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La societé efficiente

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Joseph Heath

Deuxième partie. Les institutions

8. Big Brother

Texte intégral

1La qualité de l’air dans la plupart des villes nord-américaines est incontestablement meilleure qu’il y a trente ou quarante ans. Personne ne me croit jamais quand je l’affirme, mais c’est la vérité. Les concentrations ambiantes d’anhydride sulfureux, d’oxyde de carbone, d’ozone, de plomb et d’oxyde nitreux sont toutes inférieures à ce qu’elles étaient dans les années 1960.

2La raison pour laquelle la qualité de l’air s’est tellement améliorée est simple : la réglementation environnementale. Jusque vers la fin des années 1960, il n’y avait presque aucune restriction sur ce que les gens pouvaient rejeter dans l’air, l’eau ou le sol. Quand j’étais enfant, à Saskatoon, aller au dépotoir municipal était une vraie partie de plaisir. Pour diminuer le volume de déchets, on avait coutume d’y mettre le feu. Il y avait donc en tout temps des feux sournois, plus ou moins hors contrôle, qui couvaient dans les monceaux de déchets. Nous nous amusions beaucoup à lancer dans les flammes des canettes d’aérosol, des pneus et n’importe quel autre objet excitant.

3Dans une modeste concession à la conscience environnementale, on a un jour creusé une fosse à part pour les « déchets liquides dangereux ». On invita les gens à séparer la peinture, les solvants industriels et les huiles à moteur usées du reste de leurs ordures et à les déverser dans cette zone spéciale. Cette zone spéciale n’était bien sûr qu’un grand trou dans le sol. Ce qui la rendait si spéciale, c’est qu’on n’y mettait pas le feu, contrairement au reste du dépotoir.

4De nos jours, pareil arrangement semblerait inconcevable. À l’époque, cela ne semblait pas si saugrenu. Au milieu des prairies, par un jour d’été sans nuages, il est difficile de trop s’énerver à propos de la qualité de l’air. S’il y a quelque chose dont la Saskatchewan ne manque pas, c’est d’air.

5Mais cela se passait dans les années 1970, une époque différente. En ce temps-là, on ne se faisait pas scrupule de jeter ses détritus par la fenêtre de la voiture en mouvement. Fini de boire ? Par-dessus bord, le contenant. Besoin de vider le cendrier ? Encore une fois, par la fenêtre. Quand, au parc national Banff, on commença à imposer – ô surprise ! – des amendes de cent dollars aux gens qui répandaient des saletés sur le bas-côté de la route, nous avons reçu cela comme une grave atteinte à notre liberté.

6Alors qu’est-ce qui a changé tout cela ? En ce qui concerne la qualité de l’air, les plus notables améliorations sont venues des gouvernements qui ont soit banni totalement certaines substances soit imposé des restrictions importantes à la liberté de les rejeter dans l’environnement. Cette intervention régulatrice a été globalement couronnée de succès. Malheureusement, c’est une réussite qu’on célèbre rarement. La gauche ne veut pas encourager la complaisance sur les questions d’environnement – puisqu’il reste encore beaucoup à faire – et elle a donc tendance à éviter « l’autocongratulation ». La droite ne veut tout simplement pas reconnaître que la réglementation gouvernementale est responsable d’améliorations aussi monumentales de notre qualité de vie. Résultat : personne ne veut féliciter le gouvernement.

7Avec pour conséquence, malheureusement, que nous finissons par sous-estimer sérieusement la contribution du gouvernement à l’efficience de notre économie.

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8Si vous voulez que votre voiture roule en douceur, le mieux est de mélanger un peu de plomb à votre essence. Le plomb agit à la fois comme un lubrifiant de valve et un agent de refroidissement du moteur. En fait, c’est un moyen économique d’augmenter l’indice d’octane de votre essence. C’est pourquoi des tas de voitures de course roulent à l’essence additionnée de plomb.

9Le problème, quand on ajoute du plomb à l’essence, c’est qu’il se consume. Une fois consumé, il devient, dans l’air, un contaminant toxique pour lequel il n’existe aucun seuil inoffensif d’exposition. On l’a associé à des maladies cardiaques, à des problèmes rénaux, à de l’hypertension chez les adultes et, plus grave encore, à des difficultés d’apprentissage, des problèmes de comportement et un quotient intellectuel inférieur chez les enfants.

10Vous pourriez croire, compte tenu de conséquences aussi sérieuses pour la santé, qu’aucun individu qui a toute sa tête ne choisirait d’utiliser de l’essence additionnée de plomb. Vous auriez tort. Produire de l’essence sans plomb nécessite des techniques de raffinement plus perfectionnées pour maintenir un indice d’octane adéquat. De ce fait, l’essence sans plomb coûte environ trois cents de plus le litre que l’essence additionnée de plomb. Et tout le monde sait à quel point les gens peuvent être chatouilleux sur le prix de l’essence.

11Le résultat ? Un dilemme classique du prisonnier. Les gens doivent payer leur essence, mais ne sont pas forcés de respirer leurs gaz d’échappement. La contribution de chaque automobile à la concentration totale de plomb en suspension dans l’air est minime. Si le fait de passer à l’essence sans plomb représente une dépense, cela n’améliore presque en rien la qualité de l’air que vous-même et vos enfants respirez. Lorsqu’on leur donne le choix entre l’essence additionnée de plomb et l’essence sans plomb, les gens optent donc invariablement pour la première en dépit des conséquences environnementales. C’est une stratégie opportuniste classique.

12Bien entendu, s’il y avait un ensemble « complet » de marchés, les gens pourraient exiger de vous rétribution pour les polluants que vous rejetez dans leur espace aérien ou pour le tort que cela cause à leurs enfants. Vous seriez alors incapable de jouer les opportunistes. Mais cela est impraticable. De ce fait, les marchés échouent systématiquement à générer un niveau socialement optimal de consommation de plomb. La voie la plus efficiente ? Que les gouvernements interviennent et bannissent tout bonnement l’essence additionnée de plomb. C’est précisément ce qu’ont fait la plupart des pays les plus industrialisés, dans les années 1970, et ce que font progressivement depuis la plupart des pays en voie de développement.

13L’effet net de la réglementation gouvernementale dans ce cas est un indubitable gain d’efficience. Si vous demandez à des gens combien ils seraient prêts à payer pour protéger leurs enfants d’émissions de plomb dans l’air, leur réponse sera probablement : « Le gros prix. » Dans un hypothétique marché où les gens pourraient exercer des droits de propriété sur l’air qu’ils respirent, ceux qui voudraient consommer de l’essence additionnée de plomb devraient dédommager tous ceux qui en subissent les conséquences (« internalisant » ainsi l’externalité négative). Cela ferait grimper de manière très significative le prix de l’essence additionnée de plomb.

14Supposons, pour le besoin de la discussion, qu’internaliser l’externalité applicable ferait grimper de dix cents le litre le prix de l’essence additionnée de plomb. Ce qui reflète le coût additionnel imposé à la société par la consommation de ce type de carburant (et il ne s’agit pas là d’une supputation extravagante quand on sait à quel point les gens tiennent à protéger leurs enfants). Semblablement, les trois cents de plus le litre demandés pour l’essence sans plomb reflètent le coût, pour la société, du recours à des techniques de raffinement plus poussées. Nous pouvons maintenant chiffrer le gain d’efficience réalisé en passant à l’essence sans plomb : sept cents par litre d’essence consommée. Comme les Canadiens achètent chaque jour environ 35 milliards de litres d’essence, cela représente des économies annuelles de 2,45 milliards de dollars.

15Malheureusement, nous n’économisons pas dans les faits 2,45 milliards de dollars. Quand nous éliminons le plomb dans l’atmosphère, cela nous rapporte un bénéfice évalué à 3,5 milliards de dollars. Mais nous n’obtenons pas ce résultat sous forme d’argent, nous l’obtenons sous forme d’air pur. Et tous ces calculs sont donc hypothétiques. Parce qu’il n’existe pas de « marché » de l’air, nous pouvons seulement supputer la valeur de l’air. Malheureusement, il y a un marché de l’essence, et on peut de ce fait quantifier à 1,05 milliard de dollars les coûts du raffinement additionnel. Cela veut dire que la réglementation peut sembler coûter de l’argent, constituer un fardeau pour l’économie, même quand ce n’est pas le cas. Elle n’impose en fait de fardeau qu’à la portion de l’économie organisée par les marchés privés.

16Nous pourrions remédier à cela en tentant de créer un marché « de l’air ». Nous saurions alors exactement combien nous gagnons en éliminant l’essence additionnée de plomb. Mais à quoi cela nous servirait-il ? Le résultat que nous voulons, c’est simplement de l’air plus pur. Le gain réalisé sera le même, qu’on l’obtienne par le truchement du marché ou d’une réglementation gouvernementale. Si la réglementation gouvernementale est plus économique et plus efficiente, on aura de bonnes raisons de favoriser la solution régulatrice.

17Et on a tout lieu de présumer que la réglementation gouvernementale des émissions de plomb est un succès presque sans précédent. Aux États-Unis, les émissions de plomb ont chuté, de 147 millions de tonnes qu’elles étaient en 1975, à 8,6 millions de tonnes en 1986. Les concentrations de plomb dans l’atmosphère ont chuté de 85 % pendant la même période. Au Canada, les concentrations de plomb dans l’air ont fait une chute encore plus impressionnante, de l’ordre de 97 %. Il en a résulté une considérable amélioration du bien-être des Canadiens à un coût social négligeable.

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18On n’entend guère de gens chanter les louanges de la réglementation gouvernementale par les temps qui courent, et je ne prétends certainement pas qu’elle soit toujours bénéfique. Il s’agit simplement de reconnaître que, dans bien des cas, le gouvernement est capable de fournir des biens et des services de manière plus efficiente que le secteur privé. L’air pur n’en est qu’un exemple.

19Les inefficiences sont le résultat de problèmes d’action collective. Les problèmes d’action collective surgissent chaque fois que les gens ont une incitation à user d’opportunisme. Les marchés éliminent certains problèmes d’opportunisme en permettant aux individus d’exiger rétribution les uns des autres pour les biens et les services qu’ils fournissent. Parfois, les marchés sont trop incommodes, et les gens estiment alors dans leur intérêt de créer des sociétés privées qui fournissent ensuite « gratuitement » certains biens à leurs membres. Mais les sociétés privées ont des pouvoirs très limités. Fondamentalement, une société privée est une organisation volontaire. Au moment décisif, les gens peuvent tout bonnement quitter leur emploi ou déclarer faillite. Les sociétés privées sont donc toujours vulnérables aux opportunistes.

20Pour éliminer les problèmes vraiment persistants d’opportunisme, il faut une organisation dotée de pouvoirs de contrainte sur tous les membres de la communauté, organisation à laquelle on ne soit pas libre d’adhérer. Ce qu’est l’État. (En fait, plusieurs spécialistes des sciences humaines définissent simplement l’État comme une agence qui détient le monopole de l’usage de la force sur un territoire défini.) Par conséquent, l’État est un important acteur économique parce que c’est l’unique institution sociale dont les décisions ont force de loi.

21Voyons comment nous éliminons la plus élémentaire des stratégies opportunistes : le vol. Les incitations à voler sont évidentes. Pourquoi cultiver vous-même des tomates quand vous pouvez vous introduire dans la cour arrière de votre voisine, de nuit, et lui faucher les siennes ? Mais pourquoi votre voisine planterait-elle des tomates si elle sait qu’on les lui dérobera toutes ? L’activité économique ne peut même pas démarrer avant que les gens ne trouvent un moyen d’éliminer cette sorte de stratégie opportuniste.

22La solution la plus directe, c’est que chacun défende sa propriété. Vous pourriez passer toute la nuit, assis sur la véranda à l’arrière de la maison, armé d’un fusil de chasse, à l’affût des voleurs de tomates. La plupart des gens préfèrent toutefois éviter les affrontements violents. En outre, il est impossible de veiller en tout temps sur tous ses biens. À un moment donné, il vous faudra bien dormir.

23Payer quelqu’un pour veiller sur ses biens est un moyen de régler le problème. Mais la plupart du temps, cela n’en vaut simplement pas le coup. Certaines personnes très riches ont suffisamment de biens pour justifier l’embauche d’agents de police privée ; ce n’est pas le cas de la plupart d’entre nous.

24Il est donc sensé de se regrouper et d’acheter en groupe des services de sécurité. Au lieu de payer un agent de police privée qui surveillera à plein temps votre carré de tomates, vous pourriez vous associer avec vos voisins pour payer un agent de police privée qui arpentera la ruelle et veillera sur les arrière-cours de tout le monde.

25Le problème de cet arrangement, c’est qu’il crée une nouvelle incitation à l’opportunisme. La vue d’un agent de police effarouche généralement tout voleur en puissance et, qu’ils contribuent ou non au paiement de son salaire, vos voisins profiteront de la présence de l’agent en patrouille. Parce que vous ne pouvez pas exercer de droits de propriété sur les bénéfices que votre agent rapporte au voisinage, vous ne pouvez forcer vos voisins à verser leur quote-part. À moins que vous ne viviez dans une communauté à haut coefficient de confiance, ce plan ne fonctionnera pas. Les marchés privés ne réussissent pas, sans soutien, à fournir des niveaux congruents de sécurité.

26Former une société privée est une manière de répondre à cette défaillance du marché. Au lieu que chaque individu possède en propre sa maison, on peut créer une grande société privée qui soit propriétaire de toutes les maisons. Cette société privée peut ensuite embaucher un agent de police privée, et quiconque veut vivre sur la propriété de la société privée pourra être forcé de contribuer au paiement du salaire de l’agent. Il ne s’agit pas là, bien entendu, d’un exemple hypothétique. C’est plus ou moins ainsi que fonctionne l’association de copropriété immobilière. Si vous voulez vivre dans un ensemble de copropriété immobilière, vous devez payer des « frais de condo » – des droits de copropriété – utilisés ensuite pour fournir une gamme de biens communs : un agent de police privée à la réception, l’entretien et la réparation de l’ascenseur, l’enlèvement des ordures, etc.

27La raison pour laquelle la société privée de copropriété est à même d’éliminer les opportunistes alors qu’une association de quartier n’y arrive pas tient à ce qu’une société privée a le pouvoir de forcer ses membres à payer pour les bénéfices qu’ils reçoivent. La solution de la copropriété présente toutefois de nombreux désavantages. Elle ne fonctionne que pour certains types de configuration immobilière, comme les tours d’habitation ou les quartiers clôturés dont on contrôle facilement les points d’entrée et de sortie. Cela signifie aussi que vos voisins ont bien davantage le pouvoir de se mêler de vos affaires. Les sociétés privées de copropriété immobilière interdisent souvent, par exemple, les chiens. Certaines interdisent même les enfants. Ce n’est donc pas manifestement la solution universelle.

28Si une société privée n’est pas réalisable, la solution de remplacement est d’évidence le gouvernement De la même manière que la société privée peut décréter : « Si vous voulez vivre ici, vous devez payer des droits de copropriété », l’État peut décréter : « Si vous voulez vivre ici, vous devez payer des impôts. » L’État peut ensuite employer ces impôts pour fournir des biens et services que les marchés privés négligent de fournir.

29Et c’est précisément ce qui arrive. Le gouvernement recueille sous forme d’impôts de l’argent qu’il utilise pour embaucher des gardiens. Ces agents ont pour tâche de protéger notre propriété, entre autres choses. On les appelle des policiers. Et quand ils protègent nos frontières, on les appelle des militaires.

30L’important, ici, c’est que lorsque l’État lève des impôts, puis utilise l’argent pour embaucher des policiers, il réalise un gain d’efficience. Nous voulons que nos biens soient protégés et nous sommes disposés à payer pour cette protection. Malheureusement, parce qu’il est tellement facile de faire preuve d’opportunisme en matière des services de protection, nous tentons souvent de nous en tirer sans payer. L’État nous empêche d’agir ainsi en nous forçant à payer pour un service que nous sommes dans les faits disposés à payer. À la fin, tout le monde est plus heureux.

31Bien sûr, le fait que nous soyons forcés de payer des impôts en contrarie certains. Mais cela est inévitable chaque fois qu’il est nécessaire d’agir comme groupe. Dans le cas d’une association de copropriété immobilière, les gens n’ont pas d’autre choix que de payer pour l’agent de police privée en poste à la réception. Pour ce qui est de l’État, les contribuables n’ont pas d’autre choix que de payer les services de la sq et de la grc. Dans les deux cas, la liberté ainsi restreinte n’est que la liberté de faire preuve d’opportunisme. Et nous nous portons tous mieux de ne pas avoir cette liberté.

32Les économistes distinguent parfois trois types de biens : les biens privés, que des individus peuvent acheter sur le marché ; les biens mutualistes que seul un groupe peut acheter par l’entremise d’une organisation, comme une société privée ; et les biens publics, que seules des communautés entières peuvent acheter par l’intermédiaire de l’État. C’est une distinction terminologique très utile, mais on ne devrait pas permettre qu’elle oblitère un point très important. Comme le montre l’exemple des agents de police privée, dans de nombreux cas le bien acheté est identique ; seule diffère la manière dont il est acheté. Les gens riches paient de leur poche leurs agents de police privée. Les propriétaires d’appartements paient des frais à une association de copropriété immobilière, qui paie ensuite les agents de police privée. Les citoyens paient des impôts à l’État qui paie ensuite les policiers. Il s’agit exactement de la même transaction économique, organisée toutefois de manière différente.

33Si vous demandez : la sécurité devrait-elle être un bien privé, un bien mutualiste ou un bien public ?, la réponse est : cela dépend. Parfois, il est plus efficient de fournir des services de sécurité par le truchement du marché ; parfois il est plus efficient de les fournir par le truchement de l’État L’objectif devrait être, du point de vue de la société, de choisir dans chaque cas le mode de fourniture qui réussit le mieux.

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34Si vous croyez ce que je viens de vous dire, vous croyez donc maintenant que l’imposition et les dépenses gouvernementales peuvent améliorer l’efficience de l’économie. Vous estimez aussi assez évident que l’imposition peut promouvoir l’efficience. Alors pourquoi paraît-il si étrange de l’affirmer ? Et pourquoi tant de gens considèrent-ils l’imposition comme un boulet pour l’économie ?

35La réponse a partie liée avec la façon dont nous mesurons la production économique. Quand nous parlons de la richesse d’une société, nous nous référons à son pib. Mais le pib n’est pas une mesure de tous les biens et services que nous consommons, ces choses qui contribuent à notre qualité de vie. Il s’agit essentiellement d’une mesure des biens privés, produits et consommés. Le pib ne mesure pas la juste valeur des biens mutualistes ni des biens publics.

36Pour calculer le pib, les statisticiens commencent par compter tous les biens et services produits dans une économie en une année donnée : le nombre de hamburgers servis, de nouvelles maisons construites, de chaussures manufacturées, etc. Avec ces seules données, il est cependant impossible de se faire une idée de l’état de l’économie. Si le nombre de hamburgers servis a diminué, mais que le nombre de chaussures produites a augmente, il sera difficile de savoir s’il y a eu amélioration. Pour démêler cela, il faut trouver le moyen de comparer les deux. La manière évidente de s’y prendre est de s’en rapporter aux prix. Trouvez quelle est la valeur d’un hamburger par rapport à une chaussure de course et voyez ensuite si la valeur d’agrégat des biens produits a baissé ou augmenté.

37Cela fonctionne le mieux du monde quand les prix sont aisément disponibles. Mais, comme nous l’avons vu, seuls les prix des biens privés sont disponibles, pas ceux des biens mutualistes ni ceux des bien publics. Si je place mon enfant en garderie privée, la juste valeur de ces services de garde sera ajoutée au pib. Si le gouvernement fournit des services de garde gratuits à ses citoyens, ces services ne seront pas comptabilisés à leur juste valeur. Et si je reste à la maison pour élever moi-même mes enfants, la valeur de ces services ne sera pas du tout comptabilisée.

38Le problème vient de ce que seules les transactions privées génèrent des prix et que, sans prix, il est très difficile de déterminer la valeur de biens et services. Il serait, bien sûr, ridicule de ne tenir aucun compte des services fournis par le gouvernement. Résultat : les statisticiens utilisent le coût des services gouvernementaux pour « estimer à vue de nez » leur contribution au pib. Mais cela entraîne un certain nombre de conséquences perverses.

39Premier problème : les coûts réels imposés à la société sont souvent mesurés comme des bénéfices. Au Canada, par exemple, les divers gouvernements emploient approximativement 63 500 policiers. Nous les embauchons parce que nous voulons être en sécurité. Mais nous n’avons aucune idée du prix de la sécurité que ces policiers nous procurent et nous additionnons donc simplement les coûts de ce service au pib. Cela peut être très trompeur. Les États-Unis emploient bien au delà d’un million de policiers, plus du double par habitant que le Canada. Mais la somme de « sécurité » qu’ils dispensent est bien inférieure : 43 % des Américains disent ne pas se sentir en sécurité pour marcher seul, comparativement à seulement 27 % des Canadiens. Conséquemment, la police canadienne, avec proportionnellement la moitié seulement des effectifs de sa contrepartie américaine, procure un degré de satisfaction bien supérieur. Nous dépensons moins et obtenons davantage pour notre argent. Mais vous ne le sauriez jamais en étudiant le pib, puisque le coût de tous les agents de police supplémentaires aux États-Unis y figure comme un élément de la richesse de ce pays.

40Il y a pire encore. Utiliser les coûts pour mesurer le rendement gouvernemental a pour effet de faire figurer les gains d’efficience du secteur public comme une baisse de productivité. Par exemple, la plupart des municipalités au Canada alimentent en eau les foyers de tous leurs citoyens. Personne ne sait réellement combien vaut cette eau parce qu’il ne s’y attache pas de prix marchand. Avec le résultat que cette contribution est calculée en retenant la somme d’argent dépensée par les municipalités pour les services d’alimentation en eau, somme que l’on ajoute au pib. Si les municipalités installaient, dans leurs usines de traitement de l’eau, de nouveaux appareils qui accroîtraient la productivité de leurs travailleurs, elles pourraient ne pas avoir besoin d’autant d’employés qu’auparavant. Mais si elles réduisaient leur personnel, cela aurait une incidence négative sur le pib et apparaîtrait conséquemment comme une diminution de productivité. La raison en est que le pib ne mesure pas la valeur de l’eau produite dans le secteur public ; il en mesure les coûts de production. Par conséquent, une fourniture efficiente de services publics pourra avoir l’allure d’une baisse de productivité ; c’est là entièrement une retombée de la manière dont on mesure la croissance économique.

41Parce que le pib mesure la juste valeur des biens privés, la croissance qu’il mesure peut souvent être illusoire. Supposons que l’intégrité de l’approvisionnement public en eau soit compromise à la suite de compressions budgétaires du gouvernement. Les citoyens peuvent être amenés à craindre de boire l’eau du robinet et, conséquemment, se mettre à acheter de l’eau embouteillée. Ce qui est, bien évidemment, un moyen terriblement inefficient de livrer de l’eau et, pour une société dans son ensemble, une perte totale de temps et d’énergie. Pensez à toutes les ressources employées – les bouteilles plastiques, les camions qui en assurent le transport, les personnes qui les déposent à votre porte – et comparez cela à la commodité et à la simplicité de la tuyauterie. Mais au lieu de figurer comme une baisse d’efficience, le passage à l’eau embouteillée aura plutôt de fait tendance à augmenter le pib. Toute cette activité en pure perte sera comptabilisée et comptée comme une richesse.

42Les économistes sont habituellement très clairs sur ce point. Le pib ne mesure pas la taille de l’économie, il mesure seulement la valeur des biens échangés par l’intermédiaire du marché. (C’est pourquoi, par exemple, les pays en voie de développement affichent parfois d’astronomiques taux de croissance. Ce n’est pas qu’ils deviennent tellement plus riches, c’est que leur population commence à se servir du marché pour coordonner ses transactions. Si, au lieu de demander à votre beau-frère de réparer votre clôture en contrepartie d’un jour de garde de ses enfants, vous embauchez quelqu’un pour la réparer, vous contribuez au pib. D’une manière ou d’une autre, la clôture sera réparée, mais la valeur des réparations sera ajoutée au pib seulement si la transaction est organisée par le truchement du marché.) Cela est incroyablement important. Le pib ne mesure pas la richesse effective. Il mesure dans quelle proportion nous utilisons les marchés pour organiser la production et la répartition de la richesse. Conséquemment, il comporte irréfutablement un préjugé défavorable aux autres formes d’organisation économique. Si nous considérons exactement les mêmes activités économiques et les organisons en recourant à quelque mécanisme non marchand, cela peut donner l’impression d’une baisse de la richesse, même si les indices généraux de rendement restent inchangés – ou même s’ils augmentent.

43Les économistes reconnaissent que le pib constitue au mieux un vade-mecum approximatif de la situation et admettent aisément qu’il comporte un parti pris contre le secteur public. Pour en donner un seul exemple, le fait que le pib par habitant aux États-Unis est supérieur à ce qu’il est au Canada ne signifie pas que les citoyens américains soient nécessairement plus riches. Cela peut simplement refléter la préférence des Américains pour les marchés, plutôt pour que le gouvernement, lorsqu’il s’agit d’organiser leurs activités économiques.

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44Dans les années 1980, des gouvernements néoconservateurs ont été élus, au Canada comme aux États-Unis, sur l’engagement de réduire la taille du gouvernement. Ronald Reagan a résumé très adroitement toute cette idéologie en déclarant que le « gouvernement est le problème, pas la solution ». Mais vers la fin de la décennie, on reconnaissait que cette révolution néoconservatrice avait été largement un échec, même selon ses propres canons. Non seulement ces administrations avaient-elles échoué à mettre un frein à la croissance de l’État, mais elles avaient de fait présidé à une importante croissance de la taille globale du gouvernement.

45L’un des moyens de jauger la taille relative d’un État consiste à exprimer les dépenses gouvernementales en pourcentage du pib. Pendant les années 1980, les dépenses du gouvernement canadien passèrent de 38,8 % à 46 % du pib. Pour la même période, celles du gouvernement américain s’accrurent quelque peu plus modestement, mais augmentèrent néanmoins, passant de 32,4 % à 32,8 % du pib.

46Pourquoi cela ? Pourquoi les dépenses gouvernementales explosèrent-elles pendant les années Mulroney ? Et pourquoi la droite canadienne continua-t-elle d’accorder son soutien à des programmes aussi onéreux que le régime public de soins de santé ? Pourquoi la droite américaine s’est-elle engagée à ne pas « toucher » à la sécurité sociale ? Certainement pas parce que son cœur saignait devant l’infortune du pauvre, de l’aîné et du déshérité.

47La raison ? Simplement que, lorsqu’il s’agit de livrer ces services, le gouvernement est très efficient. Les gains d’efficience sont des transformations sans perdant et tendent, par conséquent, à être extrêmement populaires. Après tout, si tout le monde en profite, de quoi se plaindrait-on ? C’est finalement la raison pour laquelle les néoconservateurs ne se sont pas attaqués aux grands programmes sociaux du gouvernement. Les gens apprécient ces programmes et ont tendance à voter contre les politiciens qui les affaiblissent.

48Plusieurs de ces programmes gouvernementaux ne sont manifestement que des mécanismes de fourniture de biens publics. Le gouvernement dispense l’infrastructure de base – les autoroutes, les parcs, les égouts – parce que toute tentative pour offrir ces biens par l’entremise des marchés privés est sujette à des problèmes d’opportunisme. On peut en dire autant de services comme le contrôle de la vermine et la vaccination. Parce que les marchés de l’information sont si prédisposés à la défaillance, le gouvernement dépense des sommes considérables pour la collecte et la diffusion de l’information. Des agences comme Statistique Canada s’y adonnent directement, tandis que des organismes comme le Conseil de recherches en sciences humaines et en génie du Canada s’y emploient en subventionnant la recherche.

49Dans bien des cas, on a du mal à discerner le caractère de « bien public » de certains services gouvernementaux. On considère souvent comme pure redistribution de la richesse la fourniture d’allocations d’assistance sociale au pauvre, par exemple. Vu sous un autre angle, il s’agit là d’un moyen d’offrir une gamme de biens publics.

50La plupart des gens sont sensibles à la souffrance d’autrui. La plupart d’entre nous préférons ne pas vivre dans une société qui laisse mourir de faim ou de froid le déshérité ou l’infortuné. Par simple préférence individuelle, la plupart des gens ne veulent pas franchir une haie de mendiants et de déséquilibrés en se rendant au travail. Nous souhaitons plutôt que quelqu’un prenne soin d’eux. Par ailleurs, quand des gens sont sans toit et affamés, ils n’éprouvent pas le moindre intérêt pour l’ordre social existant. Ce qui les incite fort peu à respecter les droits de propriété ou l’intégrité physique d’autrui. Par conséquent, un petit investissement dans la sécurité sociale pour éliminer les situations de pauvreté les plus révoltantes génère des bénéfices pour tous les membres de la société.

51Un de mes anciens professeurs, à Chicago, m’a dit un jour trouver très rafraîchissant de séjourner à Toronto. L’un des plus grands attraits de la ville, disait-il, est qu’on peut y déambuler sans être « agressé par le spectacle de la déchéance humaine ». Quiconque a vécu dans une ville américaine sait ce dont il parle. L’assistance au pauvre améliore grandement la qualité de l’environnement urbain. Quand j’habitais Chicago, j’ai un jour croisé un sans-abri en me rendant à mes cours. C’était au cœur de l’hiver et il ne portait pas de chaussures. Cela m’a tourneboulé.

52Chez certaines personnes, ce sentiment est si puissant qu’elles sont prêtes à faire don d’une partie de leur argent à des œuvres de charité pour aider à soulager cette souffrance. Malheureusement, le fait qu’une telle préférence soit si fortement ressentie dans certains milieux donne à d’autres l’occasion de jouer les opportunistes. Les gens qui ne se soucient pas d’autrui peuvent s’en tirer sans faire aucun don aux œuvres de bienfaisance. Ils n’en recueillent pas moins tous les bénéfices que génère le secours au pauvre – sous forme de sécurité et d’environnement meilleurs – sans en payer le moindrement le coût. Conséquemment, la charité conduit à l’exploitation de l’être moral par l’être immoral.

53Parce que les dons de charité sont sujets à ce problème d’opportunisme, un régime de paiement volontaire tendra à générer des niveaux inefficients d’assistance au pauvre. (C’est pourquoi même le don de charité est subventionné par l’impôt.) Peut subvenir une situation où chacun préférerait qu’on prenne mieux soin du pauvre, mais où personne ne s’en chargera dans les faits. Le gouvernement peut alors choisir une solution facile : rendre obligatoire une contribution minimale – par le truchement de l’impôt et d’allocations d’aide sociale. Les individus sont alors libres d’arrondir ce minimum par des contributions additionnelles, s’ils s’y sentent enclins. Le principe général est que tout le monde devrait payer, puisque tout le monde bénéficie de l’assistance au pauvre.

54Par conséquent, l’aide sociale, bien qu’elle ait l’apparence d’une redistribution, n’est qu’un des biens publics dispensés par le gouvernement. C’est pourquoi les Conservateurs qui, au Canada, sont généralement opposés au principe de la redistribution, se sont eux-mêmes abstenus de sabrer dans les allocations d’aide sociale. Ils n’ont pas entièrement éliminé ces programmes parce qu’ils n’étaient pas prêts à sacrifier les gains d’efficience qu’ils génèrent.

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55Il est encore plus difficile de déceler le caractère de « biens publics » de plusieurs autres programmes gouvernementaux. Nous nous imaginons le filet de sécurité sociale comme un ensemble de programmes gouvernementaux conçus pour protéger les membres les plus vulnérables de la société : le malade et l’estropié, le vieillard, le chômeur. On pense parfois que la fourniture gouvernementale de ces bénéfices est motivée par le désir de veiller sur les moins fortunés.

56Mais le filet de sécurité sociale n’est pas le seul instrument pour protéger le moins fortuné. Toute forme d’assurance existe pour protéger l’infortuné. L’assurance automobile protège ceux qui ont la malchance d’avoir des accidents de voiture, de la même manière que le régime public d’assurance maladie protège ceux qui ont la malchance de tomber malades. Dans les deux cas, tous les adhérents au régime jouissent des bénéfices découlant du partage des risques. Seule différence : dans le premier cas, le marché organise le partage des risques tandis que, dans le second, le gouvernement s’en charge.

57Par conséquent, le filet de sécurité sociale n’est pas fondamentalement différent de tout autre type d’assurance. Ce qui le rend spécial n’est pas le genre de service qu’il rend, mais la manière dont il organise la fourniture du service. Le filet de sécurité sociale est un panier de produits d’assurance fournis par le gouvernement. Le secteur public les livre exactement pour la même raison qu’il se charge des voies de circulation et des égouts : à cause d’une défaillance sous-jacente du marché.

58Prenons le régime de Pension de sécurité de vieillesse du Canada. Bien des gens n’en sont pas conscients, mais tout régime défini de retraite est essentiellement un produit d’assurance. Contribuer à un régime de retraite est une façon d’acheter de l’assurance contre le risque de ne pas mourir. (Par conséquent, c’est l’exact opposé de l’assurance vie.) Économiser en vue de la retraite est risqué. Si vous saviez exactement à quel moment vous mourrez, vous sauriez exactement combien d’argent économiser. Mais comme les gens ignorent généralement tout de ce moment, ils peuvent se retrouver à court de revenus de retraite avant de mourir.

59Si nous sommes, comme individus, dans l’ignorance du moment où nous mourrons, nous sommes cependant en mesure de prédire avec grande certitude quelle proportion d’un large groupe mourra à tel âge. Ce qui permet de prévoir la quantité d’épargnes de retraite dont aura besoin un groupe d’individus. Les gens peuvent donc bénéficier d’une mise en commun de leurs économies et de la création d’un fonds de retraite. Ce fonds leur garantira un revenu annuel pendant toute leur retraite, peu importe l’âge où ils mourront. Dans un tel arrangement, les « perdants » sont ceux qui versent des primes, mais meurent jeunes ; les « gagnants », ceux qui vivent longtemps et retirent donc plus d’argent qu’ils n’en ont investi.

60Le problème, des régimes privés de retraite, c’est qu’ils sont sujets à l’antisélection. Supposons (pour simplifier énormément) que soit lancé un fonds de retraite qui offre de payer annuellement 20 000 $ après l’âge de 65 ans. Comme l’espérance moyenne de vie au Canada est de 76 ans pour les hommes et de 81 ans pour les femmes, ce régime aura un décaissement attendu de 220 000 $ pour les hommes et de 320 000 $ pour les femmes. En présumant qu’on établisse le niveau de prime de manière que le régime fasse tout juste ses frais, il s’ensuivra que chaque homme adhérant au fonds commun pourra s’attendre à une perte de 50 000 $ et chaque femme à un gain de 50 000 $. Résultat : si une compagnie privée offrait un régime de retraite de ce type aux individus, seules les femmes y souscriraient (et le fonds ferait faillite).

61Dans cet exemple, le problème d’antisélection peut être résolu par la voie de la souscription. Il est facile de savoir si quelqu’un est un homme ou une femme ; la compagnie d’assurances peut ainsi réagir en exigeant des femmes des primes supérieures à celles exigées des hommes. (De la même manière que les hommes doivent payer plus que les femmes pour l’assurance automobile, parce qu’ils sont plus susceptibles d’emboutir leurs voitures, les femmes devraient payer plus que les hommes pour leur retraite parce qu’elles sont statistiquement susceptibles de vivre plus longtemps.) Cela peut résoudre ce problème particulier. Il y a cependant de nombreux cas où les clients détiennent de l’information sur leur espérance de vie qu’ils réussissent à dissimuler à la compagnie d’assurances (par exemple, des cas de cancer dans la famille). Avec le résultat que les compagnies ne seront peut-être pas à même de tenir en échec l'antisélection par la seule souscription et pourront refuser de vendre certains types d’assurances, même s’il existe en principe un marché pour ces produits.

62Le problème d’antisélection surgit parce que, dans un marché privé d’assurance, les consommateurs s’autosélectionnent en groupe et choisissent des produits de manière fortement désavantageuse pour les compagnies d’assurances. Conséquemment, les marchés privés négligent de fournir certains types de produits d’assurance, même si les gens en veulent et sont prêts à payer pour en obtenir. Les compagnies refuseront de les leur vendre jusqu’au moment où elles trouveront quelque moyen d’éliminer les « mauvais » risques.

63Le gouvernement peut aisément résoudre ce problème en retirant tout choix au consommateur. Comme l’autosélection est la source du problème, si tout le monde est forcé de traiter avec une même société d’assurances le problème disparaît. Le gouvernement peut percevoir des primes de tout le monde (sous forme d’impôts ou de contributions aux régimes en cause) et fournir ensuite plus ou moins le même produit d’assurance à tous les citoyens (ou créer une société de la Couronne qui s’en chargera). C’est exactement ainsi que fonctionnent les régimes publics de retraite.

64En dépit de ce fait, on range souvent les régimes de retraite dans la catégorie des programmes de redistribution plutôt que des biens publics. C’est une erreur. Les régimes de retraite ont de fait naturellement pour résultat un transfert de richesse. (On affirme souvent que les régimes de retraite redistribuent aux vieux la richesse des jeunes, mais ce n’est pas exact. Ils redistribuent à ceux qui meurent vieux la richesse de ceux qui meurent jeunes.) Quoi qu’il en soit, cela n’est pas différent de l’assurance automobile qui redistribue à ceux qui ont des accidents l’argent de ceux qui n’en ont pas.

65Il y a, bien entendu, des limites aux gains d’efficience qu’on peut réaliser grâce aux régimes publics de ce genre. Quand le gouvernement crée un régime d’assurance universelle, il donne à quelque agence le monopole de la fourniture de ce service particulier. Cela érode le pouvoir des consommateurs qui ne peuvent plus alors menacer de faire affaire ailleurs. Résultat : l’incitation à maintenir un niveau raisonnable de services à la clientèle est grandement entamée. Créer une organisation efficiente dans le secteur public est un défi directorial plus complexe que ce ne l’est dans le secteur privé. Même si les services gouvernementaux sont piètrement livrés, le gouvernement génère néanmoins un gain d’efficience lorsqu’il existe une demande pour un service que les marchés privés n’auraient pu fournir autrement. Ce gain ne sera simplement pas aussi important qu’il l’aurait été sous une meilleure gestion.

66Les gains d’efficience associés au régime public de retrait ne sont naturellement pas l’unique motif pour lequel on met en œuvre des programmes de cette sorte. Dans le cas des pensions, l’une des motivations d’importance est de réagir au problème de la pauvreté chez les aînés. Les gains d’efficience expliquent toutefois que le régime public de retraite survive, voire prospère, sous les administrations conservatrices que ne préoccupent pas particulièrement les autres objectifs de ce régime.

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67L’assurance maladie est le service d’assurance de loin le plus important offert par les gouvernements canadiens. Contrairement à plusieurs pays européens, où les gouvernements fournissent en fait directement à leurs citoyens des soins de santé, les gouvernements centrent leur rôle, au Canada, sur la fourniture de l’assurance même. Le système canadien n’est pas vraiment de la médecine socialisée puisque la plupart des services de santé effectivement dispensés le sont par le secteur privé. Ce qui distingue le système canadien, c’est que le gouvernement exerce un monopole sur ce marché de l’assurance.

68Quand vous entrez dans le cabinet d’un médecin pour un bilan de santé, il y a toutes les chances que vous entriez dans une entreprise privée, tout comme lorsque vous conduisez votre voiture chez le carrossier. La différence est que, lorsque vous avez un accident de voiture et que le carrossier envoie à votre assurance la facture pour les réparations, il adresse la facture à une compagnie privée d’assurances. La facture du médecin va quant à elle au gouvernement provincial qui est votre compagnie d’assurances. Les connaisseurs en matière de soins de santé appellent cela le régime du payeur unique.

69L’antisélection dans le domaine de l’assurance maladie est – pas de surprise ici – l’une des motivations premières de l’implantation du régime du payeur unique. Supposons que vous soyez une jeune femme ayant le projet d’avoir un bébé. En régime entièrement privé d’assurance maladie, le jour de votre accouchement, vous n’auriez qu’à entrer dans un hôpital avec votre carte Visa (encore faudrait-il qu’il s’agisse d’une Visa platine). Et il vous en coûterait extrêmement cher. Vous auriez été beaucoup mieux avisée de vous procurer une assurance maladie avant de devenir enceinte.

70Bien sûr, cela fait de vous un mauvais risque. La seule raison pour laquelle vous souscrivez une assurance, c’est que vous estimez que vos factures médicales seront plus élevées que vos primes. Cela fait précisément de vous la sorte de clients dont une compagnie d’assurances ne veut pas. Aussi, avant de vous accepter comme cliente, elle tiendra à ce que vous vous soumettiez à un bilan de santé. Vous subirez un examen physique et on vous posera des questions sur votre passé. Mais révélerez-vous spontanément l’information que vous projetez d’avoir un enfant ? Bien sûr que non. Et, à moins que vous ne le disiez spontanément, la compagnie n’aura aucun moyen d’en être informée. Ce qui fait de vous, comme cliente, un cauchemar. Vous coûterez de l’argent – peut-être beaucoup d’argent – à la compagnie qui n’a aucun moyen de le prévoir.

71Cet exemple n’est pas tiré par les cheveux. Quand j’étudiais aux États-Unis, des camarades de classe ont pris des tas de décisions stratégiques relatives à leurs soins de santé. Comme le marché de l’emploi pour les philosophes n’est pas exactement prospère, les étudiants en philosophie s’inquiétaient, d’ailleurs non sans fondement, de devenir des chômeurs diplômés. Aux États-Unis, la question est encore plus préoccupante parce que pas d’emploi veut dire pas d’assurance maladie. Aussi quiconque a besoin d’une intervention médicale majeure est bien avisé de la subir avant d’être catapulté sur le marché de l’emploi.

72Ce n’est pas une blague. Les interventions médicales peuvent être très onéreuses. Une de mes amies a eu un bébé à sa dernière année d’études supérieures. L’enfant est né avec une malformation cardiaque qui requérait sans tarder une chirurgie. Quand la poussière fut retombée, on lui présenta une facture de plus de 200 000 $ américains. Pas de problème, pensa-t-elle, et elle appela la même compagnie d’assurances qui avait plus tôt eu la grande amabilité de payer ma chirurgie cosmétique. La compagnie d’assurances attira toutefois son attention sur la clause en petits caractères stipulant que les frais d’hospitalisation étaient couverts jusqu’à concurrence de 150 000 $ seulement. Une somme fort généreuse, mais cela laissait néanmoins ma copine à court de 50 000 $. Comme elle et son mari n’avaient que des diplômes de premier cycle et des revenus d’étudiants, ils purent convaincre l’État de l’Illinois qu’ils étaient sans ressources. Et le gouvernement allongea donc à son tour 40 000 $. Ce qui les laissait à court de seulement 10 000 $ américains.

73Entreprendre une carrière avec une dette de 10 000 $ n’est évidemment pas de bon augure, spécialement lorsqu’on est diplômé en philosophie. Mais voyons la chose du point de vue de la compagnie d’assurances. Pour elle, il s’agit d’une catastrophe encore plus grave. Même limité à 150 000 $, le paiement représente l’équivalent des primes versées par plus de deux cents étudiants. Une compagnie ne peut se payer le luxe de recevoir bien des factures de cette taille avant de commencer à perdre de grosses sommes.

74Si vous avez une compagnie d’assurances, que faites-vous alors ? Si vous voulez rester en affaires, il vous faut d’abord éliminer les mauvais risques. Vous pourriez décider de ne plus vendre d’assurance aux jeunes femmes susceptibles de devenir enceintes. (« Mariée depuis peu ? Vous venez tout juste d’acheter votre première maison ? Écoutez, madame, on ne veut pas de vous ici... ») Il y a un groupe que vous tiendrez par-dessus tout à exclure : celui des gens âgés. Toute personne consomme, dans les cinq dernières années de son existence, plus des deux tiers des ressources en soins de santé qu’elle requiert de son vivant. Les personnes âgées sont donc carrément un mauvais risque. Vous souhaiterez aussi exclure peu à peu la couverture de conditions préexistantes, de telle façon que les gens ne souscrivent pas une assurance après qu’on a diagnostiqué chez eux un diabète.

75Pour éliminer les mauvais risques, il vous faudra cesser de vendre de l’assurance à des catégories entières de personnes – dont les jeunes femmes en âge de procréer. Cela parce que vous n’avez aucun moyen de deviner si elles ont l’intention, ou non, d’avoir des enfants. Par ricochet, bien des femmes qui n’ont pas l’intention d’avoir des enfants seront incapables d’acheter de l’assurance maladie, même si plusieurs compagnies d’assurances devraient, en principe, être disposées à leur en vendre. Il s’agit là d’une perte d’efficience engendrée par l'antisélection.

76C’est ainsi que, dans un marché libre, des gens parfaitement en santé peuvent se trouver dans l’incapacité d’acheter de l’assurance maladie même s’ils ont les moyens de la payer. C’est l’une des raisons pour lesquelles aucun marché de soins de santé n’est absolument libre. Même aux États-Unis, moins de 40 % de la population possède une assurance maladie privée qu’elle se procure en grande partie sous la forme de régimes mutualistes. Les gens qui ont une police privée d’assurance maladie la détiennent généralement à titre d’avantage social rattaché à l’emploi. Cela, parce que les entreprises réussissent mieux à se procurer de l’assurance que les individus ; l’achat en groupe réduit en effet l’antisélection, ce qui rend les compagnies d’assurances plus disposées à vendre le produit. (On voit cependant encore des cas où des assureurs laissent tomber des compagnies entières lorsqu’on diagnostique chez un de leurs travailleurs un mal spécialement onéreux.) Il existe, bien entendu, une manière encore plus facile d’éliminer l’antisélection. En créant une compagnie d’assurances et en forçant tout le monde à traiter avec elle, on résout instantanément et totalement le problème. D’où la raison d’être du régime « du payeur unique » d’assurance maladie. Le régime « universel » d’assurance maladie est attrayant sous plusieurs plans différents, mais l’un de ses premiers attraits tient à ce que l’universalité retire à la clientèle le droit de choisir son assureur.

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77Le régime du payeur unique présente un bon nombre d’autres avantages accessoires. Il réduit massivement les frais d’administration. Tout hôpital américain doit dresser une liste exhaustive des soins donnés à chaque patient pour pouvoir en envoyer la facture à la compagnie d’assurances redevable. À la fin, chaque patient reçoit une facture détaillée où figurent des rubriques pour les pansements, les repas, même les services prescrits – par exemple, le fait d’être véhiculé en fauteuil roulant dans les corridors.

78Après ma chirurgie à Chicago, j’avais remarqué sur la facture qu’on avait imposé des frais avoisinant les huit dollars pour un cachet de Tylenol. Comme le prix de détail d’un seul Tylenol est inférieur à dix cents, les frais d’administration représentaient vraisemblablement la différence de prix. Au Canada, la même agence paie les soins de tout le monde, il n’est donc nul besoin de tenir un relevé détaillé de tout ce que reçoit précisément chaque client. Les hôpitaux peuvent simplement acheter par bennes entières le Tylenol et en administrer à quiconque en a besoin. Pas besoin de payer quelqu’un pour spécifier la destination de tous ces cachets.

79L’excès de bureaucratie peut coûter très cher. En 1987, les États-Unis ont dépensé 95 $ par habitant uniquement en frais fixes d’assurance, alors que le Canada ne dépensait que 18 $ à ce titre. La quantité d’argent ainsi gaspillée est colossale. Pour illustrer cela, considérez le fait que les États-Unis ont dépensé la somme phénoménale de 36 $ par habitant pour la recherche médicale, contre seulement 13 $ par habitant au Canada. Les Américains ont néanmoins trouvé le moyen de dépenser, pour entretenir la bureaucratie superflue du secteur privé des soins de santé, plus de deux fois ce qu’ils ont consacré à la recherche médicale.

80Le régime du payeur unique offre un autre bénéfice. Il réduit un risque moral : la tentation d’exiger d’énormes tarifs parce qu’une compagnie privée d’assurances paie la facture. Les problèmes de risque moral sont la motivation première de la création des hmo, si impopulaires auprès du public américain. Au Canada, la pression en faveur d’arrangements de type hmo est en grande partie allégée parce que le gouvernement contrôle le risque moral avec plus d’efficience que le marché. Si les médecins canadiens sont encore rétribués « à l’acte » et ont donc une incitation financière à demander des honoraires trop élevés, le gouvernement reste néanmoins capable d’exercer une supervision bien plus efficiente que les assureurs privés.

81Chaque gouvernement provincial s’assoit, sur une base annuelle, avec les médecins pour négocier les tarifs. Si les médecins veulent demander davantage pour une intervention, ils doivent justifier leur requête. Ils ne peuvent pas simplement présenter leurs honoraires et en escompter le paiement. Avec le résultat que les médecins ne peuvent, au Canada, faire accepter l’imposition d’honoraires exorbitants. La différence qui en résulte peut être saisissante. Les honoraires des médecins américains sont approximativement deux fois et demi plus élevés que ceux de leurs confrères canadiens. À titre d’exemple, un médecin canadien reçoit approximativement 150 $ pour une colonoscopie ; le gouvernement américain paye 475 $ pour la même intervention. Et les polices d’assurance privées aux États-Unis paient en moyenne 885 $ pour cet acte médical.

82En tant que conjoint d’une chirurgienne, laissez-moi vous assurer que les médecins canadiens n’ont pas de mal à joindre les deux bouts. Une colonoscopie demande environ vingt minutes à un médecin expérimenté. Les bons jours, ma femme dit qu’elle peut aisément en pratiquer huit (pour un revenu brut de 1200 $) et avoir encore le temps de faire autre chose. Aux États-Unis, elle pourrait présenter une facture de plus de 7000 $ pour les mêmes interventions. Cette constatation refléterait-il une plus grande demande de colonoscopie aux États-Unis ? Non. Les médecins y exigent simplement plus d’argent. Et cela parce qu’ils le peuvent.

83Pour voir à quel point cette situation est perverse, rappelez-vous que la fonction globale des marchés est de rationner les biens rares. S’il faut payer pour avoir des choses, c’est précisément pour se retenir d’en utiliser trop. Mais cet arrangement ne génère des taux de consommation efficients que si les prix se maintiennent à un juste niveau. La concurrence est la seule ressource pour garder les prix à un juste niveau. Cela signifie que, dans un marché improprement structuré, comme le marché des soins de santé, tous les prix seront déréglés. Résultat : la société se retrouvera à dépenser des sommes « déraisonnables » pour les soins de santé et négligera d’autres priorités.

84Les États-Unis dépensent près de 15 % de leur pib pour les soins de santé. Aucun autre pays au monde, y compris le Canada, n’y consacre plus de 10 %. Mais les Canadiens jouissent globalement d’une meilleure santé : plus longue espérance de vie, taux inférieur de mortalité infantile, etc. Il est tentant de penser que les Américains reçoivent nécessairement de meilleurs soins parce qu’ils y dépensent tellement plus. La vérité brutale ? Ce n’est pas le cas. Ils gaspillent tout bonnement leur argent à payer pour une bureaucratie non nécessaire, à surpayer les médecins, à défrayer des équipements qui restent inutilisés et des traitements dont il n’ont pas vraiment besoin. Tout ça est la conséquence d’une défaillance du marché.

85Quand les marchés échouent aussi lamentablement, le gouvernement peut souvent intervenir et faire le travail avec plus d’efficience.

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86Depuis qu’a été éliminé le déficit budgétaire, la droite au Canada nous rebat les oreilles au sujet des impôts. Ces derniers temps, il a beaucoup été question de la fuite des cerveaux. On s’inquiète de ce que les meilleurs et les plus brillants plient bagage et déménagent en masse aux États-Unis pour profiter d’impôts moins élevés. En dépit des données de Statistique Canada montrant que cette fuite ressemble davantage à un filet d’eau, le Conseil canadien des chefs d’entreprise a publié un rapport alarmiste dans lequel il réclame une réduction drastique des taux d’imposition au Canada (mentionnant, en particulier, l’incidence délétère de ces impôts sur les « cadres supérieurs et autres hauts salariés »).

87Pendant ce temps, de l’autre côté de la planète, les leaders de la communauté d’affaires de Hong Kong s’inquiètent eux aussi de l’exode des cerveaux. Des compagnies y déplorent un changement de personnel élevé et se plaignent de la difficulté de retenir leurs meilleurs employés. Mais le problème y est très différent. Pour endiguer cette fuite de talent, les leaders économiques de Hong Kong veulent que leur gouvernement joue un rôle plus actif dans l’économie. En particulier, la Chambre de commerce de Hong Kong a appelé à de nouvelles initiatives antipollution.

88Pourquoi ? Parce qu’à Hong Kong, les problèmes les plus graves découlent d’un faible niveau de services publics. L’air est pollué, le port est un fouillis, la ville est sale et les routes sont congestionnées. Les gens font des masses d’argent, mais détestent la ville. Ils s’en vont parce que la qualité de l’environnement urbain est pitoyable. En d’autres mots, ils s’en vont parce que le gouvernement ne fournit pas un niveau adéquat de biens publics. Le meilleur moyen de redresser la situation serait d’augmenter les impôts et d’améliorer le niveau de service public.

89On est tenté de parler d’imposition comme s’il s’agissait seulement d’un mal nécessaire, d’un mal qu’il faut atténuer autant que possible. C’est inexact. Il n’existe pas de critère absolu pour dicter à quelle hauteur devraient s’établir les impôts. L’imposition n’est qu’un mécanisme par lequel, comme communauté, nous achetons des biens. Par conséquent, le niveau d’imposition traduit nos préférences. Le truc, dans la fixation des taux d’imposition, consiste simplement à équilibrer fourniture de biens publics et fourniture de biens privés de manière à satisfaire le plus adéquatement ces préférences.

90Conséquemment, il n’est guère sensé de comparer les taux d’imposition dans des pays différents sans prendre en compte le fait que ces préférences peuvent varier. Si, dans un pays, les gens veulent davantage du type de biens que le gouvernement peut le mieux fournir, ils choisiront alors de payer des impôts plus élevés. S’ils veulent au contraire plus de biens du type que les marchés privés fournissent, leurs impôts seront alors moins élevés.

91La comparaison entre les taux d’imposition au Canada et aux États-Unis est par conséquent presque dénuée de sens. Les taux d’imposition ne sont qu’un indicateur de ce que dépensent les gens pour des biens publics, relativement à ce qu’ils dépensent pour des biens privés. Se plaindre du fait que les Américains paient moins d’impôts, c’est comme regarder la maison de son voisin et se plaindre du fait que ses versements hypothécaires sont moins élevés. Si sa maison est un chantier et que la vôtre a été joliment rénovée, il n’est pas étonnant que vous payiez davantage pour le privilège de l’habiter.

92Au contraire même, la différence entre les taux d’imposition au Canada et aux États-Unis a pour effet d’assortir la population de ces deux pays voisins : les Américains qui ont une nette préférence pour les biens publics – comme la sécurité, l’assistance au pauvre ou l’assurance maladie – déménagent au Canada ; les Canadiens qui ont une préférence marquée pour les biens privés – comme les automobiles, les magnétoscopes ou les pavillons de banlieue – déménagent aux États-Unis. Il n’y a rien de mal à ça, c’est une simple question de goût.

93Bien sûr, on est devant un problème quand des Canadiens déménagent aux États-Unis dans leur jeunesse et rentrent au pays une fois qu’ils ont des enfants ou qu’ils sont malades. L’ennui n’est pas tant que des Canadiens quittent le pays, mais qu’ils y rentrent lorsqu’ils commencent à avoir davantage besoin de biens publics. Ce sont eux les vrais opportunistes. Au lieu d’essayer de les inciter à rentrer, on devrait songer à leur rendre le retour plus difficile. Une manière rapide de réduire l’exode des cerveaux, si nous y tenions, consisterait à forcer les gens qui quittent temporairement le pays à payer de l’impôt sur leur revenu à l’étranger pour pouvoir, à leur tour, recouvrer l’accès au système de soins de santé ou inscrire leurs enfants dans des institutions d’enseignement public et gratuit. On empêcherait ainsi les gens de se servir d’un transfert temporaire aux États-Unis, ou dans quelque autre État où les impôts sont bas, comme moyen d’éviter de payer pour les services publics canadiens.

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94Voici un fait curieux concernant les impôts. Quand vous demandez aux gens s’ils veulent payer moins d’impôts, une majorité répond invariablement oui. Mais quand vous les interrogez à propos de programmes gouvernementaux spécifiques, leur attitude est très différente. Demandez-leur s’ils sont prêts à payer des impôts plus élevés en retour d’un accroissement des dépenses en éducation, et une majorité répondra oui. Demandez-leur s’ils sont prêts à payer des impôts plus élevés pour accroître les dépenses en santé, et une majorité répondra également oui.

95Cette attitude schizoïde vis-à-vis de l’impôt prévaut au Canada et aux États-Unis. Comment les gens peuvent-ils à la fois soutenir et combattre des augmentations d’impôts ? Une explication veut qu’ils soient « cyniques à l’égard du gouvernement » et ne s’attendent donc pas effectivement à ce que l’argent des impôts aille à ces programmes. Ils s’attendent à ce qu’il soit gaspillé. Il y a peut-être un peu de vrai là-dessous. Une explication plus plausible veut simplement que plusieurs comptent jouer les opportunistes. Si vous demandez à des gens, dans l’abstrait, s’ils veulent que leurs impôts soient réduits, ils répondront oui. Cela, parce qu’ils n’imaginent pas les réductions de services gouvernementaux qui accompagneront les dégrèvements fiscaux. Ils espèrent en fait que l’argent versé en impôts par d’autres servira à soutenir les programmes dont ils bénéficient. Au fond, c’est comme s’ils espéraient obtenir gratuitement quelque chose. Et si vous demandez aux gens s’ils veulent obtenir gratuitement quelque chose, ils vous répondront oui, même si certains savent bien au fin fond d’eux-mêmes qu’il n’existe rien de tel.

96Cette explication jette un peu de lumière sur le fait autrement déconcertant que l’appui aux réductions d’impôts est parfois inversement proportionnel au revenu. Une étude menée en Ontario pendant la frénésie de dégrèvements de l’administration Harris a montré que l’appui à ces mesures était des plus élevés parmi les contribuables gagnant moins de 30 000 $. Constatation assez absurde – et frisant le pathétique – parce que, une fois pris en compte le crédit d’impôt pour enfant, la plupart des familles canadiennes dont le revenu est inférieur à 30 000 $ ne paient aucun impôt.

97Les réductions d’impôts en Ontario, même si elles profitent de façon disproportionnée aux riches, trouvent chez les pauvres un très grand appui. Au Canada, l’argent recueilli par le système d’imposition provient, presque à 70 %, des 30 % les plus riches de la population. Cela signifie que, à moins que vous n’apparteniez à ce groupe, ce régime d’imposition est une bonne affaire pour vous. D’autres subventionnent les écoles que fréquentent vos enfants, les routes sur lesquelles vous roulez, l’eau que vous buvez et le pontage coronarien dont vous aurez un jour besoin. Alors pourquoi quiconque, dans la classe moyenne, voudrait qu’on réduise les impôts ? Ce serait se faire du tort à soi-même.

98Il est tentant de conjecturer que la corrélation entre niveau d’éducation et niveau de revenu a quelque chose à voir avec ces préférences. Mais d’autres facteurs y jouent aussi un rôle. L’une des forces clés qui poussent à la croissance de l’État est une sensibilité accrue au risque. Il y a des tas de risques qu’on peut éviter, dans la mesure où l’on est disposé à payer pour cela. Cela signifie que, lorsque le revenu disponible des gens augmente, le montant qu’ils sont prêts à investir dans l’évitement de risque augmente aussi. Par exemple, la plupart des gens sont disposés à manger des légumes ordinaires du supermarché, en dépit du faible risque d’être contaminés par des pesticides ou des produits de conservation. Il est possible d’éviter ce risque en achetant des produits organiques, mais il faut payer pour cela. Les légumes cultivés organiquement coûtent deux ou trois fois plus cher. C’est assez pour décourager la plupart des gens, sauf ceux qui sont très riches ou qui manifestent une extrême aversion pour le risque. Mais comme s’accroît le niveau général de richesse dans la société, il est naturel que s’accroisse aussi la demande de produits organiques.

99Cependant, la façon la plus commune de réduire les risques est l’assurance. Et comme les marchés d’assurances sont à ce point enclins à la défaillance, la demande de réduction des risques se traduit habituellement par une demande d’intervention du gouvernement. Semblablement, une fois que les gens ont tous les biens matériels dont ils ont besoin, ils commencent à concentrer leur attention sur des biens plus « immatériels ». Comme les marchés sont notoirement nuls quand il s’agit de livrer pareils biens, cela se traduit encore une fois par des demandes accrues adressées au gouvernement.

100Mais parce que l’accroissement d’abondance se traduit souvent par de nouvelles demandes adressées au gouvernement, les gens qui ne sont pas des plus riches ont beaucoup moins à cœur la réussite des initiatives gouvernementales. Les gens qui se démènent simplement pour mettre de la nourriture sur la table ne s’intéressent guère aux risques marginaux de cette sorte. C’est pourquoi plusieurs pays du Tiers Monde tolèrent encore l’usage généralisé de l’amiante, du ddt, de l’essence additionnée de plomb et d’autres substances nettement dangereuses.

101Il est donc plausible de croire que les gens riches ont une préférence plus marquée pour les biens publics que les gens pauvres. Ce qui expliquerait pourquoi l’État joue un rôle si considérable dans les économies des pays développés et aussi pourquoi les impôts tendent à être tout autant impopulaires chez les pauvres que chez les riches (en dépit du fait que le fardeau fiscal des premiers soit bien plus léger).

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102Certaines gens pensent que le gouvernement est, de nature, inefficient Comparé à des marchés idéaux, il sera certainement toujours inefficient. Mais lorsqu’on le compare à des marchés réels, il s’avère souvent plus efficient.

103Les États, comme les entreprises, sont des bureaucraties géantes. Ils voient à ce que soit fait ce qu’il faut en assignant aux gens des tâches et en leur laissant ensuite la responsabilité de leur bonne exécution. C’est la plus ancienne forme d’organisation économique et elle présente encore d’énormes avantages. Les marchés sont vraiment commodes quand ils fonctionnent. Mais il n’est parfois tout simplement pas possible de concevoir un marché qui fonctionne correctement : souvent, parce qu’il est impossible de maintenir une concurrence (c’est le cas avec les monopoles naturels) ou de faire respecter les règles (ce qui est le cas en présence d’importantes externalités). Quand un marché ne fonctionne pas bien, une bureaucratie fera souvent mieux l’affaire.

104La bureaucratie n’est jamais populaire. Mais les gens ont tendance à se montrer partiaux dans leur condamnation. La gauche ne se plaint pas d’un gros appareil gouvernemental, mais digère très mal les entreprises multinationales. La droite adore les grosses compagnies, mais vit dans la crainte constante du gouvernement. Bien sûr, le « gros appareil gouvernemental » et la « grande entreprise » sont sources de problèmes, mais il y a de très bonnes raisons à l’existence des grosses compagnies et des gros appareils gouvernementaux. Le principe est exactement le même dans les deux cas : chacune de ces institutions satisfait avec plus d’efficience certains de nos besoins, comme consommateurs et comme citoyens.

105Plus important encore, ces deux institutions constituent la seule alternative en matière de mécanismes de fourniture des biens et services que nous désirons. Il n’y a pas de distinction tranchée entre biens privés et biens publics. Cette distinction repose en grande partie sur la situation courante de la technologie, des communications et de la législation. Par exemple, les autoroutes sont traditionnellement un bien public. La raison en est fort simple. Envoyer une facture aux gens pour l’usage qu’ils font d’une route est trop incommode. Le seul moyen d’exiger rétribution fut, par le passé, l’instauration de guérites de péage. Cela causait d’énormes bouchons de circulation et d’incroyables embêtements aux conducteurs. Il est donc beaucoup plus simple de lever une taxe sur les véhicules, ou sur l’essence, et de l’employer à fournir « gratuitement » des routes à tout le monde.

106Cela a plusieurs conséquences perverses. L’infrastructure publique est l’un des principaux facteurs poussant à l’étalement urbain. Moins la population est dense, plus il en coûte par habitant pour fournir des voies de circulation, des égouts, de l’eau, etc. Mais parce que ces biens ont traditionnellement été dispensés « gratuitement » à tous les contribuables, il n’y a aucun frein à la construction de quartiers résidentiels à très faible densité de population, même si cela impose à la société des coûts très élevés.

107Le développement de la technologie a toutefois grandement facilité la taxation de l’usage de cette infrastructure. Au lieu d’installer des guichets de péage, on peut, grâce à la facturation électronique et aux transpondeurs, imposer une contribution pour accéder aux voies de circulation. Les routes privées sont maintenant de ce fait bien plus facilement réalisables que par le passé (mais maintenir la concurrence reste toujours problématique et on a donc de bonnes raisons d’opter plutôt pour une stricte réglementation ou un monopole étatique).

108L’imposition de droits de péage pour l’utilisation des routes a de nombreuses conséquences alléchantes. Ainsi les gens qui vivent en banlieue doivent débourser un montant bien plus proche du coût réel que leur style de vie impose à la société toute entière. Cela élimine aussi l’un des graves désavantages subis par les usagers des transports en commun (puisque souvent, contrairement aux usagers des transports en commun, les gens qui conduisent une voiture ne paient pas pour cette infrastructure).

109Le cas des péages autoroutiers est de fait identique à celui des compteurs à eau. De la même façon que la tarification de la consommation de l’eau incite à la conservation, la tarification de la circulation routière promeut l’usage modéré des véhicules privés.

110Dans les deux cas, nous avons été graduellement témoins d’un changement en ce qui a trait aux technologies disponibles pour la création de marchés. Quand de tels changements surviennent, il devient possible, par le truchement du marché, de fournir des biens jadis mieux fournis par le gouvernement. Mais c’est une arme à double tranchant Les changements technologiques peuvent aussi miner les marchés, donnant ainsi au gouvernement de nouvelles occasions d’intervenir et d’améliorer globalement l’efficience de l’économie. La seule façon de tirer avantage de ces changements est d’entretenir un sain pragmatisme quant aux rôles des secteurs privés et publics, et un empressement à réassigner ces rôles devant un changement.

© Presses de l’Université de Montréal, 2002

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