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La France depuis de Gaulle

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Marc Chevrier
, 
Isabelle Gusse

11. L’impossible création d’un conseil de sécurité nationale à la française

Julien Tourreille

Texte intégral

1La littérature expose de manière exhaustive les défis auxquels fait face la politique étrangère de la France vis-à-vis de telle ou telle région, de tel ou tel enjeux. Très peu de textes s’attardent cependant à l’analyse du processus décisionnel conduisant à la mise en œuvre de cette politique, donnant ainsi l’impression qu’il n’y aurait pas de lien entre ce processus et le contenu de cette politique, voire que celle-ci serait le fruit – pour le meilleur ou pour le pire – d’un seul individu (Kessler, 1999). Faut-il voir dans le peu de place accordée à l’analyse décisionnelle l’expression d’une vision monolithique et rationnelle de l’élaboration de la politique étrangère qui est souvent ancrée en France (David, 2004) ? Est-ce dû au fait que « les Français sont moins orientés vers le processus que les Américains, qui sont les pionniers en matière d’analyse de processus » (Cogan, 2006) ? Faudrait-il se résigner face « à un travers bien français, [selon lequel] l’intelligence des dirigeants et de quelques conseillers » (Lanxade, 2002) permettrait de faire l’économie d’institutions et de procédures ? Sans surestimer l’importance des structures bureaucratiques ni sous-estimer le rôle des individus et de leur personnalité dans l’élaboration des politiques publiques, il est pourtant essentiel d’analyser le processus décisionnel et les bureaucraties qui y concourent, notamment leur adaptation aux transformations de l’environnement international (Charillon, 2002).

  • 1 La politique étrangère désigne l’activité d’un État dirigée au-delà de ses frontières. Elle est à (...)
  • 2 Situé rue du Faubourg Saint-Honoré à Paris, le Palais de l’Élysée abrite la présidence de la Répub (...)

2En matière de politique étrangère1, la constitution de la Ve République attribue des compétences au président, au premier ministre et au Parlement. Depuis 1958, le premier est cependant l’acteur prééminent (Lavroff, 1997), à tel point que cette politique est souvent perçue comme relevant du « domaine réservé » de la présidence (Chagnollaud et Quermonne, 2000). Malgré ce rôle central, la présidence ne dispose que de moyens bureaucratiques propres très limités (Cohen, 1986). La cellule diplomatique de l’Élysée2 ne compte en effet tout au plus qu’une petite vingtaine de personnes.

  • 3 Le Conseil de sécurité nationale est l’organe de la présidence des États-Unis créé par la loi sur (...)

3De nombreux projets de renforcement de ces moyens présidentiels ont été avancés, la plupart prenant comme référence et comme modèle le National Security Council de la présidence américaine3. Aucun n’a abouti. La structure élyséenne mise sur pied en 1958 demeure largement inchangée. Pourquoi la présidence de la République n’est-elle pas en mesure de se doter des moyens bureaucratiques conformes à ses responsabilités ? Comment expliquer un tel statu quo ? Au-delà des résistances bureaucratiques au changement, la permanence d’une bureaucratie élyséenne réduite résulte d’une double absence des conditions cognitives requises pour mener à bien l’adaptation d’une organisation bureaucratique. Les acteurs impliqués dans le processus d’élaboration et de conduite de la politique étrangère considèrent que l’architecture bureaucratique existante est efficace. Il ne faut donc pas la changer. Des acteurs externes à ce processus considèrent pour leur part qu’un renforcement serait nécessaire. Ils échouent cependant à proposer une réforme précise et opérationnelle apte à susciter l’adhésion.

  • 4 Les théories des organisations ne s’intéressent traditionnellement peu ou pas du tout aux organisa (...)
  • 5 Les approches cognitives se fondent sur les recherches effectuées dans le domaine de la psychologi (...)
  • 6 La bureaucratie présidentielle correspond à l’ensemble des outils et du personnel dont dispose spé (...)

4Si l’organisation de la bureaucratie est une question délicate pour le décideur politique, elle constitue également un défi pour le chercheur (Rosen, 1994). La première difficulté est qu’il n’existe que peu de modèles théoriques formalisant le lien entre bureaucratie et politique publique. Donc, dans une première partie, nous nous consacrons à l’élaboration d’un modèle cognitif de l’adaptation organisationnelle. Ce cadre analytique se fonde sur les théories des organisations4 et sur des approches cognitives5. La deuxième difficulté est d’ordre méthodologique. Elle a dû être tant bien que mal surmontée dans notre seconde partie pour illustrer l’absence en France depuis 1958 des conditions cognitives requises pour un renforcement de la bureaucratie présidentielle6. En effet, si les acteurs externes au processus décisionnel en politique étrangère ont produit des textes qui peuvent être analysés, il n’en va pas de même des acteurs impliqués dans ce processus. Afin de recueillir leurs perceptions, il a donc fallu recourir à la méthode de l’entrevue. Or, ces individus, qui participent, ou ont participé, à l’élaboration de la politique étrangère, qu’ils soient députés, ministres, conseillers, ambassadeurs, officiers et a fortiori présidents de la République, sont difficilement accessibles. Que ceux qui ont accepté de se prêter à ces entrevues soient ici remerciés.

1. Un modèle cognitif de l’adaptation organisationnelle

5La relation entre architecture bureaucratique et politique publique peut paraître évidente. Il n’existe cependant que peu de modèles offrant une explication systématique de ce lien (Kessler, 2002). L’étude de l’influence de l’architecture bureaucratique sur les politiques est en fait délicate. Elle s’apparente même à un véritable no man’s land académique (Zegart, 2007). Les théories des organisations ou la science politique ne s’intéressent guère à ce sujet. Les premières se concentrent essentiellement sur les entreprises privées et non sur les organisations gouvernementales. Leurs principales conclusions, telles que la disparition pure et simple des organisations qui ne parviennent pas à s’adapter aux changements de leur environnement (Hanna et Freeman, 1984), s’avèrent alors peu pertinentes pour l’analyse des politiques publiques. Les bureaucraties ne disparaissent en effet pas aussi facilement que les entreprises privées (Kaufman, 1976). Pour sa part, la science politique ne s’intéresse que très rarement à l’organisation des structures chargées d’élaborer et de conduire les politiques publiques (Zegart, 2007). Dans bien des cas, les bureaucraties ne sont traitées que comme une variable, parmi d’autres, concourant à l’élaboration et à la conduite de ces politiques.

6Saisir le lien entre organisation de la bureaucratie et politique qui en découle implique donc de constituer un modèle réunissant des notions et des hypothèses issues de disciplines différentes. Du fait de leur apport sur la question du changement organisationnel, les théories des organisations constituent dans cette perspective un point de départ incontournable. Les organisations n’évoluant cependant pas par elles-mêmes, cette base doit être complétée par une analyse des éléments cognitifs qui concourent, ou font obstacle, au changement bureaucratique.

Les difficultés de l’évolution des bureaucraties

7Les théories des organisations ont mis en évidence l’importance des facteurs internes aux organisations faisant obstacle à leur évolution (March et Olsen, 1979). Les limites cognitives des individus constituent le premier obstacle (Simon, 1976). Les décideurs et responsables dans les organisations n’identifient pas toujours l’adaptation nécessaire. Ils peuvent également mettre en œuvre des changements qui vont empirer la performance de l’organisation au lieu de l’améliorer. Un deuxième obstacle à l’évolution interne des organisations est la fragmentation. Si la division du travail est une condition d’efficacité pour les organisations, la contrepartie est que les individus n’ont pas de vision globale de l’organisation, de son fonctionnement et de ce qu’il faudrait y améliorer (Vaughan, 1996). Dans le même ordre d’idées, les procédures établies par les organisations représentent un troisième frein majeur à leur évolution endogène. Les routines et normes procédurales facilitent l’intégration des nouveaux éléments et elles permettent à l’organisation de continuer à fonctionner malgré le passage des individus. Mais avec le temps, ces procédures deviennent difficiles à changer, même si elles sont devenues néfastes pour la performance de l’organisation (Perrow, 1986).

8À ces obstacles généraux s’ajoutent des éléments spécifiques qui rendent le changement endogène encore plus difficile pour les bureaucraties gouvernementales (Zegart, 2007). Premièrement, celles-ci ne subissent pas les impératifs du marché qui font de l’adaptation une condition de vie ou de mort pour les entreprises privées. Deuxièmement, ces entreprises privées ont en leur sein des individus (patrons, employés, actionnaires) qui ont généralement un intérêt direct dans la survie de l’entreprise. Les individus sont alors plus réceptifs à tout changement qui assurerait le succès et la survie de l’entreprise. Dans les agences gouvernementales, le changement est plus souvent perçu comme un jeu à somme nulle, avec un perdant et un gagnant. Troisièmement, les chefs d’entreprise disposent d’une plus grande marge de manœuvre pour amorcer et gérer les changements que les responsables des organisations gouvernementales.

9Si le changement interne des organisations est presque impossible, la voie externe est alors à envisager. En ce qui concerne les organisations gouvernementales, le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif sont deux sources potentielles majeures d’adaptation (Zegart, 2007). L’exécutif a toutes les raisons de vouloir améliorer la performance des organisations chargées d’appliquer ses politiques. Or, il ne dispose pas du capital politique, du temps, et des compétences managériales nécessaires pour mener à bien le changement organisationnel. L’exécutif va donc consacrer ses énergies à des enjeux politiques plutôt que de « perdre » son temps à concevoir et mettre concrètement en œuvre une réorganisation de la bureaucratie gouvernementale. Le pouvoir législatif n’a pour sa part pas d’incitatifs à s’intéresser à l’ingénierie administrative, ce sujet n’assurant pas de gains électoraux évidents. Alors que les agences gouvernementales ne peuvent guère s’adapter par un processus interne, les acteurs externes, en premier lieu les décideurs politiques qui disposent d’une autorité formelle sur ces bureaucraties, n’ont ni les ressources nécessaires, ni des incitatifs suffisamment forts pour mener à bien leur adaptation.

10Qu’il soit interne ou externe, le changement organisationnel est donc une entreprise extrêmement délicate et compliquée. Au-delà de sa source, il convient de comprendre ce qu’il signifie et ce qu’il implique. Ce changement relève tout d’abord d’une « redéfinition intellectuelle » du rôle et du fonctionnement de l’organisation (Rosen, 1988). Celle-ci donne lieu à une véritable lutte idéologique et politique. La redéfinition intellectuelle doit ensuite se concrétiser par une description précise et opérationnelle des nouvelles tâches, fonctions et modes opératoires que l’organisation rénovée aura à mettre quotidiennement en œuvre. Enfin, une telle adaptation ne peut être menée à son terme que par des acteurs qui ont certes une vision, une capacité de redéfinition intellectuelle, mais qui disposent surtout d’une véritable influence politique au sein de l’organisation. Dès lors, un acteur en rupture avec l’organisation ou un acteur extérieur ne peuvent être des vecteurs d’adaptation suffisants car ils ne disposent pas de la légitimité requise pour l’implanter, aussi brillante puisse-t-elle être.

11Les travaux des Américains Amy Zegart et Stephen Rosen ont grandement contribué à la compréhension des dynamiques du changement organisationnel dans le cas des bureaucraties gouvernementales responsables de politique étrangère. Comme ils le reconnaissent eux-mêmes, leurs travaux n’analysent cependant pas les facteurs cognitifs qui poussent des acteurs, aussi bien internes qu’externes à une organisation, à considérer son adaptation comme nécessaire.

L’importance déterminante des facteurs cognitifs

12La structure bureaucratique n’est pas un corps inerte sur lequel l’individu n’aurait pas d’effets. Elle n’est pas un carcan rigide dans lequel se fondrait l’individu et qui déterminerait automatiquement les décisions qu’il va prendre. Il existe au contraire une interaction entre décideur et structure bureaucratique (Battistella, 2007). Dès lors, les comportements et les perceptions des individus jouent un rôle fondamental dans l’adaptation des organisations. Les approches cognitives ont démontré que ces comportements et ces perceptions ne sont ni rationnels, ni parfaits. D’une part, l’individu ne dispose pas d’une information complète et exhaustive. D’autre part, cette information n’est pas globale et neutre. Elle est influencée par les croyances, les valeurs, les expériences passées, les émotions. Il existe un décalage entre le « monde réel » et l’image qu’en ont les décideurs (Holsti, 1962) qui peut se traduire par une mauvaise appréciation de l’environnement (Jervis, 1976). Ces contraintes cognitives affectent alors la « redéfinition intellectuelle » qui préside à l’adaptation organisationnelle et elles peuvent même y faire obstacle.

13Il existe donc deux conditions cognitives majeures à l’adaptation organisationnelle. Premièrement, l’individu, ou plus exactement des individus doivent percevoir l’adaptation d’une organisation comme nécessaire afin que celle-ci demeure efficace pour répondre aux défis de l’environnement dans lequel elle évolue. La définition de la situation et l’évaluation des problèmes par des individus doivent aboutir à la conclusion d’un changement, d’une « redéfinition intellectuelle » de l’organisation et du fonctionnement des bureaucraties. Deuxièmement, les individus qui promeuvent l’adaptation organisationnelle doivent parvenir à la rendre opérationnelle et à la faire partager, à la rendre intersubjective (Houghton, 2007). Il en va de la concrétisation du projet de changement.

Les conditions cognitives

14Le président de la République est l’acteur prééminent dans l’élaboration et la conduite de la politique étrangère de la France. Pour l’assister dans l’exercice de ses prérogatives, il dispose à l’Élysée de moyens bureaucratiques propres : la cellule diplomatique de la présidence. Le chef de l’État a alors un intérêt manifeste à vouloir ajuster ces moyens bureaucratiques afin de mener à bien sa politique. Or, il appert qu’une telle entreprise d’adaptation des outils bureaucratiques élyséens de politique étrangère est extrêmement difficile à réaliser. Le cas de Nicolas Sarkozy est à cet égard tout à fait significatif. Candidat à l’élection présidentielle, il manifestait sa volonté d’instaurer à l’Élysée un « conseil de sécurité nationale à la française » calqué sur le National Security Council de la présidence américaine (Sarkozy, 2007). Annoncée comme acquise au lendemain de son élection (Battiss et Morin, 2007), cette évolution n’a cependant pas été concrétisée plus de deux ans après son investiture.

15Trois types d’acteurs sont impliqués dans le processus d’instauration d’un tel conseil. Premièrement, les décideurs politiques, le président en tête mais aussi les ministres et leurs conseillers, qui participent à l’élaboration et à la conduite de la politique étrangère. Le prérequis cognitif à une telle création est qu’ils partagent la perception d’un changement nécessaire. Deuxièmement, les bureaucraties gouvernementales chargées d’appliquer cette politique, malgré les fortes résistances au changement qu’elles peuvent opposer, ne sont pas des obstacles inertes, inamovibles. La condition cognitive à leur acceptation du changement est qu’elles le perçoivent elles aussi comme nécessaire. Troisièmement, les acteurs externes à la bureaucratie, les observateurs, peuvent être des agents de changement de celle-ci. Ils doivent en premier lieu percevoir ce changement comme nécessaire. Mais encore plus que pour les deux acteurs précédents, ces observateurs doivent opérationnaliser l’adaptation qu’ils promeuvent afin de surmonter l’obstacle de leur extériorité vis-à-vis du système. Il leur faut ensuite trouver des relais au sein de ce système pour mettre en œuvre le changement.

16Le cadre analytique qui permet d’expliquer la difficulté à faire évoluer les moyens bureaucratiques propres dont dispose la présidence française dans l’exercice de la politique étrangère est donc une synthèse entre des éléments de la dynamique du changement organisationnel et des concepts issus des approches cognitives dont le penchant individualiste est corrigé par un recours au constructivisme. Ce dernier souligne en effet l’importance que les idées soient partagées, intersubjectives, pour qu’elles aient une puissance transformatrice (Houghton, 2007). Ce modèle permet d’identifier cinq conditions nécessaires à l’instauration d’un « conseil de sécurité nationale à la française », résumées dans l’encadré suivant. L’absence de ces conditions rend actuellement impossible la création de ce conseil.

Les conditions cognitives à l’instauration d’un « conseil de sécurité nationale à la française »
1. Concevoir le lien entre organisation bureaucratique et politique publique.
2. Percevoir la nécessité d’une adaptation bureaucratique pour répondre aux défis de l’environnement dans lequel la bureaucratie opère. C’est la « redéfinition intellectuelle ».
3. Opérationnaliser cette redéfinition intellectuelle par des propositions précises et concrètes d’organisation et de fonctionnement de la nouvelle architecture.
4. Bénéficier de relais au sein de l’architecture bureaucratique qui doit être adaptée.
5. Surmonter le déficit de légitimité dont un agent peut pâtir du fait de son extériorité à l’architecture bureaucratique.

2. Les barrières cognitives

17Acteur central dans l’élaboration et la conduite de la politique étrangère, le président de la République française ne dispose pas d’une large structure bureaucratique placée à ses côtés, le conseillant et faisant le suivi dans la mise en œuvre de ses choix politiques par la bureaucratie gouvernementale. Il n’y a pas à l’Élysée de National Security Council comme il en existe à la Maison-Blanche. Des projets d’accroissement de la bureaucratie présidentielle ont été avancés à plusieurs reprises depuis une trentaine d’années. Le plus récent fut proposé par Nicolas Sarkozy lors de la campagne pour l’élection présidentielle de 2007. Annoncée comme acquise au lendemain de son élection, la création du « Conseil de sécurité nationale à la française » ne s’était pas concrétisée plus de deux ans après son investiture. Comme nous l’avons déjà évoqué, les moyens bureaucratiques de l’Élysée en matière de politique étrangère demeurent, au moment d’écrire ces lignes, largement identiques à ceux mis en place aux débuts de la Ve République en 1958. Deux conditions cognitives majeures expliquent ce remarquable statu quo. Il n’y a en France ni perception de la nécessité d’adaptation des moyens bureaucratiques de l’Élysée, ni traduction opérationnelle d’une telle perception dans les rares situations où elle existe.

Des acteurs internes

18Deux types d’acteurs peuvent concourir à l’adaptation d’une organisation. Ceux qui sont à l’intérieur de celle-ci et ceux qui lui sont extérieurs. Les acteurs internes sont les décideurs politiques et les bureaucrates qui participent, ou ont participé, à l’élaboration de la politique étrangère française. Ce sont des ministres, conseillers, ambassadeurs, officiers, hauts fonctionnaires, présidents de la République ou encore des parlementaires. Comme nous l’avons déjà indiqué, ces acteurs internes, à la différence des acteurs externes, n’ont en France que peu ou pas produit de textes traitant de l’organisation de la bureaucratie élyséenne. Les perceptions et arguments dont il est ici fait état ont donc été recueillis par le moyen d’entrevues avec un échantillon le plus représentatif possible de la diversité de ces acteurs.

19Le président de la République est parmi eux celui qui a le plus d’intérêts et d’incitatifs à organiser comme il le souhaite la bureaucratie dont il dispose formellement dans l’exercice de ses compétences. Bien que Nicolas Sarkozy ait manifesté lors de la campagne électorale précédant son élection une forte volonté de transformation de l’appareil élyséen de politique étrangère en se référant explicitement au modèle américain du National Security Council, il a dû rapidement consacrer ses énergies et son temps aux dossiers de politique étrangère et non à l’organisation bureaucratique. Depuis mai 2007, ces enjeux sont en effet nombreux. Au-delà du seul cas de Nicolas Sarkozy, le président de la République apparaît fondamentalement faible et isolé pour opérer une transformation bureaucratique. Outre le président, les acteurs internes au processus de politique étrangère partagent en effet trois grandes perceptions qui rendent une adaptation organisationnelle impossible. La présidence de la République exerce un rôle d’impulsion qui consiste à fixer les grandes orientations de la politique qu’auront à mettre en œuvre les administrations gouvernementales avec lesquelles la présidence entretient des liens directs et étroits. Ce rôle d’impulsion est alors mieux rempli si le président dispose d’un appareil bureaucratique propre léger, souple et réactif. Un renforcement de cet appareil serait contreproductif, voire même risqué.

20 Une conception partagée du rôle de la présidence. Les acteurs internes utilisent tous le même terme pour qualifier le rôle de la présidence en matière de politique étrangère : impulsion. Le président définit les grandes orientations de la politique qu’il souhaite mener. La bureaucratie est ensuite chargée de les mettre en œuvre. Dans cette perspective, la cellule diplomatique de l’Élysée n’est pas perçue comme un lieu d’analyse, d’élaboration de propositions, ni comme un agent de coordination des différentes bureaucraties gouvernementales participant à l’action extérieure de la France. Elle est considérée comme une interface souple et réactive entre la tête de l’exécutif et des bureaucraties gouvernementales plus lourdes et lentes à réagir. Attelé d’un large appareil bureaucratique, le président se retrouverait englué dans la gestion des tâches quotidiennes et n’aurait donc plus le temps ni la souplesse pour définir les grandes orientations. Cette perception est ainsi exprimée par un conseiller de la cellule diplomatique de l’Élysée :

La concentration d’une large bureaucratie auprès du président pourrait nuire à ce rôle [d’impulsion] en l’impliquant dans des tâches plus routinières de suivi et mise en œuvre qui monopoliseraient le temps, déjà restreint, qu’il peut accorder à la politique étrangère, sachant que celle-ci n’est qu’un des domaines de compétence de la présidence. (entretien avec l’auteur, octobre 2007)

  • 7 Ministère des Affaires étrangères : Bureaucratie gouvernementale chargée de la mise en œuvre de la (...)
  • 8 Ministère de la Défense : Bureaucratie gouvernementale en charge de la défense du territoire et de (...)

21Alors que la scène internationale est le plus souvent imprévisible et que les événements qui s’y déroulent relèvent parfois de l’urgence, la taille et le rôle limités de la cellule diplomatique assurent une grande réactivité au sommet de l’État. En outre, cette bureaucratie n’a pas à être plus importante dans la mesure où l’ensemble des acteurs internes reconnaissent et acceptent le rôle prééminent de la présidence de la République en matière de politique étrangère. Il en résulte que, davantage que dans les autres domaines de l’activité étatique, la présidence entretient une relation directe et étroite avec les principales bureaucraties gouvernementales chargées de l’action extérieure : le ministère des Affaires étrangère7 et celui de la Défense8. L’Élysée n’a pas à passer par l’intermédiaire du premier ministre, qui en tant que chef du gouvernement dispose pourtant de l’autorité formelle sur ces administrations. En effet, au-delà du texte constitutionnel, la pratique politique depuis les débuts de la Ve République veut que le choix des ministres des Affaires étrangères et de la Défense se fasse toujours, cohabitations comprises, en concertation étroite entre le président et le premier ministre ; le second veillant à contenter les volontés du premier (Kessler, 1999 ; Chevallier, Carcassonne et Duhamel, 2007). Dès lors, les ministères des Affaires étrangères et de la Défense sont largement perçus comme les bras administratifs de la présidence. L’étroitesse des liens entre l’Élysée, les cabinets ministériels et les directions de ces ministères est également renforcée par l’origine des personnes qui officient au sein de la cellule diplomatique. La plupart, voire la quasi-totalité, sont issues du ministère des Affaires étrangères. De la même manière, le chef d’état-major particulier du président poursuit le plus souvent sa carrière en étant nommé chef d’état-major des armées. Dans un tel contexte, il n’est donc guère surprenant que les acteurs internes ne considèrent pas qu’un accroissement de la bureaucratie de l’Élysée soit nécessaire.

Composition de la cellule diplomatique de l’Élysée en 2007
3 conseillers pour les affaires africaines ;
2 conseillers pour les questions européennes ;
1 conseiller pour l’Asie et les affaires stratégiques ;
1 conseiller pour l’Afrique du Nord et le Moyen-Orient ;
1 conseiller responsable des Amériques, de la Russie, de l’Asie centrale et des Balkans ;
1 conseiller pour l’audiovisuel extérieur, les questions culturelles et consulaires ;
1 conseiller pour les affaires globales (comme l’environnement), les organisations multilatérales et la Francophonie.

Source : Composition décrite à l’auteur lors d’un entretien réalisé avec un membre de cette cellule diplomatique, octobre 2007.

22 Un renforcement inutile et risqué. La modestie de la bureaucratie présidentielle est perçue comme une condition d’exercice efficace du rôle d’impulsion qui revient à la présidence en matière de politique étrangère. Son renforcement est alors jugé inutile et même dangereux par les acteurs internes. Inutile tout d’abord car il existe déjà dans le paysage organisationnel actuel des structures chargées de l’analyse de la scène internationale, de l’élaboration de propositions, et de coordination de l’action gouvernementale, autant de fonctions qui seraient confiées à une bureaucratie élyséenne renforcée. L’identification et la qualification figurent parmi les tâches du Secrétariat général de la Défense nationale (SGDN). Le travail d’analyse prospective est effectué dans des enceintes telles que le centre d’analyse et prévision (CAP) et la délégation aux Affaires stratégiques (DAS), respectivement situées au ministère des Affaires étrangères et de la Défense. Le mécanisme des livres blancs permet quant à lui d’offrir une analyse et de proposer des options d’action aux principaux décideurs de la politique étrangère. Les structures de coordination sont également existantes. C’est par exemple la fonction dévolue aux Conseils de défense, mis en place par l’ordonnance de 1959 portant sur l’organisation de la défense nationale. C’est également une des tâches du SGDN.

23Une bureaucratie présidentielle plus large est ensuite jugée inutile car elle ne permettrait pas par elle-même de compenser les défaillances individuelles. Ainsi, selon les acteurs internes, une organisation ne peut pas remédier aux carences dont pourrait faire preuve le chef de l’État. Se fondant sur sa vaste expérience aux plus hauts niveaux décisionnels, un ancien acteur interne avance deux arguments (Entretien avec l’auteur, janvier 2008). Premièrement, les mécanismes décisionnels en politique étrangère sont profondément identiques quel que soit le pays concerné. Deuxièmement, et plus fondamentalement, les mécanismes décisionnels n’ont en substance aucune incidence sur la qualité de la décision. Dès lors, il serait vain de vouloir créer de nouvelles bureaucraties ou de nouveaux mécanismes. Ce sont avant tout le contexte politique et la qualité, l’intelligence des décideurs qui ont un impact décisif sur la décision et donc sur la politique étrangère.

24Accroître la bureaucratie présidentielle est enfin perçu comme risqué. Quand bien même des problèmes comme le manque de coordination ou l’insuffisance de la réflexion stratégique au niveau de la présidence seraient reconnus, les acteurs internes considèrent qu’un tel accroissement provoquerait immanquablement de vives luttes bureaucratiques. Ces luttes pourraient même devenir néfastes pour la conduite de la politique étrangère. Comme le rappellent les acteurs internes, l’idée d’un conseil de sécurité nationale inspiré du modèle américain et placé auprès de la présidence avait déjà été avancée au milieu des années 1990 par le secrétaire général du SGDN (Picq, 1994). Cette idée avait alors été rejetée par la cellule diplomatique. Ses membres, majoritairement issus du ministère des Affaires étrangères, craignaient que leur ministère d’origine ne perde le monopole d’élaboration et de coordination de l’action extérieure de la France qu’il revendique. Les militaires s’étaient de leur côté opposés car ils voyaient dans ce projet une tentative de les placer sous la tutelle de civils et de diluer leur influence. Dans l’hypothèse où la présidence verrait ses moyens accrus, les acteurs internes ne manquent pas de souligner qu’une telle évolution donnerait lieu à de sérieuses querelles entre les bureaucraties actuellement puissantes (les ministères des Affaires étrangères et de la Défense) pour la domination de ce nouveau centre de pouvoir concurrent. Les querelles porteraient sur le contrôle des moyens financiers, humains, et même immobiliers alloués à ce centre.

25Les acteurs internes estiment que la bureaucratie élyséenne existante est efficace et conforme au rôle de la présidence en matière de politique étrangère. Ils jugent son évolution inutile et même dangereuse. Si un changement endogène est donc difficilement envisageable, une adaptation exogène apparaît également peu probable.

Des acteurs externes

26Les acteurs externes qui peuvent concourir au changement organisationnel ne participent pas directement au processus d’élaboration de la politique étrangère. Universitaires, journalistes, essayistes, ils sont des observateurs intéressés de ce processus et surtout de cette politique. Dans leur très grande majorité, ces acteurs externes sont partisans d’un accroissement de la bureaucratie présidentielle, et plus largement d’une refonte de l’architecture décisionnelle en politique étrangère. Ils estiment que les transformations majeures de la scène politique nationale et internationale imposent un tel changement. Ils ne parviennent cependant pas à opérationnaliser de façon précise leurs nombreuses propositions. Cette lacune cognitive ne leur permet alors pas de surmonter le déficit de légitimité qu’implique leur position d’extériorité vis-à-vis de la bureaucratie et d’y trouver des relais.

27 Des projets abondants. Depuis au moins une trentaine d’années, des acteurs externes ont plaidé en faveur du renforcement de la bureaucratie élyséenne afin de la doter de capacités d’analyse, de conseil et de coordination plus solides. Charles Zorgbibe évoqua par exemple dès 1978 la création d’un conseil de sécurité nationale en France (Zorgbibe, 1978). Il estimait que le Centre d’analyse et de prévision (CAP), créé auprès du ministre des Affaires étrangères en 1974, jouait un rôle d’analyse et de coordination semblable à celui du National Security Council de la Maison-Blanche. À la différence du cas américain toutefois, le CAP, en n’étant pas intégré auprès de la présidence de la République, respectait les prérogatives traditionnellement attribuées au ministère des Affaires étrangères et revendiquées par lui. Dans les années 1980, l’idée de renforcer les moyens présidentiels semble s’être estompée. Elle a repris de la vigueur dans les années 1990 à la suite des bouleversements internationaux provoqués par la disparition de l’URSS et à la faveur du changement de président de la République, Jacques Chirac succédant alors à François Mitterrand.

28En mai 1994, le rapport L’État en France. Servir une nation ouverte sur le monde, plus connu sous le nom du président de la commission chargée de le rédiger, Jean Picq, expose les lacunes françaises en matière de coordination et de vision stratégique. Il dénonce la complexité du système décisionnel de politique étrangère. Il note par exemple que, concernant l’action internationale, l’État « doit aussi se donner les moyens d’être plus efficace en révisant des structures inadaptées et des procédures devenues trop lourdes » (Picq, 1994). Il ajoute :

Alors que la force d’une action diplomatique dépend essentiellement de sa cohérence, la coordination est très souvent insuffisante. À Paris, et sauf en matière communautaire, elle repose sur des contacts informels et sur la bonne volonté des hommes plus que sur des procédures établies.

29Considéré comme ayant relancé le débat sur le Conseil de sécurité nationale à la française, le Rapport Picq n’en propose cependant pas explicitement la création, surtout pas au sein de la présidence de la République. Il considère en effet que les structures de conseil et de coordination, d’aide à la prise de décision doivent être placées auprès du premier ministre. En juin 1995, la revue Défense Nationale publie un article au titre explicite : « Pour un conseil national de sécurité ». L’auteur, Éric Denécé, soutient qu’il « manque à la France un véritable organisme interministériel chargé de la sécurité nationale et de la gestion des crises ». Constatant que « l’idée d’un “Conseil national de sécurité” fait son chemin », il en attribue l’inexistence aux rivalités de pouvoir entre présidents de la République et premiers ministres en période de cohabitation (Denécé, 1995). Pendant la présidence de Jacques Chirac de 1995 à 2007, au moins deux autres rapports soulèvent la question du manque de coordination et de vision stratégique dont souffre le système décisionnel français en politique étrangère. Aucune réforme visant à corriger ce déficit n’a été cependant mise en place.

30En 2007, la perspective d’un conseil de sécurité nationale à la française revient sur le devant de la scène et atteint une intensité peu connue jusqu’alors dans le débat d’initiés sur le renforcement de la bureaucratie élyséenne chargée de la politique étrangère. Des articles sont publiés dans la presse. Surtout, en janvier, le candidat à l’élection présidentielle Nicolas Sarkozy expose dans la revue Défense Nationale et sécurité collective sa volonté de :

[créer] auprès du président de la République, un Conseil de sécurité nationale qui deviendra l’organe unique d’analyse, de débat et de réflexion en matière de sécurité et de défense, en période normale comme en période de crise.

31Dans la foulée de son élection, deux rapports préconisant l’instauration auprès de la présidence de la République d’un organe d’analyse et de coordination en matière de défense et de sécurité nationale sont déposés en 2008 : le Rapport Bauer et le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. Le second constitue une avancée significative dans la mesure où son chapitre 15 développe un long argumentaire en faveur de la création d’un « conseil de défense et de sécurité nationale ». Cette recommandation a été reprise dans le projet de loi de programmation militaire 2009-2014 déposé à l’Assemblée nationale fin octobre 2008. Au moment d’écrire ces lignes, le processus d’examen parlementaire ne faisait que commencer et son issue restait donc incertaine. Mais quelle que soit l’issue de ce processus législatif, et donc l’avenir de ce conseil, il n’en demeure pas moins que le renforcement des moyens présidentiels dans le domaine de la politique étrangère aura été une entreprise laborieuse, controversée, parsemée d’obstacles et s’étant souvent traduite par des échecs.

32 L’évolution de la scène internationale. Plutôt nombreux et produits par des personnes d’horizons divers, les textes mentionnés précédemment n’en demeurent pas moins d’une remarquable constance dans leur argumentaire. Les évolutions politiques majeures depuis 1958 commandent une transformation de l’appareil bureaucratique français. En matière de politique étrangère, les acteurs externes considèrent dans une très grande proportion que la transformation la plus urgente et la plus importante est la création d’un « conseil de sécurité nationale à la française » calqué sur le National Security Council de la présidence américaine.

33Pour les acteurs externes, les changements du contexte politique depuis 1958 nécessitent une adaptation des structures étatiques chargées de la conduite de la politique étrangère. Parmi ces changements, certains mettent en avant l’évolution des institutions et des pratiques de la Ve République. Michel Rocard et Alain Bauer constatent ainsi que « le rôle majeur du chef de l’État » en matière de sécurité nationale s’est trouvé encore plus renforcé par la réforme constitutionnelle réduisant le mandat présidentiel de sept à cinq ans. Dans ce contexte de « régime présidentiel de plus en plus affirmé », ils soutiennent qu’une clarification des rôles entre le président et le premier ministre est nécessaire, sans pour autant exclure ce dernier du processus décisionnel dans la mesure où ceci se heurterait à de sérieux obstacles constitutionnels (Rocard et Bauer, 2007).

34Les transformations de la scène internationale sont cependant davantage évoquées pour justifier la nécessité de réorganiser le système décisionnel de politique étrangère. Après avoir décrit cette évolution, les périls et les opportunités qu’elle présente, Nicolas Baverez conclut qu’elle doit se traduire sur le plan institutionnel par « la fusion du conseil de défense et du conseil de sécurité intérieure en un conseil de sécurité nationale, dont le bras séculier serait le secrétariat de la sécurité nationale (actuel SGDN), placé directement sous l’autorité du président de la République » (Baverez, 2003). L’essayiste Laurent Cohen-Tanugi estime que « la création d’un Conseil de sécurité nationale […] contribuera sans nul doute à l’adaptation réussie de notre diplomatie aux enjeux de demain » (Cohen-Tanugi, 2007). Leah Pisar, ancien membre du NSC sous Bill Clinton, fait des transformations du contexte international, avec en particulier l’aspect plus global et complexe des enjeux, le premier argument en faveur de la création d’un NSC à la française, idée qu’elle qualifie par ailleurs de « vraiment bienvenue » (Pisar, 2007).

35Adoptant une définition élargie des notions de sécurité et de menace, la commission du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale estime que l’architecture de la bureaucratie étatique devrait être modifiée. Son président affirme ainsi lors d’une audition devant le Sénat en novembre 2007 :

Les activités des administrations devront être décloisonnées pour donner au Président de la République et au gouvernement une vision globale des enjeux de sécurité nationale, et mettre à leur disposition une organisation de l’appareil d’État cohérente, capable de traiter les différents risques identifiés […]. La commission du Livre blanc souhaite ainsi concrétiser, à travers une doctrine et une réorganisation de l’État, la connexion entre la sécurité intérieure et la sécurité extérieure. (audition de M. Jean-Claude Mallet, président de la commission du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, Sénat, 28 novembre 2007, p. 2-3)

36 Le NSC, une référence incomprise et inopérante. Si les acteurs externes sont constants dans leur argumentaire, ils le sont aussi dans leurs lacunes cognitives. Ils sont en effet incapables d’opérationnaliser leurs projets de renforcement de la bureaucratie présidentielle et de les faire accepter par un nombre suffisant d’acteurs internes. Ceci est particulièrement marquant lorsqu’ils font référence au National Security Council de la Maison-Blanche. Considéré comme un modèle, le NSC n’est en revanche jamais analysé de façon précise et détaillée. Les conséquences de l’implantation d’une telle structure en France sur le fonctionnement de l’architecture bureaucratique de politique étrangère, particulièrement sur la place et le rôle des ministères des Affaires étrangères et de la Défense, ou encore les relations entre président de la République et premier ministre, sont des questions fondamentales auxquelles les acteurs externes ne répondent pas.

37Trois exemples illustrent particulièrement le manque de précision opérationnelle dont souffrent les propositions de réforme avancées par les acteurs externes. Tout d’abord, Michel Rocard et Alain Bauer appellent de leurs vœux la création d’un conseil de sécurité nationale dont la composition s’inspire nettement de celle du NSC (Rocard et Bauer, 2007). Toutefois, ce « modèle » que représente le NSC pour les auteurs n’est présenté qu’en l’espace de trois courts paragraphes. Aucune conclusion sur la place, le fonctionnement et les effets de l’instauration d’une telle organisation dans le paysage décisionnel français de politique étrangère n’est tirée. Surtout, les options proposées après cette courte présentation apparaissent compliquées et confuses, et bien éloignées du NSC. Les auteurs font ainsi référence pêle-mêle à un conseil de défense restreint, à un conseil nucléaire, à un conseil du renseignement, à un comité de la recherche et même au renforcement des pouvoirs du Parlement. Oubliant manifestement le constat qu’ils établissent quant à la complexité du système français et l’objectif qu’ils assignent à la création d’un conseil de sécurité nationale, Rocard et Bauer en arrivent donc à proposer des options imprécises et non opérationnelles qui ne permettent pas de mettre en œuvre la redéfinition intellectuelle dans laquelle ils se sont engagés.

38Cette incapacité à opérationnaliser une redéfinition intellectuelle en décrivant avec précision les rôles et structures impliqués par le changement organisationnel est apparente dans un autre document récent : le rapport Déceler-Étudier-Former : une voie nouvelle pour la recherche stratégique remis au président et au premier ministre le 20 mars 2008 (Bauer, 2008). Dans les deux premières parties de ce rapport, l’auteur offre une analyse plutôt rigoureuse des défis de la scène internationale, en opérant notamment une distinction entre risques et menaces. Il souligne « l’absence » de capacité d’analyse prospective au sein de l’administration française et de ses niveaux les plus élevés. Ce manque, conclut-il, peut devenir « un véritable handicap » dans l’environnement mondial contemporain. Cette redéfinition intellectuelle plutôt bien argumentée se traduit cependant par des propositions dont la complexité les rend peu opérationnelles. Le rapport propose en effet la création d’une nouvelle instance gouvernementale chargée de coordonner et de dynamiser la recherche sur les affaires internationales et dont l’intégration dans l’architecture décisionnelle est peu lisible.

39Enfin, dans le rapport Organiser la politique européenne et internationale de la France (Lanxade, 2002), les auteurs dressent un portrait sévère et rigoureux de la prise de décision en politique étrangère et plus particulièrement de l’élaboration d’une stratégie dans ce domaine. Dans les propositions qu’ils présentent pour remédier à cette situation et « constituer une aide à la décision stratégique », les auteurs abordent le cas du NSC qui « agite depuis longtemps les réflexions » en France. Ils en présentent l’analyse la plus détaillée et précise que nous avons trouvée dans des documents français récents. Dès lors, la description des tâches et du fonctionnement de la structure dont ils proposent la création est plutôt précise et claire. Cependant, il est difficile de savoir à partir du texte si le Conseil d’analyse européenne et internationale (CAEI) proposé se substitue aux multiples conseils et comités déjà existants ou s’il est une structure additionnelle s’ajoutant à un paysage bien fourni. Par ailleurs, bien que les auteurs regrettent le peu de connaissances vis-à-vis du NSC, leur propre analyse est assez brève. Elle apparaît de surcroît noyée dans un rapport dont les thèmes sont nombreux, voire nettement différents puisqu’il y est également question de politique européenne et de renseignement. Il est donc difficile à partir de ce seul document d’avoir une redéfinition intellectuelle détaillée et opérationnelle des moyens bureaucratiques propres dont pourrait être dotée la présidence de la République, bien qu’il constitue une avancée intéressante.

***

40Au lendemain de l’arrivée de Nicolas Sarkozy à la présidence de la République en mai 2007, la transformation profonde de l’architecture bureaucratique présidentielle en matière de politique étrangère semblait acquise. Plus de deux ans après son investiture, celle-ci ne s’est pourtant pas matérialisée et semble même avoir été abandonnée. Nicolas Sarkozy semblait percevoir, à tout le moins lors de la campagne pour l’élection présidentielle, la nécessité d’adapter les structures bureaucratiques de l’Élysée afin de répondre aux défis de l’environnement international. Or, cette perception n’était et n’est toujours pas partagée, en premier lieu par les acteurs internes (décideurs politiques et bureaucrates) qui jouent le rôle le plus important dans un processus de changement organisationnel. L’intersubjectivité dominante chez ces acteurs est en effet que le système en place depuis 1958 est efficace car il permet à la présidence d’exercer adéquatement sa fonction d’impulsion dans les questions internationales. Le président décide des orientations générales et celles-ci sont ensuite mises en œuvre par l’administration gouvernementale. Changer ce fonctionnement est perçu par les acteurs internes comme inutile et risqué.

41Contrairement aux décideurs internes, les acteurs externes considèrent que l’architecture bureaucratique doit être substantiellement modifiée. Bien que partagée, cette perception n’atteint pas un degré d’intersubjectivité permettant qu’elle soit traduite en actions concrètes. Peu d’acteurs externes s’intéressent en effet aux questions d’organisation bureaucratique en matière de politique étrangère. Plus fondamentalement, ces acteurs ne remplissent pas une autre condition cognitive essentielle. Ils sont incapables de traduire leur redéfinition intellectuelle en propositions d’organisation et de fonctionnement concrètes et précises. Dès lors, les acteurs externes ne peuvent pas surmonter le déficit de légitimité qu’implique leur position d’extériorité au système et trouver des relais au sein de celui-ci pour imposer leur point de vue. Au-delà des résistances bureaucratiques, l’absence des conditions cognitives requises explique donc l’impossibilité durable d’implantation d’un « conseil de sécurité nationale à la française ».

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Notes

1 La politique étrangère désigne l’activité d’un État dirigée au-delà de ses frontières. Elle est à la fois géographique, c’est-à-dire qu’elle se réfère aux relations entre États, et sectorielle, c’est-à-dire qu’elle traite de questions relevant des relations internationales. Cette politique est façonnée par l’histoire, la géographie, l’économie et la philosophie politique qu’un État souhaite défendre et promouvoir sur la scène internationale. La diplomatie et la force armée sont deux éléments classiques majeurs dans la mise en œuvre de cette politique.

2 Situé rue du Faubourg Saint-Honoré à Paris, le Palais de l’Élysée abrite la présidence de la République française.

3 Le Conseil de sécurité nationale est l’organe de la présidence des États-Unis créé par la loi sur la sécurité nationale de 1947 (National Security Council Act). Ce conseil remplit trois missions principales : conseiller le président sur les questions de politique étrangère ; présenter différentes analyses et options pour l’élaboration de cette politique ; assurer la coordination des différentes administrations gouvernementales impliquées dans la mise en œuvre de cette politique. L’idée de doter la présidence française d’une telle structure est récurrente. On en retrouve des traces dès 1978. De nombreux rapports publics y font référence dans les années 1990. Elle fut enfin un élément important du programme de politique étrangère du candidat Nicolas Sarkozy lors de la campagne pour l’élection présidentielle de 2007.

4 Les théories des organisations ne s’intéressent traditionnellement peu ou pas du tout aux organisations gouvernementales. Elles se concentrent en effet surtout sur les entreprises privées. Au-delà du type d’organisation, ces théories s’intéressent particulièrement aux conditions du changement ou de l’adaptation organisationnels. Elles établissent une distinction fondamentale entre source interne et externe de changement. Les théories des organisations ont alors été adaptées et utilisées pour étudier l’organisation, l’évolution et les effets des bureaucraties sur les politiques publiques et notamment la politique étrangère.

5 Les approches cognitives se fondent sur les recherches effectuées dans le domaine de la psychologie concernant le comportement des individus. Ces travaux ont démontré que contrairement à ce que postulent les théories classiques d’inspiration économique, comme la théorie des jeux par exemple, la rationalité de l’individu, et par conséquent sa capacité décisionnelle, sont limitées par deux éléments fondamentaux. D’une part, l’individu ne dispose pas d’une information complète et exhaustive ; d’autre part, cette information n’est pas parfaite, objective. Elle est biaisée par les croyances, les valeurs, les expériences passées, les émotions, les perceptions… Il existe donc un décalage entre le « monde réel » et l’image qu’en ont les individus. À ce décalage s’ajoutent des contraintes, telles les incompréhensions ou les mauvaises communications qui peuvent expliquer que des individus prennent de mauvaises décisions.

6 La bureaucratie présidentielle correspond à l’ensemble des outils et du personnel dont dispose spécifiquement la présidence pour l’exercice de ses fonctions.

7 Ministère des Affaires étrangères : Bureaucratie gouvernementale chargée de la mise en œuvre de la politique étrangère. Le monopole qu’exerçait traditionnellement cette bureaucratie dans la conduite de l’action extérieure des États est de plus en plus contesté par la multiplication des interventions d’autres bureaucraties gouvernementales au-delà des frontières de l’État.

8 Ministère de la Défense : Bureaucratie gouvernementale en charge de la défense du territoire et des intérêts de l’État. Elle dispose pour cela de la force armée.

Auteur

Chercheur à l’Observatoire sur les États-Unis de la Chaire Raoul-Dandurand en études stratégiques et diplomatiques et candidat au doctorat en science politique à l’UQÀM. Il est diplômé de l’Institut d’études politiques de Toulouse et titulaire d’une maîtrise en science politique de l’Université Paris 2 Panthéon-Assas. Ses principaux intérêts de recherche sont les stratégies américaines dans les guerres irrégulières, les relations transatlantiques, ainsi que les dynamiques électorales américaines. Il a notamment publié : avec Charles-Philippe David et Karine Prémont, L’Erreur. L’échec américain en Irak cinq ans plus tard, Septentrion, 2008 ; avec Charles-Philippe David (dir.), Le conservatisme américain. Un mouvement qui a transformé les États-Unis, Presses de l’Université du Québec, 2007 ; et avec Elisabeth Vallet « The Clash between Europe and the United States : A New Cold War ? », in Charles-Philippe David et David Grondin (dir.), Hegemony or Empire ? The Redefinition of U.S. Power under George W. Bush, Ashgate, 2006.

© Presses de l’Université de Montréal, 2010

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