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Le cannabis

Troisième partie. Politiques et pratiques au Canada

11. Une politique nationale ?

Texte intégral

1Les Canadiens seront probablement étonnés d’apprendre que le Canada n’a financé une stratégie canadienne sur les drogues qu’entre 1987 et 1993. Ce chapitre retrace les étapes entourant l’élaboration et la mise en place de la Stratégie canadienne antidrogue de 1987.

PHASE I — ÉLABORATION ET MISE EN PLACE

  • 1 Giffen, P. J., S. Endicott et S. Lambert (1991), Panic and Indifference : The Politics of Canada’s (...)

2En mai 1987, le gouvernement fédéral a annoncé la mise en place d’un plan d’action quinquennal financé à hauteur de 210 millions de dollars pour lutter contre l’abus de drogues. Le gouvernement indiquait que ce plan d’action répondait aux préoccupations croissantes associées à l’augmentation des problèmes liés à la drogue. D’autres ont suggéré que « cette mesure politique sévère était, sans aucun doute, influencée par la plus récente lutte antidrogues américaine »1.

  • 2 Gouvernement du Canada, communiqué de presse, Federal Government Launches Co-ordinated Action on D (...)
  • 3 Gouvernement du Canada (1988), Action contre les drogues : bilan et perspectives nouvelles, Ottawa (...)

3Intitulée Action contre les drogues, la Stratégie canadienne antidrogue (sca) avait été placée sous la responsabilité du ministre de la Santé et du Bien-être social2, mais, afin de coordonner l’action stratégique du gouvernement fédéral en matière d’abus de drogues, elle impliquait plusieurs autres ministères. La sca devait « réduire les préjudices causés par la consommation d’alcool et d’autres drogues aux personnes, aux familles et aux communautés, grâce à une approche équilibrée acceptable pour les Canadiens »3.

  • 4 Ibid.
  • 5 De 1987 à 1991, un montant additionnel de 19,5 millions de dollars a été versé à la Stratégie nati (...)

4La sca reposait sur six composantes : éducation et prévention, application de la loi, traitement, coopération internationale, recherche et information, et priorités nationales. Des 210 millions de dollars de fonds fédéraux attribués à l’amélioration des programmes existants et au financement de nouvelles initiatives, 20 millions de dollars ont été versés la première année, 40 millions de dollars la deuxième, et 50 millions de dollars au cours de chacune des trois dernières années de la stratégie. Le plan d’action prévoyait que 70 % des ressources devait servir à l’éducation et à la prévention (32 %), ainsi qu’au traitement (38 %) ; 20 % à l’application de la loi ; et le dernier 10 % à l’information et la recherche (6 %), à la coopération internationale (3 %) et à l’intérêt — focus — national (1 %)4. L’équilibre recherché dans la stratégie devait donc se concrétiser dans l’allocation des fonds : même si les autorités policières recevaient de nouvelles ressources pour combattre l’offre, la majeure partie des budgets était consacré à la réduction de la demande5. Selon des renseignements fournis par Santé Canada, les ressources ont bel et bien été attribuées tel que prévu.

Création du Centre canadien de lutte contre l’alcoolisme et les toxicomanies

  • 6 Loi sur le Centre canadien de lutte contre l’alcoolisme et les toxicomanies (1985), L.R., 1985, ch (...)

5Créé en 1988 par une loi du Parlement, le Centre canadien de lutte contre l’alcoolisme et les toxicomanies (cclat) est un organisme non gouvernemental dont la mission est de promouvoir « la sensibilisation des Canadiens envers les problèmes de consommation d’alcool et de drogues, et leur participation accrue relativement à la réduction des préjudices associés à cette consommation ; il doit promouvoir l’utilisation et l’efficacité de programmes d’excellence associés à la consommation d’alcool et de drogues »6.

6L’une des principales contributions du cclat a été la création du Centre national de références sur l’alcoolisme et les toxicomanies qui relie les principales sources d’information sur l’alcoolisme et les autres drogues en un seul réseau informatique. Le cclat, sous la direction du ministre de la Santé, a une structure corporative, dotée d’un président et d’un conseil d’administration. Il est financé par la sca et par les revenus que ses activités génèrent. Au départ, le Centre disposait d’un financement annuel de base de 2 millions de dollars. Par contre, à la suite de l’examen des programmes de 1997, son financement de base a été réduit à 500 000 de dollars. En raison de cette mesure, presque tous les employés à temps plein ont été mis à pied.

  • 7 Michel Perron, directeur administratif, Centre canadien de lutte contre l’alcoolisme et les toxico (...)

7Au début de 2002, le gouvernement a augmenté le financement de base du cclat à 1,5 million de dollars. Selon le Centre, cette augmentation lui permettra de stabiliser ses activités. Le Canada risque moins de perdre la seule mémoire collective et les seuls spécialistes en toxicomanies qui œuvrent au niveau fédéral7.

Création du Secrétariat de la Stratégie canadienne antidrogue

8En 1990, le Secrétariat de la Stratégie canadienne antidrogue (sca) a reçu le mandat de coordonner les activités au sein du gouvernement fédéral et avec les autres gouvernements (autant au Canada qu’ailleurs dans le monde). Le Secrétariat avait plusieurs responsabilités : assurer la visibilité de la sca, coordonner l’évaluation de la sca et examiner le problème de la consommation de drogues d’un point de vue stratégique. Le fait d’agir comme un facilitateur était l’une de ses responsabilités clés.

  • 8 Santé Canada (1997), Évaluation de la stratégie canadienne antidrogue — rapport final, juin 1997, (...)

9En 1996, durant la phase II de la stratégie, le Secrétariat a été démantelé. L’évaluation de la phase II de la sca avait suggéré que la fonction de supervision de la coordination devrait relever d’un organisme ne faisant pas partie intégrante d’un des ministères participants — sinon un tel organisme risquait de se retrouver en conflit d’intérêt réel ou perçu8. Dans le passé, certains avaient considéré le Secrétariat comme un organisme représentant principalement les intérêts de Santé Canada, plutôt qu’un organisme représentant la stratégie antidrogue. Le Bureau de la Stratégie canadienne antidrogue du ministère de la Santé est désormais le coordonnateur de la stratégie antidrogue du gouvernement fédéral.

  • 9 Rapport de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes (2001), « Les drogues illi (...)

10Dans son rapport déposé en 2001, la vérificatrice générale a indiqué que l’autorité de Santé Canada, en tant que coordonnateur, a des limites. Elle a recommandé que le gouvernement « revoie les mécanismes en place pour le leadership et la coordination au sein du gouvernement fédéral, ainsi que les mécanismes de coordination avec les gouvernements provinciaux/territoriaux et municipaux lorsqu’ils abordent les problèmes des drogues illicites »9.

11Nous sommes d’accord avec la conclusion de la vérificatrice générale et recommandons la création d’un poste de conseiller national sur les substances psychoactives et les dépendances qui devrait assurer la coordination interministérielle au niveau fédéral. De plus, le cclat aurait le rôle de coordonnateur national de la recherche.

PHASE II — RENOUVELLEMENT

  • 10 Santé et Bien-être social Canada, Solliciteur général Canada, Revenu Canada (Douanes et Accise), T (...)
  • 11 Gillian Lynch, directrice générale, Programme de la Stratégie antidrogue et des substances contrôl (...)

12En 1992, la Stratégie nationale antidrogue est devenue la Stratégie canadienne sur les drogues (scd) et son financement a été porté à 270 millions de dollars pour une période de cinq ans. La Stratégie impliquait principalement six ministères fédéraux10. Donnant suite aux consultations, la Stratégie sur les drogues incorporait la stratégie nationale de lutte contre la conduite avec facultés affaiblies. Ce ne fut cependant pas le cas pour le tabac. Comme la stratégie précédente, la scd insistait sur une approche équilibrée pour réduire la demande et l’offre associées aux drogues. Les fonds devaient être attribués comme suit : la prévention (30 %), le traitement (30 %), l’application de la loi et le contrôle du trafic (28 %), l’information et la recherche (5 %), l’intérêt — focus — national (5 %) et la coopération internationale (1 %). Selon Santé Canada, pendant la période de cinq ans, la sca a reçu environ 104,4 millions de dollars11. En fait, en raison des coupures dans les dépenses gouvernementales, les sommes initialement prévues ne se sont jamais matérialisées.

  • 12 Gouvernement du Canada (1992), Stratégie canadienne antidrogue — Phase II, Ottawa, Gouvernement du (...)

13En accord avec les intervenants sur la nécessité d’un engagement à long terme et qu’une échéance de 5 ou même de 10 ans n’était pas réaliste pour arriver à des changements importants, le gouvernement a souligné que la sca devrait être un programme permanent, engageant les partenaires (autant gouvernementaux que non gouvernementaux) à tous les niveaux (municipaux, nationaux et internationaux) dans une stratégie équilibrée12.

14Poursuivant sur la lancée de la phase I, la phase II devait rendre les interventions du Canada en matière d’alcoolisme et de drogues plus efficaces pour ce qui est de la réduction des préjudices envers les personnes, les familles et les communautés, causés par l’usage à risque — problem use — d’alcool et de drogues.

PHASE III — LE RENOUVELLEMENT SANS FINANCEMENT PRÉCIS

15En 1996, la Loi réglementant certaines drogues et autres substances a été adoptée. Partie intégrante de la scd, cette loi visait, selon le gouvernement, à moderniser et améliorer les politiques de lutte contre la drogue sous-jacentes aux lois précédentes, et à permettre au Canada de respecter ses obligations internationales. Nous observons au passage que, depuis l’adoption de la Loi réglementant certaines drogues et autres substances, la majorité des modifications apportées aux lois fédérales touchant les drogues illicites ont porté sur la réduction de l’offre.

16En 1998, la scd a été renouvelée en théorie, mais sans ligne budgétaire précise, malgré les avertissements donnés quant aux conséquences négatives d’une telle décision.

  • 13 Alors que la scd traite des drogues licites et illicites, une stratégie distincte a été élaborée p (...)

17La Stratégie dit se fonder sur quatre piliers : la prévention, l’application de la loi et le contrôle du trafic, le traitement et la désintoxication, et la réduction des méfaits. Dans ce cadre de travail général, elle a identifié sept composantes : la recherche et le développement des connaissances, la diffusion des connaissances, la prévention, le traitement et la désintoxication, l’application des lois et le contrôle, la coordination nationale et la coopération internationale13.

  • 14 Cette somme ne comprend pas les dépenses effectuées par la Direction générale de la santé des Prem (...)
  • 15 Santé Canada (2002), Présentation au Comité spécial sur les drogues illicites, 10 juin 2002.

18Le programme de la direction de la Stratégie antidrogue et des substances contrôlées, au sein de la Direction générale de la santé environnementale et de la sécurité des consommateurs de Santé Canada, dépense présentement 34 millions de dollars chaque année pour lutter contre la consommation de drogues14. Le Bureau de la Stratégie canadienne antidrogue gère 16,5 millions de dollars du budget total. Le Programme de traitement et de réadaptation des alcooliques et toxicomanes, qui était au départ géré par le ministère des Ressources humaines, a été transféré à Santé Canada en octobre 1997. Ce programme est actuellement géré par le Bureau de la Stratégie canadienne antidrogue, qui dispose d’un fonds de 14 millions de dollars pour les provinces pour financer les programmes de traitement et de réadaptation. Les autres 2,5 millions de dollars sont versés au cclat (1,5 millions de dollars) et à la recherche et à la gestion des programmes (1 million de dollars). Les 17,5 millions de dollars restants sont versés par la Direction générale de la santé environnementale et de la sécurité des consommateurs comme suit : l’administration des règlements autres que la réglementation sur l’accès à la marijuana à des fins médicales (5 millions de dollars) ; le Programme de recherche sur l’usage de la marijuana à des fins médicinales (5 millions de dollars) ; le service d’analyse des drogues (4,5 millions de dollars) ; et les politiques, la recherche et les affaires internationales (3 millions de dollars)15.

LA STRATÉGIE CANADIENNE ANTIDROGUE — UNE RÉUSSITE ?

19Nous avons déjà vu que la recherche, le développement et la diffusion des connaissances sont gravement déficients au Canada, malgré que les diverses stratégies fédérales sur les drogues les aient identifiés comme éléments essentiels. Ainsi, seulement deux enquêtes épidémiologiques nationales sur l’usage de drogues ont été effectuées, la première en 1989 et la seconde en 1994. Le sous-financement chronique du cclat explique en partie cette faiblesse de la recherche et du développement des connaissances.

20Depuis sa mise en place, la scd a dit soutenir une approche équilibrée entre la réduction de l’offre et de la demande de drogues. Il est facile de faire un énoncé de ce genre ; encore faut-il que les faits puissent le valider. Récemment, la vérificatrice générale a indiqué que, des 500 millions de dollars dépensés chaque année par n ministères ou organismes fédéraux pour combattre l’usage des drogues illicites au Canada, environ 95 % de ce montant sert à la réduction de l’offre.

21La vérificatrice générale a critiqué le leadership offert au niveau fédéral. Elle a recommandé la mise en œuvre d’une stratégie antidrogue comprenant une coordination fonctionnelle, ainsi que des objectifs et des résultats clairs.

22L’incapacité à évaluer l’atteinte de ses objectifs — inévitable en l’absence d’indicateurs clairs — est l’une des faiblesses évidentes de la sca. Ainsi, aucune évaluation des programmes de prévention et de traitement n’a été financée par le gouvernement fédéral. Ce manque d’évaluation est préoccupant.

23En l’absence d’outils de base pour déterminer si elle a atteint ses objectifs — études sur les tendances d’usage, étude des coûts et bénéfices, études d’impacts, et critères d’évaluation clairs — il est difficile de prétendre que la sca est une réussite. Il est clair qu’elle comporte plusieurs faiblesses fondamentales. Comme plusieurs l’ont indiqué, nous devons nous poser la question de savoir si le Canada dispose réellement d’une stratégie nationale globale sur les substances psychoactives.

Notes

1 Giffen, P. J., S. Endicott et S. Lambert (1991), Panic and Indifference : The Politics of Canada’s Drug Laws, Ottawa, Centre canadien de lutte contre l'alcoolisme et les toxicomanies, p. 587.

2 Gouvernement du Canada, communiqué de presse, Federal Government Launches Co-ordinated Action on Drug Abuse, 25 mai 1987.

3 Gouvernement du Canada (1988), Action contre les drogues : bilan et perspectives nouvelles, Ottawa, Gouvernement du Canada, p. 5.

4 Ibid.

5 De 1987 à 1991, un montant additionnel de 19,5 millions de dollars a été versé à la Stratégie nationale de lutte contre la conduite avec facultés affaiblies. Cette stratégie comprenait des programmes nationaux de sensibilisation, des programmes d’éducation routière, des sondages nationaux et des centaines d’initiatives municipales dont l’objectif était de rendre la conduite en état d’ébriété socialement inacceptable pour les Canadiens.

6 Loi sur le Centre canadien de lutte contre l’alcoolisme et les toxicomanies (1985), L.R., 1985, chap. 49 (4e suppl.), art. 3.

7 Michel Perron, directeur administratif, Centre canadien de lutte contre l’alcoolisme et les toxicomanies, Délibérations du Comité spécial sur les drogues illicites, Sénat du Canada, Première session de la Trente-septième législature, 2001-2002,10 juin 2002, fascicule no 22, p. 69.

8 Santé Canada (1997), Évaluation de la stratégie canadienne antidrogue — rapport final, juin 1997, p. 22.

9 Rapport de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes (2001), « Les drogues illicites — Le rôle du gouvernement fédéral », chap. II, p. 24.

10 Santé et Bien-être social Canada, Solliciteur général Canada, Revenu Canada (Douanes et Accise), Travail Canada, Affaires étrangères et Commerce international Canada, et ministère de la Justice du Canada.

11 Gillian Lynch, directrice générale, Programme de la Stratégie antidrogue et des substances contrôlées, Santé Canada, Délibérations du Comité spécial sur les drogues illicites, Sénat du Canada, Première session de la Trente-septième législature, 2001-2002,10 juin 2002, fascicule no 22, p. 27.

12 Gouvernement du Canada (1992), Stratégie canadienne antidrogue — Phase II, Ottawa, Gouvernement du Canada, p. 3.

13 Alors que la scd traite des drogues licites et illicites, une stratégie distincte a été élaborée pour identifier des approches spécifiques à l’usage du tabac.

14 Cette somme ne comprend pas les dépenses effectuées par la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits, qui totalisent environ 70 millions de dollars.

15 Santé Canada (2002), Présentation au Comité spécial sur les drogues illicites, 10 juin 2002.

© Presses de l’Université de Montréal, 2003

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