Desktop versionMobile Version
OpenEdition Books

L'aide canadienne au développement

 | 
François Audet
, 
Marie-Eve Desrosiers
, 
Stéphane Roussel

Deuxième partie. Les grands défis de l'aide canadienne au développement

5. La place de la femme dans la politique d’aide canadienne au développement

Myriam Gervais

Volltext

Les études successives ont prouvé qu’il ne peut y avoir de stratégie efficace de développement si les femmes n’y jouent pas un rôle central.
Kofi Annan, Secrétaire général des Nations Unies, 2002

L’égalité des sexes, qui est inscrite dans les droits de l’homme, est au cœur de la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le développement. Sans elle, on ne pourra vaincre ni la faim, ni la pauvreté, ni la maladie.
Nations Unies, 2005

1Dès ses débuts, l’aide au développement a alimenté une polémique sur la façon la plus efficace de conduire des programmes concourant au bien-être des populations des pays récipiendaires. Le rôle et la place des femmes sont rapidement devenus éléments centraux de la réflexion sur l’approche conceptuelle devant sous-tendre l’action de la coopération internationale. Les principales stratégies de développement, que ce soit le développement rural intégré, la satisfaction des besoins de base, la dimension sociale des ajustements ou la lutte contre la pauvreté, ont convenu les unes après les autres que les femmes étaient des actrices incontournables dont les besoins et les intérêts devaient constituer une des charnières de toute programmation. Largement influencées par les positions défendues par les milieux du développement au Canada, les orientations de l’aide publique ont reflété cette réflexion. Aussi, au cours des quatre décennies d’existence de l’Agence canadienne de développement international (ACDI), l’égalité entre les sexes et l’autonomisation des femmes ont gagné en importance tant sur le plan des priorités que sur celui du cadre stratégique de cette institution axée sur la réduction de la pauvreté.

  • 1 Cette étude s’appuie sur la documentation de l’ACDI, sur des informations recueillies sous forme d (...)

2Le but de ce chapitre est de présenter l’historique des approches, des stratégies et des instruments dont s’est dotée l’ACDI en matière d’égalité entre les sexes afin de mettre en relief l’évolution de ses pratiques de développement1. Dans ce cadre, il apparaît essentiel de discuter des engagements concrets de l’aide canadienne pour voir dans quelle mesure ceux-ci reflètent la politique actuelle d’égalité entre les hommes et les femmes. Il y a lieu en effet de s’interroger si, dans l’application des stratégies de développement retenues, l’ACDI a une démarche soucieuse d’égalité entre les sexes, y compris par l’allocation de ressources suffisantes aux activités de développement destinées à contribuer à l’égalité d’accès des femmes aux soins de santé, aux capitaux, à l’éducation, à la formation et leur participation effective à tous les processus de décision. Le bilan de ce qui a été réalisé dans les pays en développement est fait à l’aide d’exemples représentatifs de la programmation de l’ACDI. Une attention particulière est accordée aux liens entre la politique et les paradigmes de gouvernance et d’efficacité du développement qui sous-tendent les orientations actuelles de la coopération canadienne et les défis posés pour l’approche intégrée de l’égalité dans le programme d’aide canadien.

3En tant qu’institution principale impliquée dans la coopération canadienne sur le plan des orientations et des contributions financières, l’ACDI constitue le point d’ancrage de cette analyse portant sur la démarche concernant les différences entre les sexes dans l’aide canadienne. Les partenaires de l’ACDI, organisations et institutions à but non lucratif (ONG) et secteur privé, sont considérés dans le cadre de cette étude en tant qu’acteurs de la mise en œuvre de cette approche dans les initiatives et les projets conduits dans les pays récipiendaires de l’aide canadienne.

HISTORIQUE DE L’INTÉGRATION DES CONCEPTS DE DIFFÉRENCIATION ENTRE LES SEXES

  • 2 Pour une présentation détaillée de la problématique de la différenciation entre les sexes dans le (...)

4Au cours des dernières décennies, les questions touchant les femmes au chapitre du développement se sont imposées à l’agenda des décideurs politiques et des praticiens des milieux du développement international. Comme il sera donné de le voir plus loin, l’intégration de cette dimension à la problématique du développement s’est enrichie au contact des travaux des féministes et des enseignements tirés de la pratique. Différentes approches ont en effet influé sur les politiques des institutions de développement, en particulier l’approche axée sur les besoins des femmes et celle centrée sur les inégalités entre les sexes. La première préconisait d’intégrer les femmes au développement grâce à des projets orientés uniquement sur ce groupe cible. À cette vision a succédé une approche mettant l’accent sur la représentation participative au sein des projets et sur le partage équitable des ressources entre les hommes et les femmes dans les pays en développement. Par la suite, les approches se sont nettement radicalisées avec l’introduction des questions de parité entre hommes et femmes dans les cadres stratégiques des institutions de développement2. Les organisations multinationales se sont montrées perméables aux méthodologies et aux recommandations proposées par ces diverses approches à des degrés divers. Dans ce contexte, il y a lieu de s’interroger sur le degré et la manière dont les donateurs bilatéraux ont transposé dans leur programmation les approches de l’égalité entre les sexes. À cet égard, il est d’un intérêt certain de retracer cette évolution au sein du programme d’aide canadien, car le Canada se pose comme un précurseur dans ce domaine et se distingue encore aujourd’hui au sein de la communauté des bailleurs de fonds.

L’intégration de la femme au développement (1976-1993)

  • 3 Les mouvements de femmes comprenaient principalement des coalitions d’universitaires et de profess (...)

5Durant les premières années qui ont suivi l’indépendance de la majorité des pays colonisés d’Asie et d’Afrique, l’aide au développement n’a que très peu, sinon pas du tout, été reliée aux rôles et aux fonctions des femmes dans les secteurs à vocation économique. Pourtant, à la fin des années 1960, les limites du modèle de développement axé sur la croissance étaient de plus en plus apparentes. La commission Pearson, constituée par la Banque mondiale, s’est vu confier le mandat de dresser un bilan de l’aide au développement et de proposer des moyens de réduire l’écart qui se creusait entre pays riches et pays pauvres. Son rapport, dont la recommandation la plus connue concerne l’obligation pour les pays riches de consacrer l’équivalent de 1 % de leur PNB à l’aide, s’est avéré muet sur la participation des femmes au développement (Commission on International Development, 1969). Or, la mise en lumière du rôle prédominant des femmes dans la production agricole et l’oubli de celui-ci dans les projets en développement sont apparus comme une des clés pour comprendre l’échec des activités de développement jusqu’alors privilégiées (Boserup, 1970). À l’image de l’administration coloniale, l’aide à l’agriculture ne s’est adressée qu’aux chefs de famille, lesquels devinrent les uniques bénéficiaires des innovations techniques des projets de développement. L’introduction des techniques intensives de production pour les cultures d’exportation et la distribution des ressources offertes par les projets (semences, équipements, crédit saisonnier) se sont ainsi faites, bien souvent, au détriment des femmes productrices. En effet, en plus des travaux domestiques avec les corvées d’eau et de bois de chauffe, les femmes sont, dans les systèmes agraires africains, très fortement impliquées dans toutes les étapes de la production agricole. Cette ignorance du rôle productif des femmes n’a pas été sans effet sur la situation alimentaire de plusieurs régions auparavant autosuffisantes (ex. : la famine au Sahel). Aussi, la redécouverte de la présence des femmes et la prise de conscience que les travaux agricoles, comme les autres travaux de survie et de production, reflètent une division sexuée du travail, ont incité plusieurs institutions à repenser la pratique du développement sous un angle féminin. À cet égard, la Conférence mondiale des Nations Unies sur le statut des femmes en 1975 a fourni l’occasion aux mouvements transnationaux de femmes d’influencer les agences internationales quant à la reconnaissance du travail non rémunéré des femmes et de leur double tâche de travail (tâches domestiques et travail productif)3.

  • 4 L’agence américaine d’aide au développement (USAID) a été la première agence à créer en 1973 un dé (...)

6La reconnaissance de la contribution des femmes aux secteurs productifs et leur accès inégal aux ressources constituent donc les idées charnières qui ont conduit à la formulation de l’approche conceptuelle de l’intégration de la femme dans le développement (IFD). Née directement dans les agences internationales, l’approche IFD met l’accent sur les besoins et contraintes spécifiques auxquels font face les femmes dans leur recherche d’une amélioration de leurs conditions matérielles. La mise en œuvre de cette approche s’est surtout caractérisée par des interventions ciblant les besoins des femmes avec pour objectif d’améliorer leur situation alimentaire et sanitaire et d’initier des activités génératrices de revenus. La constitution de programmes IFD au sein des agences de développement a été l’une des premières conséquences de cette approche4. L’élaboration et le financement de projets spécifiques pour les femmes ainsi qu’un appui institutionnel aux ministères responsables des questions féminines furent les principaux moyens d’intervention utilisés pour sa mise en œuvre.

7Pour sa part, l’ACDI a adopté en 1976 ses premières lignes directrices sur l’intégration de la femme dans sa programmation. Mais ce n’est vraiment qu’avec la création d’une direction spécifique et la formulation d’une politique en 1984 que l’ACDI s’est dotée de structures et d’outils conceptuels pour mettre en œuvre l’approche IFD (ACDI, 1986 ; 1987). La particularité de l’approche IFD au sein de l’ACDI réside dans le fait qu’au lieu de créer un programme spécial, comme ce fut le cas pour plusieurs autres donateurs, la responsabilité de sa mise en œuvre a été dévolue à toutes les directions régionales (Asie, Afrique francophone, Afrique anglophone, Amérique latine et Caraïbes) et à sa direction du partenariat (ACDI, 1986). En effet, en plus du financement de projets spécifiques pour les femmes, l’ACDI a également adopté comme stratégie institutionnelle d’instaurer pour tous les projets l’obligation de détailler les bénéfices prévus pour les femmes et d’identifier les obstacles à leur participation. Ce questionnaire de contrôle (aussi appelé Annexe IFD) devait être joint au document de planification des projets bilatéraux soumis à l’approbation des instances autorisées. Dans ce cadre, la direction IFD s’est vu attribuer le rôle de coordination et de conseil au sein de l’agence et de représentation aux différentes tribunes internationales, ce dernier rôle étant partagé depuis avec leurs homologues du ministère des Affaires étrangères. En dépit des refontes structurelles qu’a connues la direction IFD (déplacement dans la direction sectorielle, retour à la direction des politiques, création de postes de spécialistes ou de points focaux dans les directions régionales), le mandat de coordination et de formulation de politiques au sein de l’ACDI est toujours demeuré dans ses attributions.

L’approche « genre et développement » (1993-1999)

  • 5 Notamment le réseau féminin Development Alternatives with Women for a New Era (DAWN) dont la posit (...)
  • 6 Le terme « genre » est utilisé ici dans son sens anglais de différenciation entre les sexes, que c (...)
  • 7 Par exemple, le droit foncier, souvent coutumier, discrimine entre hommes et femmes. Dans certains (...)

8Dans les années 1970 et 1980, les problèmes exogènes et endogènes du développement étaient connus, mais n’étaient pas perçus dans le contexte des rapports d’inégalités entre les sexes. Pour les analystes féministes, et en particulier pour les femmes des pays en développement, les rapports sociaux inégalitaires entre femmes et hommes, par leurs répercussions sociales, politiques et économiques, constituent une entrave à l’exercice des droits des femmes et à l’instauration d’un développement durable5. Aussi, l’approche « genre6 et développement » (GED) défend l’idée que les activités de développement ne doivent pas uniquement concerner les besoins pratiques des femmes – point d’ancrage de l’approche IFD –, mais également défendre leurs intérêts stratégiques (Moser, 1993). Pour l’approche GED, les intérêts stratégiques des femmes renvoient à leur condition par rapport à celle des hommes au sein de la société. Ces intérêts varient selon le contexte et sont liés aux rôles et aux attentes aussi bien qu’à la répartition du travail, des ressources et du pouvoir entre les femmes et les hommes. Ainsi, pour les tenants de cette approche, les actions de développement ne doivent pas uniquement permettre aux femmes un meilleur accès aux ressources économiques ou aux services sociaux, mais aussi leur assurer qu’elles sont protégées par un cadre législatif égalitaire et qu’elles contrôlent les investissements productifs mis à leur disposition par les programmes d’aide7.

9Bien que l’approche GED implique un changement conceptuel majeur, cela n’a pas signifié dans la pratique l’abandon complet de l’approche IFD au sein des agences de développement. En fait, le degré d’adoption de l’approche GED a varié considérablement parmi les donateurs et certaines organisations ont davantage intériorisé le discours et la pratique du GED que d’autres. Certains donateurs ont simplement adopté la terminologie de « genre » au lieu de « femme » (comme c’est le cas du Gender Fund, que nous aborderons plus tard), sans changer véritablement les orientations des actions qui visent les femmes (OCDE, 2005).

  • 8 Les obstacles à la pleine participation des femmes au projet peuvent être d’ordre économique, soci (...)

10Dans le cas de l’ACDI, les changements, bien que progressifs, se sont avérés significatifs. Les actions prises à l’égard des femmes sont demeurées dans la programmation de l’ACDI, mais l’accent a été davantage mis sur la promotion des droits des femmes et sur les contraintes qu’elles subissent pour pouvoir pleinement bénéficier de leur participation au sein des projets classiques8. Dans cet ordre d’idées, l’agence a redéfini ses actions vers :

  • un appui institutionnel aux mouvements de femmes, aux organisations féminines de base, aux ministères ou bureaux chargés de la promotion des femmes ;
  • le financement d’actions spécifiques, notamment par les fonds administrés localement ;
  • une participation effective des femmes dans la planification et la réalisation des projets.

11Le renforcement des capacités de défenses des droits des organisations de femmes grâce à une assistance technique de même que le financement de petits projets soumis et gérés par des associations de femmes ou des ONG locales dans le cadre de fonds réservés pour des initiatives locales (FCIL) et approuvés directement par les bureaux de la coopération canadienne situés dans les pays récipiendaires, ont concrétisé cette prise en considération de la dimension des différences sexuées sous l’angle des droits des femmes. Ce plan d’action a réitéré l’obligation qu’ont tous les projets du programme canadien d’identifier systématiquement les contraintes freinant la participation des femmes aux activités des projets classiques (projets d’infrastructures, d’éducation supérieure, de transport, d’énergie) et de consacrer les ressources humaines et financières appropriées pour lever ces contraintes spécifiques aux femmes. Au moment de leur formulation, les projets planifiés devaient par conséquent prévoir une composante budgétaire associée à cet impératif.

  • 9 Le plan fédéral pour l’égalité entre les sexes, approuvé par le Cabinet en 1995, oblige tous les m (...)
  • 10 L’autonomisation des femmes se réfère au renforcement de leurs capacités afin qu’elles puissent co (...)

12Ce plan d’action n’a toutefois pas engendré tous les changements voulus quant à la manière de traiter la dimension de la différenciation entre les sexes sur le plan des projets classiques. En effet, une évaluation interne concluait en 1993 que l’ACDI obtenait une meilleure performance dans le cadre de ses projets spécifiques pour les femmes que dans ceux intégrant une composante féminine (ACDI, 1993). Devant ce constat, l’ACDI a cherché à resserrer ses interventions en matière de différences entre les sexes pour tenir compte à la fois des enseignements de sa pratique passée et des objectifs d’égalité poursuivis au sein de la société canadienne9. Cette préoccupation de la part de l’agence culminera avec la formulation d’une nouvelle politique en 1995, laquelle met l’accent de façon marquée sur le principe de l’égalité dans le partage des ressources et le renforcement du pouvoir des femmes dans les différentes sphères de la société (ACDI, 1995a). Dans la pratique, les interventions canadiennes devaient favoriser des mesures visant l’autonomisation des femmes10. Dans les projets de développement rural, par exemple, des mesures spécifiques d’autonomisation des femmes pouvaient être mises en œuvre pour accroître leur influence dans les affaires communautaires, comme des formations sur la prise de parole en public, ou pour renforcer leur participation aux décisions des organisations de productrices et producteurs agricoles.

TABLEAU 5.1. Interventions en IFD et GED - Aide bilatérale canadienne, 1986-1995

TABLEAU 5.1. Interventions en IFD et GED - Aide bilatérale canadienne, 1986-1995
  • 11 Développement des capacités des groupes de femmes.

Source : ACDI, 1998.
Note 1111

  • 12 La programmation bilatérale représente l’aide acheminée grâce à des projets et des programmes conv (...)

13Un rappel historique de la manière dont la problématique de l’égalité entre les sexes a été traduite en politiques par la principale organisation responsable de l’aide canadienne exige également d’en retracer la pratique concrète. Une étude portant sur la période allant de 1986 à 1995 permet de dresser un portrait d’ensemble de la mise en œuvre de la programmation bilatérale de l’ACDI en rapport avec les objectifs IFD et GED12. La part de financement consacrée à ces deux objectifs est passée de 1,5 % en 1986 à 15 % de l’enveloppe du programme bilatéral en 1995 (ACDI, 1998). Cette performance dépasse en importance celle de plusieurs autres donateurs pour la même période (Woodford-Berger, 2000 : 24).

14La nature des projets financés révèle aussi un déplacement des projets ou initiatives visant l’amélioration des revenus des femmes vers l’amélioration de leur éducation et la promotion de leurs droits. Les femmes jouent également un rôle plus important dans la programmation bilatérale en tant que gestionnaires et professionnelles et au sein des projets en tant que participantes ; elles investissent des champs d’activités non traditionnels (ingénieures des mines au Niger et au Zimbabwe, par exemple). Cependant, l’adoption de projets davantage orientés vers le développement social et le renforcement des capacités entre 1989 et 1995, par opposition aux projets d’infrastructures de la période précédente, a sans doute contribué autant à ce changement que le souci de traduire dans la pratique l’approche GED. Néanmoins, l’ensemble des éléments avancés permet d’affirmer que l’ACDI a assimilé et reflété l’évolution de la pensée dans le domaine et ne s’est pas contentée d’uniquement en adopter la terminologie.

15L’utilisation de l’Annexe IFD/GED visant à intégrer la dimension de l’égalité entre les sexes dans tous les projets canadiens (et dont il a été fait mention dans la section précédente) a fortement augmenté de 1986 à 1991 (plus de 90 %), pour chuter par la suite à 80 %. La même progression suivie aussi d’un fléchissement est observée dans l’identification des contraintes que subissent les femmes dans leur participation à un projet : d’exercice presque inexistant avant 1990, elle a crû à 39 % en 1991 pour retomber à 25 %. Par ailleurs, seulement 23 % des évaluations de projets bilatéraux ont abordé la différenciation entre les sexes, et très peu d’entre elles ont discuté des progrès obtenus sur ce plan par rapport aux objectifs identifiés lors de la planification. L’ensemble de ces données montre donc qu’après des débuts prometteurs, la politique IFD/GED s’est essoufflée. Une des principales raisons en est que l’application de l’égalité entre les sexes s’est trouvée confinée à l’échelle du projet (qui devait l’initier), sans qu’une stratégie institutionnelle ait été mise en place, par exemple pour contrer certains obstacles récurrents. Cela explique en partie pourquoi les cas répertoriés d’application réussie ont été peu nombreux au sein des projets classiques (dont les différences entre les sexes n’étaient pas l’objectif principal) et le degré d’intégration atteint a été largement imputable aux initiatives conduites – ou non – par les partenaires canadiens et nationaux impliqués. Une étude menée sur 70 projets bilatéraux d’infrastructures de l’ACDI mis en œuvre de 1990 à 1996 confirme l’existence d’expériences réussies d’intégration tout en soulignant cependant leur caractère d’exception (McCann, 1998). Parmi les exemples réussis d’intégration, on peut mentionner un programme d’entretien rural au Bangladesh, où les besoins économiques à long terme des femmes ont été pris en compte ; un projet d’aide à la compagnie publique des eaux au Ghana, où des indicateurs sexo-spécifiques, c’est-à-dire permettant une interprétation tenant compte des sexes, ont servi à s’assurer de la participation effective des femmes dans la gestion et l’entretien des systèmes d’approvisionnement en eau ; un projet de transport en Chine, où la compilation de données ventilées par sexe a garanti une participation équitable à la formation ; et un projet d’appui à l’école des mines au Zimbabwe, où les plans du projet ont été modifiés pour supprimer les obstacles freinant la participation des femmes. Ces projets ont su mettre de l’avant des mesures novatrices afin que les femmes puissent bénéficier des initiatives canadiennes de développement et y participer. Le principal facteur de réussite semble avoir été la volonté d’exécution et l’engagement de l’Agence canadienne et des institutions locales à identifier les enjeux liés à l’égalité entre les sexes, en lien direct avec le projet, et à y consacrer des ressources appropriées et suffisantes. Il apparaît donc qu’à cette époque, cet engagement était maîtrisé par certains intervenants canadiens (ONG, secteur privé) et nationaux (organismes partenaires, spécialistes en différences sexuées), mais que celui-ci n’était toujours pas perçu par l’ensemble de la coopération canadienne comme une composante essentielle de la problématique du développement. Nombreux ont été les intervenants qui ont eu plutôt tendance à considérer les questions d’égalité entre les sexes comme une exigence propre à l’ACDI (McCann, 1998).

  • 13 « The 1992 Corporate Evaluation found that virtually everyone agrees that gender equality is a con (...)

16Néanmoins, en dépit des efforts de la direction IFD/GED et des formations dispensées de façon systématique au sein de l’institution, une bonne partie du personnel ou des dirigeants de l’ACDI de l’époque ne considéraient toujours pas que l’inégalité entre les sexes constitue l’une des plus sérieuses contraintes au développement13. Il en découle que cette démarche est demeurée dans la pratique à la périphérie de l’ensemble de la programmation de l’ACDI, que les apports significatifs constatés en matière de différences sexuées dans la programmation ont été surtout redevables aux initiatives individuelles (spécialistes en différences sexuées, responsables et chargés de projet plus réceptifs) et que les résultats les plus probants sont demeurés au niveau de projets spécifiques.

L’approche de l’égalité entre les sexes (depuis 1999)

17La mise à jour de la politique de l’ACDI en matière d’égalité entre les sexes en 1995 a bénéficié d’une conjoncture particulièrement favorable qui a redonné un nouvel élan à l’intégration de la promotion de l’égalité entre les sexes dans l’aide canadienne. Après un long processus de consultation populaire, au cours duquel les regroupements de femmes se sont particulièrement mobilisés, la révision de la politique étrangère par le gouvernement reconnaît comme l’une des six priorités de l’aide canadienne au développement « le soutien à la pleine participation des femmes, à titre de partenaires égales, au développement durable de leurs sociétés » (ACDI, 1997a : 10). Puis, les engagements pris par le Canada sur la scène internationale dans divers forums consacrés à la reconnaissance des droits des femmes de même que ceux du programme d’aide canadien de tenir compte de l’égalité entre les sexes dans ses activités relatives à la lutte contre la pauvreté ont fait émerger un consensus sur la nécessité de mettre les femmes au centre de la politique de développement (ACDI, 1996a).

18La politique d’égalité entre les sexes est devenue effective un peu avant la tenue de la quatrième Conférence mondiale des Nations Unies sur les femmes tenue à Beijing en 1995, laquelle a eu d’importantes répercussions pour la coopération internationale. C’est à la suite de cette conférence, qui peut être vue comme l’aboutissement de la réflexion initiée à la conférence de 1975, que la coopération internationale a officialisé sa position quant à la reconnaissance du rôle central des femmes dans le développement et qu’elle s’est fixé comme objectif l’égalité entre les sexes. Le Programme d’action de Beijing énonce en effet un plan en 12 points qui, depuis, constitue le cadre de référence de l’action internationale en matière d’égalité entre les sexes. Les engagements à promouvoir l’égalité entre hommes et femmes ont, entre autres, été réitérés par les membres du Comité d’aide au développement (CAD) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), dont le Canada (OCDE, 1999 ; OCDE/CAD, 1999).

19En raison de cette évolution impulsée à la fois par les groupes de femmes au Canada et par les institutions internationales, l’ACDI a donc entrepris une refonte de la politique formulée en 1995 par le biais d’une vaste consultation des femmes canadiennes et des femmes des pays en développement (ACDI, 1996b). De cet exercice, il est ressorti une vision de la problématique de l’égalité entre les sexes qui considère que le développement durable, et plus particulièrement la réduction de la pauvreté, ne pourra se réaliser sans l’élimination des inégalités entre les femmes et les hommes. Cette redéfinition des priorités s’est concrétisée en 1999 par une politique promouvant l’égalité et devant, à titre de thème transversal, être mise en application dans tous les projets et programmes d’aide canadiens (ACDI, 1999). La nouvelle politique se concentre ainsi sur l’objectif de l’égalité entre les femmes et les hommes plutôt que sur les femmes en tant que groupe ciblé.

L’AIDE VISANT L’ÉGALITÉ ENTRE LES HOMMES ET LES FEMMES DANS LE PROGRAMME CANADIEN

20Cette section a pour but de décrire et d’analyser la mise en œuvre de la politique actuelle d’égalité entre les sexes de l’ACDI. Les aspects traités portent à la fois sur les mesures utilisées pour intégrer la dimension des différences sexuées sur le plan opérationnel et sur les résultats obtenus par le programme canadien visant l’égalité entre les femmes et les hommes dans les pays récipiendaires.

Stratégie et instruments pour traiter les différences entre les sexes

21L’approche intégrée a été choisie comme la stratégie appropriée pour réaliser l’objectif d’égalité entre les sexes dans le programme d’aide canadien. Tant à l’échelle des programmes qu’à celui des projets, une telle démarche implique d’identifier les déséquilibres existants et les discriminations en matière de différenciation entre les sexes afin de les corriger par des mesures positives. Concrètement, cela signifie que cette analyse doit être répétée à chaque étape du cycle de projet (planification, mise en œuvre et évaluation). Ce processus continu fait de l’égalité entre les sexes un thème transversal de toutes les politiques, programmes et priorités de l’ACDI et la responsabilité d’appliquer cette approche devient dès lors du ressort de tous les intervenants. Pour en assurer l’intégration sur le plan opérationnel, l’ACDI a élaboré divers outils, lignes directrices ou guides pour orienter l’action des différents intervenants (personnel de l’ACDI, consultants, agences d’exécution et évaluateurs) (ACDI, 1995b ; 1997b ; 2005a). Les efforts ont été dirigés vers la conception d’une méthodologie axée sur l’identification d’indicateurs de résultats différenciés selon le sexe et l’instauration d’un dispositif de suivi et d’évaluation à l’échelle des projets compilant des données ventilées selon le sexe. En principe, les partenaires canadiens et nationaux sont tenus d’appliquer cette méthodologie dans la mise en œuvre de leurs projets afin d’assurer l’obtention de résultats en matière d’égalité entre les hommes et les femmes.

  • 14 Évaluation recueillie auprès de consultants et spécialistes des différences entre les sexes par l’ (...)

22Les outils méthodologiques et les cadres d’analyse élaborés par l’ACDI sont jugés novateurs et utiles et peuvent être considérés comme des modèles pour les autres donateurs14. Cependant, en dépit des ressources financières investies dans la création de ces outils, il semble que leur usage ait eu une portée limitée et que les compétences dans ce domaine semblent loin d’être acquises par l’ensemble des intervenants canadiens (Hunt et Brouwers, 2003 : 43).

Résultats en matière de différences sexuées dans le cadre du programme d’aide canadien

23Dans l’esprit des participantes à la Conférence de Beijing, l’approche intégrée en matière d’égalité devait produire une nouvelle définition du développement. La politique d’égalité de l’ACDI a-t-elle, dans son application, façonné le programme de développement des acteurs canadiens ?

  • 15 Cette banque est constituée des informations transmises annuellement par les membres au Comité de (...)

24Pour être en mesure de répondre à cette question, il est nécessaire de se pencher sur les résultats obtenus concernant l’intégration de la différenciation entre les sexes lors de la planification des projets. À cette fin, à partir de la banque de données du Comité de l’aide au développement de l’OCDE, nous avons procédé à notre propre compilation des données relatives à l’aide canadienne depuis 1999 pour identifier les activités ou projets qui visent l’égalité entre les hommes et les femmes sur la base de la différenciation entre les sexes qui est faite à l’OCDE15. Ce marqueur distingue en effet les projets selon le degré de prise en compte de l’égalité entre les hommes et les femmes au moment de leur planification, et ce, sur la base des critères énoncés dans l’encadré suivant.

Le marqueur genre

ES objectif principal : projets poursuivant la promotion de l’égalité homme-femme comme objectif principal
ES objectif significatif : projets poursuivant l’égalité homme-femme comme un de leurs objectifs
Pas d’objectif ES : projets n’ayant retenu aucun objectif en matière d’égalité homme-femme
ES non pris en considération : projets n’ayant pas fait l’objet d’une vérification en matière d’égalité homme-femme

25Les figures qui suivent sont des représentations graphiques des données statistiques que nous avons cumulées sur les engagements de l’aide canadienne en matière de différenciation sexuée depuis l’adoption de sa politique d’égalité. Comme illustré dans la Figure 5.1, l’analyse de l’intégration de la dimension de l’égalité entre les sexes (que nous appellerons ES) dans le programme d’aide bilatérale canadien montre que des progrès évidents ont été accomplis dans les premières années qui ont suivi la formulation de la politique d’égalité. De 1999 à 2002, le nombre de projets dont l’un des objectifs principaux était l’égalité entre les hommes et les femmes est ainsi passé de 9 à 29 % du total des projets planifiés durant cette période.

FIGURE 5.1. Intégration de l’égalité homme-femme (ES) dans le programme d’aide canadien, 1999-2004

FIGURE 5.1. Intégration de l’égalité homme-femme (ES) dans le programme d’aide canadien, 1999-2004

Source : Compilation de l’auteure à partir de la base de données SNPC du CAD/OCDE, juillet 2006.

26La tendance générale révèle cependant un fléchissement quant à l’intégration de l’ES comme thème transversal au cours des dernières années. L’analyse par sous-période indique clairement qu’il ne s’agit pas d’une situation où les progrès seraient lents mais continus. En effet, le nombre de projets retenant l’ES comme l’un de leurs objectifs a diminué depuis 2002, et les projets ne faisant état d’aucun objectif en matière d’ES se sont faits plus nombreux dans la sous-période 2003-2004. Cela témoigne d’une perte d’initiative ou de cohérence au sein de l’agence. Les données suggèrent qu’avec plus de 50 % des projets ne prenant pas en considération la dimension ES, les changements institués dans les pratiques institutionnelles de l’agence ont manqué de consistance lors de la programmation.

  • 16 Les engagements des membres du CAD au titre de l’Aide publique au développement sont regroupés en (...)

27La Figure 5.2 montre bien que l’essentiel de l’aide canadienne visant l’égalité entre les hommes et les femmes est le fait du secteur du développement social, avec 60 % des projets retenant l’ES comme objectif principal ou significatif16. À titre indicatif, ce secteur regroupe les sous-secteurs d’intervention concernés par les principaux besoins des femmes dans les pays en développement (éducation de base, santé, eau).

FIGURE 5.2. Répartition des projets intégrant l’égalité homme-femme pour les 4 principaux secteur d’intervention, 1999-2004

FIGURE 5.2. Répartition des projets intégrant l’égalité homme-femme pour les 4 principaux secteur d’intervention, 1999-2004
  • 17 <htpp://www.aqoci.qc.ca>, page consultée le 10 juin 2008.

28L’amélioration des conditions matérielles des femmes des pays pauvres fait depuis longtemps l’objet de l’attention des pays donateurs ayant mis en pratique l’approche conceptuelle de l’IFD, ce qui est le cas du Canada. Aussi, la prise en considération de la problématique de l’égalité entre les sexes dans les projets de développement social reflète la continuité des engagements de l’ACDI et des ONG canadiennes dans ce domaine. Celles-ci sont en effet très présentes dans ce secteur d’intervention, et plusieurs d’entre elles ont développé leur propre expertise en matière de sexes et d’égalité. Selon les informations affichées par l’Association québécoise des organismes de coopération internationale sur son site Internet, 47 de ses 53 organisations membres déclarent appliquer une approche d’égalité entre les sexes17.

29Une analyse plus détaillée du secteur développement social met en exergue (voir Figure 5.3) que l’éducation et la santé génésique (population et fertilité) sont les deux sous-secteurs qui font preuve d’une véritable intégration de la problématique de l’égalité entre les hommes et les femmes dans leurs projets planifiés pour l’ensemble de la période étudiée.

FIGURE 5.3. Égalité homme-femme et développement social, 1999-2004

FIGURE 5.3. Égalité homme-femme et développement social, 1999-2004
  • 18 Plusieurs objectifs du Millénaire concernent plus particulièrement l’égalité entre les hommes et l (...)

30Ce constat reflète les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) en éducation et les priorités énoncées par l’ACDI en matière de lutte contre le VIH/sida, lequel affecte tout particulièrement les femmes en Afrique subsaharienne18. Par contre, les interventions destinées au renforcement des capacités des structures gouvernementales et de la société civile (incluant les mesures en matière de consolidation de la paix et de renforcement de la participation politique) ne se montrent que modérément soucieuses de la question ES (30 %). Avec 1 198 des 2 515 projets du secteur social, ce sous-secteur concernant la gouvernance dans toutes ses dimensions est pourtant susceptible de comprendre des interventions affectant les droits des femmes, que ce soit pour le développement des services juridiques et judiciaires, pour un meilleur fonctionnement de la fonction publique, pour la décentralisation des pouvoirs ou encore pour l’appui à une réforme constitutionnelle ou électorale. Dans le sous-secteur de la santé de base, qui constitue avec l’éducation de base des champs d’intervention essentiels pour la réalisation des OMD, les résultats sont également mitigés.

31Alors que l’aide canadienne dans les secteurs liés au bien-être économique (production, infrastructures et services économiques) constitue un tiers de l’aide bilatérale (33 % en 2003-2004), une faible proportion vise l’égalité entre les hommes et les femmes. En fait, la Figure 5.4 montre que certains sous-secteurs sont résolument imperméables à la question ES (communications, commerce et tourisme, actions se rapportant à la dette). Le programme canadien ne peut espérer contribuer de manière significative à renforcer la sécurité économique et les droits économiques des femmes dans les pays en développement sans que les projets dans ces secteurs, qui représentent les investissements les plus importants, ne soient mieux définis en fonction des contraintes et des inégalités entre les hommes et les femmes.

FIGURE 5.4. Égalité homme-femme et bien-être économique, 1999-2004

FIGURE 5.4. Égalité homme-femme et bien-être économique, 1999-2004

32L’agriculture étant une activité économique où les femmes en tant que productrices sont très présentes dans les pays en développement, il est étonnant d’y constater la faible intégration de la dimension ES en tant qu’objectif principal ou significatif (14 %). Pourtant, les leçons tirées de l’expérience sur la nécessité de prendre en considération les besoins et les contraintes des productrices agricoles sont nombreuses et bien connues. Comme le montre la Figure 5.4, la seule exception notable par rapport à la préoccupation ES est, avec 47 %, le sous-secteur des banques et des services financiers, qui inclut les activités de la microfinance, laquelle est en général soucieuse de rejoindre les petites opératrices économiques parmi ses clientèles ciblées. La microfinance a en effet été, après le Sommet mondial de 1997, reconnue comme un moyen privilégié de lutte contre la pauvreté et il s’avère que la population pauvre est majoritairement féminine.

  • 19 Les projets financés varient entre 50 000 et 100 000 $.

33Du fait de la politique d’égalité entre les sexes, les projets spécifiquement destinés aux femmes sont moins nombreux que durant la période précédente. Mais leur bilan demeure positif. Au Kenya, le Gender Fund (Fonds pour l’égalité entre les sexes) a donné un appui stratégique à un hôpital pour qu’un de ses services dispense des traitements spécialisés pour les femmes victimes de violence. Seule unité médicale dans ce pays offrant ce service, elle constitue tant par les soins fournis que par ses activités de plaidoyer un modèle qui est reproduit ailleurs dans la région. L’examen de quatre Gender Funds opérant dans la région des Andes (Colombie, Équateur, Bolivie et Pérou) met aussi en lumière la capacité de ces fonds à générer des résultats sur le plan du développement, et ce, en dépit des montants relativement modestes qui leur sont consacrés19. Ces fonds ont privilégié des actions destinées à rééquilibrer la représentation politique des femmes dans le cadre des pouvoirs décentralisés ainsi qu’à l’échelle nationale en leur fournissant l’opportunité d’acquérir les capacités managériales et de leadership essentielles à leur pleine participation (Byron et al., 2003).

34Par ailleurs, certains projets ont permis de répondre aux enjeux associés aux conflits contemporains et constituent des exemples des retombées positives que peuvent engendrer des programmes tenant compte de la lutte pour l’égalité entre les sexes dans les situations postconflictuelles. Le programme d’une ONG canadienne au Pérou, à travers ses partenaires locaux, a appuyé des organisations locales afin de leur permettre de déterminer comment les femmes étaient affectées par la violence et d’influer ainsi sur la politique et les actions du gouvernement péruvien (Gander, 2000 : 44 et 52). Au Rwanda, l’appui d’ONG canadiennes au renforcement des capacités d’organisations paysannes a favorisé une politique d’adhésion inclusive et le principe de parité lors des élections aux postes de décision ; les résultats obtenus par leurs interventions ont créé les conditions pour une participation effective des femmes à la gouvernance des instances locales) (Gervais, 2005a : 197-198 ; 2004 : 301-314).

  • 20 Ce constat rejoint la tendance observée pour l’ensemble des donateurs par Mirjan van Reisen, 2005  (...)
  • 21 Cadres de programmation-pays de l’ACDI pour le Bangladesh 2003-2008 ; Bolivie 2003-2007 ; Mali 200 (...)

35En somme, l’approche intégrée en ES est mieux appliquée et maîtrisée dans les projets en éducation et dans le secteur social que dans les projets à vocation économique, agricole ou environnementale20. L’analyse des projets en fonction du marqueur ES met en relief la très faible intégration de la problématique ES dans les projets qui ne portent pas spécifiquement sur les droits des femmes et leur autonomisation (participation paritaire dans les instances associatives, administratives et politiques). Sur le plan de la programmation par pays, le souci d’appliquer l’approche intégrée en ES est apparent. L’analyse de six cadres de programmation-pays (CPP) de l’ACDI reflétant ses aires géographiques d’intervention permet de constater que tous réitèrent la transversalité de l’ES et incluent une analyse des différenciations sexuées21. Cependant, aucun des CPP analysés ne donne d’indications sur la manière dont l’ES s’arrime (à l’exception de celui du Rwanda) à la programmation globale par rapport aux priorités retenues pour l’aide canadienne dans le pays. Or, la pratique nous a enseigné que lorsque les objectifs sont vagues en ES, il est difficile de les opérationnaliser et encore plus d’en mesurer les effets et les impacts. L’existence d’autres thèmes transversaux (comme la gouvernance pour le CPP du Bangladesh) ou d’initiatives spécifiques (Gender Funds en Bolivie) fait craindre que l’ES ne reçoive pas toute l’attention nécessaire lors de la planification des activités. De plus, en l’absence d’indicateurs clairement établis à l’échelle de la programmation-pays, il est difficile de savoir en quoi le CPP sera ou a été significatif en termes de résultats en matière d’ES. La responsabilité demeure ainsi à l’échelle des projets dont l’hétérogénéité rend ardue une appréciation globale des résultats atteints par la programmation-pays.

36L’ACDI a effectué des interventions utiles dans le domaine de l’égalité entre les sexes, mais n’a pas réussi à intégrer le thème à toutes ses activités d’une manière vraiment transversale contrairement à ce que suggèrent les rapports annuels destinés au public canadien (ACDI, 2005b : 5 et 28). En fait, on retrouve très peu de mentions des enjeux de la différenciation entre les sexes dans ces documents et les expériences citées concernent davantage les actions entreprises dans le cadre des Gender Funds.

37Plusieurs facteurs peuvent être avancés pour expliquer ce bilan mitigé :

  • l’intérêt ou la maîtrise, variable selon les directions, pour les questions de différences sexuées au sein de l’ACDI ;
  • l’apparition de nouveaux thèmes transversaux (environnement, gouvernance) qui crée une certaine confusion quant à l’importance de la politique de l’ES par rapport aux autres priorités retenues par l’ACDI ;
  • la compréhension inégale de l’ES par les partenaires canadiens et leurs homologues dans les pays en développement.
  • 22 Selon les témoignages recueillis auprès de consultants et de spécialistes des différences entre le (...)

38Enfin, la multiplication des sujets et des secteurs d’intervention accroît la complexité de la tâche des spécialistes des différences entre les sexes qui se retrouvent souvent seuls au sein des équipes de planification et de suivi à utiliser l’approche intégrée22.

  • 23 L’étude a analysé 63 rapports d’évaluation produits entre 1997 et 2004 dans le cadre de la coopéra (...)

39Depuis que la dimension de l’ES est un thème transversal devant se refléter dans l’ensemble des activités des projets canadiens, il est pratiquement impossible de chiffrer les ressources financières qui lui sont consacrées. Cette perte de visibilité n’est toutefois pas contrebalancée par une meilleure compilation des résultats de développement obtenus (Hunt et Brouwers, 2003 : 38). L’ACDI éprouve des difficultés à documenter les résultats du développement découlant de ses actions et ce constat s’applique de manière encore plus aiguë lorsqu’il s’agit de savoir dans quelle mesure l’ACDI a permis d’améliorer la situation de l’égalité entre les hommes et les femmes dans les pays en développement. Sur ce point, le portrait est similaire à celui d’autres donateurs reconnus pour leur engagement en matière d’égalité entre les sexes (Lexow et Hansen, 200523). Par ailleurs, l’efficacité du thème transversal repose sur la capacité des agences développementales et de leurs partenaires à assimiler et à traduire dans la pratique l’objectif d’égalité entre les sexes. Or, les constats démontrent que la complexité d’introduire une politique transversale dans les programmes de développement a été sous-estimée tant par l’ACDI que d’autres bailleurs de fonds. Sa mise en œuvre dans les projets bilatéraux requiert une action concertée entre l’ACDI, l’agence d’exécution et les partenaires locaux (dont les autorités de tutelle) pour en arriver à une vision commune des résultats à atteindre. Or, comme le démontrent amplement les données compilées, cet exercice est loin d’être systématique et indique que l’égalité entre les sexes ne fait pas l’objet d’une priorité absolue parmi les interlocuteurs du Canada.

PERSPECTIVES EN MATIÈRE D’ÉGALITÉ ENTRE LES HOMMES ET LES FEMMES POUR L’AIDE CANADIENNE

  • 24 Une approche-programme privilégie le soutien des donateurs aux programmes d’ensemble élaborés et p (...)

40Un nouveau modèle de coopération pour le développement, fondé sur un partenariat plus étroit avec les pays récipiendaires, est en train de s’imposer au sein de la communauté internationale. Cette section aborde les principaux enjeux pour l’aide canadienne visant l’égalité entre les hommes et les femmes dans son application au regard de ce nouveau modèle qualifié d’approche-programme24.

41La livraison de l’aide dans le cadre de l’approche-programme implique un alignement du programme canadien sur les priorités et stratégies sectorielles retenues par ses pays partenaires. Cette approche insiste toutefois sur l’importance d’une bonne gouvernance et d’un enchaînement propice des réformes dans les pays partenaires pour garantir une utilisation efficace des investissements au titre de l’aide (ACDI, 2002). Dans ce contexte, quels sont les facteurs de congruence entre la problématique de gouvernance et d’efficacité du développement et l’émancipation des femmes comme facteur décisif dans l’élimination de la pauvreté ?

42Dans la foulée des processus d’allègement de la dette publique, les institutions financières internationales ont requis des pays à faibles revenus que ceux-ci modifient leurs politiques et leurs programmes publics de lutte contre la pauvreté. La formulation d’un document stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP) a été posée comme condition préalable à un financement accrû de l’aide par la communauté des bailleurs de fonds et, à l’usage, est devenue le cadre principal de mobilisation et de programmation de l’aide extérieure pour les pays à faibles revenus. Dans la pratique, la plupart des DSRP appliqués en Afrique subsaharienne se sont avérés imperméables aux inégalités entre sexes, et ce, malgré la corrélation établie avec la pauvreté (Zuckerman et Garret, 2003).

  • 25 L’examen, par exemple, de l’impact de politiques économiques sur l’accès et le contrôle des ressou (...)
  • 26 Comme dans le cas du premier DSRP au Ghana où l’ACDI a contribué pour 93 000 000 $ CA sur une péri (...)

43Pour nombre de gouvernements de pays en développement, l’égalité entre les sexes ne constitue pas une priorité essentielle ou la compréhension qu’en ont leurs administrations s’apparente davantage à celle de l’approche IFD qu’à celle de l’intégration de l’égalité entre les sexes aux programmes associés à la lutte contre la pauvreté. Ainsi, ils ont tendance, au mieux, à confiner les besoins des femmes pauvres aux domaines de l’éducation et de la santé. Pour ceux qui, comme le Rwanda, ont fait un effort d’analyse de la différence entre les sexes lors des enquêtes préliminaires à la rédaction du DSRP, on note quand même l’absence d’activités explicites ou de résultats mesurables et un manque flagrant d’allocation de ressources financières destinées à la lutte contre les inégalités entre les sexes au moment de la planification des cadres d’action (Gervais, 2005b : 146 et 148). Ces constats révèlent que l’imposition de la problématique de la différenciation entre les sexes au niveau macro dépasse largement l’expertise technique et le plaidoyer pour attirer l’attention des décideurs sur son importance25. Même si plusieurs des ministères chargés de la promotion de la femme dans les pays en développement ont bénéficié d’un appui institutionnel important de la part de bailleurs de fonds pour renforcer leurs capacités en la matière, leur influence est demeurée limitée en comparaison d’autres ministères comme celui des finances dont relèvent l’application et le suivi des stratégies de réduction de la pauvreté. Au Malawi, notant l’absence de la dimension des différences entre les sexes dans la première version du DSRP, le Canada a insisté pour fournir une assistance technique sur le sujet, en dépit de la forte réticence manifestée par le ministère de l’Économie et des Finances. On peut s’interroger cependant sur la portée réelle de ce type d’intervention en termes d’appropriation par les responsables nationaux de la mise en œuvre du programme. Par ailleurs, le nombre de conditions rattachées au décaissement des tranches successives de financement fait en sorte que, lors des discussions avec les bailleurs de fonds, la différence entre les sexes est souvent écartée au profit d’un calendrier plus conventionnel de réformes économiques et administratives26. En fait, dans l’application de certaines réformes comme celles concernant la fonction publique, on peut même parler d’effet contre-productif par rapport aux questions d’inégalité entre les sexes (comme la réduction du personnel dans les ministères chargés de la promotion des femmes).

  • 27 Ce qui correspond à la situation observée pour le programme sectoriel en agriculture rendu public (...)

44Les problèmes, précédemment discutés, dans l’application des stratégies de réduction de la pauvreté par rapport à la transversalité des sexes laissent présager ceux auxquels font face les approches-programmes. Dans ce nouveau cadre, les interventions sont conçues en appui à l’ensemble d’un secteur en lieu et place des interventions traditionnelles selon un mode de projets indépendants. Ainsi, les donateurs participent moins directement à la gestion de l’aide et à son suivi. Sur la base des premières expériences de l’ACDI et des autres membres de l’OCDE en matière d’approche-programme, il apparaît que les enjeux entourant les différences entre les sexes ne se traduisent pas de façon explicite en interventions spécifiques et se voient encore moins assigner de ressources budgétaires spécifiques (Reisen, 2005 : 12). Une approche-programme en agriculture peut ainsi prétendre se concentrer sur les femmes, étant donné qu’elles constituent la majorité des exploitants agricoles, tout en s’abstenant de prendre des mesures appropriées pour tenir compte de leurs besoins et intérêts particuliers27.

45Lors de sa participation au programme sur le VIH/sida au Malawi avec d’autres donateurs, l’ACDI a éprouvé des problèmes similaires : pas de référence à l’objectif d’égalité, absence de collecte de données désagrégées selon le sexe et processus de suivi et d’évaluation imperméable aux différences entre sexes. Cet exemple montre que le support des donateurs est variable par rapport à la dimension de l’égalité entre les sexes et que l’adhésion de plusieurs bailleurs de fonds se limite bien souvent à énoncer le principe de l’intégration transversale de l’égalité entre les hommes et les femmes (IANWGE, 2005 : 6). Dans ce contexte, le fait pour l’ACDI de n’être qu’un acteur parmi d’autres – lesquels apportent souvent des moyens financiers beaucoup plus importants – ne lui permet pas d’insister sur les questions d’égalité autant que dans un contexte de programmation bilatérale traditionnelle. À ce titre, l’harmonisation et la coordination des aides restreignent les possibilités d’innover et de « faire autrement » qui singularisaient jusqu’ici des donateurs bilatéraux comme le Canada (Gervais, 1997 : 272-278).

46Par ailleurs, les ministères sectoriels concernés dans les pays en développement n’ont pas réussi à intégrer cette approche dans leurs interventions, laissant tout ce qui touche à l’égalité entre les sexes au ministère de la Promotion de la femme ou son équivalent. Aussi, l’intégration de l’analyse des différences entre sexes et sa prise en considération dans les approches-programmes ne dépendent pas uniquement de la volonté et des capacités des représentants d’un donateur lors de négociations autour d’un programme sectoriel pour engager un dialogue constructif avec les gouvernements sur cette problématique. Les progrès dans ce cadre relèvent davantage de la volonté et des capacités des gouvernements nationaux à introduire dans leurs programmes sectoriels des mécanismes d’imputabilité et d’ingénierie financière, de s’entendre avec les bailleurs de fonds sur des résultats précis à atteindre et de produire les données désagrégées selon le sexe nécessaires à leur vérification. Or, la responsabilité de faire en sorte que les gouvernements considèrent la transversalité de l’égalité entre les sexes dans leurs programmes sectoriels comme prioritaires revient en premier lieu aux sociétés qui ont élu ces gouvernements, les donateurs ayant davantage un rôle instrumental. Toutefois, s’il est clair que la communauté des bailleurs de fonds ne doit pas se substituer à la société civile, cela ne la dispense pas d’appuyer les réseaux de femmes nationaux dans leurs efforts pour infléchir les gouvernements et soumettre leurs propres recommandations.

  • 28 Dans le cadre de l’aide bilatérale, il s’agit du ministère qui copréside avec l’ACDI le comité con (...)

47Les expériences récentes dans ce domaine montrent également que l’application de l’approche-programme pose des difficultés sérieuses en matière de suivi et d’évaluation. Les donateurs bilatéraux ont jusqu’ici exercé un suivi rapproché de leurs projets et programmes ; cela est encore plus vrai pour un donateur comme le Canada qui n’octroie depuis 1977 que des financements sous forme de dons aux pays à faibles revenus. L’ACDI se retrouvait alors dans une position où, dans le cadre de ses projets, elle pouvait mettre en pratique l’intégration de l’égalité entre les sexes avec l’accord tacite des ministères de tutelle28. Or, dans l’approche-programme, les donateurs comme le Canada acceptent implicitement une forme de « désengagement » en matière de suivi avec la mise en commun des fonds respectifs de chaque donateur pour les financements dans un secteur. La responsabilité est plus diffuse (partagée entre le ministère sectoriel et tous les donateurs impliqués) et, dans certains pays, les ministères sectoriels responsables du développement ne sont pas nécessairement prêts à consacrer des ressources significatives pour appliquer la perspective de l’égalité entre les sexes. En d’autres termes, il s’avère aussi complexe d’intégrer la dimension de la différenciation entre les sexes dans l’approche-programme que cela l’a été dans l’approche-projet traditionnelle, déjà loin d’être parfaite.

48L’examen global de l’aide canadienne visant l’égalité entre les sexes permet de conclure que l’ACDI a été énergique dans ce domaine depuis 1984 avec des projets spécifiques destinés aux femmes, l’obligation de tenir compte de la différenciation entre les sexes, de même que le développement d’outils analytiques et la formation de son personnel. Le point culminant a été l’adoption de l’égalité entre les sexes comme thème transversal devant être appliqué dans tous les projets et programmes. L’analyse statistique réalisée pour la période 1999-2005 et les témoignages recueillis auprès de différents intervenants indiquent cependant une forte variabilité dans la prise de conscience sous-tendant cette politique, de sorte que celle-ci se révèle inconsistante sur le plan de la mise en œuvre. L’analyse et nos observations empiriques dans les pays en développement montrent en effet que, dans la pratique, l’intégration de l’égalité entre les sexes, telle qu’elle a été initialement conçue, peine à devenir un fait accompli au sein de la coopération canadienne et à dépasser, dans bien des cas, le stade des résultats opérationnels.

49Cela dit, il n’en demeure pas moins que l’aide canadienne s’est nettement démarquée par la constance de ses engagements à soutenir l’émancipation des femmes et, à cet égard, a su innover dans ses réponses aux besoins et aux intérêts stratégiques des femmes dans les pays en développement. En tant que donateur bilatéral, le Canada a également joué un rôle de premier plan auprès des partenaires nationaux et des autres donateurs en faveur de l’introduction des enjeux entourant les différences entre les sexes dans les cadres d’action des stratégies de réduction de la pauvreté et des programmes sectoriels.

50Pour l’aide canadienne, le principal défi demeure donc, tant dans l’approche-programme que dans l’approche-projet, de perpétuer cet engagement en faveur de l’égalité entre les sexes et de le porter au-delà des orientations politiques, vers des changements tangibles dans les pays en développement.

Literaturverzeichnis

RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES

ACDI (1986), Les femmes dans le développement. Plan d’action de l’ACDI, Hull, ACDI.

ACDI (1987), Rapport annuel de l’ACDI. 1986-1987, Hull, ACDI.

ACDI (1993), Gender as a Cross-Cutting Theme in Development Assistance – An Evaluation of CIDA’s WID Policy and Activities, 1984-1992, Hull, ACDI.

ACDI (1995a), Politique de l’ACDI en matière d’intégration de la femme au développement et d’égalité des sexes, Hull, ACDI.

ACDI (1995b), Guide des indicateurs tenant compte des écarts entre les hommes et les femmes, Hull, ACDI, Direction de l’IFD/ES.

ACDI (1996a), Politique de l’ACDI en matière de réduction de la pauvreté, Hull, ACDI.

ACDI (1996b), WID/GE Performance Review : Survey of Southern Women. Final Report, Hull, ACDI, Direction générale de l’examen du rendement.

ACDI (1997a), Notre engagement à l’égard du développement durable, Hull, ACDI.

ACDI (1997b), Manuel pour les projets. Pourquoi et comment utiliser des indicateurs tenant compte des écarts entre les hommes et les femmes, Ottawa, Ministère des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.

ACDI (1998), Women in Development and Gender Equity, 1992-1995. Performance Review Report, Hull, ACDI/Direction générale de l’examen du rendement.

ACDI (1999), Politique de l’ACDI en matière d’égalité entre les sexes, Hull, ACDI.

ACDI (2002), Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace, Hull, ACDI.

ACDI (2005a), Égalité entre les sexes. Cadre d’évaluation des résultats de l’ACDI, Gatineau, ACDI/Direction de l’égalité entre les sexes.

ACDI (2005b), Rapport sur le rendement 2005, Gatineau, ACDI.

Boserup, Ester (1970), Woman’s Role in Economic Development, Londres, G. Allen & Unwin.

Byron, Gabriela et al., (2003), South American Regional Gender Fund. Phase II. Regional Evaluation Report, Hull, ACDI/Direction des Amériques.

Commission on International Development (1969), Partners in Development, New York, Praeger.

Gander, Catherine (2000), Evaluation of Inter Pares’ Program in Peru. Final Report, Hull, ACDI/Direction des ONG.

Gervais, Myriam (1997), « La bonne gouvernance et l’État africain : la position de l’aide canadienne », dans GEMDEV-Groupement pour l’étude de la mondialisation et du développement (dir.), Les avatars de l’État en Afrique, Paris, Karthala : 272-278.

Gervais, Myriam (2004), « Human Security and Reconstruction Efforts in Rwanda : Impact on the Lives of Women », dans Haleh Afshar et Deborah Eade (dir.), Development, Women and War, UK, Oxfam : 301-314.

Gervais, Myriam (2005a), « Sécurité humaine, genre et reconstruction au Rwanda », dans Jean-Sébastien Rioux et Julie Gagné (dir.), Femmes et conflits armés : réalités, leçons et avancement des politiques, Québec, Presses de l’Université Laval : 179-202.

Gervais, Myriam (2005b), « Lutte contre la pauvreté, décentralisation et projets de développement au Rwanda », dans Bonnie Campbell (dir.), Réformes institutionnelles, espaces politiques ou les pièges de la gouvernance pour les pauvres, Paris, Harmattan : 139-160.

Hunt, Juliet et Ria Brouwers (2003), Review of Gender and Evaluation. Final Report to DAC Network on Development Evaluation, Paris, OCDE/Comité d’aide au développement.

Inter-Agency Network on Women and Gender Equality (IANWGE) et OECD-DAC Network on Gender Equality (2005), Aid Modalities and the Promotion of Gender Equality, Nairobi, IANGWE/CAD/OCDE/Aide Mémoire.

Jahan, Rounaq (1995), The Elusive Agenda: Mainstreaming Women in Development, Londres, Zed Books.

Lexow, Janne et Stein Hansen (2005), Gender and Development – A review of evaluation reports 1997-2004, Oslo, Norvegian Agency for Development Cooperation (NORAD).

McCann, Barbara (1998), Création de liens : examen des projets de services d’infrastructure tenant compte de l’intégration de la femme, Hull, ACDI/Direction de l’IFD et de l’égalité des sexes.

Moser, Caroline (1993), Gender Planning and Development Theory : Practice and Training, Londres, Routledge.

Nations Unies (2005), Objectifs du Millénaire pour le développement. Rapport 2005, New York, ONU.

OCDE (1999), Les conséquences de la quatrième conférence mondiale sur les femmes pour la coopération bilatérale pour le développement. Compte rendu du séminaire organisé par le groupe d’experts du CAD sur la participation des femmes au développement à Paris, les 25 et 26 janvier 1996, Paris, OCDE/Comité d’aide au développement.

OCDE (2005), Analysis of Aid in Support of Gender Equality 1999-2003, Paris, OCDE/Comité d’aide au développement.

OCDE/CAD (1999), Lignes directrices du CAD pour l’égalité entre les hommes et les femmes et le renforcement du pouvoir des femmes dans le cadre de la coopération pour le développement, Paris, OCDE/Comité d’aide au développement.

Parpart, Jane, Patricia Connelly et Eudine Barribeau (2000), Theoretical Perspectives on Gender and Development, Ottawa, CRDI.

Reisen, Mirjan van (2005), Accountability Upside Down. Gender Equality in a Partnership for Poverty Eradiction, Bruxelles, Eurostep & Social Watch.

Sen, Gita et Caren Grown (1987), Development, Crises and Alternative Visions : Third World Women’s Perspectives, New York, Monthly Review Press ; traduit en français par A. Hodgson et M. Perrot-Lanaud (1992), Femmes du Sud, Paris, Côté-femmes.

Woodford-Berger, Prudence (2000), Gender Equality and Women’s Empowerment: A DAC Review of Agency Experiences 1993-1998, Swedish International Development Cooperation Agency/sida Studies in Evaluation 00/01.

Zuckerman, Elaine et Ashley Garret (2003), Do Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPs) Address Gender ?, Washington, Washington Gender Action.

Anmerkungen

1 Cette étude s’appuie sur la documentation de l’ACDI, sur des informations recueillies sous forme de questionnaires ou d’entrevues auprès de différents intervenants canadiens, sur une compilation personnelle des données des projets canadiens, et enfin sur des recherches et observations terrain effectuées sur la coopération canadienne en Afrique de l’Ouest et en Afrique des Grands Lacs. Nous remercions les personnes au Canada et en Afrique qui, par leur collaboration et leurs commentaires, ont contribué à la réalisation de cette étude.

2 Pour une présentation détaillée de la problématique de la différenciation entre les sexes dans le processus de développement, consulter Parpart, Connelly et Barribeau, 2000, et Jahan, 1995.

3 Les mouvements de femmes comprenaient principalement des coalitions d’universitaires et de professionnelles, ainsi que des groupes de femmes actifs dans les ONG, dans les syndicats et dans les organisations paysannes. Leur influence s’est manifestée concrètement par la mise en application d’une de leurs recommandations par les Nations Unies avec la création de l’Institut international de recherche et de formation pour la promotion de la femme (INSTRAW) en 1976.

4 L’agence américaine d’aide au développement (USAID) a été la première agence à créer en 1973 un département chargé des questions IFD.

5 Notamment le réseau féminin Development Alternatives with Women for a New Era (DAWN) dont la position est exprimée dans Sen et Grown, 1987.

6 Le terme « genre » est utilisé ici dans son sens anglais de différenciation entre les sexes, que cela soit sur le plan biologique, social, etc.

7 Par exemple, le droit foncier, souvent coutumier, discrimine entre hommes et femmes. Dans certains cas, il s’avère essentiel d’appuyer les femmes pour qu’elles négocient des conditions qui leur garantissent sur une base permanente le droit d’exploitation des terres aménagées par les projets.

8 Les obstacles à la pleine participation des femmes au projet peuvent être d’ordre économique, social, juridique, culturel, religieux ou politique. Par exemple, dans le cadre d’un projet d’accès au crédit pour les agriculteurs d’un pays donné, les femmes sont exclues du projet car elles n’ont pas de titre de propriété terrienne à présenter lorsqu’elles veulent emprunter à une banque, la tradition et le cadre juridique moderne ne leur permettant pas d’hériter de la terre.

9 Le plan fédéral pour l’égalité entre les sexes, approuvé par le Cabinet en 1995, oblige tous les ministères fédéraux à promouvoir l’égalité entre les sexes dans tous les domaines, notamment dans la coopération internationale. Dès 1994, la direction de l’IFD à l’ACDI est remplacée par la direction de l’intégration de la femme au développement et de l’égalité des sexes au sein de la direction générale des politiques.

10 L’autonomisation des femmes se réfère au renforcement de leurs capacités afin qu’elles puissent contrôler leur vie, faire des choix et être en mesure d’influencer le changement social.

11 Développement des capacités des groupes de femmes.

12 La programmation bilatérale représente l’aide acheminée grâce à des projets et des programmes convenus avec les gouvernements des pays en développement.

13 « The 1992 Corporate Evaluation found that virtually everyone agrees that gender equality is a constraint to development; but a little more than half the bilateral staff believe that is not among the most serious ones » (ACDI, 1998 : A7).

14 Évaluation recueillie auprès de consultants et spécialistes des différences entre les sexes par l’entremise d’un questionnaire ou d’une entrevue, juillet et août 2006.

15 Cette banque est constituée des informations transmises annuellement par les membres au Comité de l’aide au développement (CAD) de l’OCDE concernant leurs engagements au titre de l’Aide publique au développement. Dans cette démarche, les membres du CAD utilisent le même marqueur de différence entre les sexes pour identifier les activités ou projets qui visent l’égalité entre les hommes et les femmes. La base de données du CAD permet à un usager externe d’affiner l’analyse statistique à l’échelle d’un membre donateur individuel.

16 Les engagements des membres du CAD au titre de l’Aide publique au développement sont regroupés en sept secteurs d’intervention. Pour les fins de cette étude, ont été retenus quatre, ceux-ci représentant la quasi-totalité (99 %) des projets canadiens notifiés au secrétariat du CAD pour la période considérée. Les données de 2005 ont été également écartées car provisoires et incomplètes.

17 <htpp://www.aqoci.qc.ca>, page consultée le 10 juin 2008.

18 Plusieurs objectifs du Millénaire concernent plus particulièrement l’égalité entre les hommes et les femmes. Objectif 2 : Assurer l’éducation primaire pour tous. D’ici à 2015, donner aux garçons et filles, partout dans le monde, les moyens d’achever des études primaires ; objectif 3 : Éliminer les disparités entre les sexes dans les enseignements primaire et secondaire d’ici à 2005 et à tous les niveaux en 2015 ; objectif 5 : Améliorer la santé maternelle – réduire de trois quarts d’ici 2015 le taux de mortalité maternelle (Source : Nations Unies, 2005).

19 Les projets financés varient entre 50 000 et 100 000 $.

20 Ce constat rejoint la tendance observée pour l’ensemble des donateurs par Mirjan van Reisen, 2005 : 19.

21 Cadres de programmation-pays de l’ACDI pour le Bangladesh 2003-2008 ; Bolivie 2003-2007 ; Mali 2005-2010 ; Burkina 2001-2011 ; Vietnam 2004-2009 ; Rwanda 2005-2011.

22 Selon les témoignages recueillis auprès de consultants et de spécialistes des différences entre les sexes.

23 L’étude a analysé 63 rapports d’évaluation produits entre 1997 et 2004 dans le cadre de la coopération norvégienne.

24 Une approche-programme privilégie le soutien des donateurs aux programmes d’ensemble élaborés et pilotés par les pays partenaires en place et lieu des approches-projets plus traditionnelles. De plus en plus, les approches-programmes sont financées par la mise en commun de fonds (les donateurs rassemblent leurs fonds respectifs dans un fonds commun) et par le soutien budgétaire direct (les fonds sont transférés directement à un gouvernement afin qu’ils soient investis dans sa propre programmation).

25 L’examen, par exemple, de l’impact de politiques économiques sur l’accès et le contrôle des ressources par les femmes et les hommes dans les secteurs productifs ou comment les politiques macroéconomiques et les actions en faveur de la réduction de la pauvreté peuvent altérer les opportunités et les contraintes auxquelles les hommes et les femmes font face de manière différente.

26 Comme dans le cas du premier DSRP au Ghana où l’ACDI a contribué pour 93 000 000 $ CA sur une période de six ans.

27 Ce qui correspond à la situation observée pour le programme sectoriel en agriculture rendu public au Rwanda en juin 2005.

28 Dans le cadre de l’aide bilatérale, il s’agit du ministère qui copréside avec l’ACDI le comité conjoint de coordination chargé de superviser et d’orienter la mise en œuvre du projet.

Abbildungsverzeichnis

Titel TABLEAU 5.1. Interventions en IFD et GED - Aide bilatérale canadienne, 1986-1995
Bildunterschrift Source : ACDI, 1998.Note 1111
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/9859/img-1.jpg
Datei image/jpeg, 66k
Titel FIGURE 5.1. Intégration de l’égalité homme-femme (ES) dans le programme d’aide canadien, 1999-2004
Bildunterschrift Source : Compilation de l’auteure à partir de la base de données SNPC du CAD/OCDE, juillet 2006.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/9859/img-2.jpg
Datei image/jpeg, 86k
Titel FIGURE 5.2. Répartition des projets intégrant l’égalité homme-femme pour les 4 principaux secteur d’intervention, 1999-2004
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/9859/img-3.jpg
Datei image/jpeg, 65k
Titel FIGURE 5.3. Égalité homme-femme et développement social, 1999-2004
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/9859/img-4.jpg
Datei image/jpeg, 81k
Titel FIGURE 5.4. Égalité homme-femme et bien-être économique, 1999-2004
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/9859/img-5.jpg
Datei image/jpeg, 95k

Autor

Chercheure principale au Centre de recherche et d’enseignement sur les femmes de l’Université McGill (Canada). Détentrice d’un doctorat en science politique, ses intérêts de recherche sont les systèmes politiques africains et la pratique du développement. Dans le cadre de la coopération internationale, elle a vécu dans divers pays d’Afrique et conseille des institutions comme l’ACDI et les agences de l’ONU sur la gouvernance et le genre en Afrique. Ses plus récentes publications incluent des chapitres dans Development, Women and War (Oxfam Publishers, 2004), Réformes institutionnelles et espaces politiques ou les pièges de la gouvernance pour les pauvres (Harmattan, 2005), Femmes et conflits armés (Les Presses de l’Université Laval, 2005), et dans Women Building Peace between India and Pakistan (Anthem Press, 2007).

© Presses de l’Université de Montréal, 2008

Nutzungsbedingungen http://www.openedition.org/6540