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Le cannabis

Quatrième partie. Options de politique publique

21. Options de politique publique et de législation

Texte intégral

1Une politique publique ne se réduit pas à la législation habilitante, dans ce cas-ci la loi pénale. Pourtant, en matière de drogues illicites, la législation pénale occupe une place symbolique et matérielle déterminante. En fait, tout se passe comme si elle était l’ossature même de toute la politique publique. Les débats publics sur le cannabis ne tournent pas autour des questions de santé publique, de santé des usagers, ou de prévention des usages à risque ou excessifs, mais portent sur les questions de savoir s’il faut décriminaliser ou non, créer une infraction civile ou garder une infraction pénale, si l’on peut légaliser et jusqu’où. En ce qui nous concerne, une politique publique en matière de cannabis doit être d’abord et avant tout, essentiellement, une politique de santé publique axée sur la responsabilisation des pouvoirs publics et des usagers.

2Une politique publique se réduit d’autant moins à l’adoption d’une législation que les lois ne contiennent que trop rarement des énoncés de principes directeurs qui permettraient d’en connaître les buts et objectifs. En matière de drogues illicites, où les enjeux relèvent de la santé publique et de la culture (incluant l’éducation et la recherche) d’abord et avant tout, et où le droit pénal ne devrait constituer qu’un dernier recours, une politique publique doit reposer sur des principes intelligibles et énoncer des objectifs clairs. Et pour se matérialiser, elle doit disposer de l’ensemble des outils capables d’agir sur les divers enjeux que les drogues posent aux sociétés. La législation est l’un de ces outils.

  • 1 Là-dessus, voir la récente étude menée pour le cclat : Permanen, K. et al. (2002), op. cit. (chap. (...)

3Les coûts sociaux et économiques des drogues illicites touchent de vastes pans de l’organisation sociale : ils se comptent en baisse de productivité et en pertes pour les entreprises, en heures d’hospitalisation et soins médicaux de toutes sortes, en temps policier, en jours d’incarcération et en vies brisées ou perdues. Même si personne ne peut dire exactement quelle en est la proportion, une partie de ces coûts provient non pas des substances elles-mêmes, mais du fait qu’elles sont criminalisées. La drogue qui est le plus souvent associée à la violence et à des infractions criminelles, incluant la conduite avec facultés affaiblies, est en fait la seule qui soit légale : l’alcool1. Quant au cannabis, hormis les réseaux criminalisés qui contrôlent une part du circuit de production et de distribution, il n’entraîne pas de criminalité ni d’insécurité. Même ses coûts sociaux et de santé sont relativement limités par rapport à ceux de l’alcool et du tabac. En fait, plus que pour n’importe quelle autre drogue illicite, nous pouvons affirmer que c’est sa criminalisation qui est la principale source de coûts sociaux et économiques.

4Pourtant, malgré que les principaux coûts sociaux des drogues touchent les entreprises, la santé ou les familles, la trop grande importance du discours juridique crée un déséquilibre de l’action publique au profit des agences chargées de l’application de la loi. Personne ne niera que leur travail est nécessaire pour assurer l’ordre et la paix publique et pour lutter contre la criminalité organisée. Au même moment, le fait que 90 % et plus des ressources sont consacrées à l’application de la loi, que les actions les plus visibles dans la sphère publique sur les drogues sont les opérations policières et les décisions des tribunaux, et que, au moins en matière de cannabis, la loi est en décalage par rapport aux attitudes et opinions des citoyens, crée un fossé réel entre les besoins et la pratique.

5La plupart des stratégies nationales connaissent une forme semblable de déséquilibre. Mais les stratégies nationales qui semblent les plus susceptibles de réussir sont celles qui se donnent des moyens pour corriger ce déséquilibre. Ces stratégies mettent en place des outils de connaissance et d’observation, identifient des indicateurs de réussite par rapport à leurs objectifs, et créent un véritable centre nerveux de mise en œuvre et de suivi de la politique publique. La loi, la loi pénale notamment, est alors remise à sa place, qui est celle d’un moyen parmi d’autres pour atteindre les objectifs fixés et non un but en soi.

L’INEFFICACITÉ DES POLITIQUES PÉNALES

  • 2 Sur cette question, voir Jackson, A. Y. (2002), op. cit. (chap. 14, note 1).

6On utilise généralement deux indicateurs clés pour mesurer l’efficacité des politiques pénales en matière de drogues : la diminution de la demande et la diminution de l’offre. Certains auteurs tentent aussi de mesurer l’efficience économique de diverses options de contrôle2, mais nous laisserons cet aspect de côté, les données demeurant trop incomplètes.

7Les moyens de mesurer l’impact des politiques publiques sur l’offre et la demande se heurtent à une série d’embûches méthodologiques. Premièrement, ces deux indicateurs sont relativement artificiels et surtout ne sont pas séparés l’un de l’autre ; c’est-à-dire que les actions sur l’un et sur l’autre sont concurrentes, souvent le produit des mêmes acteurs — pensons, par exemple, aux policiers qui font de « l’éducation » aux drogues dans les écoles, agissant théoriquement sur la demande, mais faisant sûrement en même temps un travail susceptible de mener à une réduction de l’offre. Deuxièmement, la capacité des institutions responsables d’agir sur l’un et l’autre dépend en retour de toute une série d’indicateurs relatifs à leurs moyens et ressources, leurs pratiques et habiletés, leur compétence. Ainsi, pour la police, le nombre de policiers par habitant et les orientations générales des forces de l’ordre (police communautaire, police traditionnelle plus réactive) de même que la priorité accordée aux infractions reliées aux drogues, peuvent influencer le nombre d’incidents signalés et les décisions de porter des accusations. Plus généralement, la quantité globale des ressources consacrées par un État à sa politique sur les drogues pourrait avoir un effet sur l’un et l’autre de ces indicateurs. En somme, la mesure de l’efficacité n’est pas immédiate.

FIGURE 4. Prévalence-vie de consommation de cannabis et orientations des politiques publiques

FIGURE 4. Prévalence-vie de consommation de cannabis et orientations des politiques publiques

Des impacts sur la consommation ?

  • 3 Reuband, K. (1995), « Drug use and drug policy in Western Europe », European Addiction Research, v (...)

8Diverses études comparatives ont tenté de répondre à la question de savoir si les politiques publiques influent sur les niveaux de consommation. Une étude menée par Reuband compare des pays européens « tolérants » (Pays-Bas, Espagne, Danemark et Italie) à des pays restrictifs (Allemagne, France, Norvège, Royaume-Uni et Suède). Cette étude n’a pas observé de différences significatives entre les niveaux de consommation, quelles que soient les orientations des politiques publiques3.

  • 4 Cesoni, L. L. (1999), « Usage et actes préparatoires de l’usage des drogues illicites : les choix (...)

9Le message du Conseil fédéral suisse sur la révision de la loi sur les stupéfiants rapporte les résultats d’une étude comparative de Cesoni sur sept pays européens qui concluait que le régime juridique n’avait pas d’influence sur la fréquence de consommation4.

FIGURE 5. Consommation de cannabis chez les jeunes et orientations des politiques publiques

FIGURE 5. Consommation de cannabis chez les jeunes et orientations des politiques publiques
  • 5 Ibid.

10Une autre étude réalisée pour l’Office fédéral suisse de la Santé publique classe les politiques de pays européens sur un axe allant de « très libérale » à « très restrictive » et les met en relation avec la prévalence-vie de consommation de cannabis. L’étude n’a pas observé de relation entre la sévérité de la législation et le niveau d’usage5.

11Nous avons produit deux graphiques similaires, classant de la même manière les politiques des pays en ajoutant le Canada, l’Australie et les États-Unis. Nous avons utilisé les données du chapitre 6 sur la prévalence-vie de consommation dans la population générale (Figure 4) et au cours du dernier mois chez les 15-16 ans (Figure 5).

12Ces graphiques démontrent qu’il n’y a pas de relation immédiate entre les tendances de consommation et les orientations des politiques publiques. Des pays à tendance très libérale ont des taux faibles (Espagne, Pays-Bas ou Portugal), tandis que des pays avec des politiques très restrictives ont des taux élevés (États-Unis, Canada, France). Évidemment cette absence d’association peut s’expliquer par le fait que ces données statistiques sont statiques — il ne s’agit pas de séries temporelles — et donc peu sensibles aux variations qui peuvent se produire d’une année à l’autre. Mais elle s’explique peut-être aussi par le fait qu’il se ferait peu d’arrestations d’usagers, traduisant ainsi une incohérence entre les discours et les actions concrètes. C’est ce qu’examine la section suivante.

  • 6 Kilmer, B. (2002), « Do cannabis possession laws influence cannabis use? », in Pelc, I. (dir.) (20 (...)

13Divers auteurs ont examiné la relation entre les niveaux d’arrestation et la délinquance en général, la consommation de drogues en particulier. L’une des études récentes a été menée par Kilmer6 dans le cadre de la Conférence scientifique européenne sur le cannabis. Cette étude démontre que, dans tous les pays, le nombre d’arrestations par habitant pour possession simple de cannabis a augmenté au cours de la période 1990-1999, à l’exception de l’Australie. La Suisse, considérée comme relativement modérée actuellement, connaît le nombre le plus élevé d’arrestations par habitant, suivie par les États-Unis, l’Autriche, le Royaume-Uni, la France et l’Allemagne.

14Ici encore, il ne paraît pas y avoir de relation immédiate entre les orientations de la politique publique et les décisions d’arrestation. Avec une orientation beaucoup moins sévère, la Suisse et l’Australie arrêtent proportionnellement plus que les États-Unis, la Suisse ayant des taux de consommation nettement moins élevés que ceux des États-Unis, tandis que ceux de l’Australie sont à peu près identiques.

15Le nombre de policiers par habitant n’explique pas cette variation des taux d’arrestation : la France a beaucoup plus de policiers que les États-Unis ou le Royaume-Uni, mais fait beaucoup moins d’arrestations que les États-Unis et moins que le Royaume-Uni pour possession simple. Par ailleurs, la criminologie enseigne que ce n’est pas tant la sévérité des sentences qui importe pour dissuader de commettre une infraction que la probabilité de l’arrestation.

  • 7 Sur ce sujet, voir notamment Kopp, P. et P. Fenoglio (2000), Le coût social des drogues licites (a (...)

16Si aucun des facteurs précédents n’est apparemment relié aux niveaux de consommation, peut-être le niveau de dépenses publiques l’est-il ? Il est hasardeux de tenter d’estimer l’ensemble des coûts des politiques publiques en matière de drogues. Même sur un poste apparemment aussi précis que celui de l’application de la loi, les estimations sont imprécises : comme nous l’avons vu au chapitre 14, les coûts de l’application de la loi par les forces policières varient entre 700 millions de dollars et 1 milliard de dollars. Les dépenses publiques spécifiques à la consommation de drogues pour le traitement ou la prévention, même si l’on sait qu’il s’agit de postes budgétaires nettement inferieurs à l’application de la loi, n’en sont pas moins imprécises7. Lorsqu’on veut faire des comparaisons internationales, les choses sont encore plus compliquées : les services sont organisés différemment, les coûts ne sont pas comptabilisés de la même manière, les orientations de service et plus généralement les orientations de l’État ne sont pas les mêmes.

17Ces réserves faites, nous tentons néanmoins l’exercice à partir de données provenant de diverses sources. Pour rendre l’exercice un peu plus comparable, nous limitons la comparaison aux seules dépenses relatives à l’application de la loi, qui de toute façon représentent entre 70 % et 90 % des dépenses publiques en matière de drogues illicites (Tableau 5).

18On constate que des pays avec des niveaux de consommation moyens (Allemagne, Pays-Bas) ont des dépenses plus faibles que les États-Unis qui ont un taux de consommation élevé, et surtout que les dépenses d’application de la loi de ces pays sont supérieures à celles de deux pays nettement plus restrictifs que sont la France et le Canada.

19Bref, ici encore, les niveaux de consommation de cannabis échappent à une détermination des politiques publiques axées sur la réduction de la demande par la répression de l’usage.

  • 8 Sur ce sujet, aux États-Unis, voir l’une des études les plus complètes sur la question : Abt Assoc (...)

20Les politiques publiques ont-elles des impacts sur la disponibilité ou les prix des drogues ? Les données disponibles semblent indiquer que non. Malgré un effort soutenu de contrôle national et international et de lutte contre les trafics, macro comme micro, locaux aussi bien qu’internationaux, la disponibilité des drogues, du cannabis en particulier, n’a pas diminué. En ce qui concerne les prix, soit ils ont diminué significativement, comme dans le cas de l’héroïne ou de la cocaïne, soit ils sont restés relativement stables, comme dans le cas du cannabis et de ses dérivés8. L’augmentation relative du prix de certaines cultures de cannabis serait au moins autant reliée à l’effort d’amélioration de la « qualité » (niveau de thc, cultures organiques, etc.) et à la réalisation d’une marge de bénéfices importante pour les producteurs et trafiquants, qu’à l’effort des agences d’application de la loi.

TABLEAU 5. Coûts de l’application de la loi dans divers pays

COÛTS DE L’APPLICATION DE LA LOI

COÛTS PER CAPITA

Allemagne, 1992

6,3 milliards dm

Australie, 1992

450 millions $ aus

Canada, 1992

300 millions $ us

10 $ us

États-Unis

12,3 milliards $ us

40 $ us

France, 1998

500 millions $ us

8 $ us

Pays-Bas

230 millions $ us

15 $ us

Sources : Rehm, J. (2001), The Costs of Public Policies to Fight Illegal Drugs, mémoire présenté au Comité spécial du Sénat sur les drogues illicites, p. 13 ; Single, E. et al. (1996), Les coûts de l’abus des substances au Canada : Une étude sur l’estimation des coûts, Ottawa, Centre canadien de lutte contre l’alcoolisme et les toxicomanies ; Kopp, P. et C. Palle (1999), « Économistes cherchent politique publique efficace » in Faugeron, C. (dir.), Les drogues en France, Paris, Georg éditeur, p. 261.

Conclusion

21Le titre de cette section annonçait notre conclusion : si les politiques publiques ont pour but de réduire la consommation et l’offre de drogues, spécifiquement de cannabis, tout indique qu’elles ont échoué. Les politiques publiques axées sur l’interdiction de la consommation n’ont pas, ou très peu, d’influence sur les niveaux d’usage.

22On peut penser que la situation serait pire si ce n’étaient des efforts actuellement consentis pour lutter contre les drogues illicites. C’est possible. Inversement, on peut aussi penser que les efforts de lutte mis dans la lutte contre les drogues entraînent des effets pervers plus grands que les bénéfices qu’ils produisent, notamment le non-respect de lois qui ne sont pas en phase avec les attitudes et pratiques de la population.

23L’une des raisons de cet échec tient à la place centrale, trop importante en fait, qu’occupe le droit pénal dans une vision d’interdiction de l’usage, une orientation plus ou moins explicite, mais toujours omniprésente, toujours déterminante, de l’horizon d’une société sans drogues.

  • 9 Par exemple, l’économiste Milton Friedman.

24Est-ce dire qu’il ne faille rien faire ? Nous ne le pensons pas. Est-ce dire qu’il faille laisser les seules lois du marché modeler les usages, comme si les drogues étaient une marchandise comme une autre, ainsi que le proposent certains chantres du libre marché9 ? Certainement pas. Les substances psychoactives, qu’il s’agisse de cannabis ou d’alcool ou de médicaments, ne sont pas des produits comme les autres. Même le cannabis, qui n’a pas les effets délétères que certains lui prêtent et qui est, en comparaison avec le tabac, une substance à certains égards moins nocive, même le cannabis, donc, doit faire l’objet d’une certaine forme de régulation et d’une intervention du pouvoir publique.

25La question que nous pose le constat de l’échec patent et coûteux, aux plans humain, social comme économique, des orientations de politique publique que le Canada a retenues jusqu’à présent, est celle précisément de savoir quelles doivent être les orientations et les composantes d’une politique publique en matière de cannabis. Et dans ce contexte, quels seront le rôle et les orientations de la législation. C’est l’objet des sections qui suivent.

ÉCONOMIE GÉNÉRALE D’UNE POLITIQUE PUBLIQUE SUR LE CANNABIS

26Nous sommes conscients qu’il y a quelque chose d’artificiel dans la distinction, obligée par notre mandat, entre le cannabis et ses dérivés et les autres substances psychoactives. Certes, il n’y a pas un, mais des usages de substances. C’est vrai pour le cannabis comme ce l’est pour l’alcool, les médicaments, la cocaïne ou l’ecstasy. Les usages se différencient selon la substance — on ne consomme pas du cannabis comme on consomme des médicaments ni même de l’alcool. Mais il y a aussi un fond commun aux usages de substances psychoactives en dehors du contexte médical : elles sont principalement conçues comme une source de plaisir, voire comme un moyen d’augmenter la conscience et les sens. Il se trouvera bien entendu d’autres formes d’usage, l’abus, par exemple, n’étant plus axé sur le plaisir convivial mais sur un mécanisme d’ordre physiologique et psychologique témoignant d’une perte de contrôle, voire d’une détresse. Mais aussi loin que remonte l’histoire, les humains ont consommé des substances psychoactives pour des raisons ayant trait à l’émancipation de soi.

27Une politique publique sur les substances psychoactives doit être intégrée si elle veut être en mesure de saisir les dimensions communes aux usages de substances — surtout lorsqu’on constate des polyconsommations — et en même temps elle doit être capable de proposer des approches adaptées aux différentes substances.

28Intégrée et adaptée, une politique publique doit viser la connaissance des relations entre les substances et les modes et contexte d’usage, de façon à cerner au plus près les éléments déterminants du passage d’une consommation autorégulée qui n’est pas problématique, aux conduites à risque et aux usages excessifs susceptibles de générer des problèmes. Les problèmes sont de deux ordres : pour la santé des usagers, et pour la santé et la sécurité des autres. Ces deux ordres de problèmes appellent des mesures distinctes. Certaines seront d’ordre préventif : faire connaître aux usagers les risques, et surtout les informer des facteurs à surveiller pour repérer chez soi, par soi-même, les symptomes d’une conduite à risque qui peut entraîner des problèmes. Ils sont peu nombreux à être en mesure de le faire, mais les consommateurs de tabac qui fument de trois à cinq cigarettes par jour et qui s’en tiennent à cette consommation, ne sont probablement pas plus à risque de cancer du poumon que les non-fumeurs. Apprendre donc à gérer la consommation, à reconnaître les dangers et à disposer aussi de moyens et d’outils pour le faire. D’autres mesures sont d’ordre dissuasif : l’alcool au volant en est un bon exemple. Enfin, certaines mesures sont curatives : quelle que soit la substance, de la simple aspirine à l’héroïne, certaines personnes, pour toutes sortes de raisons bien antérieures à la consommation de la substance elle-même, ont des conduites de consommation abusive qui mènent à des problèmes de santé. Il faut avoir les outils pour le traitement et la guérison.

29En ce sens, et c’est le troisième critère, une politique sur les substances psychoactives sera d’abord et avant tout une politique de santé publique : prévenir, dissuader les abus et traiter, sont bel et bien les trois grands axes de l’intervention en santé publique. Non qu’il s’agisse de vouloir la santé pour les autres ou que la collectivité puisse décider de ce que chacun fait au nom d’un quelconque et prétendu bien public ; il s’agit plutôt de fonder une politique de santé publique qui, comme en matière d’alcool, contribue à réduire les risques reliés aux différentes formes d’usages des diverses substances. Une politique de santé publique sur les substances psychoactives est donc une politique de réduction des risques.

30Nous pensons que l’essentiel est de reconnaître : (1) que les usages de substances psychoactives ne peuvent être éliminés, qu’ils font partie de l’expérience humaine et que tous les usages ne sont pas des abus — quelle que soit la substance — et en même temps ; (2) que toutes les substances peuvent entraîner des conséquences négatives pour l’usager comme pour la société et qu’il convient alors de contribuer au bien-être des individus et de la collectivité en informant, en offrant des outils de prévention des abus et en assurant qu’existe une infrastructure de soins. Reconnaître, autrement dit, qu’on n’en est pas moins citoyen, ni moins bon citoyen, parce qu’on consomme du cannabis plutôt que de l’alcool, ou parce qu’on fait le choix d’en prendre plutôt que d’être abstinent, mais qu’individus et sociétés auront, selon les circonstances et modes de consommation, des besoins distincts.

31Enfin, une politique publique sur les drogues ne cible pas les usagers mais les intègre dans sa mise en œuvre. Trop longtemps, lorsqu’il est question de drogues illicites, incluant le cannabis, on a cherché à connaître les caractéristiques particulières des consommateurs, comme s’ils avaient quelque chose de particulier qui les distinguait fondamentalement des usagers du tabac, de l’alcool ou de médicaments psychotropes détournés de leur usage médical. Il se peut que les usagers à problème aient des caractéristiques communes, mais ce n’est ni la substance ni le fait qu’ils soient usagers qui sont en cause : d’autres facteurs sous-jacents au développement de conduites à risque retiendront plutôt l’attention.

32Certains nous ont dit que les politiques de réduction des méfaits et des risques, ou même la décriminalisation du cannabis, en « banalise » l’usage. Il ne s’agit pas de banalisation mais de normalisation. L’usage excessif de n’importe quelle substance est nocif ; toutes les substances peuvent présenter des dangers pour la santé des usagers, même le café. Normaliser l’usage et l’usager ne signifie pas pour autant banaliser. Une politique publique sur les drogues vise donc à normaliser les usages de substances psychoactives, c’est-à-dire à ne pas marginaliser les usagers, sans pour autant banaliser et baisser les bras et faire l’autruche devant les dangers spécifiques aux diverses substances.

33Pour résumer, une politique publique sur les substances psychoactives doit être intégrée et adaptée, cibler les usages et conduites à risque et les abus selon une approche de santé publique qui ne banalise ni ne marginalise les usages. Pour se concrétiser, une telle politique se décline en diverses composantes.

COMPOSANTES D’UNE POLITIQUE PUBLIQUE

34Il ne fait pas de doute, selon nous, que la question des drogues, en ce qu’elle ne relève pas d’une seule compétence ministérielle ni n’appartient en propre à une administration, en ce qu’elle touche à nos modes d’être en relation avec la société et avec les autres, et dans la mesure surtout où elle exige une capacité d’intégration en même temps que de différenciation, doit être animée par une instance qui ne relève pas d’un ministère et qui soit capable de suggérer des directions — ce qui ne signifie pas imposer des diktats — à l’ensemble des acteurs.

35Les politiques sur les substances psychoactives concernent tout autant les éducateurs que les thérapeutes, les policiers que les anthropologues, les diplomates que les associations locales, sans oublier les usagers. La capacité de faire des liens pour la connaissance et la compréhension suppose déjà une capacité à établir et à maintenir des liens entre les spécialités, entre les administrations, avec les citoyens. Une politique sur les drogues doit être capable de cette souplesse à interconnecter les différents acteurs.

36Nous avons vu que la politique fédérale sur les drogues, en plus de manquer de rigueur et de clarté, de moyens et d’infrastructures, ne tient pas lieu d’une politique nationale. Qu’il y ait place à la spécificité des approches particulières entre les provinces et territoires qui composent la diversité canadienne, il ne faut pas douter. En même temps, pour qu’émerge peu à peu une culture commune sur les drogues, une meilleure compréhension des comportements d’usage que la capacité de comparer entre lieux géographiques peut susciter, et pour que les acteurs soient en mesure de bénéficier au mieux des expériences des uns et des autres, il faut qu’existent des outils pour élaborer en commun des objectifs partagés.

37Au-delà, la capacité à — et la volonté de — définir des objectifs constitue le socle sur lequel s’appuie la possibilité même de déterminer si les actions menées sont en phase avec les objectifs, si elles sont efficaces, bref, d’évaluer les impacts qu’auront les moyens d’actions.

38Une politique publique doit aussi s’appuyer sur des connaissances. Les pays de l’Union européenne, les États-Unis, l’Australie, se sont dotés d’outils de connaissance puissants, notamment d’observatoires des drogues et des toxicomanies. La plupart du temps autonomes par rapport au pouvoir publique et indépendants du pouvoir politique, ces observatoires sont capables de mesurer l’évolution des tendances et des formes d’usage des diverses substances, de connaître les tendances émergentes et les nouveaux produits, voire d’évaluer les politiques publiques. Nous voyons mal comment le Canada peut continuer à faire l’économie d’un outil de connaissance national sur les usages de substances psychoactives.

39Et la loi ? La législation découle des orientations de la politique publique, elle les appuie et les complète ; elle est un moyen, non un objectif. Les débats sur le cannabis sont hautement contaminés par les discussions autour de la décriminalisation, de la dépénalisation et de la légalisation. Certains diront que la décriminalisation est un pas dans la bonne direction qui donne à une société le temps d’acculturer le cannabis, de convaincre les opposants que le chaos ne s’installe pas, d’adopter aussi des mesures efficaces de prévention. Nous pensons cependant que cette approche est en fait le pire des scénarios qui prive l’État d’un outil de régulation nécessaire sur l’ensemble du processus de production, de distribution et de consommation, en même temps qu’elle transmet un message ambivalent et, au fond, plutôt hypocrite.

Classification des régimes de politiques juridiques

40Nous sommes d’avis qu’il n’existe fondamentalement que deux régimes : un régime axé sur la prohibition et l’autre sur la légalisation. L’un et l’autre reposent sur une réglementation, et ce sont la nature et les orientations de cette réglementation qui leur confèrent leurs qualités spécifiques.

41Les régimes de prohibition se divisent en régimes de prohibition pénale ou médicale. Dans le premier cas, celui qu’on appelle parfois la prohibition pure, l’institution au centre de la décision est la justice — police et tribunaux. Dans le second cas, l’acteur au centre de la décision est le médecin. Dans l’un et l’autre des cas, l’usager est considéré comme un « mineur », un individu en danger, qu’il faut protéger contre lui-même. C’est ce que d’aucuns appellent le paternalisme juridique. L’un et l’autre seront plus ou moins stricts, plus ou moins sévères, mais reposent sur une conception selon laquelle tout usage mettant l’usager et la société en danger doit être strictement contrôlé. Dans ce modèle, la décriminalisation de l’usage est une variante faible de la prohibition, comportant finalement plus de désavantages que d’avantages. Non seulement elle n’agit pas sur le circuit de la production et conserve le caractère de l’illégalité, mais elle s’interdit de surcroît une réelle éducation des usagers à des conduites responsables et rend impossibles des actions soutenues de prévention. Par contre, l’approche de réduction des méfaits est la variante forte d’un régime prohibitionniste. Reconnaissant qu’elle ne peut rien faire pour éliminer les dommages causés par la criminalisation des marchés, elle cherche cependant à réduire les effets pervers de la prohibition sur les usagers en les plaçant au cœur de sa pratique et en instaurant des systèmes de connaissance du contenu des drogues (pensons par exemple à l’analyse des comprimés d’ecstasy lors des raves).

42Qu’il soit pénal ou médical, le régime de prohibition appelle une réglementation qui place la loi pénale en son cœur : tout rapport avec les drogues qui n’est pas autorisé sous le modèle médical sera puni d’une sanction pénale ou quasi pénale.

43L’autre type de régime repose sur une légalisation du cannabis. Il prend aussi diverses formes. Les régimes de légalisation vont de la délivrance d’une licence d’usager sous certaines conditions (par exemple, ne pas avoir de dossier pénal ou avoir eu des problèmes de dépendance), au libre marché, sans aucune forme de contrôle.

CRITÈRES POUR UNE POLITIQUE JURIDIQUE SUR LE CANNABIS

44Certaines analyses ont exploré la question de l’efficacité comparative de régimes de politique publique au plan des coûts et bénéfices, d’autres au plan des coûts sociaux. Dans le premier cas, l’analyse est impossible à faire, simplement parce qu’il n’y a pas deux stratégies vraiment différentes qu’on pourrait comparer : il n’existe pas un modèle de réglementation du cannabis qu’on pourrait comparer à un modèle de prohibition. L’autre approche consiste à réfléchir aux coûts sociaux relatifs aux drogues selon un modèle de « coût de la maladie » qui repose sur un scénario « contre-factuel » : que se passerait-il s’il n’y avait pas consommation de cette drogue ? Mais, d’une part, il est difficile de connaître les coûts actuels en ce qui concerne le cannabis, ainsi que la réponse de la politique publique à son endroit, et d’autre part, il est impossible de prédire quels pourraient être les coûts sociaux réels.

45Comment choisir ? Établissons tout de suite que la décision demeure nécessairement, en bout de piste, une décision politique. Les données épidémiologiques sur les niveaux de consommation du cannabis et empiriques sur ses effets et conséquences sont claires : le cannabis n’est pas une substance psychoactive aussi dangereuse que les politiques d’interdiction voudraient le faire croire. Les données comparatives sur les politiques publiques, quoique limitées, sont elles aussi claires : les actions menées sous le modèle prohibitionniste ne sont pas efficaces. Ceci étant, nous ne savons évidemment pas quelles seront les conséquences d’un régime alternatif, en l’occurrence l’approche réglementaire que nous proposons. C’est précisément pour cela que nous insistons pour que toute stratégie en la matière soit clairement axée sur des impératifs de santé publique et se donne des outils pour suivre l’évolution de sa mise en œuvre.

Applications au cannabis

46Nous ne disposons pas de toutes les données empiriques permettant de décider de l’ensemble des conséquences potentielles des différents régimes. Cette situation s’explique par le simple fait que, pour être en mesure de produire ces données, il faudrait avoir fait l’expérience du contrôle du cannabis sous chacun de ces régimes. Or, nous n’avons connu, depuis le début du XXe siècle, qu’un régime de prohibition plus ou moins renforcé selon les cas de figure.

47Au demeurant, parions que, même si nous disposions de données empiriques, les choix demeureraient, au bout du compte, des choix politiques parce que ce sont fondamentalement des choix de politiques publiques qui, comme nous l’a démontré notre chapitre sur les principes directeurs, ne sont pas déterminés par le savoir scientifique.

48Néanmoins, si nous tentons d’appliquer ces critères au cannabis, nous pensons qu’un régime d’accessibilité réglementée est le plus susceptible de réduire les conséquences négatives pour les usagers et pour la société.

49Nous sommes tout à fait conscients que, pour ce qui est du régime réglementaire, nos énoncés sont tout à fait théoriques. Nous pensons toutefois que l’ensemble des données que nous avons recueillies sur le cannabis et ses dérivés justifie notre conclusion générale à l'effet que la réglementation de la production, de la distribution et de la consommation de cannabis, pour autant qu’elle s’inscrive dans une politique publique intégrée et adaptée, est la plus apte à répondre aux principes d’une éthique axée sur l’autonomie, d’une gouvernance favorisant l’action responsable et d’une limitation du droit pénal aux actes qui causent un préjudice à autrui et que l’on peut démontrer. Un régime de réglementation sur le cannabis devrait permettre notamment :

  • de cibler plus efficacement les trafics illégaux et de diminuer le rôle du crime organisé ;
  • de mener des programmes de prévention plus adaptés à la réalité et susceptibles de prévenir et de dépister les conduites à risque ;
  • de mieux contrôler les produits, leur qualité et leurs propriétés ;
  • de mieux informer et éduquer les usagers ;
  • de respecter les libertés individuelles et collectives et de mettre la loi en phase avec le comportement des Canadiens.

50Nous sommes d’avis que la société canadienne est prête à accueillir une politique responsable de réglementation du cannabis pour autant qu’elle respecte ces principes fondamentaux.

Notes

1 Là-dessus, voir la récente étude menée pour le cclat : Permanen, K. et al. (2002), op. cit. (chap. 6, note 12).

2 Sur cette question, voir Jackson, A. Y. (2002), op. cit. (chap. 14, note 1).

3 Reuband, K. (1995), « Drug use and drug policy in Western Europe », European Addiction Research, vol. 1, p. 32-41.

4 Cesoni, L. L. (1999), « Usage et actes préparatoires de l’usage des drogues illicites : les choix en matière d’incrimination. Analyse comparative de l’usage de drogues illicites de sept législations européennes », in Conseil fédéral suisse (2001), Message concernant la révision de la loi sur les stupéfiants, Conseil fédéral suisse, p. 3560.

5 Ibid.

6 Kilmer, B. (2002), « Do cannabis possession laws influence cannabis use? », in Pelc, I. (dir.) (2002), op. cit. (chap. 5, note 2).

7 Sur ce sujet, voir notamment Kopp, P. et P. Fenoglio (2000), Le coût social des drogues licites (alcool et tabac) et illicites en France, Paris, OFDT.

8 Sur ce sujet, aux États-Unis, voir l’une des études les plus complètes sur la question : Abt Associates (2001), The Price of Illicit Drugs : 1981 Through the Second Quarter of 2000, Washington (DC), Office of National Drug Control Policy.

9 Par exemple, l’économiste Milton Friedman.

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Titre FIGURE 4. Prévalence-vie de consommation de cannabis et orientations des politiques publiques
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Titre FIGURE 5. Consommation de cannabis chez les jeunes et orientations des politiques publiques
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