centre d’aide alimentaire).

9 Parmi les critères de sélection de projets humanitaires présentés par des ONG canadiennes, il est exigé de « posséder trois ans d’expérience pratique de la prestation d’assistance humanitaire dans au moins trois pays différents » ainsi que d’avoir « de solides relations avec des ONG de pays en développement et une expérience de coopération avec des organisations des Nations Unies » (ACDI, 2006 : 3-4).

10 Historiquement, cette dernière a aussi été acheminée par le Centre d’aide alimentaire de l’ACDI, désormais complètement intégré au sein de la structure du PAHI, ainsi que du Programme de l’Europe centrale et de l’Est, lequel a pris fin avec les adhésions des derniers pays bénéficiaires à l’Union européenne (2005).

11 On définit généralement trois types de solutions durables pour des réfugiés : la première, qui est évidemment la plus naturelle, est celle du rapatriement (parfois accompagnée de programmes de réinsertion et réintégration) ; la deuxième est celle de l’intégration locale dans le pays d’asile, quand la situation politique ou les circonstances ne permettent pas le rapatriement, ou bien quand les autorités locales facilitent l’intégration sur place ; la troisième, enfin, est la réinstallation, qui vise à installer un réfugié présent dans un autre pays d’asile, pour des raisons de sécurité ou autres.

12 En réponse aux crises, le budget canadien pour 2005-2006 prévoit « une nouvelle fenêtre financière pour être en mesure d’apporter une réponse rapide à des situations de crise immédiates et inattendues, en sus des ressources du PAHI de l’ACDI. Géré de manière conjointe par le MAECI et l’ACDI, on espère pour l’année 2005-2006 une enveloppe financière de 75 millions de dollars, l’essentiel étant rapporté comme assistance officielle au développement » (Gouvernement du Canada, 2005a : 4).

13 Nous excluons de ce débat la participation des Forces armées canadiennes à l’exécution de composantes humanitaires (protection, livraison, stockage) au sein de missions de maintien de la paix des Nations Unies ou sous l’égide de toute autre organisation régionale (comme l’OTAN).

14 Pour plus d’informations sur le DART, consulter le site des Forces canadiennes à <http://www.forces.gc.ca/site/home_f.asp> ou encore <http://www.forces.gc.ca/site/Operations/Plateau/view_news_f.asp?id=301>, pages consultées le 10 juin 2008. Il est question de réviser à la hausse les capacités d’intervention du DART, en particulier pour être à même de pouvoir opérer dans des situations caractérisées comme hivernales, de conserver une capacité nationale en cas d’urgence intérieure si l’équipe est déployée à l’étranger.

15 Pour une étude de cas sur l’opération humanitaire au Honduras à la suite de l’ouragan Mitch, voir le texte de François Audet (2002), « Les politiques de reconstruction et d’aide humanitaire fondées sur l’action communautaire. Études de cas : Honduras et Vietnam ».

16 Zone de déploiement de l’équipe DART au sud-est du Sri Lanka lors d’OP STRUC-TURE, janvier 2005.

17 Même MSF-Canada articule des activités de programmation humanitaire avec d’importantes activités de plaidoyer. En Europe, le schéma est quelque peu différent, alors que certaines ONG se sont dans le courant des années 1990 spécialisées uniquement dans la mise en œuvre de programmes d’assistance humanitaire.

18 Voir à ce sujet l’excellent article d’Ian Smillie, 2002.

19 À l’instar de MSF Canada, membre du réseau de la première organisation humanitaire internationale privée nominée pour le prix Nobel de la paix en 1999, la Campagne internationale pour l’interdiction des mines antipersonnel, prix Nobel de la paix 1997, est une coalition d’agences).

20 Voir le Rapport annuel 2002, <http://care.ca/downloads/publ/CAREar2004e.pdf>, page consultée le 10 juin 2008 ; le montant de 2001 comprend une part importante d’aide alimentaire d’urgence et n’est pas limité aux donations publiques en provenance de l’ACDI ou du Centre de l’aide alimentaire.

21 CARE Canada, Annual Report 2004, <http://care.ca/downloads/publ/CAREar2004e.pdf>, page consultée le 10 juin 2008 ; et MSF Canada, Annual Report 2004 : 27 ; MSF Canada, soucieux de conserver son indépendance d’esprit par rapport aux pouvoirs établis a même pour principe de gestion de s’imposer un quota de collecte de fonds auprès du PAHI au prorata des fonds qui sont recueillis auprès de ses donateurs privés.

22 Consulter sur ce sujet <http://www.oecd.org/document/25/0,2340,fr_2649_34485_35819993_1_1_1_1,00.html>, site consulté le 10 juin 2008.

23 Pour mieux comprendre le système de suivi financier du Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies (OCHA), voir <http://ocha.unog.ch/fts2/>.

24 Projection réalisée sur la base de documents du PAHI (créé le 9 juin 2006) communiqués à l’auteur par le Programme.

25 Les urgences complexes sont généralement le fruit de conflits armés engendrant des déplacements importants de populations.

26 Citons par exemple l’investissement canadien en matière d’appui à la Banque mondiale pour la gestion du programme régional de DDR, le Programme multi-pays de démobilisation (MDRP), ou encore les fonds investis par l’ACDI dans les Équipes régionales de reconstruction (ERP ou PERT) en Afghanistan dans le cadre d’une « enveloppe pays », lesquels sont dans ce contexte souvent mis en œuvre sur place avec l’appui des communautés mais sous la supervision des Forces canadiennes engagées en Afghanistan.

27 Le PAM utilise d’ailleurs l’acronyme PRRO (Protracted Relief and Recovery Operations) qui signifie « opérations humanitaires et de reconstruction prolongées ».

28 Contribution canadienne par pays récipiendaire, Service de l’information et de la collecte de fonds du PAM, information partagée avec l’auteur par le PAHI.

29 L’aide alimentaire est constituée de deux composantes principales : la nourriture au profit des populations affectées ainsi que l’appui logistique et administratif qui permet d’acheminer cette dernière, à l’instar des millions de dollars qui ont été investis par le Canada pour couvrir les rotations d’hélicoptères permettant de nourrir les populations éloignées à la suite du tremblement de terre au Pakistan en 2005.

30 Au début des années 1980, le Canada était au troisième rang des pays en termes de contributions appuyant le Comité international de la Croix-Rouge et au quatrième rang des pays contribuant au financement du Haut-commissariat des Nations Unies pour les réfugiés.

31 Par exemple, l’adoption en 2006 du Protocole additionnel aux Conventions de Genève (Protocole III) débouchant sur l’adoption d’un autre symbole pour l’utilisation du mouvement international Croix-Rouge/Croissant-Rouge (MAECI, 2006 : 9).

32 Comme la conclusion du nouveau Protocole additionnel à la Convention sur la sécurité du personnel de l’ONU et du personnel associé (Convention de 1994) ou encore la décision du Canada de coparrainer le projet de Traité sur le commerce des armes, vecteurs fondamentaux de génération de conflits internes en Afrique ou en Asie comme en Amérique latine depuis le début des années 1990. Consulter à ce sujet <http://www.armstradetreaty.org/index.php?lang=fr>, page consultée le 10 juin 2008

33 Le Fonds central d’intervention d’urgence disposait en octobre 2006 de 273 000 000 $. Son objectif global est de 500 000 000 $. Administré par le Coordonnateur à l’assistance humanitaire des Nations Unies, il permet aux agences internationales de se faire avancer les premiers fonds nécessaires pour faire face au déclenchement d’une crise humanitaire. Lancé en mars 2006, en moins de sept mois, le Fonds avait déjà attribué 174 000 000 $ à 250 projets dans 26 pays en proie à des crises. Voir <http://ochaonline.un.org/webpage.asp?Page=2101>, page consultée le 10 juin 2008. Le Canada pourrait dans le futur investir près de 25 % des engagements de l’AHI par le CERF (discussion de l’auteur avec un responsable de l’AHI).

34 Depuis l’adoption de la Convention d’Ottawa en 1997, laquelle compte 151 États parties, le Canada aide des pays à travers le monde à s’acquitter des obligations que le traité leur confère à l’égard de l’utilisation, du stockage, de la production, du transfert et de la destruction des armes. En 2005-2006, le Canada a financé 35 projets de ce type en Afrique, au Moyen-Orient, dans les Amériques, en Europe comme en Asie (en Afghanistan seulement, le pays tente de détruire quelques 150 000 à 200 0000 tonnes de mines terrestres dangereuses et autres munitions.

35 Lancement en juin 2001 du Plan d’action pour la protection des enfants (Gagné, 2002 : 95), ou encore l’adoption de la Résolution 1296 (S/RES/1296) défendue par le Canada lors de son dernier passage au Conseil de sécurité.

36 Pour consulter les Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire, voir <http://www.reliefweb.int/ghd/a%2023%20Principles%20-GHD19.10.04%20RED.doc>, page consultée le 10 juin 2008. Ces derniers ont été adoptés à Stockholm le 17 juin 2003 par l’Allemagne, la Belgique, le Canada, la Commission européenne, le Danemark, les États-Unis d’Amérique, la Finlande, la France, l’Irlande, le Japon, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, la Suède et la Suisse. Le Canada en a assuré le secrétariat de 2003 à 2005.

37 Pour consulter le Code de conduite, voir <http://www.www.icrc.org/web/fre/sitefre0.nsf/htmlall/5FZGYV>, page consultée le 10 juin 2008. Le Code, qui n’aborde pas les questions opérationnelles, vise à « sauvegarder les critères élevés d’indépendance et d’efficacité auxquels aspirent les ONG fournissant des secours en cas de catastrophe et le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Il s’agit d’un code volontaire, dont l’application repose sur la détermination de chacune des organisations qui y adhère de respecter les normes qu’il définit ».

38 S’appuyant sur les principes et dispositions du droit humanitaire international, les textes internationaux sur les droits de la personne humaine, le droit des réfugiés et le Code de conduite, la Charte décrit les principes de base régissant l’action humanitaire et affirme le droit des populations à être protégées et secourues.

39 Pour en savoir plus sur le principe de « ne pas nuire », on peut consulter <http://cdainc.co> pour un synopsis de Do No Harm : Supporting Local Capacities for Peace Through Aid, de Mary Anderson, « Projet de renforcement des capacités locales pour la paix », 1996.

40 On pourrait par exemple améliorer les « programmes humanitaires futurs de l’ACDI en les reliant à un appel unifié canadien semblable au Comité d’intervention en cas de désastre de la Grande-Bretagne » (Watson, 2006 : 15).

41 À cette occasion, CARE Canada, Oxfam Québec et Oxfam Canada ont invité les donateurs privés à offrir leurs dons par l’intermédiaire d’un canal de financement unique.

42 Entrevues de responsables de la Croix-Rouge canadienne du Québec et de MSF Canada.

43 Le PAHI pourrait dans les années à venir investir jusqu’à 25 % ou plus de ses ressources au sein du CERF des Nations Unies, selon un officiel du PAHI dans une entrevue avec l’auteur, mai 2006.

Notes de fin

1 WFP Fundraising and Communication Department, General Overview : Trend of Donor Contributions. Canada, 4 avril 2006, information partagée avec l’auteur par le PAHI.

Table des illustrations

Titre TABLEAU 6.1. Budget de l’aide humanitaire canadienne, 1995-2004 (en millions de dollars)
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/9861/img-1.jpg
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Titre Figure 6.1. Total de l’aide humanitaire par pays donateur de l’OCDE, 2004 (à l’exclusion de l’assistance offerte aux réfugiés présents dans chacun des pays d’asile)
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/9861/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 80k
Titre FIGURE 6.2. Contributions canadiennes aux appels consolidés d’OCHA, 2005 (en millions de dollars US)
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/9861/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 80k
Titre FIGURE 6.3. Les 15 récipiendaires les plus importants de l’assistance humanitaire canadienne, 2004 (en millions de dollars US)
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/9861/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 76k
Titre FIGURE 6.4. Investissements de l’aide humanitaire canadienne par thématique, 2005-200624
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/9861/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 56k
Titre FIGURE 6.5. Déboursements du PAHI par opérateurs nationaux/internationaux, 2005-2006 (en millions de dollars)
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/9861/img-6.jpg
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Titre Tableau 6.3. Contributions canadiennes au PAM1 (en dollars CA)
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/9861/img-7.jpg
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Auteur

Yvan Conoir œuvre depuis 20 ans dans le domaine de la coopération internationale. Au service des Nations Unies (UNHCR, UNICEF ou UNITAR) ou de grandes ONG internationales (CARE, Centre Pearson, CECI), il a exercé des fonctions de direction, développement et gestion de programmes en Afrique, Asie, Amérique centrale et Europe dans les domaines de l’aide humanitaire, de la reconstruction ou du renforcement de capacités. Il est le coéditeur de L’action humanitaire du Canada (PUL, 2002), de Faire la paix : pratiques et consolidation de la paix (PUL, 2005) et de DDR : Défis humains, enjeux globaux (PUL, 2006), ainsi que de manuels spécialisés publiés en plusieurs langues pour le compte de l’Institut des Nations Unies pour la formation et la recherche (UNITAR).

© Presses de l’Université de Montréal, 2008

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