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La France depuis de Gaulle

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Marc Chevrier
, 
Isabelle Gusse

10. À la recherche d’une nouvelle politique extérieure

Nicolas Tenzer

Texte intégral

1Il n’est jamais facile pour un pays de modifier sa politique étrangère. Le plus souvent, les changements ont lieu par des inflexions subtiles plutôt que par des ruptures radicales, même après des bouleversements de grande ampleur. Fréquemment, le ton change bien avant les actes et le discours est en avance sur les réalisations concrètes. Certains pays aussi sont obligés de se poser la question de la pertinence d’avoir une politique étrangère ou, tout le moins, une politique d’ampleur mondiale, en tout cas une politique en grande partie autonome par rapport à d’autres puissances ou à des groupements d’États, comme par exemple l’Union européenne. Enfin, la question de la définition d’une politique extérieure n’est pas indépendante des moyens que le gouvernement entend y consacrer et de leur répartition entre les différents types d’action (diplomatie classique, culture, lien avec le monde intellectuel, expansion économique, politique en faveur du développement, etc.), eux-mêmes liés à des objectifs plus ou moins clairement pensés et exposés. L’équilibre entre l’action bilatérale et l’intervention par les canaux multilatéraux revêt aujourd’hui également une importance considérable.

2Dans le cas de la France, ces questions revêtent une acuité particulière pour une série de raisons. D’abord, elle possède un riche héritage dont elle ne peut s’abstraire, mais qu’elle ne saurait sanctuariser. C’est par rapport à lui qu’elle est susceptible de définir nécessairement ses orientations futures. Ensuite, elle est placée dans un contexte qui l’oblige à réviser sa politique pour des raisons de poids économique, démographique et politique. Le paysage international a changé radicalement depuis une cinquantaine d’années sous le poids du rôle accru des organisations internationales, des déplacements de puissance, de la disparition du monde communiste en Europe, de l’intégration européenne, etc. De surcroît, certains de ses instruments, y compris diplomatiques, ont pour le moins vieilli ; ils ne paraissent plus dotés de la même efficacité qu’hier, voire de la même pertinence. Les vecteurs d’action, de manière générale, ont évolué et vont encore le faire dans les années qui viennent. Enfin, sa propre perception des priorités et des risques n’est plus la même, à la fois pour des raisons de fait et pour des motifs qui tiennent à l’évolution de la scène politique et de l’opinion publique. Celle-ci n’est pas nécessairement plus intéressée aux questions internationales, mais certainement plus émotive.

3Ce réexamen paraît aujourd’hui difficile et il n’est pas certain que la France soit parvenue à démêler l’écheveau compliqué des choix stratégiques, des urgences à relativement court terme et des instruments à sa disposition (moyens budgétaire, présence sur le terrain, action d’influence directe ou par le biais de relais académiques ou médiatiques, diplomatie économique, etc.). Elle n’est pas et ne peut sans doute pas être, en raison de ses traditions, une puissance moyenne banale. Peut-elle demeurer, pour autant, une puissance à vocation mondiale et faire fond sur sa tradition universaliste ? Elle s’affronte également au poids de sa sociologie et de ses institutions, politiques mais aussi civiles. Comment la France peut-elle, en particulier, mobiliser des acteurs non étatiques qui sont, de plus en plus, les porteurs de la politique extérieure des grandes nations ? A-t-elle les moyens d’investir dans des relations plus structurées et fortes avec des zones du monde où elle est encore un acteur marginal – ne serait-ce que dans la plupart des pays asiatiques ? Ce n’est qu’à partir d’un examen de son héritage, puis du bilan qu’elle peut afficher, qu’il sera envisageable d’imaginer les nouvelles orientations qu’elle pourra faire siennes demain.

1. Introuvable héritage

4Un héritage est quelque chose avec lequel on vit de manière plus ou moins volontaire et consciente, mais qui charrie des éléments forcément disparates. Les uns sont matériels : nous vivons ainsi avec les biens qui nous ont été transmis et, pour un pays, cela signifie que c’est l’héritage qui détermine pour partie ses faiblesses et ses forces. Nous pouvons certes dilapider ces biens – et ceci peut constituer l’une des raisons pour lesquelles l’héritage est jugé précieux –, mais il est plus difficile de les augmenter en un temps rapide. Les autres sont culturels, idéologiques et mentaux. Les représentations, notamment du monde, ne changent pas brutalement. Il est plus facile pour un individu de rompre avec l’héritage « spirituel » de sa famille que pour une nation de renoncer à ce qu’elle estime l’avoir constituée. Il existe aussi des héritages fabriqués, en l’occurrence par le politique, qui procèdent par choix et élimination, glorification et oubli volontaire et même organisé, dont le gaullisme, mis en scène d’ailleurs par son fondateur et sans doute son unique vrai fidèle, fournit l’exemple le mieux accompli (Tenzer, 1998).

5Si, pour un individu comme pour une collectivité, il existe des éléments dans cet héritage qui sont si constitutifs qu’il est quasiment impossible de les mettre à distance, toute vie dans le présent requiert d’établir ce regard critique sur soi, qui passe par l’évaluation la plus systématique du legs du passé. Pour reprendre les termes de Robert Legros (Legros, 1990), l’existence dans une société repose sur un processus conjoint d’attachement et d’arrachement. Si le regard de l’autre n’est pas l’instance exclusive à l’aune de laquelle on peut et l’on doit se déterminer, il est l’un des éléments, fût-il injuste, partial ou excessif, qui permettent cette évaluation. Dans le domaine de la politique étrangère, c’est naturellement un élément clé dans la mesure où cette appréciation par les autres puissances est l’un des critères qui permettent de juger de ce qu’on appelle aujourd’hui sa « performance ». C’est le jugement porté par autrui, là aussi exact ou erroné, qui conditionne sa puissance et son influence. Comme on le reverra, un pays considéré comme plus faible qu’il ne le dit ou pour lequel on anticipe un recul ou un déclin est un pays dont la politique étrangère a été mise en échec. Cette question pose directement le problème de la permanence possible de l’héritage et des critères de son actualisation.

Anatomie d’un héritage

6Avant même d’être substantiel, l’héritage français en matière de politique étrangère réside dans l’affirmation d’une position particulière dans le monde et de ce que les diplomates appellent une « posture ». Elle tient largement au fait que la diplomatie française est, pour une bonne partie, supérieure à ce que son poids démographique et sa taille pourraient a priori suggérer. Le premier héritage français apparaît de ce point de vue comme relevant de l’usage de la volonté, ce qui a conduit la France à être, selon l’expression de Maurice Vaïsse, une « puissance contestatrice » plutôt qu’une « puissance de statu quo » (Vaïsse, 2008 : 554). Or, une volonté ne suffisant à l’évidence pas, l’héritage apparaît également marqué dans les moyens que la France a consacrés à son souci premier d’apparaître comme une puissance mondiale, non sans que le décalage apparaisse de plus en plus problématique.

7 Une position nouée à une volonté. La France dispose d’un vaste héritage dans le domaine de la politique extérieure : de Charles de Gaulle (Vaïsse, 1998) à François Mitterrand (Védrine, 1996), les dirigeants français ont toujours rêvé d’une « grande » politique étrangère. Cette ambition est d’ailleurs l’une des motivations essentielles mises en avant par Nicolas Sarkozy pour justifier certaines inflexions, telle la réintégration dans le commandement militaire intégré de l’OTAN, et plusieurs initiatives, comme la « médiation » entre la Russie et la Géorgie à l’été 2008, le volontarisme dans l’exercice de la présidence européenne (second semestre 2008) et la promotion du G20 comme lieu essentiel de « gouvernance » économique mondiale. Cette politique fut parfois autonome, quelquefois pionnière, souvent en avance au sein de l’Union européenne. Fut-elle pour autant efficace, au sens exact du terme, c’est-à-dire est-elle parvenue à remplir les objectifs qu’elle s’était fixés ? S’est-elle donné les moyens de réussir sur le moyen terme et n’a-t-elle pas – en matière d’efficience – dépensé trop de moyens à des actions qui auraient pu mieux aboutir avec moins ? A-t-elle convenablement hiérarchisé ses objectifs ? A-t-elle aussi compris ce qui, dans le monde présent, forge la puissance et l’influence d’une nation ? La littérature sur le sujet met généralement en avant le fait que la France est membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies, qu’elle est une puissance nucléaire indépendante, qu’elle a été co-fondatrice et inspiratrice du G7 puis militante en faveur du G20, qu’elle a été somme toute, pendant un certain nombre d’années au moins, l’une des puissances motrices et les plus influentes en matière de construction européenne et qu’elle reste, politiquement, l’un de ses trois piliers avec l’Allemagne et, de manière plus ambiguë, le Royaume-Uni. Elle fut logiquement en pointe sur la francophonie et, même si le français recule dans le monde par rapport à l’anglais, elle peut encore s’appuyer sur un large réseau de nations francophones.

  • 1 Depuis les déclarations tonitruantes du général de Gaulle à Québec jusqu’aux charges héroïques du (...)
  • 2 On pourrait mentionner à ce titre les nombreuses opérations militaires conduites par la France seu (...)

8Si la diplomatie repose traditionnellement sur les discours et les prises de position, la France s’est ainsi illustrée par une diplomatie du verbe constante et parfois flamboyante. Dans tous les domaines, par des déclarations officielles et des discours portés dans les enceintes inter nationales, la France a, par la parole, montré son existence1. Cette parole a naturellement été aussi suivie d’actions, parfois de ruptures et d’oppositions, parfois d’engagements dans un cadre bilatéral, y compris par l’usage de sa force militaire2.

9La parole publique, politique et officielle a ainsi été et est toujours une modalité propre de son action, partiellement partagée certes, mais quand même plus présente que dans des pays où l’action passe par des canaux plus discrets et à un niveau inférieur. On pourrait sans doute évoquer une « surpolitisation » de l’action extérieure de la France, là où d’autres pays affichent une relative discrétion et accordent une attention supérieure à l’économie ou aux questions techniques. Cela explique aussi que, domaine conçu comme régalien par excellence, la politique extérieure de la France reste avant tout la chose de l’État, y compris pour ce qui est des modalités d’action.

10 La question des moyens ou l’héritage ambigu. Pendant longtemps, les moyens que la France a déployés à travers le monde étaient essentiellement liés à ce qu’elle considérait comme un impératif d’universalité et de défense de sa souveraineté. Cette position a conduit à deux choix concrets en termes budgétaires. D’une part, la France a privilégié la construction et le maintien à un haut niveau des capacités opérationnelles de sa force nucléaire, en même temps que, jusqu’à l’abandon de la conscription décidée par le président Jacques Chirac le 28 mai 1996, elle maintenait une forte armée de terre, censée pouvoir résister au moins un ou quelques jours, le temps que le président de la République prenne la décision de recourir ou non au feu nucléaire. D’autre part, la France a mis en place ce qui reste encore aujourd’hui le deuxième réseau d’ambassades au monde après celui des États-Unis, ce qui lui assure une présence quasi universelle.

11Ce double choix a eu deux conséquences concrètes. La première, sur le plan militaire, a été pendant longtemps, en dehors des forces nucléaires, une performance technologique trop limitée en même temps qu’un important retard dans les capacités de projection de forces à l’extérieur. La France paye encore les conséquences de ce choix que les différents gouvernements essaient de rattraper depuis et qui accroît de fait sa dépendance – pour ne pas dire plus – par rapport aux Américains dans les interventions extérieures, sauf éventuellement en Afrique. La seconde conséquence est que si le réseau diplomatique constitue un atout important – nous le reverrons –, il connaît une pénurie croissante des moyens. Plus gravement peut-être, la taille de ce réseau a tenu lieu de stratégie, alors que de nombreux postes diplomatiques constatent au quotidien que celle-ci n’existe pas à l’endroit du pays où ils sont implantés. L’extension s’est enfin traduite par l’absence de distinction claire des priorités, dont les conséquences sont extrêmement inquiétantes pour certains postes situés dans des zones aujourd’hui aussi importantes que l’Asie ou certains pays d’Amérique latine.

  • 3 Un exemple entre mille : le président de la République, en 2005, s’était engagé sur une augmentati (...)

12Tous ceux qui observent de près l’action de notre diplomatie dans de nombreux pays où elle est présente constatent que l’intendance ne suit pas toujours les déclarations, certains engagements n’étant pas toujours tenus, d’autres actions voyant leurs moyens s’effilocher après quelques années. La discordance devient de plus en plus évidente entre l’emphase de certains discours et la réalité de leur application3. C’est d’ailleurs souvent d’une question de moyens plutôt que de la considération d’une stratégie que part la discussion sur la réévaluation de l’héritage, avec sa conséquence logique : un recentrage sur ce qui est considéré comme essentiel. Or, un tel travail risque de perdre une large partie de sa pertinence s’il n’est pas précédé par une évaluation sereine de ce legs.

Quelques questions de principe

13Évaluer un héritage est moins simple qu’il n’y paraît. Cela suppose prudence, souci de rectitude et une compréhension adéquate de la nature profonde de la politique étrangère. La prudence s’impose, car l’histoire n’est pas terminée et il peut être tentant de juger les intentions et les intuitions des acteurs passés à la seule lumière d’aujourd’hui, en pensant de surcroît qu’ils seraient responsables de tout ce qui est survenu depuis et qui a pu conduire à obérer l’héritage qu’ils ont tenté de léguer. À l’époque où des fondateurs comme Jean Monnet, Robert Schuman, Charles de Gaulle ont posé, pour le meilleur ou pour le pire, les jalons d’orientations politiques durables (l’Europe, les relations avec les anciennes colonies de la France en Afrique, l’indépendance entre les blocs, une certaine idée de la souveraineté nationale, etc.), ils n’avaient pas idée non plus de ce que serait le monde aujourd’hui, encore moins ce qu’il sera dans vingt ou trente ans. Ils ne pouvaient, à l’évidence, pas le savoir, pas plus que nous.

14Le souci de rectitude relève tout autant du souci d’honnêteté intellectuelle, comme de compréhension. Il est trop facile de porter un jugement rétrospectif, qui peut être critique, en fonction d’événements survenus depuis, et cela n’invalide pas la pertinence ou la justesse d’actions qui pouvaient être fondées lorsqu’elles furent décidées. Qui aurait pu anticiper il y a quarante ans l’effondrement de l’URSS, la réunification allemande, la situation en Afghanistan, ou l’évolution du marché de l’énergie et bien d’autres événements qui ont provoqué une multitude de réactions en chaîne ?

15Enfin, l’une des difficultés majeures dans l’appréciation de l’héritage tient à la nature même de celui, spécifique, en matière de politique extérieure. L’un des éléments clés de l’analyse tient à l’appréciation des interactions, comme de tout ce qui la porte, telles les évolutions de l’économie, des impératifs de sécurité, des alliances et de leurs renversements. Il existe un élément systémique dans la politique étrangère qui suppose, certes, de viser des objectifs avec un certain degré de permanence, mais aussi de s’adapter à un contexte qui est le fait des autres. La politique étrangère ne peut entièrement se tronçonner en domaines ou en zones géographiques. Faire un choix est toujours, là comme ailleurs, en écarter d’autres. C’est se préparer à tenir compte des événements, parfois brutaux dans leur immédiateté, tout en poursuivant des buts qui les transcendent. Or, par nature, la politique étrangère est un bateau à virages lents et non une vedette rapide, même si elle connaît parfois des changements de trajectoire comme des annonces sans lendemain.

16Ces considérations doivent également tenir compte de la nature de l’héritage. Celui-ci est composé d’un actif et d’un passif, de créances et de dettes, dont certaines peuvent ne pas avoir encore été payées. Dans le domaine de la politique étrangère, il se peut également que l’actif se transforme en passif, que les créances cessent d’être reconnues et que les créanciers réclament avec insistance le paiement de leur dû. Il ne s’agit pas là de simples images. Pour beaucoup, la présence de la France en Afrique francophone qui pouvait être considérée comme un actif peut se transformer en un lourd passif et les créances que l’Hexagone pouvait détenir en Afrique cesser d’être reconnues comme telles.

17En somme, si l’on peut jouir d’un héritage, celui-ci peut se révéler également encombrant. On ne peut s’en débarrasser rapidement sans susciter récriminations et frustrations. L’héritage continue d’obliger jusqu’à un certain point. S’il faut être lucide sur cet encombrement, il convient tout autant de le respecter et de manifester une certaine générosité dans le respect des engagements anciens, sauf à ternir sa réputation. Il se peut aussi que l’héritier ait fait un usage désastreux du bien légué – et l’exemple africain peut être, là aussi, pertinent – sans pour autant que la valeur initiale de l’héritage soit ipso facto invalidée.

L’héritage en inventaire

18L’héritage français doit donc être inventorié en tenant compte des inquiétudes qui doivent entourer cet exercice. Cet inventaire doit porter simultanément sur les moyens, sur les réalisations porteuses d’avenir et sur les fins poursuivies. Il faut également prendre en considération les freins conceptuels, pour partie inhérents à l’héritage lui-même et comme produits par lui, qui peuvent dissuader ou entraver ce réexamen.

  • 4 Cette troisième voie diplomatique a été théorisée par le général de Gaulle comme une position d’in (...)

19 L’ombre d’un doute. La France a-t-elle les moyens de la puissance et de l’influence qu’elle revendique ? S’est-elle adaptée aux nouvelles réalités du monde, notamment la puissance du multilatéralisme, le déplacement vers l’Est des centres de pouvoir, la fin de la bipolarisation, la montée d’un islam radical ? Que valent ses positions en Afrique subsaharienne francophone, au Maghreb, ses liens privilégiés avec le monde francophone (y compris le Québec) ? Mais aussi que penser de sa diplomatie des grands contrats ? Que vaut la troisième voie4 qu’elle a longtemps maintenue et qu’elle semble aujourd’hui partiellement abandonner avec un président plus « atlantiste », ce dont témoigne la réintégration officielle de la France dans le commandement intégré de l’OTAN ? Et bien sûr que signifient concrètement, pour ne prendre que ces deux exemples, deux des « phares » de la stratégie française la plus classique, à savoir sa politique arabe et sa politique russe ?

  • 5 L’exemple de ses relations avec la Chine est là aussi symptomatique : lorsque la France se tait su (...)
  • 6 Concrètement, et sans aller plus loin dans le cadre de cet article, il ne peut y avoir, au-delà d’ (...)

20Assez curieusement, et peut-être pour partie injustement, le fait que la France ait mis en exergue certaines parties de son héritage pour s’en glorifier la rend plus vulnérable que des puissances plus cyniques qui parlent et se montrent moins. Le processus de décolonisation même en son temps fut plus critiqué que celui des Belges et des Britanniques, alors qu’il fut peut-être, en général, mieux organisé. Aujourd’hui encore, on critique plus facilement l’attitude de la France envers la Chine, lorsqu’elle paraît soucieuse de contrats commerciaux avec ce pays, que celle d’autres pays qui sont pourtant moins préoccupés des droits de l’homme. Dès qu’il s’agit « d’enjeux de réputation », on attend de la France une exemplarité qu’on n’exige pas d’autres. Plus qu’à d’autres pays plus pragmatiques on demande des justifications. Paradoxalement, c’est de son peu de pragmatisme que viennent à la fois ses échecs propres comme les accusations dont elle fait l’objet5. On lui renvoie l’image universaliste qu’elle prétend donner et où elle s’est enfermée parce qu’elle n’a pas théorisé son évolution ni adopté une stratégie à moyen terme avec les différents pays6. Appelons peut-être provisoirement cela « manque de stratégie », en termes d’action comme de communication.

21 Des freins conceptuels. La France a-t-elle examiné de manière lucide les erreurs du passé pour construire de nouveaux axes ambitieux et réalistes ? À quelles conditions surtout peut-elle le faire ? Il est probable que la tradition héritée a, pour partie, semé des « pilules empoisonnées », qui ne sont pas nécessairement méprisables, mais qui empêchent de tenir compte des réalités.

22Parmi les freins conceptuels, on peut notamment mentionner l’organisation propre de l’appareil diplomatique qui, sans doute, n’est pas entièrement spécifique à la France. Le personnel des ministères des Affaires étrangères accomplit, pour une large partie, sa carrière au sein de cette seule structure, dans le pays et à l’étranger. Il est plus enclin, malgré des évolutions, à prendre en compte les aspects politiques des relations internationales que leur dimension économique et intellectuelle, et mesure au quotidien les difficultés réelles des changements de cap. De nombreux agents finissent aussi par se prendre d’affection pour une région ou d’intérêt pour un sujet, ce qui ne les préparent pas à le considérer rapidement comme secondaire, comme un chercheur qui investit de longues années sur un sujet marginal et qui accepte difficilement qu’on lui dise que son sujet n’est pas du premier intérêt.

23Ensuite, quant au fond, l’héritage de la politique étrangère française présente une image amène, valorisante, glorieuse même, du pays, et se fonde sur des éléments distinctifs qui font de la France une puissance sinon « exceptionnelle », du moins singulière – un « universalisme » qu’elle ne partage qu’avec les États-Unis, la francophonie, une revendication de responsabilité mondiale, une absence de « spécialisation » en théorie sur une zone particulière. Abandonner ces points largement positifs, qui mettent en valeur ceux qui les portent, et rentrer pour ainsi dire dans le rang, n’est pas aisé. Abandonner partiellement cet héritage singulier suppose de le remplacer par autre chose. Mais pourra-t-on le faire, d’une part, sur un mode aussi glorieux, d’autre part, de manière plus efficace ?

2. Esquisse pour un bilan

24Un bilan raisonnable doit à la fois tenir compte des réalisations ou des échecs tels que les faits les révèlent et s’interroger sur les principes qui y ont conduit ou ont, en tout cas, empêché l’existence d’autres choix, sinon représenté un fort coût d’opportunité en raison de l’abstention dans d’autres domaines. Si les faits donnent l’impression d’un patchwork contrasté, l’invocation de la doctrine ou plutôt d’éléments de doctrine relativement pérennes (indépendance nationale, équilibre entre les puissances, rôle mondial, volonté d’intégration européenne jusqu’à un certain point) montre qu’il existait plus de cohérence voulue, et c’est celle-ci qu’il faut interroger dans son rapport avec les faits.

L’art du catalogue

25Chacun s’accordera sur le sens nécessairement limité que peut avoir un bilan. Deux séries de raisons peuvent être invoquées. D’abord, même si l’on peut toujours constater des erreurs d’anticipation, il faut faire la part des facteurs externes et internes qui ont conduit à tel ou tel résultat. Ensuite, si l’on prend par exemple la politique étrangère des quarante dernières années, il existe quand même peu d’homogénéité dans la période, malgré des constantes, et la difficulté d’imputation de tel succès ou de telle erreur à tel dirigeant ou haut fonctionnaire est un jeu risqué. Surtout, au-delà des données qui peuvent être mises en facteur commun et qui relèvent le plus souvent des instruments, il est quasiment impossible d’échapper au catalogue, les pièces du puzzle ne constituant d’ailleurs pas une image cohérente, comme si un même tableau mélangeait Vermeer et Andy Warhol, Piero della Francesca et Bacon.

26L’élément le plus contrasté en termes de bilan est certainement la politique africaine de la France. On en connaît les motivations initiales, d’ordre politique, stratégique, économique et « humanitaire ». Politiquement, après les indépendances, réalisées de manière pacifique, il paraissait important à la France comme à ces pays – à l’exception de la Guinée de Sékou Touré – de conserver des liens privilégiés avec l’ancienne puissance colonisatrice. Il n’était pas inutile non plus qu’ils votent conformément aux intérêts français à l’ONU et le réseau francophone qu’ils représentaient conférait à la France une stature particulière sur le plan international. Sur le plan stratégique – d’où les accords de défense signés avec la plupart de ces pays –, il importait que leur sécurité soit garantie contre les agressions extérieures. En particulier, dans le cadre d’une division du travail implicite, la France était chargée de protéger ces pays contre les tentatives, parfois réelles, parfois supposées, de l’URSS de les faire entrer dans sa zone d’influence. L’Afrique était, en effet, l’un des terrains de la rivalité entre les Blocs. Économiquement, l’Afrique était et reste un continent riche en matières premières et les possibilités de développement présentaient des perspectives de marché attrayantes. Enfin, la France s’estimait responsable du développement de ces pays. Ce qu’on appelait le « champ » (de l’aide publique au développement), devenu avec certains changements géographiques la zone de solidarité prioritaire (ZSP), incluait les pays francophones d’Afrique. Y furent déversés des montants d’aide considérables, tandis que jusqu’à 20 000 coopérants techniques y apportaient leurs compétences sur le terrain, y compris en matière d’éducation.

27Plus de quarante ans après les indépendances, le bilan apparaît assez mitigé. Dans plusieurs pays, la France est rejetée (Côte d’Ivoire, Rwanda, pour partie République démocratique du Congo et Madagascar). Ailleurs, elle est contestée par une partie de l’opinion (Gabon, Congo-Brazzaville, Tchad, Niger), souvent fragilisée (Sénégal), quasiment toujours concurrencée en termes économiques et commerciaux et dans le domaine de l’expertise par l’Allemagne, les États-Unis, le Japon, les pays nordiques et le Royaume-Uni souvent, de plus en plus la Chine et parfois la Corée du Sud. Dans plusieurs pays, la France a paru soutenir des régimes peu respectueux des droits de l’homme, guère démocratiques et dont les dirigeants ont révélé des comportements prédateurs sur la richesse du pays. S’il est excessif de dire qu’aucun de ces pays n’a connu de réel développement, quasiment aucun n’est vraiment sorti de la pauvreté, ce qui conduit, depuis longtemps, à un jugement sévère sur l’efficacité de l’aide (Magnard et Tenzer, 1988), même si la France n’est certes pas la principale responsable. La France, pas plus que les autres puissances, n’a pu éviter la déstabilisation de zones entières, des conflits meurtriers et des catastrophes alimentaires, sanitaires et écologiques. En matière de coût d’opportunité, et mise à part l’aide publique au développement, on ne peut s’empêcher de se demander si l’investissement politique, stratégique et économique sur l’Afrique ne l’a pas empêchée de porter une attention plus soutenue à d’autres zones du monde.

28Avec les pays du Maghreb, la situation est contrastée. Plus de quarante ans après la guerre d’Algérie, la tension politique reste persistante, certainement aiguisée par la complexité du pays toujours marqué par une guerre civile sanglante de près de dix ans (1991-2000), plus démocratique dans son état d’esprit que ses institutions où le rôle de l’armée reste dominant et qui connaît des flux et des reflux dans son ouverture économique. Les relations sont plus stables avec la Tunisie, mais sans complicité réelle en raison du gouvernement autocrate de ce pays à la fois autoritaire et doté d’une forte classe moyenne. Avec le Maroc, les rapports sont chaleureux et profonds, bien au-delà de la relation d’État à État. La forte présence française dans le royaume chérifien est un élément logiquement déterminant. Pour autant, dans ce pays qui reste le premier de la coopération française, et où le sentiment francophile reste puissant, les positions françaises en matière économique et même de coopération technique sont de moins en moins assurées pour l’avenir. La concurrence commerciale et l’influence en matière de politiques de développement accrues de l’Espagne, de l’Allemagne, des États-Unis, des pays du Golfe et, encore modérément, de la Chine y sont de plus en plus fortes, comme pour souligner qu’il n’est jamais d’avantages définitivement acquis.

29On retrouve de telles ambiguïtés avec ce qui est traditionnellement appelé la « politique arabe de la France ». Plus composite que réellement unifiée, cette politique a connu plusieurs fois des ajustements. La France se présente comme l’amie traditionnelle du monde arabe et a montré une sévérité de plus en plus forte envers Israël, depuis l’attitude du général de Gaulle lors de la guerre des Six Jours, malgré des signaux plus amicaux de la part de François Mitterrand et de Nicolas Sarkozy. Elle s’est engagée de manière constante dans les tentatives de résolution de la guerre civile libanaise, y perdant des centaines de soldats et un ambassadeur, sans pour autant totalement rompre avec le régime syrien, sauf à la fin du second mandat de Jacques Chirac à la suite de l’assassinat de Rafik Hariri (février 2005). Jusqu’à l’invasion du Koweit (1990) et la première guerre du Golfe (1991), elle s’est présentée comme un allié du régime de Saddam Hussein en Irak. Elle entretient des liens forts avec l’Égypte et les monarchies du Golfe, quoique avec un niveau moindre d’investissement que les États-Unis. Plus récemment, la France a montré un engagement plus marqué aux Émirats arabes unis, avec notamment une base militaire à Abou Dhabi. Outre que cette politique a peu d’unité – quoi de commun, en effet, entre sa politique au Liban, en Égypte et dans le Golfe ? –, il est loin d’être certain que cet investissement soit si fructueux, les monarchies pétrolières mises à part. S’il n’est pas question d’imputer à la France des insuccès qui tiennent à d’autres causes, qu’a-t-elle retiré de son action au Liban ? De quel poids pèse-t-elle dans le conflit israélo-arabe ? Que retire-t-elle de ses engagements passés en Irak ? Quelle est la force réelle de sa position en Égypte ? Le réchauffement récent et fragile avec la Syrie fera-t-il de la France un acteur déterminant dans la zone ? Quant à la reprise des relations avec la Libye, au demeurant engagée outre-Atlantique, elle reste aussi incertaine à moyen terme en raison de l’inconnue quant à l’évolution du régime libyen et commercialement tout aussi risquée. Pour le moins, l’idée traditionnelle – et forcément irréaliste et disproportionnée – d’une « politique arabe » qui ferait de la France un interlocuteur privilégié au sein d’un grand Moyen-Orient, contrepoids à la politique américaine en même temps qu’intermédiaire et modérateur, paraît pour le moins irréaliste et hors de portée.

  • 7 Une attitude classique de la diplomatie veut que le « fait établi », lorsqu’il est le fait d’États (...)
  • 8 On rappellera que cette radio, née en 1949, diffusant dans les pays du bloc de l’Est depuis Munich (...)

30Il est probable que cet engagement diplomatique considérable (et pour partie budgétaire, dans un contexte de pénurie accrue de moyens) en Afrique et au Moyen-Orient a eu un coût d’opportunité élevé, dont l’exemple est donné par la politique à l’Est de la France, pour le moins peu cohérente et volontaire. Cette focalisation sur d’autres zones en même temps que la « politique russe » ont conduit la France à rater le tournant de la libération des pays de l’Est du joug communiste. La politique traditionnelle du « fait établi7 » a rendu la France peu présente aux côtés des mouvements dissidents d’Europe de l’Est, malgré, certes, quelques exceptions comme la rencontre entre François Mitterrand et le dissident Vaclav Havel. Rien d’analogue en tout cas à Radio Free Europe n’a été fait8. La tendance était plutôt d’éviter de déplaire à Moscou au nom d’un prétendu contrepoids à apporter aux États-Unis comme d’une amitié séculaire. Cette politique fut poursuivie non seulement par les « gaullistes », mais aussi par Valéry Giscard d’Estaing et même François Mitterrand. Elle se voit encore aujourd’hui dans la difficulté à dire clairement aux Russes sa réprobation sur l’évolution du régime et la politique russe de répression brutale en Tchétchénie comme sur le plan intérieur. La chute du mur de Berlin ne s’est pas traduite par une politique sérieuse et ambitieuse de partenariat avec l’Est ni sur le plan économique, ni dans le domaine intellectuel et scientifique, ni sur le plan politique. L’élargissement fut accepté par la France, mais n’a donné lieu à aucune politique digne de ce nom. Au-delà d’initiatives très ponctuelles, la France est loin d’avoir le poids politique et l’aura des États-Unis dans des pays qui n’ont pas oublié ce qu’ils leur doivent (Hatto et Tomescu, 2007) et la proximité économique et intellectuelle – grâce notamment au travail des fondations politiques – avec l’Allemagne, malgré des rancœurs toujours à vif. Son aveuglement proserbe aux pires moments a aussi singularisé la France sans aucun atout – sans parler des tergiversations en Bosnie – et n’a pas aidé d’ailleurs véritablement les démocrates serbes opposants au régime de Milosevic.

31Dans les autres zones du monde, le bilan est moins contestable qu’inexistant. Avec l’Amérique latine, les relations ont toujours été peu intenses, sauf avec le Brésil et l’Argentine. Dans ce dernier pays, la crise économie et politique durable a de toute manière enlevé tout point d’appui à la politique française, ce pays étant de plus en plus en voie de marginalisation et d’appauvrissement. Au Brésil, les coupes budgétaires ont largement entamé les coopérations sur le plan intellectuel avec plusieurs universités et fondations, malgré une relation politique plus dynamique, mais quand même assez récente. Il en va sans doute de même avec le Chili. Globalement, la politique française est peu visible en Amérique latine.

32Elle l’est finalement à peine moins en Asie, sauf par tradition au Vietnam, où la France est toutefois de plus en plus concurrencée par d’autres pays européens et asiatiques. Un chemin considérable reste à parcourir en Inde où pendant longtemps les moyens de la France n’étaient pas supérieurs à ceux consacrés à un petit pays africain. Quant à la Chine, malgré une volonté d’ouverture précoce à ce pays (1964), suivie de nombreuses brouilles, la France y reste peu visible, sauf dans certains secteurs économiques.

  • 9 Ce traité devrait notamment doter l’Europe d’un président plus stable (nommé pour deux ans et demi (...)
  • 10 Elle dispose ainsi d’un commissaire sur vingt-sept contre deux avant le traité de Luxembourg. La F (...)
  • 11 Tant dans certains vieux pays européens (France, Pays-Bas) que dans les nouveaux entrants de l’Eur (...)

33L’engagement européen fait certainement partie des points les plus positifs du bilan des cinquante dernières années. Pendant longtemps portée par le couple franco-allemand, la construction européenne fut le vecteur de la croissance française et de son progrès économique et social. Outre son apport pour la paix en Europe, elle créa une zone de prospérité, de stabilité et d’État de droit désormais partagée, malgré des évolutions à parfaire, par vingt-sept pays. La réalisation de l’euro peut aussi être mise au crédit de la France. La mise en œuvre prochaine du Traité de Lisbonne9 devrait encore contribuer à asseoir l’Europe sur la scène internationale. Pour autant, chacun mesure en même temps un certain essoufflement de l’Europe, des divergences sur le projet qui la fonde, les complications de la mise en œuvre d’une Europe politique dont on peine à discerner le visage concret. L’Europe reste fragile et incertaine quant à son contenu et quant à ses frontières définitives. En ce qui concerne la France, le couple fondateur franco-allemand connaît des hauts et des bas, l’opinion française – à l’instar d’autres pays – est divisée et des interrogations surgissent sur la manière dont la France peut aujourd’hui tirer parti de l’Europe et ne pas y perdre son influence, notamment à la Commission, alors qu’elle pèse moins en proportion que dans l’Europe plus réduite de jadis10. Il y a en somme une bonne pratique de l’Europe que la France n’a pas encore trouvée. L’affaiblissement de ses moyens diplomatiques et ses échecs en Europe de l’Est sont aujourd’hui problématiques. La réintroduction en Europe de peuples de plus en plus frondeurs11 au moment où la faiblesse du projet paraît si visible peut assombrir ce bilan.

Principes éternels ou aggiornamento nécessaire ?

34Si le bilan de ce que la France a accompli paraît quelque peu mitigé, cela tient certes en partie au poids des choses, au manque de moyens sérieux, à l’impéritie dans l’action, aux compromis mal calibrés et peu durables, en somme à l’intendance, au poids et aux passions des dirigeants et des populations et aux hasards de l’histoire. Dans la plupart des domaines, quelques inflexions auraient suffi à changer le cours des choses et à transformer les échecs en succès. Pour autant, l’héritage conceptuel constitue aussi un facteur explicatif des insuccès et des erreurs flagrantes de la France, plus encore sans doute de ses abstentions, même si l’on ne saurait tout lui imputer.

35Le premier élément de l’héritage réside certainement dans un désir prononcé d’indépendance. Il s’est traduit par une certaine propension au non-alignement et la recherche d’une troisième voie particulièrement visible du temps de la guerre froide. Pour autant, la France a toujours reconnu qu’elle était membre d’une alliance, en l’occurrence l’Alliance atlantique et, malgré la difficulté des relations transatlantiques, elle a su rappeler, sous différents gouvernements, sa solidarité fondamentale avec les États-Unis lors des moments déterminants (Cuba en 1962, crise des fusées Pershing en 1983, première guerre du Golfe en 1990-1991, 11 septembre 2001) et avec le monde occidental. En a toutefois résulté un sentiment d’imprévisibilité qui n’a pas nécessairement placé la France dans une position de force par rapport à ses autres partenaires.

36Le deuxième élément majeur de l’héritage français tient à sa volonté d’universalisme dotée de trois composantes. La première réside dans la promotion des droits de l’homme entendus à la fois au sens premier de droits fondamentaux et de libertés politiques, tels qu’ils figurent dans la Déclaration de 1789, et au sens de droits économiques et sociaux à l’échelle mondiale. Une certaine realpolitik dont on ne discutera pas ici a montré le caractère sélectif de la défense des premiers. Quant aux seconds, s’ils sont manifestement apparus dans plusieurs initiatives en faveur du développement, ils sont largement perçus comme des affirmations de peu de portée après les espoirs de changement radical et de « moralisation » du discours de Cancun de 1981 et la revendication d’un nouvel ordre économique mondial. La deuxième composante est celle de l’universalisme géographique qui veut que la France ne soit pas une puissance régionale, ni une puissance sélective, mais une puissance mondiale. En entretenant le deuxième réseau diplomatique au monde, la France entend répondre à cette idée, dont l’un des corollaires résiderait dans le fait que la France n’aurait pas d’ennemis. Outre le fait que cette position peut conduire l’Hexagone à une forme « d’hyper-diplomatie » qui l’amène à privilégier la concertation, la négociation et le compromis plutôt que l’affrontement auquel elle répugne, cela peut renforcer l’incertitude quant à ses positions et, sur le plan interne, à une difficulté à définir ses intérêts nationaux. Quant à l’extension du réseau, elle renforce l’illusion que la France est attendue et qu’elle vaut plus que son poids. Elle s’enorgueillit de sa présence, sans avoir le moyen de réellement peser. La troisième composante de cet universalisme classique est celui de la francophonie, dont l’accompagnement logique est la promotion de la culture française. Cette politique a été mise en œuvre par un réseau étendu de centres et d’instituts culturels, l’organisation de manifestations culturelles et l’action d’un millier d’Alliances françaises à travers le monde. Le résultat est pourtant dans l’ensemble assez clair : la langue française recule dans sa pratique et son apprentissage, malgré quelques signes positifs çà et là. Il devient aussi difficile à la fois de défendre la langue française et de promouvoir, au moins dans les paroles, l’anglais sur le plan intérieur, parce que c’est, qu’on le veuille ou non, la langue indispensable d’une nation qui entend privilégier sa vocation internationale. La culture française est certes appréciée par les élites, mais elle ne structure pas les attitudes politiques. De manière inquiétante, la disjonction apparaît de plus en plus marquée entre, d’un côté, cette « culture », et, de l’autre, la dimension intellectuelle et scientifique. Tout s’est passé comme si l’on avait d’autant plus cherché à promouvoir la culture qu’on avait largement renoncé à engager une action aussi déterminée sur les activités de l’esprit. Dans la bataille du savoir d’excellence, notamment universitaire, sur le plan international, la France est très en retard par rapport à ses concurrents.

37La troisième ambiguïté de l’héritage réside dans le poids mal digéré de son héritage colonial. Certes, la France a clairement rompu avec celui-ci, mais il en est resté – ce qui est, moralement, tout sauf condamnable – un sentiment de proximité et même de responsabilité par rapport à ses anciennes possessions. Cela vaut en Afrique francophone, au Maghreb, plus accessoirement dans les pays de la péninsule indochinoise. Tout se passe comme si l’engagement de la France dans ces pays devait servir de point d’appui à son universalisme et, plus simplement, à son statut de grande puissance. En termes concrets, cette position a pu entraîner des effets d’éviction – les crédits consacrés au Tchad sont supérieurs à ceux destinés aux Amériques – et lui a, pour ainsi dire, lié les mains, rendant le redéploiement de sa présence pratiquement marginal et concrètement douloureux. Elle a ainsi peiné et tardé à saisir les opportunités ouvertes à l’Est de l’Europe, en Asie et en Amérique latine, alors même que sa présence en Afrique et au Maghreb paraît moins assurée.

38Point dès lors de risque d’un passage d’une France longtemps « irritante » mais respectée en raison de son statut, conservé jusqu’au début des années 2000, de quatrième puissance économique mondiale à une France marginalisée devant l’émergence de nouvelles puissances et qui affiche un recul économique (sixième ou septième place aujourd’hui en PIB calculé en parité de pouvoir d’achat, demain une place sans doute inférieure, et une place moins favorable encore si l’on raisonne par PIB par habitant – une fourchette la place à la 15e ou à la 36e place suivant le mode de calcul et la prise en compte ou non des micro-États). Le défi fondamental devient dès lors de savoir comment elle peut, si elle en a encore la possibilité, corriger sa trajectoire dans le monde, ce qui suppose sans doute qu’elle examine sereinement les nouveaux outils de la puissance et de l’influence.

3. Quelle stratégie et quels outils pour une grande puissance moyenne ?

39Pour conjurer le risque d’effacement, la France doit sans doute engager d’abord une réflexion sur les modes d’action nouveaux dans le monde d’aujourd’hui. Il lui faut sans doute mettre méthodologiquement entre parenthèses ses choix stratégiques pour s’interroger sur la nature même de la stratégie. Sans doute est-ce une conséquence induite de l’héritage que d’avoir empêché cette évaluation. D’abord, il a accordé un point excessif à la dimension politique et culturelle par rapport aux facteurs économiques et intellectuels. Ensuite, il a pensé la stratégie sous la dépendance de principes fondateurs, plutôt que comme la réalisation d’un projet à construire, l’Europe mise à part. Enfin, cet héritage a donné un poids central à l’État alors que, moins que jamais, dans le monde d’aujourd’hui, la politique extérieure ne saurait reposer sur les seuls outils classiques de la diplomatie et être la politique du seul État, sans un engagement de l’ensemble des forces nationales – académiques, intellectuelles, associatives. Cet héritage a été nourri également par un autre trait propre à la sociologie française, renforcée paradoxalement et involontairement par la réalité institutionnelle : la politique étrangère a été de plus en plus centralisée au profit de la tête de l’exécutif, avec une continuité absolue avec les six présidents de la République, sans que les moyens d’appui, notamment pour ce qui est de la réflexion, apportent l’intelligence large des situations que la conduite de cette politique requiert et les contrepoids par rapport à l’administration des Affaires étrangères.

Quatre thèses pré-politiques paradoxales

40Les quatre thèses que nous défendrons nous conduiront à raisonner sur les structures et les modes de décision avant d’imaginer quelques stratégies plus concrètes. Par un ordre des raisons inhabituel, il nous paraît essentiel de réfléchir à la manière dont nous devons conduire une politique extérieure, avant de déterminer laquelle.

41La première thèse que nous pouvons soutenir est que la force future de la France est a priori (a posteriori certainement moins) relativement indépendante des rapports pacifiés ou plus conflictuels qu’elle entretient avec les États-Unis, de sa position vis-à-vis de la Chine ou de la Russie. Elle dépend en revanche de sa capacité effective à gérer ce choix dans toutes ses conséquences sur la durée et des moyens qu’elle consacre, quel que soit le fond, à ce jeu d’influence à l’extérieur. Autrement dit, elle peut être proche de l’Amérique et influente ou non influente et s’opposer systématiquement à Washington tout en faisant entendre et comprendre sa voix ou rester inaudible. Il en va en théorie de même pour ses relations avec toute autre zone du monde

  • 12 On rappellera brièvement, car le sujet est considérable, qu’une chose est l’intégration européenne (...)

42La deuxième thèse concerne ses relations avec les organisations internationales et la place du trébuchet de la balance entre le multilatéralisme ou la politique bilatérale. La question n’est pas de savoir si la France devra à l’avenir être plus ou moins « multilatéraliste » ou accorder à nouveau une préférence marquée pour les relations bilatérales. Qu’elle soit plus ou moins encline à un jeu coopératif européen sur la scène mondiale12, qu’elle soit plus proche des thèses de la Banque mondiale, du Fonds monétaire ou du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), qu’elle préfère tel canal multilatéral à tel autre ou continue d’agir pour une large part bilatéralement, peu importe au fond. Il faut en revanche que, quelle que soit sa position sur le fond, elle soit capable d’influencer les autres pour qu’ils se rallient à ses thèses et, négativement, qu’elle dispose des moyens d’empêcher les autres de faire ce qu’elle ne veut pas que telle organisation fasse. Les institutions ou les modes d’action sont des moyens et non des fins. Souvent le multilatéralisme est du bilatéralisme déguisé et il se peut que l’action bilatérale prétendument libre soit en fait dictée par une institution multilatérale.

43La troisième thèse est relative au contexte intellectuel propice à un processus de décision avisé. Les futurs gagnants dans le contexte actuel qui gouverne les relations internationales ne seront pas ceux qui apprécieront la validité d’une stratégie à un schéma préétabli ou qui verront les gains tactiques immédiats, y compris en termes de communication intérieure. Les futurs gagnants seront ceux qui se demanderont si leur position est conforme à des intérêts à moyen terme, si un gain immédiat ne risque pas de les compromettre et qui, pour se faire, se poseront d’abord la question de ces intérêts. Pour aucun pays, ces intérêts ne sont donnés, mais ils sont construits. Dans le système français, cela suppose trois ruptures : 1- une rupture avec la notion d’intérêt général – jamais interrogée, au profit de l’intérêt national – qui doit être construit ; 2- une rupture avec la solitude et la monoculture des décideurs (le processus d’élaboration stratégique doit être ouvert et associer plusieurs milieux, notamment académiques, associatifs et privés, donc au-delà de la seule classe politico-administrative) ; 3- une rupture enfin avec une forme de préférence pour le court terme nouée au secret. Ce renouveau de la planification stratégique suppose à la fois un effort de définition intellectuel des intérêts de la France par zone et par nature et une planification des moyens pour les atteindre, et une action de structuration intellectuelle de la réflexion, autour par exemple d’un conseil des affaires européennes et internationales (Lanxade et Tenzer, 2002) ou un organe approchant, en somme une sorte de National Security Council à la française s’inspirant des meilleures périodes de cet organe inégal.

44La quatrième thèse a trait aux conditions sociopolitiques qui conduisent à bâtir une politique internationale ambitieuse, sinon « conquérante », politique qui repose nécessairement sur une révision des positions acquises et une marginalisation de certains groupes d’intérêts. Cette question n’est certes pas propre à la France, puisqu’il existe peu de pays où la politique extérieure est une préoccupation prioritaire de l’opinion, mais ce pays connaît des travers particuliers en raison d’une forme de monopole de la diplomatie par les appareils publics et quelques groupes particuliers (très grandes entreprises internationalisées, industrie de l’armement, réseaux liés à l’Afrique Noire francophone). Cette situation explique d’ailleurs en partie pourquoi le budget de l’action extérieure a servi depuis vingt ans comme une variable d’ajustement, avec des compressions régulières de dépenses, alors qu’il pèse relativement peu sur les finances publiques. Faute de stratégie, les augmentations de crédits liés aux urgences ou à des critères politiques à court terme – telle visite ministérielle qu’il faut accompagner d’un « effort » envers tel pays – conduisent à la suppression des marges de manœuvre. D’où peut donc provenir aujourd’hui l’impulsion majeure pour le changement ? Il est peu probable qu’elle résulte de choix autonomes du politique. L’administration ne dispose pas non plus de cette capacité. Les autres institutions, notamment le Parlement, se sentent peu concernées au-delà de quelques parlementaires. Le milieu international français, universitaires, leaders d’opinion, fondations, est trop faible en nombre et en ressources financières et peu structuré. Le monde économique en dehors des grands groupes y a certes un intérêt direct, mais il est mal organisé. La question est donc de savoir comment il est possible de constituer un milieu directement porteur d’une ambition internationale. Cela requiert aussi qu’il soit désormais clair pour tous que l’État n’est pas le seul acteur et que la politique internationale ne passe pas – ni peut-être même essentiellement – par les voies classiques de la diplomatie.

Les bases de la puissance et de l’influence : un manque français

45Pour le résumer de manière rapide, les deux facteurs majeurs de l’influence et, pour partie, de la puissance effective aujourd’hui sont la capacité à se placer sur les marchés d’expertise et la capacité de contribuer aux recommandations (bonnes pratiques, élaboration de concepts traduisibles en décisions opérationnelles) et à l’activité normative, technique et juridique, internationale (Tenzer, 2008). On rappellera seulement que ces appels d’offres d’expertise, estimés à 500 milliards d’euros (765 milliards de dollars canadiens), sont lancés par les organisations internationales, les États, les grandes collectivités territoriales, les agences d’aide et quelques grandes organisations non gouvernementales. Ils portent sur de multiples sujets (environnement, santé, urbanisme, organisation de l’État, sécurité, etc.). Les marchés induits sont cinquante fois supérieurs, mais surtout ceux qui remportent ces marchés (entreprises, grands cabinets, organismes publics parfois) disposent, par ce biais, d’un pouvoir d’influence sur les stratégies des pays, les bonnes pratiques avalisées dans les textes internationaux et les normes. Quant au soft power (Nye, 2002), qui passe par les multiples réunions internationales et groupes d’experts des organisations multilatérales, comme par les grands think tanks mondiaux et régionaux, il est désormais reconnu comme la clé de voûte de l’influence.

46Devant ces nouvelles réalités du monde, la position de la France apparaît singulièrement faible pour plusieurs raisons. D’abord, à cause de sa focalisation trop exclusive sur certaines zones du monde, elle a, en partie, perdu de vue la dynamique d’ensemble du système mondial, d’où en particulier son retard, traduit en personnel présent sur place et en moyens budgétaires, dans les pays émergents et en transition.

47Ensuite, en privilégiant la diplomatie traditionnelle, les gouvernements successifs ont relativement marginalisé la diplomatie économique. Sur le plan institutionnel et sociologique, le secteur privé a été relativement mal intégré dans le processus de décision en matière de politique extérieure et dans les dispositifs opérationnels. Les différents mondes n’ont pas encore trouvé un mode adéquat de travail en commun. Les deux domaines dans lesquels il s’est plus ou moins réalisé – le secteur de l’armement et les grands contrats en général – ne suffisaient pas pour assurer à la « maison France » le poids critique nécessaire. Au demeurant, le tissu trop faible de PME exportatrices en France a joué défavorablement par rapport notamment à l’Allemagne.

48En troisième lieu, la diplomatie culturelle a évincé en grande partie la diplomatie intellectuelle, comme d’ailleurs technique. La faible internationalisation, certes en voie de correction, des grandes écoles et surtout de la majorité des universités françaises, la séparation étanche entre le monde administratif et politique et la sphère intellectuelle ont aussi empêché une éventuelle diplomatie intellectuelle d’avoir les moyens d’action appropriés.

49De surcroît, le défaut déjà mentionné de pensée stratégique et la quasi-absence de laboratoires de pensée internationaux, qui auraient pu inciter le pouvoir politique à agir ou pallier ses manques, ont compromis l’avènement d’une vision organisée et opératoire du nouveau monde.

50Enfin, la conjonction d’une diplomatie bilatérale d’abord politique et culturelle – sauf dans les pays de coopération traditionnelle – et d’un multilatéralisme hésitant, dont la France a tardé à percevoir les clés par comparaison notamment avec le Royaume-Uni (placement dans les postes intermédiaires stratégiques, fléchage des crédits et orientation des contributions volontaires, accompagnement intellectuel dans les groupes de travail, etc.) a largement privé Paris de moyens d’intervention rapides et bien ciblés.

51À ces facteurs se sont ajoutés quelques pesanteurs bureaucratiques, à la fois dans la gestion des personnes et en termes de réactivité budgétaire (redéploiement rapide sur les priorités et pro-activité). Ceci explique, en plus des raisons politiques, que la France ait largement « raté le coche » dans les pays libérés du communisme et dans les pays émergents. Pour peser dans certaines zones du monde et dans la plupart des organisations internationales, il n’est pas possible de jouer à la marge si l’on entend rapporter la mise.

52Dans le monde tel qu’il va, la puissance va à la puissance ou, plus exactement, les appréciations que portent les États et les différents groupes en leur sein les uns sur les autres sont liées à l’anticipation, juste ou erronée, qu’ils font de la puissance future. Même dans certains pays africains, où la France était traditionnellement influente, les regards se portent sur sa capacité à agir sur des marchés plus difficiles et à s’imposer dans le débat d’idées. Pour Paris, cette question est cruciale. Ou bien la France donne le sentiment d’une nation en lent déclin, et la confiance s’érodera et les autres pays, partenaires potentiels, se tourneront vers des nations peut-être moins aimables ou moins chères à leur cœur, mais jugées à terme plus fortes et plus crédibles. Ou bien, elle relèvera les défis et s’engagera dans une politique internationale plus ambitieuse et mieux ajustée, et elle pourra continuer à compter dans le concert des nations. Cette évolution peut-elle se réaliser sans qu’elle perde ses caractéristiques particulières ?

4. La France toujours singulière ?

53Le débat sur l’exceptionnalité française est ancien et récurrent. Il porte autant sur son « modèle » social, économique et politique que sur sa position singulière dans le monde. Il est possible, sur cette deuxième dimension, de considérer deux attitudes opposées.

54La première voudrait que la France renonce à toute prétention à une « grande » politique extérieure, privilégie son développement interne et accepte une certaine banalisation en conformité avec son poids réel, notamment démographique, dans le monde. Cela suppose aussi qu’elle abandonne sa singularité et même son indépendance en matière de politique internationale au profit notamment de ses alliances fondamentales, Union européenne, voire Alliance atlantique.

55La seconde attitude énonce que la France est une nation singulière et, en tous les sens du terme, « exceptionnelle ». Cela lui confère des droits, issus de son histoire, et des devoirs, liés à une responsabilité, elle aussi liée au message universel dont elle aurait commencé à porter le fardeau dès la Révolution française. Cela l’apparenterait d’une certaine manière à une autre nation, les États-Unis d’Amérique, eux aussi gouvernés par une « destinée manifeste » et un certain providentialisme. Cette similitude conduirait logiquement à une concurrence avec eux. Elle devrait dès lors défendre son indépendance envers et contre tous, refusant toute intégration trop poussée où elle perdrait son âme, et apporter au monde des principes qu’elle détiendrait en propre, éventuellement aussi une langue à vocation universelle. Cette grande politique, puisqu’il s’agit de cela, devrait par ailleurs la conduire à suivre une voie de développement interne, sur le plan économique et social, spécifique, sans chercher à se couler dans le moule commun.

56Chacune de ces deux attitudes comporte pourtant des risques sérieux pour l’avenir. La première omet de considérer que la politique internationale constitue en elle-même un facteur déterminant pour le dynamisme interne, tant sur le plan économique que sur ce qu’il convient d’appeler « l’esprit public » – cela vaut en particulier pour le monde académique et l’administration. Une nation sans ambition internationale se condamne aussi à la médiocrité et à la perte de compétitivité. Le repli sur soi n’a jamais produit de nations riches, économiquement et intellectuellement. La seconde attitude apparaît trop présomptueuse pour être crédible. L’universalité et la légitimité d’un message ne se présument pas du seul fait de leur énonciation : ils doivent se prouver dans le concret. La politique « proclamatoire » a trop longtemps été un travers français pour qu’on n’en constate pas les effets pervers. Il pourra être tentant pour les nouvelles grandes puissances d’ironiser : « La France : combien de divisions ? »

57Une politique étrangère conséquente doit donc emprunter une troisième voie, qui n’est pas d’abord une voie médiane. La France dispose de multiples talents dans une série de domaines qui peuvent être mobilisés dans un projet international. Elle peut parfaitement défendre ses idées au sein des enceintes internationales dont elle est membre sans renoncer ni à ses idéaux, ni à ses intérêts, ni à la reconnaissance de la fécondité des alliances. Au contraire, l’intégration dans une organisation constitue un facteur incitatif puissant à la définition plus rigoureuse et subtile d’une stratégie, fondée à la fois sur des priorités de premier rang et l’acceptation de compromis tactiques.

58L’acceptation de la mondialisation est aussi une chance pour de nombreux secteurs encore rivés aux compromis provinciaux de Clochemerle. On retrouve donc là l’héritage qui n’est jamais acquis une fois pour toutes. Il n’y a pas d’essence de la France indépendante des démonstrations concrètes, sans cesse réinventées, de son existence. Le génie de la France qu’invoquent les nostalgiques s’épuise dans l’invocation et se renforce dans l’action. Ce n’est pas parce que, quoi qu’on en dise, la France n’est pas « attendue » qu’elle ne peut pas montrer ce qu’elle peut apporter, à la fois pour ce qui est des valeurs et, plus trivialement, dans le domaine de la coopération technique. Que la France soit quelque peu secouée aujourd’hui sur ses politiques traditionnelles et qu’elle perde de son influence dans ses terrains de jeu traditionnels n’est pas une mauvaise nouvelle, mais une bonne. Prouver qu’elle peut rester singulière sans être fermée et enfermée sur son passé est un magnifique défi.

Bibliographie

Bibliographie

Cogan, Charles (2005). Diplomatie à la française, Paris, Jacob-Duvernet.

Hatto, Ronald et Tomescu, Odette (2007). Les États-Unis et la « nouvelle Europe ». La stratégie américaine en Europe centrale et orientale, Paris, Éditions autrement.

Lanxade, Jacques et Tenzer, Nicolas (2002). Organiser la politique européenne et internationale de la France, rapport du Commissariat général du Plan, Paris, La Documentation française.

Legros, Robert (1990). L’idée d’humanité, Paris, Grasset.

Magnard, Franck et Tenzer, Nicolas (1998). La crise africaine. Quelle politique de coopération pour la France ?, Paris, Presses universitaires de France.

Nye, Joseph (2002). The Paradox of American Power, Oxford/New York, Oxford University Press.

Tenzer, Nicolas (1998). La face cachée du gaullisme, Paris, Hachette littératures.

Tenzer, Nicolas (2007). Pour une nouvelle philosophie politique. De la philosophie à l’action, et retour I, Paris, Presses universitaires de France.

Tenzer, Nicolas (2008). Quand la France disparaît du monde, Paris, Grasset.

Vaïsse, Maurice (1998). La Grandeur. Politique étrangère du général de Gaulle 1958-1969, Paris, Fayard.

Vaïsse, Maurice (2008). La puissance ou l’influence. La France dans le monde depuis 1958, Paris, Fayard.

Védrine, Hubert (1996). Les mondes de François Mitterrand, Paris, Fayard.

Notes

1 Depuis les déclarations tonitruantes du général de Gaulle à Québec jusqu’aux charges héroïques du ministre des Affaires étrangères Dominique de Villepin à la tribune de l’ONU pour s’opposer à la guerre américaine en Irak jusqu’aux déclarations de François Mitterrand (1983) sur les Pershing ou son discours de Cancun (1981).

2 On pourrait mentionner à ce titre les nombreuses opérations militaires conduites par la France seule en Afrique subsaharienne, mais aussi sa participation, quoique tardive, aux opérations en ex-Yougoslavie et, plus récemment, en Afghanistan.

3 Un exemple entre mille : le président de la République, en 2005, s’était engagé sur une augmentation de 40 % de la contribution volontaire de la France aux agences de l’ONU. On attend toujours qu’elle soit suivie d’effets, quel que soit par ailleurs le caractère potentiellement discutable de cette annonce. Sur le terrain surtout, la compression des moyens et le changement brusque de priorités font que des engagements soi-disant pluriannuels (sur des enveloppes de coopération par exemple) ne dépassent pas l’année.

4 Cette troisième voie diplomatique a été théorisée par le général de Gaulle comme une position d’indépendance par rapport aux deux Supergrands de l’époque. Cette sorte de non-alignement à la française visait aussi à desserrer l’emprise de ceux-ci sur les pays tiers, d’où une ouverture (rapidement suivie de fortes difficultés) avec la Chine et les escapades diplomatiques du Général en Amérique latine – largement sans lendemains – et, bien sûr, les liens spécifiques avec l’Afrique, conçue également comme un adjuvant territorial au rôle mondial de la France. La « politique arabe » de la France, quoique mal définie, participait aussi d’une telle intention. Cette troisième voie connut une nouvelle visibilité avec le tiers-mondisme des premières années du premier septennat de François Mitterrand et se marque encore aujourd’hui avec la promotion du G20 comme forum mondial de premier plan dans le domaine économique.

5 L’exemple de ses relations avec la Chine est là aussi symptomatique : lorsque la France se tait sur le Tibet et proteste peu contre la répression de la dissidence, on l’accuse de vendre son âme au profit de considérations mercantiles. Lorsque ses dirigeants reçoivent le dalaï-lama ou parlent avec des dissidents, les autorités chinoises font plus payer cette attitude à la France qu’à d’autres pays comme l’Allemagne qui sont mieux parvenus à séparer, parce qu’ils n’ont pas de discours politique à vocation mondiale, leur discours politique de leurs pratiques commerciales.

6 Concrètement, et sans aller plus loin dans le cadre de cet article, il ne peut y avoir, au-delà d’un discours général, une seule stratégie indifférenciée en matière de droits de l’homme. Si aucun pays ne peut être sélectif en fonction de ses seuls intérêts, il lui faut tenir compte à la fois de ses marges d’action propres, de ses leviers concrets d’intervention (coopération technique en matière de justice et de police par exemple), de l’évolution attendue des différents pays à moyen terme (Russie et Chine, par exemple, ne sont pas équivalents), etc. Ce pragmatisme stratégique se conjugue mal avec l’universalisme et celui-ci ne tolère que difficilement les nuances.

7 Une attitude classique de la diplomatie veut que le « fait établi », lorsqu’il est le fait d’États en place, est rarement contesté au-delà de quelques déclarations générales qui expriment la « préoccupation ». Les diplomates français ont eu souvent par le passé, malgré quelques légères inflexions récentes, une attitude très timide dans leurs relations avec les dissidents de toute nature. On cite souvent à ce propos la réponse de Claude Cheysson, premier ministre des Affaires étrangères de François Mitterrand, lors d’un entretien avec la radio Europe 1 après le coup de force du général Jaruzelski en décembre 1981 : « Bien entendu, nous ne ferons rien. »

8 On rappellera que cette radio, née en 1949, diffusant dans les pays du bloc de l’Est depuis Munich, financée en grande partie par les autorités américaines et des fondations privées selon la logique de l’endiguement prônée par George Kennan, utilisait des réfugiés d’Europe de l’Est pour à la fois diffuser un message de liberté faisant pièce à l’idéologie soviétique et informer ces pays et le monde sur les arrestations de dissidents. Elle avait également deux consœurs Voice of America et Radio Liberty (Hatto et Tomescu, 2007, chapitre III).

9 Ce traité devrait notamment doter l’Europe d’un président plus stable (nommé pour deux ans et demi, au lieu de la présidence tournante de six mois réservée à tour de rôle à l’un des 27 pays membres), d’un quasi-ministre des Affaires étrangères indépendant de la Commission et d’un service diplomatique européen commun propre présent tant à Bruxelles que dans les pays où l’Union ne dispose aujourd’hui que d’une délégation de la Commission européenne.

10 Elle dispose ainsi d’un commissaire sur vingt-sept contre deux avant le traité de Luxembourg. La France était, comme les autres grands États, bien représentée dans les services de la Commission. Celle-ci est obligée désormais d’accorder des places, y compris de responsabilité, aux nouveaux entrants.

11 Tant dans certains vieux pays européens (France, Pays-Bas) que dans les nouveaux entrants de l’Europe de l’Est, la perte des repères, la crise économique, les désillusions envers la classe politique alimentent largement le rejet d’une Europe perçue comme bouc émissaire sur fond de retour des passions nationales et de tentations extrémistes.

12 On rappellera brièvement, car le sujet est considérable, qu’une chose est l’intégration européenne, qui se traduit par des règles et des politiques communes, et qu’une autre est l’action extérieure de l’Union européenne et des États européens. Sur ce dernier point, même s’il existe notamment une politique de coopération européenne, les pays européens restent en concurrence sur les marchés tiers, ont des intérêts diplomatiques qui ne sont pas toujours convergents et montrent, sur le terrain, une conception différente de la coopération et du développement. Il faudra attendre une décennie ou même davantage pour voir si la politique européenne propre dont les structures ont été décidées par le traité de Lisbonne accroîtra, et jusqu’où, la convergence des politiques extérieures.

Auteur

Ancien élève de l’École normale supérieure de la rue d’Ulm et de l’ENA, est président du Centre d’étude et de réflexion pour l’action politique (CERAP), président d’Initiative pour le développement de l’expertise française à l’international et en Europe (IDEFIE) et directeur de la revue Le Banquet. À la fois intellectuel et haut fonctionnaire, ancien chef de service au Commissariat général du Plan, chargé de cours ou professeur invité dans différentes universités et écoles françaises et étrangères, chercheur invité à la Chaire Raoul-Dandurand en études diplomatiques et stratégiques (UQÀM), on lui doit des ouvrages salués par la critique et le public (notamment Philosophie politique, PUF, 1994, 2e éd. 2008 ; Le tombeau de Machiavel, Flammarion, 1997 ; La face cachée du gaullisme, Hachette Littératures, 1998 ; Les valeurs des Modernes, Flammarion, 2003 ; France : la réforme impossible ?, Flammarion, 2004 ; et Quand la France disparaît du monde, Grasset, 2008) et des centaines d’articles scientifiques et destinés au grand public. Auteur de rapports officiels qui ont inspiré la réforme de l’État en France et à l’étranger, il a à deux reprises audité pour le gouvernement la politique internationale de la France.

© Presses de l’Université de Montréal, 2010

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